介 紹

亞倫·康奈利

東南亞在過去10 年中，已經(jīng)超過其他地區(qū)成為美中競爭的駐場。人民解放軍挑戰(zhàn)美國在南海的主導(dǎo)地位；美國和中國的外交官圍繞區(qū)域秩序的本質(zhì)，在東盟各國首都召開的峰會上針鋒相對。美中兩國領(lǐng)導(dǎo)人周游區(qū)域各國，宣傳與本國開展經(jīng)濟(jì)接觸的優(yōu)勢。

但是，華盛頓與北京的研究人員和決策者過于忽視東南亞各國對于美中競爭的看法。在華盛頓，中國問題專家本能地主導(dǎo)關(guān)于東南亞區(qū)域未來的談話。同樣，在北京，決策者聚焦了解美國對東南亞區(qū)域的看法，而非區(qū)域自身的看法。

美國與中國的決策者因此可能忽略東南亞區(qū)域的觀點與有限考慮事項。當(dāng)東南亞官員對中國在2010 年的部長會議上對中國的南海政策表示不滿時，中國前外交部長楊潔篪表示“中國是一個大國，而其他國家是小國，這是一個事實?！?/p>

而奧巴馬治下的美國政府比中國更重視東南亞的觀點，即便如此，在華盛頓也能聽到個別東南亞國家在關(guān)鍵議題上的立場被華盛頓決策者視為軟弱或者負(fù)面的不結(jié)盟行為。東盟的會議也經(jīng)常被稱為無效的脫口秀。

然而，東南亞民眾就住在未來幾年里美中競爭將會影響的區(qū)域內(nèi)。正如柬埔寨在2012年出任東盟會議輪值主席國，菲律賓在2013-2016 年尋求南海爭議仲裁所示，東盟各國政府也將影響其所在區(qū)域的競爭。

為了了解和評估東盟對美中競爭的觀點，外交事務(wù)委員會和羅伊研究中心在2016 年4 月召集了一個由約20 多名東南亞學(xué)者和區(qū)域各國決策者參加的新加坡會議，討論他們以及所屬國政府的觀點，內(nèi)容聚焦5 個領(lǐng)域，包括：美中在東南亞的角色、區(qū)域海洋議題、區(qū)域內(nèi)的跨國議題以及東盟的未來。

召開一個會議或者旨在記錄和評估東南亞民眾觀感的著作，都將面臨區(qū)域內(nèi)多樣性的挑戰(zhàn)。10 個東盟國家存在巨大的人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制、文化和地理差異。因此，任何在提煉區(qū)域視角的單一作品都必然存在忽略和瑕疵。我們希望能夠提供區(qū)域部分最有洞察力的學(xué)者對東南亞目前部分最重要議題的洞見樣本。這些議題包括：大國競爭、恐怖主義和違禁品貿(mào)易。

盡管區(qū)域內(nèi)存在多樣化，但我們討論的一條共同主線是，東南亞各國都希望更持續(xù)地接觸兩個相關(guān)強國，與兩個強國建立伙伴關(guān)系，并推動兩國更深入地理解東南亞區(qū)域。

東南亞學(xué)者普遍歡迎奧巴馬的再平衡政策，但認(rèn)為經(jīng)濟(jì)接觸滯后于軍事接觸。同時，基于代表右派的總統(tǒng)唐納德·特朗普，以及代表左派的參議員波尼斯·桑德斯等美國民粹主義政治人物的崛起，東南亞學(xué)者也質(zhì)疑再平衡政策是否可持續(xù)。東南亞期待美國持續(xù)穩(wěn)定的接觸，這種需求在特朗普時代似乎不太可能實現(xiàn)。其相對于前任，采取了一種更具交易特色、更不可預(yù)測的外交立場，同時也顯示出對區(qū)域認(rèn)知的不足。同時，還通過推出泛太平洋伙伴關(guān)系減少美國與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)接觸。

對于中國，東南亞學(xué)者則指出中國經(jīng)濟(jì)推動的區(qū)域內(nèi)強勁經(jīng)濟(jì)增長，但也對持續(xù)獲得中國的資本與市場可能導(dǎo)致必須在政治層面與中國保持一致感到顧慮。因此，東南亞各國政府試圖盡可能實現(xiàn)與中國的經(jīng)濟(jì)接觸多邊化。清邁倡議（the Chiang Mai Initiative）以及對亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行都顯示了這種態(tài)度，同時對“一帶一路”這類的項目也表示謹(jǐn)慎。

但是，在更深的心理層面上，東南亞學(xué)者顧慮中國領(lǐng)導(dǎo)人似乎未將其南部鄰國視為完全平等的主權(quán)伙伴。在他們看來，中國運用軍事和經(jīng)濟(jì)力量使得東南亞國家接受其在南海的強硬立場，就屬于這項行為的例證之一。北京關(guān)于東南亞華裔的表態(tài)也令人不安，其內(nèi)容暗示中國對東南亞各國華人的福利負(fù)有某種義務(wù)。中國履行這種義務(wù)是否會影響到東南亞國家。

我們在新加坡的討論以及為本文集供稿的東南亞學(xué)者均表示，美國應(yīng)在管控區(qū)域內(nèi)緊張局勢時，謹(jǐn)慎保持平衡。東南亞各國政府期待美國和中國能夠表明，兩國都能具有迅速、和平度過危機的能力。同時，各國政府也期待美國表明面對中國壓力時，履行美國區(qū)域安全承諾的決心。同時，各國政府對來自中國的壓力并無對等的疑慮。在各國看來，奧巴馬政府處理中國扣押美國海軍偵查無人機的手法堪稱成功管控危機的范例。而在總統(tǒng)競選期間，特朗普奇特的推特系列發(fā)言使人們對未來處理這類事件的方式感到懷疑。

關(guān)注美中競爭的東南亞學(xué)者也知道自己影響這場競爭的能力有限。他們喜歡引用一句非洲名言“大象無論打鬧還是歡愛，草地總被踐踏?！钡?，一位東南亞學(xué)者也提醒我們，在部分東南亞國家，大象可以被教導(dǎo)跳舞。本文集的作者就謹(jǐn)慎樂觀地認(rèn)為，東南亞國家可以利用美中競爭為區(qū)域爭取利益，尤其是引導(dǎo)美國和中國持續(xù)致力于尊重東盟作為區(qū)域中心機制的地位。

東盟中心主義給東南亞國家提供了某種制定議程的能力。但是，部分學(xué)者也指出，如果東盟及其成員國希望引導(dǎo)美中避開對抗，在未來就需要更強的領(lǐng)導(dǎo)力和更強大的機構(gòu)。近年來，由于國內(nèi)政治摩擦，以及各國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注民生問題而非區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力問題，東南亞各國領(lǐng)導(dǎo)人的注意力日益內(nèi)轉(zhuǎn)。鑒于小規(guī)模秘書組以及東盟的輪值主席國制度，這些發(fā)展都限制了東盟影響局勢的能力。

2018 年和2020 年東盟會議，將先后由新加坡和越南任輪值主席國。這也許也是對東盟領(lǐng)導(dǎo)力興趣最濃厚的兩個國家。這也為東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人就區(qū)域事務(wù)發(fā)揮更大作用提供了機遇。但就長期而言，東南亞國家影響大國競爭以及吸引更多接觸的能力，取決于出現(xiàn)有志于推動區(qū)域目標(biāo)的東盟新領(lǐng)導(dǎo)層。

美國國內(nèi)辯論中的東南亞

廖振揚

無論好壞，東南亞似乎都正在成為美中戰(zhàn)略競爭尖銳化的區(qū)域。美中圍繞亞太未來以及區(qū)域事務(wù)準(zhǔn)則，在當(dāng)?shù)匦纬傻木o張局勢和戰(zhàn)略分歧超過任何地方。

就美國而言，問題的核心在于對中國能力和意愿的顧慮。美國依舊是亞太區(qū)域的頭號軍事強國，并且將在一段時間內(nèi)繼續(xù)維持這種優(yōu)勢。特朗普政府已經(jīng)表示其與國會合作增加美國防務(wù)開支的意愿。但在過去幾年里，美國與中國的實力差距正在加速縮小，速度超過任何一位防務(wù)專家的預(yù)期。近年來，中國正在增加其防務(wù)開支，并高度關(guān)注防務(wù)技術(shù)領(lǐng)域。盡管鑒于中國的經(jīng)濟(jì)增速放緩，這類工作的效果有待觀察。但沒有幾個人質(zhì)疑中國領(lǐng)導(dǎo)層在海陸空及網(wǎng)絡(luò)空間層面縮小與美國防務(wù)技術(shù)差距的決心。

但是，更嚴(yán)重的問題在于中國意圖的不明朗，尤其是在涉及東南亞的層面，圍繞中國增強海軍能力的舉措，包括中國人民解放軍海軍的能力以及中國的商業(yè)航海能力方面，外間疑慮不斷。除了呼吁中國明確對南海島礁態(tài)度的透明化之外，對于多數(shù)觀察家而言，最明顯的事實就是，中國意圖強化其對于東南亞區(qū)域的控制能力。根據(jù)其對于海牙國際仲裁庭就“菲律賓訴中國案”裁決的反應(yīng)，中國并不準(zhǔn)備支持任何不利因素，包括法治。正如一位高級中國智庫研究員所說“亞太可能大到足以滿足所有人，但南海顯然不夠大?！辈槐卣f，隨著區(qū)域內(nèi)挑戰(zhàn)國際法秩序的情況增加，這也是華盛頓和東盟多國的看法。

雖然在南海仲裁案以后，近年來中國在南海的活動頻率有所放緩，但沒有太多跡象顯示這意味著中國思維的變化。可以說，對這種緩和局勢一種更精確的解讀應(yīng)該建基于和菲律賓現(xiàn)政府，即羅德里格·杜特爾特政府較為緩和的關(guān)系。此外還有，中國忙于處理朝鮮半島局勢及其他內(nèi)政局勢。

中國海洋立場日益強硬造成的挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為東盟各國海洋政策的核心，這種狀態(tài)由于中國對區(qū)域的經(jīng)濟(jì)影響力上升更為復(fù)雜化。中國多年來已經(jīng)成為幾乎所有東盟國家的主要貿(mào)易伙伴。也許更重要的是，中國近年來也成為東盟主要的境外直接投資來源。中國和東南亞的經(jīng)濟(jì)相互依賴格局還獲得“一帶一路”倡議、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等機制的推動。該銀行在2017 年3 月批準(zhǔn)了第一筆貸款，授予印尼。啟動“一帶一路”的論壇于2017年5 月在北京舉行，東盟10 國中共有9 國參加，多數(shù)與會者為所屬國國家或政府首腦。中國同時還參與持續(xù)進(jìn)行中的“區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)伙伴” 談判，旨在創(chuàng)建一個泛區(qū)域的自由貿(mào)易空間。盡管這項倡議并非華盛頓部分錯誤觀點所說的中國主導(dǎo)倡議。（美國目前并非區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系討論組成員國。）

目前局勢復(fù)雜，因為盡管東盟國家歡迎中國經(jīng)濟(jì)影響力帶來的增長，但經(jīng)濟(jì)影響力也造成部分國家開始高度依賴中國投資。通過東盟實現(xiàn)的機構(gòu)化的東南亞共同表態(tài)由此易于被經(jīng)濟(jì)外交工具所擊破。實際上，這種情況已經(jīng)在涉及南海問題的多個場合出現(xiàn)。此后幾年以令人不安的頻率持續(xù)出現(xiàn)。

面對這種日益增長的不滿，以及區(qū)域內(nèi)的恐慌情緒，中國強硬表示，這一切的原因都在于奧巴馬的再平衡。該政策于2011 年宣布，但是有關(guān)要素在2009 年奧巴馬總統(tǒng)訪問日本期間已經(jīng)出現(xiàn)，再平衡政策預(yù)示，在經(jīng)過多年忙于中東后，美國的注意力將回歸亞太。伴隨而來的是對東盟的特別關(guān)注。由此導(dǎo)致2010 年創(chuàng)建駐雅加達(dá)東盟總部的美國使團(tuán)、2015 年建立東盟-美國戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、以及奧巴馬總統(tǒng)2016 年在加州招待東盟領(lǐng)導(dǎo)人。中國認(rèn)為，其在區(qū)域內(nèi)的強硬立場只是對再平衡的反應(yīng)，特別是對美國準(zhǔn)備在2020 年調(diào)整其60%兵力進(jìn)駐亞太的回應(yīng)。美國的區(qū)域內(nèi)盟友關(guān)系以及防務(wù)關(guān)系也因此作為再平衡的一部分獲得強化，這也導(dǎo)致中國的疑慮加劇，認(rèn)為有一種旨在阻撓其崛起的遏制戰(zhàn)略正在出現(xiàn)。

盡管，特朗普執(zhí)政初期，東盟各國曾擔(dān)心美國在東南亞區(qū)域內(nèi)的接觸力度下降，但證據(jù)表明，美國的政策延續(xù)多于變化，至少在安全層面如此。在幾個月的曖昧以后，白宮批準(zhǔn)于5-6 月在南海進(jìn)行兩次航海自由行動。4 月，副總統(tǒng)彭斯訪問印尼，成為首位獲得熱情歡迎的特朗普政府官員。更有意義的事實是，在訪問期間，彭斯確認(rèn)特朗普將參加年末在菲律賓和越南舉行的東亞峰會、東盟-美國峰會以及亞太經(jīng)合組織會議。同時，國防部長詹姆斯·馬蒂斯參加香格里拉會議，其講話重申美國對該區(qū)域的承諾，雖然沒有提到任何實現(xiàn)承諾的具體措施。他還在會議外場會晤東盟各國國防部長。基于同一思路，國務(wù)卿蒂勒森也在5 月于華盛頓會晤東盟同行。但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國退出泛太平洋伙伴關(guān)系以及特朗普公開表示厭惡多邊貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)倡議，導(dǎo)致延誤近期內(nèi)美國在區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展。與中國在區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)接觸形成強烈反差。

所有問題的核心在于美國與中國的核心戰(zhàn)略利益根本脫節(jié)，由此威脅區(qū)域安全結(jié)構(gòu)。中國尋求在美國領(lǐng)導(dǎo)的全球秩序中滿足在其看來合法的自身利益。情況日益表明，如果無法實現(xiàn)，至少在將與的毗鄰區(qū)域（其中包括東南亞），中國準(zhǔn)備挑戰(zhàn)現(xiàn)行秩序，甚至可能提供一種替代秩序。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，這種情況已經(jīng)極為明顯，在防務(wù)合作領(lǐng)域，隨著中國對泰國銷售潛艇以及菲律賓請求中國協(xié)助打擊蘇祿海的海盜活動，中國的角色也日益凸顯。另一方面，美國可能準(zhǔn)備至少在某種程度上認(rèn)可中國的訴求，但仍然為如何在妥協(xié)的同時避免影響美國的區(qū)域優(yōu)勢地位苦惱。值得注意的是，在美國國內(nèi)層面，兩國戰(zhàn)略目標(biāo)的脫節(jié)由于特朗普政府未能推動中國壓制朝鮮核武器發(fā)展而加劇。更不用說導(dǎo)致這種脫節(jié)的原因在于雙方彼此缺乏信任。

因此，是否存在一種聯(lián)系各方利益的銀線？特別是適合東南亞的路線？許多觀察家可能認(rèn)為沒有?？傊?，猶如老話所說，強者隨心所欲，弱者忍氣吞聲。然而，就在同時，盡管特朗普經(jīng)常情緒化地挑釁式表態(tài)，但無論美中均無意走向沖突，兩國均敏銳地看到，沖突無益于任何一方。為此，繼續(xù)對話，從而建立信任，對雙方都有好處。即便無法排除猜忌，但至少可以形成管控機制。在該領(lǐng)域，東南亞可以在作為大國競技場的被動角色之外，發(fā)揮其他作用。

東南亞顯然對于美中關(guān)系如何發(fā)展影響力不足，區(qū)域各國也無需對此抱有幻想。但是，“影響力不足”不等于沒有影響。盡管東南亞缺乏為大國博弈提供出路的意愿和能力，但通過東盟，可能有助于增進(jìn)美中的了解和信任。實際上，盡管缺陷明顯，但東盟仍然能夠為美中對話提供有效的中立平臺，同時它也積極通過東亞峰會、東盟防長擴(kuò)大會議、東盟區(qū)域論壇及其他東盟召集的論壇，推動主要強國對區(qū)域和平與穩(wěn)定做出承諾。就這一層面而言，特朗普總統(tǒng)承諾參與11 月的峰會令人鼓舞。

此外，基于兩個其他考慮，東南亞國家可以在這種不確定階段，推動創(chuàng)建穩(wěn)定的區(qū)域框架。首先，東南亞國家應(yīng)當(dāng)強調(diào)深化內(nèi)部的一體化，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與團(tuán)結(jié)，從而為其自我設(shè)定的東盟中心地位義務(wù)創(chuàng)建實質(zhì)基礎(chǔ)。這也將為第二個迫切議題提供重要基礎(chǔ)。從而推動?xùn)|盟國家增加與區(qū)域外強國的接觸。通過擴(kuò)大和深入與區(qū)域內(nèi)中等強國，如日本、印度、澳大利亞和俄國的接觸，東盟國家能夠為自身創(chuàng)建新戰(zhàn)略維度，從而在地緣戰(zhàn)略的動蕩時期服務(wù)于東盟的集體利益。

南海的東盟中心地位

伊凡·A·拉斯克斯馬納

2016 年7 月，東盟成員國對于南海仲裁案裁決的不一致反應(yīng)，以及兩周以后東盟各國外長在一次會議上未能就一份涉及南海問題的聯(lián)合聲明達(dá)成協(xié)議。由此導(dǎo)致外界批評意見再度質(zhì)疑東盟在區(qū)域機制框架中的中心性是否成立。部分意見甚至認(rèn)為，尊重東盟導(dǎo)致美國的戰(zhàn)略目標(biāo)受制于東盟混亂的機構(gòu)戰(zhàn)略愿景?？傊蓡T國不同的地緣政治和國家利益將始終挑戰(zhàn)東盟作為單一區(qū)域行動體協(xié)同行動的能力。

如果東盟成員國始終存在利益分歧，為中國在南海議題上定期實施分化提供便利，我們是否能夠因此直接否定東盟中心地位理念的意義？

什么是東盟中心性

我們應(yīng)當(dāng)理解東盟中心性究竟是什么以及不是什么。首先，中心性不等于共識，尤其是如果對后一概念的界定完全建基于對所有時期的所有區(qū)域挑戰(zhàn)立場完全一致。當(dāng)觀察員按照這種標(biāo)準(zhǔn)界定中心性，比如南海問題所呈現(xiàn)的情況，不同意見的跡象就會經(jīng)常被解釋為組織日益邊緣化的表現(xiàn)。

其次，東盟攻勢實際上只是走向中心性的前提之一。無論如何，根據(jù)東盟憲章的界定，中心性強調(diào)東盟應(yīng)當(dāng)成為一個開放、透明、包容性的區(qū)域架構(gòu)中，塑造集團(tuán)外部關(guān)系“主要推動力量?！敝行男砸虼瞬⒉皇墙Y(jié)果，或者某種被追求的終極狀態(tài)，而是進(jìn)程本身，一種與外部伙伴持續(xù)接觸的持續(xù)進(jìn)程。當(dāng)然，如果你以一個集團(tuán)行動，最好就進(jìn)度如何以及哪里是終點達(dá)成共識。換言之，問題不在于東盟是否處于中心而在于如何以及在何種程度上處于中心。

如果我們現(xiàn)在能夠把東盟的中心性理解成為一種進(jìn)程。我們接著應(yīng)當(dāng)考慮共識實際上意味什么。當(dāng)我們考慮東盟決策進(jìn)程、外交文化以及所謂“東盟方式”崛起的宏觀歷史時，會發(fā)現(xiàn)，共識并不總是等于立場一致，尤其是以聯(lián)合聲明作為唯一的狹義界定。有時共識也可以是一種允許分歧的協(xié)議，并不是一種“同意所有措辭”或者“沒有任何聲明”的截然選擇。

總之，不僅東盟成成員國將“東盟負(fù)未知數(shù)”原則納入東盟憲章第21 條作為一種“彈性參與”的方案，而且部分集團(tuán)的戰(zhàn)略成就就源于無需集體一致聲明的非正式機制。因此，聯(lián)合聲明中的一致立場不應(yīng)當(dāng)成為中心性的最重要標(biāo)志。實際上，正如薩圖·利馬耶（Satu Limaye，又名任勒美，美國東西方中心華盛頓分部主任）所說，我們需要避免“東盟生態(tài)學(xué)，”分析每一次東盟會議的發(fā)展以及設(shè)計南海的聲明。

然而，盡管中心性是一種持續(xù)進(jìn)程，其最初源于后冷戰(zhàn)時期的戰(zhàn)略不確定狀態(tài)期間“帶來的缺位”，這一時期區(qū)域強國（主要是美國、日本和中國）之間的關(guān)系充滿了不信任、分離和敵對。根據(jù)李·瓊斯的觀點，東盟中心性在管控大國關(guān)系時正好與幾個大國無法自行成功協(xié)調(diào)彼此關(guān)系相關(guān)。換言之，中心性最初是“授予”東盟，因為它是最好的中立替代品。且至20 世紀(jì)90 年代為止，其在區(qū)域事務(wù)中運作出色。

中心性的這種歷史背景經(jīng)常導(dǎo)致東盟各成員國的自滿情緒。但是南中國海一類的極化議題表明，中心性的程度增加只能借助來自東盟的、強大且持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)力。換言之，東盟目前需要獲得中心性，而非只是繼承中心性。總之，由于東盟過去是通過作為區(qū)域論壇，如東亞峰會的召集人，在實踐中實現(xiàn)其中心性，中國崛起引發(fā)的戰(zhàn)略波動意味著東盟可能淪為一個聚會主辦者而非區(qū)域玩家。

東盟在南海局勢中可以擔(dān)任何種角色？

一旦我們看到東盟中心性是一種與外部強國——從中國到美國持續(xù)接觸的進(jìn)程，以及中心性概念在歷史上意味著召集區(qū)域多邊會晤，那么我們有望合理期待東盟集團(tuán)在南海議題上發(fā)揮何種功能？答案在于，看情況而定。在一個概念混亂困擾理性決策分析的時代，根據(jù)東盟的局限和承諾重新調(diào)整期望是一種合理的選擇。

但是，在我們能夠理解東盟在南海議題上的可能角色以前，我們應(yīng)當(dāng)首先將該議題區(qū)分為3 個政策領(lǐng)域。爭議解決、危機管控和務(wù)實降低緊張局勢階段。這3 個領(lǐng)域分別代表長期、中期和短期政策挑戰(zhàn)。就第一項議題，一份有法律約束力的最終海洋劃界和根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》解決領(lǐng)土爭議的決議必須出臺，但這取決于聲索國及地區(qū)（中國、越南、馬來西亞、文萊、菲律賓以及可能包含在內(nèi)的中國臺灣地區(qū)）完成雙邊談判。東盟無法，也不應(yīng)當(dāng)考慮介入解決南海爭議。

第二個因素，危機管控屬于南海爭議解決的關(guān)鍵前提，盡管不是唯一的關(guān)鍵。換言之，如果沒有穩(wěn)定、和平及合法的危機管控機制，一個爭議的最終解決方案勢必難以實現(xiàn)。這就是兩項現(xiàn)有機制的戰(zhàn)略價值所在。包括：通過執(zhí)行《南海各方行為宣言》實現(xiàn)的東盟-中國工作框架，以及通過《南海行為準(zhǔn)則》建立持續(xù)交流與對話機制。目前尚無其他區(qū)域機制涉及在多邊框架內(nèi)定期討論管控區(qū)域內(nèi)各聲索國的行為，盡管這個機制的效率不高。一個排除東盟，而且僅涉及區(qū)域強國的區(qū)域緊張局勢管控機制勢必受制于地緣政治利益的變化，更不用說較強的國內(nèi)政治推動力，以及缺乏保障持續(xù)接觸的機構(gòu)化通道。

在這方面，主要通過美中開展的大國合作更適合短期的緊張局勢緩和政策和戰(zhàn)略。無論我們是否就目前東中國海和南中國海緊張局勢循環(huán)的“根源”達(dá)成共識，觀察家們普遍認(rèn)為，2009 年以前的時期相對穩(wěn)定，甚至是在區(qū)域內(nèi)的爭議部分。短期的政治和外交交易，無論是公開的還是私下的，應(yīng)當(dāng)至少有助于我們回到那個時期。盡管許多人懷疑中國停止島嶼軍事化及人工化建設(shè)，或者美國緩和航行自由行動的力度，但是，也只有創(chuàng)造性的外交戰(zhàn)略有助于緩和目前的局勢。在這個意義上，如果沒有降低緊張局勢的步驟，也將難以建立一種通過東盟-中國框架實現(xiàn)的區(qū)域緊張局勢管控機制。

將南海議題劃分為上述政策領(lǐng)域有助于我們重新調(diào)整對于東盟能力的期待，而非進(jìn)行毫無意義、見仁見智地爭論。

首先，區(qū)域資源，包括外交、金融和政治資源應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整。如果區(qū)域外強國期待東盟重獲中心地位（且內(nèi)部不出現(xiàn)分歧），它們就必須停止各自的分化舉措，并且彼此就如何緩和緊張局勢進(jìn)行溝通。在這方面，美國與中國的溝通最重要。這不只是為了更好地管控兩國自身的戰(zhàn)略對抗與合作，同時也因為美國和中國能夠影響其他東盟國家。同時，東盟與中國的溝通流程應(yīng)當(dāng)獲得支持，作為在環(huán)境適合就海上劃界開展雙邊對話之前，暫時管控緊張局勢的機制。但是，近期菲律賓與中國的再接近以及兩國間的雙邊談判，如果持續(xù)，反而可能導(dǎo)致東盟與中國的溝通渠道被架空。

其次，為了確保東盟積極就南?；蛘咂渌h題接觸外部強國，我們不能依靠東盟集團(tuán)的輪值主席國機制。原因不僅在于不同的國內(nèi)有限議題導(dǎo)致各國不同的外交立場，而且還涉及各國不同的政治體制和民主制度流程，或者缺乏這些因素。同時還意味著不同的國家領(lǐng)導(dǎo)人對于東盟存在分歧巨大的認(rèn)識。此外，東盟“始創(chuàng)一代”已經(jīng)消逝也加劇了上述情況的嚴(yán)重性?，F(xiàn)有的和正在形成的精英可能對于東盟的中心地位，以及旨在支持東盟中心地位的計劃，或者在推動?xùn)|盟中心性方面，缺乏奉獻(xiàn)精神。印度尼西亞的領(lǐng)導(dǎo)力在這方面較為關(guān)鍵。正如印尼前副外長迪諾·帕蒂·賈拉爾指出，“東盟的中心性需要獲取，因此雅加達(dá)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用極為關(guān)鍵?！?/p>

第三，無論是否可以依賴外部強國實現(xiàn)緩和緊張關(guān)系的目標(biāo)，東盟都應(yīng)當(dāng)改善其內(nèi)部的一體化努力，尤其是通過建基于政治安全共同體、經(jīng)濟(jì)共同體和社會文化共同體三大支柱的東盟共同體框架。除非確?？s小東盟成員國之間，尤其是老撾和柬埔寨與其他國家的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，否則我們難以阻止大國分化東盟，甚至可能難以確保更好地管控和實現(xiàn)共識。

最后，華盛頓應(yīng)當(dāng)期待什么？在奧巴馬總統(tǒng)時期，接觸東盟屬于一種沒有分歧的舉措，美國借此能夠?qū)嵭性倨胶鈶?zhàn)略?？傊?，東盟共同體計劃有益于美國商界以及東盟領(lǐng)導(dǎo)的各種機制（包括東盟區(qū)域論壇、東盟國防部長擴(kuò)大會議等），為制定美國支持的國際規(guī)則與準(zhǔn)則提供平臺。此外，盡管東盟不應(yīng)當(dāng)期待解決南海爭議，但是基于適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略投資，可以建設(shè)性地管理區(qū)域緊張關(guān)系，強化規(guī)則導(dǎo)向的區(qū)域框架。

但在特朗普政府時代，這些利益可能由于本屆美國政府的區(qū)域考慮而喪失。特朗普對

單邊主義的偏好導(dǎo)致東盟被邊緣化，其顧問圍繞于中國對抗的意識形態(tài)化世界觀也將進(jìn)一步降低東盟的戰(zhàn)略價值。比如，鑒于特朗普退出泛太平洋伙伴關(guān)系及其政府在中國和南海問題上的對抗性言論，因此，盡管東盟假定20 多年來中國的崛起是最大的區(qū)域挑戰(zhàn)，但現(xiàn)在看來，特朗普時代的美國螺旋式上升的不確定性也許是個更大的問題。

美菲聯(lián)盟：杜特爾特的多樣化戰(zhàn)略

理查德·加瓦德·海德林

在民主國家中，政治領(lǐng)導(dǎo)人的變化很少伴隨國家外交政策的重大重組?？傊哒{(diào)地承諾改變引發(fā)的選舉期興奮，通常會在面對官僚機構(gòu)的惰性時趨于沉寂，此外還有新領(lǐng)導(dǎo)人植入權(quán)力體系后面臨的政策延續(xù)性要求。歷史表明，實際的權(quán)力職責(zé)傾向于軟化候選人的立場，即便是最桀驁不馴的候選人也不例外。

然而，羅德里格·杜特爾特，這位邊區(qū)城市——達(dá)沃市前市長當(dāng)選為菲律賓總統(tǒng)，可能帶來菲律賓外交關(guān)系的某種地震性變化。作為一個自封的“社會主義者”，兼與左翼進(jìn)步圈子保持長期關(guān)系，新總統(tǒng)承諾執(zhí)行一種“獨立的外交政策”。盡管其尚未詳細(xì)闡述其政策偏好的外延細(xì)節(jié)，但是杜特爾特時代的馬尼拉可能執(zhí)行一種多樣化戰(zhàn)略，美國將不再是其唯一盟友，只是許多盟友中的一個。

早在其上任初期，杜特爾特的戰(zhàn)略優(yōu)先事項就是重新打開與北京領(lǐng)導(dǎo)層此前已經(jīng)封堵的溝通管道。后者在南海爭議上采取日益強硬的立場。對菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人而言，現(xiàn)實的關(guān)注在于適當(dāng)管控與中國的海洋沖突，以免爆發(fā)恐怖的戰(zhàn)爭。

杜特爾特同時尋求雙邊關(guān)系正?；?，以便中國的投資能夠流入菲律賓。更具體地說，杜特爾特關(guān)注大規(guī)模的中國基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅流向北部的呂宋島，也惠顧其老家，被近半個世紀(jì)的貧困、沖突和低開發(fā)水平折磨的棉蘭老島。

這可以說是杜特爾特政府在菲律賓已經(jīng)獲得對中國的里程碑式法律勝利后，卻選擇極度謙卑，即便不是自我約束的外交表態(tài)的原因。對新任菲律賓政府而言，前途是一種等邊均勢。在這種格局中，菲律賓拒絕與任何一個強國站隊對抗另一個強國，而是盡力從所有的潛在伙伴處撈取好處。隨著杜特爾特迅速鞏固權(quán)力，其日益處于引導(dǎo)東盟國家就區(qū)域?qū)ν怅P(guān)系開展激進(jìn)反思的地位。同時，特朗普領(lǐng)導(dǎo)的新一屆美國政府上臺，也提高了對馬尼拉與華盛頓修復(fù)關(guān)系的期待。

新強人

很難低估美國與其前殖民地菲律賓的文化、經(jīng)濟(jì)和歷史紐帶。鑒于美國在菲律賓安全部門、知識界和民眾總體中的影響力和受歡迎程度，菲律賓總統(tǒng)歷來幾乎本能地偏向選擇與華盛頓結(jié)盟。

實際上，菲律賓政治精英集團(tuán)的構(gòu)成已經(jīng)決定了兩國堅定的盟友關(guān)系。菲律賓的領(lǐng)導(dǎo)人多數(shù)來自老派的親美精英，在西方或者馬尼拉的親西方大學(xué)完成教育，并且享受與美國政府建立親密關(guān)系的感受。

杜特爾特相反，他是一縷清新的空氣。他不僅在地理和形象上來自菲律賓政治精英群體的邊緣，同時經(jīng)歷了極度不同的政治社會主義化歷程。他舒服地待在達(dá)沃市，很少與親華盛頓的馬尼拉精英交往。其大學(xué)時代正好與越南戰(zhàn)爭的高峰期同時，他得到進(jìn)步主義領(lǐng)導(dǎo)人，如何塞·馬里亞·希遜（Jose Maria Sison）的指導(dǎo)。即便出任公職，他仍然與菲律賓共產(chǎn)黨人關(guān)系密切并且招待叛亂組織。

杜特爾特精明地自封為“人民的人”，一位卓越的反既得利益集團(tuán)政治家。杜特爾特利用魅力、恐懼以及煽動性演講建立支持等混合手段，獲得令人震驚的迅速成功。權(quán)威性的調(diào)查顯示，杜特爾特獲得多數(shù)民眾的支持，高度79%。這也給了他在菲律賓議會中組織“超級多數(shù)”聯(lián)盟的動力。

在未來幾年，他將任命大量的最高法院法官。他還尋求通過前所未有的魅力攻勢、加薪和其他福利尋求建立絕對忠誠的執(zhí)法機構(gòu)以及武裝力量。此外，他還使用感性化的道德支持，包括宣稱他愿意與執(zhí)法機構(gòu)和武裝力量人員共生死，并在必要時保護(hù)他們免受各種指控，比如侵害人權(quán)。

舊朋友、新關(guān)系

在鞏固其國內(nèi)政治地位的過程中，杜特爾特迅速改變菲律賓與超級大國的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打破一個又一個外交禁忌。他不只是在競選過程中口頭對抗美國大使，當(dāng)時他告訴西方外交官“閉嘴”并且威脅當(dāng)選后就斷交，而且在當(dāng)選后繼續(xù)以粗話冒犯美國大使。

杜特爾特還拒絕減少他對美國缺乏對菲律賓承諾的持續(xù)批評。杜特爾特與其前任不同，還在多個場合公開質(zhì)疑美國是否屬于可靠的盟友，尤其質(zhì)疑在菲律賓因南中國海與中國發(fā)生沖突時，美國救援的意愿。其非傳統(tǒng)的外交態(tài)度也因此毫無意外地引起華盛頓的關(guān)注。

美國前總統(tǒng)奧巴馬成為杜特爾特壓倒性勝選后首個談及他的外國領(lǐng)導(dǎo)人。同時在2 周時間內(nèi)，兩名高級美國外交官、國務(wù)院國務(wù)顧問克里斯蒂·肯尼迪和國務(wù)卿約翰·克里到訪馬尼拉緩和雙邊關(guān)系緊張局勢。尤其是杜特爾特的“禁毒”戰(zhàn)役造成的人權(quán)領(lǐng)域問題，以及與中國的關(guān)系，成為菲美關(guān)系中的潛在摩擦領(lǐng)域。當(dāng)美國總統(tǒng)奧巴馬批評杜特爾特的禁毒戰(zhàn)爭后，后者爆發(fā)式回應(yīng)，并批評美國的“帝國主義”。為了阻嚇美國繼續(xù)批評其人權(quán)紀(jì)錄，杜特爾特甚至威脅驅(qū)逐駐菲律賓的美國特種部隊，結(jié)束所有聯(lián)合演習(xí)計劃，并在必要時結(jié)束現(xiàn)有的雙邊安全協(xié)議。

在此后的幾個月里，杜特爾特收緊美國駐菲律賓基地的通道權(quán)；放緩《強化防務(wù)合作協(xié)議》實施進(jìn)度，取消與美國在南海的所有聯(lián)合巡邏計劃；拒絕美國海軍使用菲律賓基地實施區(qū)域內(nèi)的航行自由行動；以及無限期停止“海上預(yù)備與訓(xùn)練演習(xí)”以及菲美兩棲登陸演習(xí)聯(lián)合訓(xùn)練（the US-Philippine Amphibious Landing Exercise，簡稱PHIBLEX）。奧巴馬政府則以人權(quán)考慮為由，暫停向菲律賓國家警察運送槍械，同時威脅取消對菲律賓的4 億美元“千年挑戰(zhàn)合作援助包”（Milliennium Challenge Corporation aid package）。

相反，杜特爾特對中國采取極為和緩的外交立場。為了重塑雙邊外交關(guān)系，其委任前總統(tǒng)菲德爾·拉莫斯（Fidel Ramos）作為特使前往北京。后者也曾在20 世紀(jì)90 年代處理過菲中海上糾紛。在對香港進(jìn)行5 天的破冰之旅期間，拉莫斯會晤了部分中國高級官員和學(xué)者，北京則表示歡迎在中國內(nèi)地進(jìn)行更廣泛的對話。

拉莫斯的伙伴通道為杜特爾特2016 年10 月前往中國之旅開路。這也是其首次重要國事訪問。期間他獲得240 億美元的經(jīng)濟(jì)協(xié)議。在杜特爾特訪問結(jié)束后，中國外交部副部長劉振民勝利地宣布“雙邊關(guān)系全面恢復(fù)，兩個國家回歸對話與磋商渠道處理海洋議題?！?/p>

雙方之間還圍繞爭議區(qū)域的聯(lián)合開發(fā)協(xié)議進(jìn)行討論。杜特爾特因此取得一個允許菲律賓漁民前往爭議島礁活動的臨時性安排。

戰(zhàn)略不確定性

杜特爾特認(rèn)為，海洋爭議難以迅速解決，因此目前的主要議題在于通過降溫實現(xiàn)沖突管控。新菲律賓政府似乎預(yù)計到了一種后美國時代區(qū)域秩序，一種可能是美國，也可能是中國的單一強國享有優(yōu)勢的局面。由于可能面臨菲律賓公眾和國內(nèi)軍事集團(tuán)的反彈，菲律賓不太可能完全倒向中國。杜特爾特的最高級顧問，包括拉莫斯，都曾經(jīng)公開警告其損害菲美雙邊關(guān)系的后果。

如果杜特爾特與中國的外交賭博產(chǎn)生反彈，或者沒能產(chǎn)生任何有形的戰(zhàn)略紅利，他可能回歸更加親美的外交政策，特別是在國內(nèi)出現(xiàn)反華情緒上漲的情況下。實際上，杜特爾特本人也曾警告中國避免在菲律賓提出主權(quán)要求的水域采取任何單邊行動。

發(fā)誓不向其他國家強加美國價值觀，并且對中國的南海立場采取強硬立場的唐納德·特朗普當(dāng)選，也增加了調(diào)整美菲雙邊關(guān)系的可能。從特朗普當(dāng)選以來，杜特爾特政府逐步轉(zhuǎn)向恢復(fù)雙邊軍事合作，舉措包括：給執(zhí)行《強化防務(wù)合作協(xié)議》開綠燈，以及歡迎新的美國反恐和反顛覆武器及設(shè)備入境。4 月，特朗普在一次“非常友好的”談話以后，邀請杜特爾特訪問白宮。盡管杜特爾特的反美咆哮高亢且憤怒，但菲律賓的安全部門和政治領(lǐng)導(dǎo)層完全承認(rèn)，無論在南海問題還是棉蘭老島問題上，美國的軍事援助對菲律賓不可或缺。面對伊斯蘭國關(guān)聯(lián)組織在棉蘭老島的崛起，菲律賓歡迎來自美國特種部隊的協(xié)助，以及五角大樓提供的高級情報和設(shè)備。

但杜特爾特似乎有意談判實現(xiàn)一種妥協(xié)。菲律賓將全面恢復(fù)甚至擴(kuò)大美菲雙邊軍事合作，以換取美國在人權(quán)議題上的安靜。這也就是馬尼拉觀望的原因，他們在觀察特朗普是否會抵制美國國會對菲律賓禁毒戰(zhàn)爭的批評意見，同時向菲律賓國家警察提供新的武器，并恢復(fù)“千年挑戰(zhàn)合作”。

簡言之，杜特爾特的外交政策可能受到宏觀區(qū)域發(fā)展動態(tài)，以及美中政策的影響，而非遵循純粹的個人設(shè)想。對于前市長，這是個艱苦的平衡差事。

越南-中國關(guān)系：越南是否有應(yīng)對中國的方法

黎香秋

中國越南關(guān)系經(jīng)過多個惡化-正?；难h(huán)。越中的地理毗鄰結(jié)構(gòu)、兩國漫長的歷史聯(lián)系，以及兩國目前的政治-意識形態(tài)趨近狀態(tài)、類似的發(fā)展路徑、經(jīng)濟(jì)依賴和持續(xù)的海洋糾紛都導(dǎo)致這種天然的不對等關(guān)系更加復(fù)雜。

然而在目前這一節(jié)點，在面對中國區(qū)域強硬立場的東南亞國家中，越南具有最重要的戰(zhàn)略價值，也許在東南亞國家中，僅次于新加坡。本文認(rèn)為，越南擁有3 項為其提供杠桿的重要資產(chǎn)，包括：其應(yīng)對中國勢力增強的經(jīng)驗，越南位于中國南疆的戰(zhàn)略地位，以及增加中國增強勢力的政治/戰(zhàn)略成本的影響力。

首先，越南過去應(yīng)對中國強大勢力的經(jīng)驗具有參考價值。歷史上越南處于中國統(tǒng)治之下，直到公元938 年。此后的1000 多年里，經(jīng)歷了幾個世紀(jì)的戰(zhàn)爭，越南成為中國南疆的界石。以最近的歷史為例，在與美國漫長、血腥的戰(zhàn)爭以及與紅色高棉的沖突之后，越南陷入孤立。只是在與中國和美國的關(guān)系先后改善以后，越南才擺脫外交孤立與貧窮。

目前與越中雙邊關(guān)系建基于1991 年越中關(guān)系正?；５?，河內(nèi)也為關(guān)系改善付出了代價。從那時起，河內(nèi)在國防政策中采用“三不”原則，也就是不締結(jié)軍事聯(lián)盟、越南領(lǐng)土不接受外國軍事基地、不在對其他國家的戰(zhàn)爭中使用他國武力，以確保北京對越南的信任。越南的外交空間因此受到三不原則的壓縮，導(dǎo)致河內(nèi)希望北京給予善意承諾。在“既合作又斗爭”的原則下，河內(nèi)一方面積極與強大的鄰國友好相處，同時保衛(wèi)其主權(quán)。兩國政府都建立了雙邊交流通道的基礎(chǔ)，包括黨際對話、定期防務(wù)會晤，以及建立領(lǐng)導(dǎo)人之間就南海問題的熱線。

其次，越南位于中國南部邊境，特別是在南海爭端的背景下，其占領(lǐng)地位得到提高。盡管鄰近中國也增加了越南的危險，但該地理特征也是越南的優(yōu)勢。越南在南中國海擁有3260 公里海岸線，這是一個重要的水上通道。從2012 年謀求成為海洋強國以來，中國主導(dǎo)海洋的需求趨于明顯。因此，越南的地理位置對于中國和其他意圖遏制中國的中等和主要強國而言，具有重要意義。因此，越南與中國的海洋爭議獲得比以往更高水平的關(guān)注。

比如，在2014 年5 月，中國海洋石油公司在越南提出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張的海域建立“海洋石油981 號”鉆井平臺，成為越中之間可能升級為沖突的危機。越南認(rèn)為越中關(guān)系最危險的事件是1979 年邊界戰(zhàn)爭。盡管危機最終避免升級，但也引起其他國家關(guān)注，不僅持續(xù)影響雙邊關(guān)系，也暴露了區(qū)域穩(wěn)定的脆弱性。中國的戰(zhàn)略野心遭到挑戰(zhàn)，但同時，也由于其他外部強國出現(xiàn)在南海而被激發(fā)。隨著菲律賓在杜特爾特執(zhí)政時期出現(xiàn)急劇轉(zhuǎn)變，越南的南海立場在區(qū)域爭議中日益具有關(guān)鍵作用。

由此也帶來了第三項資產(chǎn)。越南在外交和防務(wù)參與中的地位提高。均勢最有利于小國。也許，沒有哪個國家比越南更清楚小國在大國競爭中付出的代價。但是，越南現(xiàn)在謀求運作大國競爭的杠桿，來維持和平，并維護(hù)其主權(quán)，而非卷入大國的對抗。在“海洋石油981號”事件以后，河內(nèi)強化與華盛頓、東京及新德里的關(guān)系，擴(kuò)大軍事合作，并特別聚焦海洋安全議題。其與美國及其他大國改善關(guān)系的舉措，被視為緩解中國威脅的關(guān)鍵。2016年奧巴馬總統(tǒng)訪問越南及美國取消對越南的武器禁運，成為真正的里程碑，并開始了兩國關(guān)系歷史上的樂觀階段。正如筆者在其他場合表達(dá)的觀點，目前的美越關(guān)系處于歷史上的最佳時期。

有觀點認(rèn)為，特朗普當(dāng)選導(dǎo)致新生美越關(guān)系的可持續(xù)性存在不確定性。特朗普執(zhí)政初期的決定之一就涉及退出有利于越南的泛太平洋伙伴關(guān)系。盡管遭遇初期的失望，河內(nèi)仍然積極開展與特朗普政府的接觸工作。2017 年5 月，越南總理阮春福到訪白宮，成為特朗普執(zhí)政后造訪的首位東南亞國家領(lǐng)導(dǎo)人，同時也是安倍晉三、習(xí)近平之后到訪白宮的第三位領(lǐng)導(dǎo)人。訪問帶來多份貿(mào)易協(xié)議，但更重要的是，雙方相互保證繼續(xù)合作的意愿。如果特朗普在11 月亞太經(jīng)合組織期間到訪越南，兩國有望繼續(xù)改善關(guān)系。

東南亞各國易受到大國競爭的影響，近年來部分區(qū)域國家的政府立場偶爾出現(xiàn)調(diào)整。鑒于目前東南亞各國的地緣政治與國家利益考慮分歧巨大，越南的情況不能成為處理中國的模式。由于東南亞的政治動態(tài)變化迅速，反應(yīng)權(quán)力變動的活躍性，任何模式都只有較短期的有效性。不過，鑒于與中國博弈的記錄，越南可以作為一種參考起點，盡管沒有應(yīng)對中國的通行方法，但至少越南和其他東南亞國家應(yīng)當(dāng)注意3 點。

首先，必須看到并非所有的對中國經(jīng)濟(jì)接觸都是好事，可能成為“債務(wù)陷阱”。許多中國的投資戰(zhàn)略能夠帶來短期有形收益，但長期將成為北京的杠桿。目前，多數(shù)東南亞國家忙于內(nèi)政，因此注意力相對內(nèi)轉(zhuǎn)。對部分東南亞國家而言，中國作為一種經(jīng)濟(jì)機遇，誘惑大于威脅。但對于所有東南亞國家而言，在機遇和威脅之間達(dá)成平衡是一種普遍挑戰(zhàn)。越南位于感受“中國威脅”的前沿。實際上，是中國的威脅推動越南采取前瞻性的國防、外交和貿(mào)易政策決定。目前的地緣政治結(jié)構(gòu)變化重在提醒越南警惕中國過于強大。其他東南亞國家也必須看到經(jīng)濟(jì)誘惑背后是長期、巨大的成本。不對稱關(guān)系要求小國維持戰(zhàn)略靈活。大陸東南亞國家就位于中國邊界，因此面對聯(lián)通中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資影響。以湄公河次區(qū)域為例，盡管得到中國投資的改善，但也經(jīng)歷了中國投資的大壩造成的影響，后者沖擊水源分配和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。

其次，越南和其他東南亞國家需要持續(xù)修正戰(zhàn)略，應(yīng)對中國在各方面的能力提升。理解中國的戰(zhàn)略文化和歷史背景有利于越南領(lǐng)導(dǎo)人，但他們還不能自滿，現(xiàn)代戰(zhàn)爭具有綜合特點，導(dǎo)致對抗中國的工作更加復(fù)雜，也比以往更難應(yīng)付。經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、外交、心理和信息戰(zhàn)的威脅超過常規(guī)戰(zhàn)爭。中國尋求在軍事、經(jīng)濟(jì)、能源或者技術(shù)等各種力量領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)先。中國正在增加其對懲罰性和引誘性在內(nèi)的各種脅迫方式的掌握能力，并將其轉(zhuǎn)換為政治工具。

最后為了有效應(yīng)對中國，越南和其他國家應(yīng)當(dāng)避免單獨行動。東南亞國家必須合作并聯(lián)絡(luò)國際社會，運用法治。確保一種與東南亞伙伴國的聯(lián)系，并強化東盟對區(qū)域議程的投入。河內(nèi)需要強化其對東盟團(tuán)結(jié)的支持，并與同樣基于捍衛(wèi)東盟地位的新加坡實現(xiàn)協(xié)調(diào)，從而確保其他鄰國意識到區(qū)域和國家安全利益的關(guān)聯(lián)性。

美中競爭與違禁品貿(mào)易

差 溫

美國和中國彼此爭奪對于東南亞的政治和經(jīng)濟(jì)影響力。區(qū)域內(nèi)國家致力于管控對外關(guān)系，從而避免成為大國競爭的犧牲品。但是也有少數(shù)領(lǐng)域，各國可以從大國介入中獲益。隨著跨國恐怖主義威脅的升級，美國和中國還與東盟合作應(yīng)對國際安全議題。作為東盟的戰(zhàn)略伙伴，美國和中國都在這些非傳統(tǒng)安全威脅領(lǐng)域發(fā)揮建設(shè)性作用。

但是，盡管美中參與反恐、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)犯罪等議題，由于問題的迫切性得到公眾的關(guān)注，但兩國在區(qū)域長期議題，如人口/毒品交易以及跨區(qū)域霧霾污染，并未引起關(guān)注，并且經(jīng)常由于南海一類的話題被公眾討論所忽略。本文探尋美中的東南亞競爭對于東盟打擊非法貿(mào)易努力的影響，包括對禁毒貿(mào)易的影響。文章認(rèn)為，美中接觸對本區(qū)域的助益不大，因為，區(qū)域內(nèi)各國對這些議題的立場不同。但是，東盟可以通過利用大國競爭，獲得更多利益。

圍繞毒品、野生動物和木材產(chǎn)生的非法貿(mào)易成為東盟各國的陰暗面。各國國內(nèi)的違禁藥品使用情況破壞了東盟在2015 年實現(xiàn)“無毒品東盟”的期望。根據(jù)聯(lián)合國公布的《2016年世界毒品報告》，域內(nèi)罰沒的麻黃堿類藥品從2009 年到2014 年增加了4 倍。非法走私野生動物是另一大區(qū)域問題，東盟區(qū)域成為這種數(shù)十億美元貿(mào)易的產(chǎn)地、市場兼全球轉(zhuǎn)運點。木材走私也成為各國，尤其是緬甸和印度尼西亞的重要問題，損失的林木達(dá)到數(shù)百萬公頃。

在打擊這類違法貿(mào)易的過程中，東盟建立了與美國和中國的機構(gòu)聯(lián)系。對于東盟而言，兩個超級大國基于其競爭性利益，呈現(xiàn)了不同的立場。中國對于東盟成員國而言，是一個重要的國家，不過，對于那些與之陸地領(lǐng)土毗鄰的國家更重要。同時，東盟國家也是中國重要的政治、戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)伙伴。區(qū)域內(nèi)的跨國犯罪屬于雙方共同關(guān)注的議題，因為中國與3 個東南亞國家，即緬甸、老撾和越南共享4000 公里邊界。

中國的安全學(xué)者從國內(nèi)安全的角度看待與東盟和其他區(qū)域論壇的非傳統(tǒng)安全接觸。中國的國內(nèi)安全開支增幅正在超過其防務(wù)開支，這一現(xiàn)象表明中國政府關(guān)注于維持本國的法律與秩序。2004 年簽署、2009 年更新的《非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域議題合作合作諒解備忘錄》以及根據(jù)備忘錄制定的《行動計劃》推動了東盟與中國在部長和高級官員層面的合作，同時也推動雙方執(zhí)法部門建立信息交換、聯(lián)合訓(xùn)練和其他合作機制。

不過，地方層面對中國中央政府的解釋與執(zhí)行有別。由此導(dǎo)致東盟國家難以管控復(fù)雜的區(qū)域執(zhí)法環(huán)境。中國保護(hù)其公民的需要，以及東盟境內(nèi)各級機構(gòu)存在的腐敗和沖突，導(dǎo)致在政策執(zhí)行層面難以見效。

與中國相比，美國與東盟就貨物違禁品貿(mào)易的合作相對于其他區(qū)域議題的合作較為低調(diào)。與中國的官方主導(dǎo)路線不同，美國與東盟的反違禁品互動回避采取國際協(xié)議的形式，也不存在簽署高層次政策接觸。至2016 年為止，東盟高級官員與美國同行就跨國犯罪進(jìn)行了8 輪磋商，但內(nèi)容主要聚焦恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)犯罪等其他議題。盡管美國對東盟的禁毒工作持批評態(tài)度，但還是在雙邊基礎(chǔ)上提供援助。2015 年，美國共為亞太區(qū)域的各種反毒品項目提供了3230 萬美元援助，其中2860 萬美元流向東盟國家。

美國就非傳統(tǒng)安全議題與東盟區(qū)域的低層級接觸有兩個理由。首先，東盟與美國的關(guān)系只是在2015 年于吉隆坡舉行的第3 屆東盟-美國峰會上才升級為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。中國在13 年前的2003 年就已經(jīng)與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。因此，美國-東盟的機構(gòu)間接觸還處于襁褓階段。機構(gòu)間接觸的重要意義在于，其互動涉及各級別政府機構(gòu)間的接觸，為彼此學(xué)習(xí)和發(fā)展關(guān)系提供機遇。其次，盡管涉及毒品、野生動物和木材的違禁品貿(mào)易屬于區(qū)域內(nèi)的重要非傳統(tǒng)安全議題，但在美國的角度看來，這并非主要問題，其并未嚴(yán)重影響美國的國內(nèi)安全。2016 年2 月加州東盟-美國峰會以后，美國與東盟的互動密度正在增加。但是，在美國走出政策層面互動，參加執(zhí)法層面互動，走出雙邊，加入多邊合作之前，雙方的合作仍有待時間考驗。

美中在東南亞的競爭尚未以正面或負(fù)面方式影響打擊違禁品貿(mào)易的工作，而區(qū)域內(nèi)國家也還未有效推動美中參與區(qū)域內(nèi)非法貿(mào)易的治理工作。美國對東盟區(qū)域的接觸伴隨有利的規(guī)則性議程，在打擊違禁品流動方面強調(diào)雙邊模式。而中國的接觸獲得更積極的東盟層級授權(quán)，但在進(jìn)入執(zhí)行層面仍然有待努力。未來，東盟最好能夠有效管控兩個超級大國的競爭本能。如果東盟能夠創(chuàng)建實用的多邊安排應(yīng)對非法活動，將有助于推動美中之間的建設(shè)性競爭。

美中競爭與反恐

艾琳娜·努爾

對比中國和美國與東南亞國家的反恐接觸表明，合作在部分國家之間比在其他國家間更成熟。這種情況源于部分國家自身的威脅認(rèn)識、國家安全優(yōu)先事項以及歷史經(jīng)驗。盡管美中與東南亞國家經(jīng)常做出反恐合作聲明，但事實是，只有部分東南亞國家，即菲律賓、泰國、印尼、馬來西亞和新加坡聚焦反恐工作訓(xùn)練，且他們的工作主要與美國而非中國合作。

21 世紀(jì)的最初10 年，區(qū)域內(nèi)外的事態(tài)變化導(dǎo)致東南亞反恐工作的重要性突然增加。盡管早在獨立前，打擊各種恐怖活動就已經(jīng)成為東南亞區(qū)域的常態(tài)，但是“9·11”事件還是突然、不幸和不公平地導(dǎo)致東南亞區(qū)域成為恐怖主義問題焦點。基地組織與當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域性的恐怖組織網(wǎng)絡(luò)如祈禱團(tuán)和阿布薩耶夫組織的關(guān)系，導(dǎo)致東南亞被描述為美國全球反恐戰(zhàn)爭的潛在“第二戰(zhàn)線”。盡管東南亞各國基于其中的暗示和寓意，強烈反對這一界定，但反恐議程最終還是決定了東南亞各國與美國諸多雙邊倡議、演習(xí)關(guān)系的主題，區(qū)域各國也盡可能予以合作。

多數(shù)合作得到積極歡迎。由于美國對此前反恐能力有限的區(qū)域各國提供慷慨資助，這種關(guān)系并無害處。比如建立成為“88 分遣隊”的印尼反恐特種警察部隊，獲得美國國務(wù)院“反恐協(xié)助項目”（Antiterrorism Assistance Program）的年均4000 萬美元資助。美國同時為建立位于馬來西亞的“東南亞區(qū)域反恐中心”（the Southeast Asia Regional Centre for Counter-Terrorism,SEARCCT）做出巨大貢獻(xiàn)。2006 年中，美國成為該中心最大的訓(xùn)練課程提供方，同時還繼續(xù)支持該組織的研究和訓(xùn)練倡議。目前，美國為馬來西亞提供的反恐?jǐn)⑹鲁h旨在填補該國的反極端化工作空白。

對于美國的長期條約盟友，如菲律賓和泰國，反恐合作自然融入正式的防務(wù)安排。作為“肩并肩02-1/菲律賓自由之鷹行動”的組成部分，菲律賓和美國著手從菲律賓的巴西蘭省驅(qū)逐阿布薩耶夫人員，并開展域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社區(qū)項目。即便在2007 年取消肩并肩期間，美國仍然繼續(xù)對菲律賓的反恐援助。

盡管美國主要聚焦打擊世界其他區(qū)域的恐怖主義，但美國-東南亞的反恐合作聚焦民政能力、機構(gòu)、執(zhí)法能力和情報交換建設(shè)。這種情況出現(xiàn)的部分原因在于東南亞視恐怖主義為犯罪而非戰(zhàn)爭的立場，以及過往應(yīng)對反政府顛覆組織時爭取民心的經(jīng)驗，此外，也涉及部分東盟國家敏感的文官-軍人關(guān)系。由此導(dǎo)致，美國國務(wù)院、中央情報局、司法部一類的機構(gòu)引領(lǐng)接觸東南亞各地對口部門和執(zhí)法人員的工作。比如，國務(wù)院曾經(jīng)為數(shù)百名印尼警察官員提供訓(xùn)練設(shè)施，后者轉(zhuǎn)而為其同事提供危機反應(yīng)、警犬使用（K-9）和爆炸物調(diào)查方面的訓(xùn)練。2003 年8 月，美國與泰國就圍捕穆斯林祈禱團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人汗巴里開展情報交換工作，成就尤為矚目。此外，盡管面對來自馬拉坎南宮的言論，但是美國與澳洲等伙伴國家繼續(xù)為菲律賓提供很重要的偵查和情報協(xié)助工作，應(yīng)對最近幾個月以來的馬拉維圍攻戰(zhàn)。

除了雙邊接觸，美國還通過各種區(qū)域和國際項目與東盟國家開展集團(tuán)接觸。項目包括“東南亞合作與訓(xùn)練”（簡稱SEACAT），同時也運用東盟所領(lǐng)導(dǎo)的框架安排。美國與東盟國家在東盟區(qū)域論壇上開展多邊反恐討論，同時在東盟防長擴(kuò)大會議機制下，就應(yīng)對恐怖主義的戰(zhàn)術(shù)開展軍事演習(xí)。首次這樣的演習(xí)于2013 年9 月在印尼舉行，最近一次于2016年5 月在文萊舉行。

除了與印尼的接觸，中國與其他東盟國家的反恐伙伴關(guān)系相對倉促，而且主要通過區(qū)域倡議和框架。比如《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言行動計劃（2016-2020）》簡單提到反恐構(gòu)成區(qū)域的非傳統(tǒng)安全議題，能夠通過信息、經(jīng)驗和有效實踐分享獲益。雙方的其他接入點包括東盟區(qū)域論壇以及“亞洲相互協(xié)作與信任措施會議”（the Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia）。中國領(lǐng)導(dǎo)人曾于2014-2016 年與會，尋求擴(kuò)大與東南亞國家的反恐合作。

但總體而言，相對于美國，中國與東盟的反恐接觸較為初級、簡單。原因可能在于幾點：首先，中國主要關(guān)注卷入海外暴力的新疆恐怖主義問題，比如2015 年曼谷的四面佛爆炸案、在蘇拉威西的泰國或者東印尼圣戰(zhàn)者?，F(xiàn)在討論上述舉措將如何在近期內(nèi)影響東南亞與中國的反恐互動為時尚早，因為卷入上述活動的新疆恐怖分子不多。不過，如果參與的好戰(zhàn)活動的頻率增加或者持續(xù)，中國可能試圖尋求通過引渡，開展更多實質(zhì)性合作。中國已經(jīng)表示了對參與區(qū)域內(nèi)反恐倡議的更大興趣，且自2011 年以降，業(yè)已和印尼達(dá)成4項反恐磋商機制，以及多個聚焦反恐的聯(lián)合軍事演習(xí)。2016 年，中國又宣布將為馬來西亞的“區(qū)域數(shù)據(jù)反信息通信中心”（Regional Digital Counter-Messaging Communications Centre,RDC3）的運作提供技術(shù)支持。

其次，盡管存在上述舉措，且盡管中國與區(qū)域國家如馬來西亞、新加坡的關(guān)系數(shù)十年來日益穩(wěn)定，反恐合作仍然進(jìn)展緩慢，部分原因在于雙方關(guān)系中過去共產(chǎn)黨活動的復(fù)雜歷史。隨著基地組織和伊斯蘭國一類組織崛起，過去的記憶必然被沖淡，但是與美國不同，目前沒有恐怖主義悲劇和事件影響中國與東南亞的關(guān)系。

同時，相對于雙方之間龐大的貿(mào)易與投資，中國與東南亞的防務(wù)和安全關(guān)系水平幾乎可以忽略。因此雙邊之間幾乎不存在擴(kuò)大覆蓋反恐合作的天然起點。當(dāng)然，這種局面正在緩慢改變，不過無法媲美眾多東南亞國家與美國在反恐領(lǐng)域數(shù)十年的合作與信任。

東南亞與中國還有其他途徑建立反恐關(guān)系。強大的貿(mào)易與投資紐帶是一種有益但有限的基礎(chǔ)。還需要在安全領(lǐng)域的多個議題方面，為了有效合作的目標(biāo)建立信任，特別是在出現(xiàn)毀滅性攻擊，雙邊關(guān)系面臨考驗的情況下。

盡管東南亞已經(jīng)就反恐與美國建立了一定程度具有可預(yù)見性的熟悉關(guān)系，但“9·11”襲擊之后的幾年里雙邊關(guān)系并非毫無困境。不過東南亞并未忽略，盡管美國似乎在政治和外交上對該區(qū)域不感興趣，但在遭到攻擊以后，重新聚焦，有時甚至是過度聚焦東南亞區(qū)域的反恐議題并無困難。不過，隨著雙邊合作迅速轉(zhuǎn)移到長期能力建設(shè)領(lǐng)域，雙方之間有望圍繞恐怖主義威脅，形成更為深入的相互理解。

撰文期間，就特朗普時代可能開展的美國與馬來西亞的反恐合作發(fā)表評論可能為時尚早?！?014 年美國-馬來西亞全面伙伴關(guān)系》意在實現(xiàn)制度化，并通過隔絕政治變化，減少對雙邊關(guān)系的影響。但其內(nèi)容只簡單地提到通過推動寬容與宗教間的相互理解應(yīng)對暴力與極端主義。如果目前的發(fā)展趨勢延續(xù)，即便這點要求也可能難以實現(xiàn)。特朗普團(tuán)隊在選戰(zhàn)期間對穆斯林群體的敵對言論令穆斯林主導(dǎo)的馬來西亞感到不安。此外，在其執(zhí)政最初幾周里，特朗普對移民的行政命令導(dǎo)致許多人猜測馬來西亞是否會成為登上下一份審核清單的國家。政策用語和實質(zhì)的變化強調(diào)“極端伊斯蘭恐怖主義”，表明特朗普政府也將加強穆斯林和伊斯蘭教的被針對感。這也強化了人們對于美國反恐動機陰謀論長期以來的猜測心理。這種狀況，也將在長期層面上影響反恐戰(zhàn)爭及美國與東南亞及東南亞以外區(qū)域的合作。