李紹華

〔摘要〕“一肩挑”經(jīng)歷了初步嘗試、倡導(dǎo)實(shí)施到全面推行三個(gè)階段。之所以要全面推行“一肩挑”是基于三個(gè)現(xiàn)實(shí)邏輯：一是消除村“兩委”矛盾、提升治理績(jī)效;二是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo);三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面推行“一肩挑”在取得一定成效的基礎(chǔ)上，有三個(gè)問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注：法定程序與相關(guān)法律法規(guī)存在不一致，需要更為精巧的程序設(shè)計(jì)和細(xì)致的思想工作，使“一肩挑”挑得合規(guī);權(quán)力制約有弱化的風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步完善“一肩挑”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使“一肩挑”挑得有序;人財(cái)物與責(zé)權(quán)利不對(duì)等，需要推動(dòng)資源下沉、村莊減負(fù)、社會(huì)治理共同體建設(shè)，使“一肩挑”挑得有度。

〔關(guān)鍵詞〕黨的領(lǐng)導(dǎo);基層治理;“一肩挑”;農(nóng)村黨組織;村民委員會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕D638?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）06-0107-11

新中國(guó)成立后，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從人民公社政社合一到改革開放鄉(xiāng)政村治模式轉(zhuǎn)變，治理主體也經(jīng)歷從一元權(quán)力主體向二元權(quán)力主體的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理中的二元權(quán)力主體造成了實(shí)踐中村“兩委”相互扯皮、治理成本上升、治理績(jī)效偏低等問(wèn)題，而村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、邊緣化則造成黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以發(fā)揮的問(wèn)題。十八大以來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興作為中央的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃的逐步實(shí)施，鄉(xiāng)政村治模式逐步轉(zhuǎn)向自治、德治、法治“三治”模式，亟需村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)作用，整合鄉(xiāng)村資源、提升治理能力、服務(wù)鄉(xiāng)村振興，這對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、機(jī)制的變遷提出了新的要求。全面推動(dòng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)踐與政策認(rèn)可正是在這樣的背景下逐步發(fā)展形成的。

一、“一肩挑”的發(fā)展歷程

遵循中國(guó)制度建構(gòu)從“摸著石頭過(guò)河”到“頂層設(shè)計(jì)”的邏輯，“一肩挑”的實(shí)踐與政策發(fā)展歷程，也經(jīng)歷了從基層初步嘗試到倡導(dǎo)實(shí)施，再到全面推行的發(fā)展歷程。

（一）“一肩挑”的初步嘗試

在1988年村民委員會(huì)組織法試行后，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)踐就在部分地方小范圍開展。湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)在1988年底開始推行“一肩挑”嘗試，其早期實(shí)踐范圍有明確限制，先從千人以下的小村開始，待取得明顯成效后，再在全鎮(zhèn)范圍推開?！?〕1990年12月13日，中共中央發(fā)布《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（中共中央〔1990〕19號(hào)文件），要求“把村黨支部進(jìn)一步建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)的、充滿活力的領(lǐng)導(dǎo)核心”，合作經(jīng)濟(jì)組織的管理人員，“可與黨支部、村民委員會(huì)干部交叉任職”。19號(hào)文件盡管沒(méi)有明確要求村組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，但這一表述在實(shí)踐中則容易被理解為三者管理人員均可交叉任職。由此也不難理解“一肩挑”能陸續(xù)在山東、廣東、海南、浙江等省得到一定范圍和一定程度推廣實(shí)施。

從村民委員會(huì)組織法試行到正式實(shí)施及農(nóng)村基層組織工作條例頒布實(shí)施的十余年時(shí)間，“一肩挑”的實(shí)踐嘗試主要是為了解決黨政職責(zé)不清而造成的村“兩委”矛盾、干部職數(shù)多而導(dǎo)致的群眾負(fù)擔(dān)較重等問(wèn)題，但“一肩挑”的嘗試也引起了理論上的爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為“一肩挑”的做法混淆了村“兩委”職責(zé)、性質(zhì)，書記包攬了村務(wù)，不利于監(jiān)督，書記一身二任，相反造成“兩委”矛盾更深等問(wèn)題?！?〕而相反觀點(diǎn)則認(rèn)為“一肩挑”加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高了村委會(huì)地位;消除了分歧，維護(hù)了團(tuán)結(jié)穩(wěn)定;提高了辦事效率，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;減少了干部職數(shù)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān);轉(zhuǎn)變了黨員干部作風(fēng)，加快了民主政治建設(shè)步伐等?！?〕有學(xué)者則提出了解決辦法，認(rèn)為“一肩挑”不宜硬性推廣，“只有在規(guī)范地解決了村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)之間的關(guān)系，明確劃分二者之間的職能權(quán)限，使二者之間的關(guān)系規(guī)范化、制度化之后，才可以在條件允許的地方逐步考慮‘一肩挑的做法”?！?〕“村黨組織書記可以兼任村委會(huì)主任，但必須是經(jīng)過(guò)法律制度規(guī)定的民主選舉才能當(dāng)選?！薄?〕

（二）“一肩挑”的倡導(dǎo)實(shí)施

2002年7月14日，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)〔2002〕14 號(hào)文件）的發(fā)布是“一肩挑”倡導(dǎo)實(shí)施的標(biāo)志。該文中有四點(diǎn)值得關(guān)注：一是“一肩挑”是政策倡導(dǎo)，而非硬性要求或強(qiáng)制推動(dòng)，說(shuō)明中央在這一問(wèn)題上的審慎態(tài)度和政策制定上先試后立的邏輯;二是“一肩挑”的內(nèi)涵并非局限于村“兩委”負(fù)責(zé)人或“一把手”的“一肩挑”，而是還包括村“兩委”委員的“一肩挑”，黨員與村民小組長(zhǎng)、村民代表的“一肩挑”，村委會(huì)中的黨員與村支部委員“一肩挑”;三是明確要求“一肩挑”要依照“法定程序”或“規(guī)定程序”，其方式主要是“選舉”;四是提倡村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”所要走的程序是“擬推薦的黨支部書記人選要先參加村委會(huì)選舉，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選”，即“一肩挑”負(fù)責(zé)人必須先獲得村民認(rèn)可才能獲得黨內(nèi)認(rèn)可，體現(xiàn)出中央對(duì)村民委員會(huì)組織法的尊重和對(duì)村民自治的尊崇。

14 號(hào)文發(fā)布后，全國(guó)“一肩挑”有一個(gè)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，平均比例在2002年至2005年由20%多提升為30%多〔6〕。廣東省提出了“兩個(gè) 80%”的要求：村支部書記與村委會(huì)主任“一肩挑”比例達(dá)到 80%以上，村支部與村委成員“交叉任職”比例達(dá)到 80%以上?！?〕山東即墨市“一肩挑”的比例由2001 年的26%上升到了2004年的82%再到2007年的87%?！?〕但各地差異極大，比例高的達(dá)到了90%，比例低的只有 10% 及以下。對(duì)于各地差異極大的原因，唐鳴等學(xué)者在通過(guò)實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，實(shí)行“一肩挑”的比例高低既與農(nóng)民收入水平的高低不相關(guān)，也與村 “兩委”選舉次序不相關(guān)，而是與各地對(duì)待 “一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn) “一肩挑”的力度有關(guān)。〔9〕之所以“一肩挑”比例高低與各地對(duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度有關(guān)而與其他因素關(guān)系不大，主要是因?yàn)橹醒雽?duì)“一肩挑”的態(tài)度仍然保持在試點(diǎn)試驗(yàn)階段。中央倡導(dǎo)性而非規(guī)定性的政策導(dǎo)向是各地執(zhí)行“一肩挑”政策差異大的根本原因。

之后的政策發(fā)展與地方實(shí)踐也進(jìn)一步證明了中央在“一肩挑”問(wèn)題上的審慎態(tài)度，至少在十九大召開前，中央有關(guān)“一肩挑”的政策始終保持在倡導(dǎo)的基調(diào)上。其間還曾出現(xiàn)廣東佛山南海區(qū)、浙江溫州等地的政經(jīng)分離改革。廣東佛山南海區(qū)在2011年取消“一肩挑”模式，讓黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織等基層組織各司其職。之所以分開，主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大所帶來(lái)的，政經(jīng)分離主要是將集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)分開，各司其職，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，農(nóng)村各類組織相互支持、監(jiān)督。〔10〕

（三）“一肩挑”的全面推動(dòng)

“一肩挑”的全面推動(dòng)始于黨的十九大。十九大召開后，中央陸續(xù)出臺(tái)了與農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的一系列文件、政策，其中基本都涉及了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的議題。

2018年9月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，文件要求：“堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，大力推進(jìn)村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織負(fù)責(zé)人?！痹卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的主要指標(biāo)中，將“村黨組織書記兼任村委會(huì)主任的村占比”的目標(biāo)值設(shè)置為2020年達(dá)到35%，2022年達(dá)到50%。2018年10月28日實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》要求：“符合條件的村、社區(qū)黨支部書記可以通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)、居民委員會(huì)主任?！?018年12月28日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》要求：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任一般由黨員擔(dān)任，可以由非村民委員會(huì)成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會(huì)成員、村民代表中黨員應(yīng)當(dāng)占一定比例?！?2019年1月3日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求：“全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，推行村‘兩委班子成員交叉任職，提高村委會(huì)成員和村民代表中黨員的比例。加強(qiáng)黨支部對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)?！?019年4月15日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》要求：“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。”

從上述由中央出臺(tái)的文件、政策中關(guān)于“一肩挑”的表述看，除《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》中用了“可以”這一帶有倡導(dǎo)性的語(yǔ)詞外，其他文件無(wú)一例外都用了限定性甚至規(guī)定性的語(yǔ)詞，如“大力推進(jìn)”“應(yīng)當(dāng)”“全面推行”等，說(shuō)明中央對(duì)“一肩挑”的態(tài)度開始明朗化，由十九大前的倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_要求。

中央的政策轉(zhuǎn)變成為地方全面推行“一肩挑”的政策依據(jù)。2019年3月7日，四川省委省政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實(shí)的意見》要求：“全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，依法推行村‘兩委班子成員交叉任職?！?019年12月6日召開的四川省十一屆六次全會(huì)專題研究城鄉(xiāng)基層治理制度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任”，為此，四川省委還提出了時(shí)限要求，“到下一輪村‘兩委換屆完成后總體實(shí)現(xiàn)‘一肩挑”。而村“兩委”換屆預(yù)計(jì)在2020年底或2021年初，也就是說(shuō)，四川總體實(shí)現(xiàn)“一肩挑”應(yīng)該在2021年左右。

二、全面推行“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)邏輯

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”從初步嘗試到倡導(dǎo)實(shí)施再到全面推行，其早期在基層的實(shí)踐顯然是試圖解決村黨支部書記與村委會(huì)主任二元權(quán)力主體的矛盾而進(jìn)行的基層自發(fā)性探索，之后的倡導(dǎo)實(shí)施階段則是中央基于先試后立的政策邏輯而形成的開放性探索。那么，“一肩挑”為何又進(jìn)入了第三階段即全面推開階段，其原因主要是三個(gè)方面：既有解決實(shí)際問(wèn)題、消除“兩委”矛盾等意圖，又有實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的意圖，還有推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

（一）全面推行“一肩挑”是消除村“兩委”矛盾，規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行的重要方式

鄉(xiāng)村權(quán)力及其運(yùn)行是鄉(xiāng)村治理的核心，而鄉(xiāng)村權(quán)力則集中體現(xiàn)在村“兩委”的權(quán)力及其運(yùn)行上。在中央正式倡導(dǎo)地方開展“一肩挑”前的基層初步嘗試階段，部分地方之所以搞“一肩挑”主要有兩個(gè)原因：一是事實(shí)上存在的二元權(quán)力主體間難以協(xié)調(diào)問(wèn)題，二是政策上沒(méi)有就二元權(quán)力主體做明確的職責(zé)權(quán)限劃分。

村民委員會(huì)組織法的設(shè)計(jì)初衷是為了解決一元化領(lǐng)導(dǎo)的弊端，發(fā)展基層民主，維護(hù)村民合法權(quán)益，但村“兩委”的矛盾在村民委員會(huì)組織法還在試行階段就已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來(lái)。湖北省委組織部曾對(duì)湖北111個(gè)村開展過(guò)調(diào)研，其中，村“兩委”關(guān)系緊張的占11.8%。由于關(guān)系緊張，兩套班子，兩套人馬，各定各的調(diào)，各唱各的戲，內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力。另外，村“兩委”分設(shè)也并未能徹底解決一元化領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，相當(dāng)多的村仍然是支部書記一個(gè)人說(shuō)了算。更有甚者，河南一個(gè)村的支部書記為了安排其親戚當(dāng)上村委會(huì)主任，使該職位空缺一年多時(shí)間。〔11〕

而之所以出現(xiàn)村“兩委”矛盾的無(wú)法調(diào)和，根本原因還在于村黨組織和村民自治組織在性質(zhì)和職責(zé)上難以調(diào)和。村黨組織的權(quán)力來(lái)源是自上而下的，村民委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源是自下而上的。村黨組織代表和行使的是國(guó)家權(quán)力，村民委員會(huì)代表和行使的是村民自治權(quán)。村黨組織書記是村內(nèi)代表國(guó)家權(quán)力的“一把手”，村委會(huì)主任是村內(nèi)代表村民自治權(quán)的“一把手”，都是“一把手”，自然會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題。村“兩委”的矛盾和沖突，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力與自治權(quán)的沖突。對(duì)于兩種權(quán)力之間的矛盾和沖突，試圖通過(guò)明確的權(quán)力和職責(zé)劃分來(lái)解決在事實(shí)上很難做到?！盁o(wú)論是 《村民委員會(huì)組織法》還是 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》都沒(méi)有就村委會(huì)和支委會(huì)的具體職責(zé)權(quán)限做出明確劃分并對(duì)村務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制做出具體的、可操作的規(guī)定?！薄?2〕為何如此？因?yàn)榇迩f是個(gè)小社會(huì)，又處在最基層，村級(jí)事務(wù)瑣碎而復(fù)雜，無(wú)法進(jìn)行清晰的事務(wù)劃分。而與村級(jí)事務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)村黨組織與村委會(huì)也無(wú)法進(jìn)行明晰的權(quán)力和責(zé)任劃分，村內(nèi)大部分工作的開展都需要村黨組織與村委會(huì)、村黨組織書記與村委會(huì)主任一體協(xié)作才能完成?！霸诂F(xiàn)行的體制下，無(wú)論是法律還是政策，都不可能劃清村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，使之不交叉、不重疊。”〔13〕

除上述基于“國(guó)家-社會(huì)”理論分析框架下的沖突外，鄉(xiāng)政管理與村民自治的銜接、村內(nèi)政務(wù)與村務(wù)的劃分與處理、資源的富集程度、村干部的利益考量和村莊派系斗爭(zhēng)等因素都在村“兩委”，特別是兩個(gè)“一把手”的沖突中發(fā)揮作用。就角色定位而言，中央期望村“兩委”及其成員能團(tuán)結(jié)一心，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下整體性推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和治理;但就履職實(shí)際情況而言，村“兩委”成員則并非中央期望的“同質(zhì)性群體”〔14〕，很難做到?jīng)]有矛盾沖突，諸多解決方案并不能從根本上協(xié)調(diào)村“兩委”事實(shí)上存在的二元權(quán)力主體的矛盾沖突。與其在理論上政策上陷入無(wú)謂的爭(zhēng)論，不如在實(shí)際上果斷采取“一肩挑”模式以消解矛盾和沖突。

（二）全面推行“一肩挑”是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要組成部分

鄉(xiāng)村振興，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。改革開放以來(lái)，鄉(xiāng)村面臨轉(zhuǎn)型困境，不同程度出現(xiàn)“集體經(jīng)濟(jì)萎縮、政治權(quán)威模糊、思想價(jià)值迷茫、人才資源流失”等問(wèn)題，使農(nóng)村核心治理主體——黨組織這一鄉(xiāng)村治理核心陷入了邊緣化的困境?！?5〕全面推行“一肩挑”是中國(guó)共產(chǎn)黨解決弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題，重塑鄉(xiāng)村權(quán)威的重要方式。

盡管村委會(huì)并非一級(jí)政府，黨支部與村委會(huì)的關(guān)系也不是黨政關(guān)系，但就其運(yùn)作邏輯而言，則類似于黨政關(guān)系模式。部分研究之所以不贊同“一肩挑”或?qū)Α耙患缣簟碧岢鲑|(zhì)疑，其理論基礎(chǔ)來(lái)自于鄧小平關(guān)于“黨政分開”的論述。但鄧小平強(qiáng)調(diào)黨政分開的目的，一方面是要解決黨政不分、以黨代政、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)混淆的弊端;另一方面也是更重要的是要進(jìn)一步堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。確?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是馬克思主義政黨的突出特點(diǎn)和基本準(zhǔn)則，也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村黨組織只有發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用并鞏固領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，才能肩負(fù)宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展等重大任務(wù)。正如習(xí)近平同志針對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革所強(qiáng)調(diào)的：“不能簡(jiǎn)單講黨政分開或黨政合一”，“處理好黨政關(guān)系，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個(gè)大前提下才是各有分工，而且無(wú)論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)”?！?6〕

隨著黨的十八大特別是十九大以及十九屆三中、四中全會(huì)召開，中央在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重塑黨在鄉(xiāng)村權(quán)威方面的理論認(rèn)識(shí)更為清醒。特別是鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理作為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的重大戰(zhàn)略和決策部署實(shí)施后，確保村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位“作為一個(gè)創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)”〔17〕被提上議事日程。這一重大制度創(chuàng)新落腳到基層，就是要把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。落腳到農(nóng)村，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)在農(nóng)村工作中的地位和作用的全面加強(qiáng)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村究竟如何體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，就是要?jiǎng)?chuàng)新黨支部設(shè)置形式，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，“使黨的組織和黨的工作全覆蓋”〔18〕。如何推動(dòng)黨的組織和黨的工作全覆蓋，一是領(lǐng)導(dǎo)融入，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入到鄉(xiāng)村治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。二是組織嵌入，打破黨支部和村委會(huì)的界限，全面推行“一肩挑”，建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系。

（三）全面推行“一肩挑”是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。全面推行“一肩挑”是基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

隨著鄉(xiāng)村治理由鄉(xiāng)政村治模式向自治、德治、法治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理的主體、重心、方式都發(fā)生了轉(zhuǎn)變。首先，鄉(xiāng)村治理的主體從強(qiáng)調(diào)多元主體治理向強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。全面推行“一肩挑”并非村組織書記和村委會(huì)主任的“簡(jiǎn)單合并”〔19〕，而是順應(yīng)鄉(xiāng)村協(xié)同性治理的組織創(chuàng)新。其次，鄉(xiāng)村治理的重心逐漸由“政務(wù)”轉(zhuǎn)向“村務(wù)”，重點(diǎn)辦好一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來(lái)不合算”的村莊公共事務(wù)〔20〕。全面推行“一肩挑”通過(guò)一肩三任，可以推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)下工作重心的轉(zhuǎn)移，加快黨領(lǐng)導(dǎo)下村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的有機(jī)結(jié)合。再次，鄉(xiāng)村治理的方式從依賴地方性規(guī)范逐漸轉(zhuǎn)向制度性規(guī)范〔21〕?！叭巍苯Y(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新成果，需要與之相適應(yīng)的組織、機(jī)制創(chuàng)新跟進(jìn)。全面推行“一肩挑”通過(guò)健全以黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系，增強(qiáng)村“兩委”干部的整體素質(zhì)能力，健全村黨組織研究討論機(jī)制、基層議事協(xié)商機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制等組織、機(jī)制創(chuàng)新，使鄉(xiāng)村治理體系更為完善并制度化，也更有利于鄉(xiāng)村治理效能的提高。

治理體系是基礎(chǔ)，治理能力是體現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理能力主要體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)能力、群眾自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社會(huì)統(tǒng)籌能力、科技支撐能力、基層權(quán)力監(jiān)督能力等方面，而上述能力的提升關(guān)鍵要靠帶頭人的個(gè)人能力、村黨組織的整合能力的提升。首先，通過(guò)全面推行“一肩挑”，可以提升村“兩委”成員的個(gè)人能力素養(yǎng)，特別是“一肩挑”干部的個(gè)人能力。賀雪峰考察了蘇南的能人治村、浙江的富人治村和珠三角的政經(jīng)分離改革模式后認(rèn)為，蘇南以能人治村提升鄉(xiāng)村治理能力的模式很值得已經(jīng)工業(yè)化的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒，但不一定適合中西部地區(qū)?！?2〕盡管中西部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模無(wú)法與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，但鄉(xiāng)村振興要靠產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是產(chǎn)業(yè)興旺的重要基礎(chǔ)。沒(méi)有一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的高素質(zhì)的鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍，鄉(xiāng)村振興是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。通過(guò)全面推行“一肩挑”，既可以選任一大批在年齡、學(xué)歷方面得到優(yōu)化的干部隊(duì)伍，又可以吸納一大批視野開闊或經(jīng)驗(yàn)豐富的以優(yōu)秀農(nóng)民工、優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生、上級(jí)機(jī)關(guān)下派干部為代表的人員擔(dān)任“一肩挑”干部，還可以通過(guò)減少干部職數(shù)、提高干部待遇、加強(qiáng)教育培訓(xùn)等方式留住、激勵(lì)優(yōu)秀干部扎根鄉(xiāng)村并逐步實(shí)現(xiàn)村干部的職業(yè)化和專業(yè)化，擺脫鄉(xiāng)村治理無(wú)人治、無(wú)力治、無(wú)事治的困境?！?3〕其次，通過(guò)全面推行“一肩挑”實(shí)現(xiàn)村黨組織整合能力的提升。農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要致富，關(guān)鍵靠支部。通過(guò)村黨組織書記兼任村委會(huì)主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”成員交叉任職，可以保證村黨組織在組織上和運(yùn)行機(jī)制上提升黨建引領(lǐng)、群眾自治、法治保障、德治教化、社會(huì)統(tǒng)籌、基層權(quán)力監(jiān)督等能力，從而增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力，為鄉(xiāng)村的有效治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供組織保證。

三、全面推行“一肩挑”的特點(diǎn)、成效與進(jìn)路

中央在理論上的厘清和制度上的設(shè)計(jì)以及政策上的安排無(wú)疑為在村級(jí)治理中全面推行“一肩挑”提供了理論基礎(chǔ)和法理依據(jù)，地方實(shí)踐也從初步嘗試、審慎推動(dòng)走向全面推開。就我們所調(diào)研的四川L縣、Y縣和D縣推進(jìn)“一肩挑”的情況而言，既有相同的做法，又有注重結(jié)合縣鄉(xiāng)村實(shí)際而進(jìn)行的差異化操作，也有共性的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）全面推行“一肩挑”的主要特點(diǎn)

第一，“一肩挑”的內(nèi)涵界定有所變化。在初步嘗試階段，“一肩挑”主要是指村黨組織書記和村委會(huì)主任的“一肩挑”，其重點(diǎn)在解決村“兩委”一把手矛盾和沖突上。在倡導(dǎo)實(shí)施階段，中辦發(fā)〔2002〕14 號(hào)文件明確倡導(dǎo)四個(gè)“一肩挑”：一是村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”;二是村“兩委”委員的“一肩挑”;三是黨員與村民小組長(zhǎng)、村民代表的“一肩挑”;四是村委會(huì)中的黨員與村支部委員“一肩挑”。在全面推行階段，“一肩挑”是指村黨組織書記兼任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員交叉任職。

第二，“一肩挑”的推進(jìn)程序更為嚴(yán)謹(jǐn)。在初步嘗試階段，無(wú)論是學(xué)界還是政界，對(duì)“一肩挑”的推進(jìn)程序上的關(guān)注點(diǎn)主要在選舉程序上，對(duì)組織程序關(guān)注較少。在倡導(dǎo)實(shí)施階段，中辦文件的著力點(diǎn)仍然放在對(duì)選舉程序的規(guī)定上，即先黨外選舉后黨內(nèi)選舉。在全面推進(jìn)階段，中央明確要求推行“一肩挑”必須經(jīng)過(guò)“法定程序”。所謂“法定程序”則不僅是選舉程序，而是包括事前、事中、事后程序在內(nèi)的一整套綜合性程序。事前程序包括上級(jí)黨組織提名、群眾測(cè)評(píng)、組織審查、確定候選人等;事中程序包括黨內(nèi)黨外選舉、公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批任命、縣委常委會(huì)審定、上報(bào)省、市委組織部備案等;事后程序包括監(jiān)管、約束、激勵(lì)、退出程序等。在選舉程序上，則明確先黨內(nèi)后黨外，即先確定黨組織書記再召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議選舉村委會(huì)主任，繼而召開股東代表大會(huì)選舉集體組織負(fù)責(zé)人。

第三，“一肩挑”的推動(dòng)主體更加有力。在倡導(dǎo)實(shí)施階段，“一肩挑”主要是由民政部門在負(fù)責(zé)指導(dǎo)。全面推行“一肩挑”階段則強(qiáng)調(diào)黨委組織部門的責(zé)任，中央、省、市組織部門主要職責(zé)是把握原則、指導(dǎo)實(shí)施?？h以下則是推進(jìn)“一肩挑”的責(zé)任主體，縣級(jí)成立“一肩挑”工作協(xié)調(diào)小組，縣委組織部是牽頭部門，組織部部長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣民政局局長(zhǎng)和縣委組織部常務(wù)副部長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，縣委組織部和縣民政局相關(guān)股室具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制定實(shí)施方案并負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

第四，“一肩挑”的推動(dòng)注重綜合配套。全面推行“一肩挑”牽一發(fā)而動(dòng)全身，沒(méi)有綜合配套改革不行。鄉(xiāng)村治理績(jī)效偏低與縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系息息相關(guān)，必須優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，推動(dòng)縣級(jí)審批管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步下放，村“兩委”行政化傾向才能得到進(jìn)一步遏制。所以，各地在全面推行“一肩挑”前，一般都開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革。而要解決村干部過(guò)多過(guò)散、為配而配、待遇較低等問(wèn)題，過(guò)去的小村、空心村等行政村必然要進(jìn)行整合，因此，各地在全面推行“一肩挑”的同時(shí)，也在開展村級(jí)建制改革。除了上述兩項(xiàng)改革外，各地還在同步推進(jìn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，整頓軟弱渙散基層黨組織，并陸續(xù)出臺(tái)人才吸引政策，試圖吸引四面八方優(yōu)秀人才擔(dān)任“一肩挑”干部。

（二）全面推行“一肩挑”的整體成效

四川“一肩挑”還處在大力推開階段，就我們所調(diào)研的三個(gè)縣而言， 2019年的完成比例和2020年的目標(biāo)值分別是：D縣63%、80%，L縣35.1%、80%，Y縣30.47%、60%，均達(dá)到《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》所設(shè)定的目標(biāo)值。除了推開比例的提升外，三個(gè)縣在如下四個(gè)方面的成果明顯：

第一，干部總量大大減少，緩解了村干部過(guò)多過(guò)散、為配而配的問(wèn)題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革完成后，各地在大力推進(jìn)“一肩挑”過(guò)程中，順勢(shì)推進(jìn)村級(jí)建制調(diào)整。按照全省建制村數(shù)量減少 30%以上的要求，行政村數(shù)量正在大大減少。同時(shí)，要求村“兩委”常職干部數(shù)量一般按4-7人配備，常職干部數(shù)量普遍減少了30%左右。

第二，“一肩挑”干部年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化，解決了班子結(jié)構(gòu)老化、素質(zhì)偏低的問(wèn)題。原有60周歲以上的支部書記、村主任紛紛退職，繼任支部書記要在54或55周歲以下，新任支部書記要在45周歲以下，支部書記年齡整體降低了3歲左右。要求繼任村黨組織書記原則上具備高中及以上文化程度，新任村黨組織書記原則上具備大專及以上文化程度，學(xué)歷層次整體提升。

第三，“一肩挑”干部的待遇普遍有較大提高，解決了待遇偏低、積極性不高、難以吸引和留住人才的問(wèn)題?！耙患缣簟备刹康幕緢?bào)酬實(shí)行兼職兼薪。由于不同的地方基本報(bào)酬基數(shù)不同，兼薪的比例不同，各縣有所差異。但總體較未實(shí)行“一肩挑”時(shí)大大提高了，低的“一肩挑”干部月基本報(bào)酬3000以上，高的可達(dá)到4000以上。有的縣還匹配財(cái)政資金用于村干部績(jī)效考核，采取“基本報(bào)酬+考核績(jī)效+村黨組織書記任職津貼+集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收獎(jiǎng)勵(lì)”報(bào)酬制度。這將有助于提高“一肩挑”干部的工作積極性，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的活力和激情。

第四，村“兩委”矛盾大大減少，黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)。村黨組織書記兼任村民委員會(huì)主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人這種一肩三任的模式，使原有的極易產(chǎn)生矛盾和沖突的二元權(quán)力主體格局重又回到了一元權(quán)力主體格局，加之村“兩委”班子成員交叉任職，自然也就消除了“兩委”兩個(gè)一把手的權(quán)力之爭(zhēng)，“兩委”矛盾也在交叉任職中有所減少。同時(shí)，通過(guò)嚴(yán)格法定程序選優(yōu)配強(qiáng)的“一肩挑”干部，政治素養(yǎng)更高、工作能力更強(qiáng)，既有上級(jí)黨組織的認(rèn)可，又有黨員基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，具有年齡、學(xué)歷、見識(shí)等多方面優(yōu)勢(shì)。新選配的“一肩挑”干部，必然更能將黨組織的意圖傳達(dá)到村民和村級(jí)治理中，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)黨的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，提升村級(jí)治理效能將大有裨益。

（三）全面推行“一肩挑”的實(shí)踐進(jìn)路

“一肩挑”的全面推動(dòng)，優(yōu)化了村黨組織帶頭人隊(duì)伍，統(tǒng)籌解決了村干部過(guò)多過(guò)散、結(jié)構(gòu)老化、待遇較低等問(wèn)題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施和鄉(xiāng)村治理效能的提升打下了組織基礎(chǔ)。但在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)幾個(gè)較為突出的問(wèn)題，需要引起政策制定者的足夠關(guān)注。

1.法定程序與相關(guān)法律法規(guī)存在不一致，需要更為精巧的程序設(shè)計(jì)和細(xì)致的思想工作，使“一肩挑”挑得合規(guī)

在“一肩挑”的法定程序中，事前程序包括任職資格設(shè)定、上級(jí)黨組織提名、群眾測(cè)評(píng)、組織審查、確定候選人等。在任職資格設(shè)定上，各地都堅(jiān)持把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，除年齡、學(xué)歷、工作履歷、工作成績(jī)、不能受過(guò)刑事處罰或處在黨紀(jì)政紀(jì)處分期等正負(fù)向標(biāo)準(zhǔn)外，還設(shè)置了黨齡標(biāo)準(zhǔn)。但將黨員身份作為村委會(huì)主任的任職資格條件則既與村民委員會(huì)組織法的規(guī)定不符，也必然引發(fā)干部群眾的不理解。另外，在提名程序上“一肩挑”干部由上級(jí)黨組織提名，這一程序設(shè)計(jì)又與村民委員會(huì)組織法中“選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”的程序規(guī)定不一致。盡管存在群眾測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，但由于群眾不是提名主體，必然降低“一肩挑”干部的民意基礎(chǔ)。上述問(wèn)題，建議從三個(gè)方面改進(jìn)。

第一，重置任職資格中的黨員資格設(shè)定。明確黨員才能參選的規(guī)定盡管簡(jiǎn)單直接，更利于達(dá)成組織意圖，但與村民委員會(huì)組織法的規(guī)定不符，同時(shí)也會(huì)引起試圖參選的非黨員的村“兩委”成員和群眾不滿，“是一種透支與侵蝕政治權(quán)威的行為，并不是長(zhǎng)久之計(jì)”〔24〕。建議取消黨員資格設(shè)定，代之以提高非黨員參選“門檻”的辦法。如在資格設(shè)定中明確非黨員參選需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、審批等復(fù)雜程序，使非黨員望而卻步，但又符合法律規(guī)定，這樣既不違法，也能順利實(shí)現(xiàn)組織意圖。

第二，優(yōu)化提名、選舉程序。上級(jí)黨組織提名候選人的程序設(shè)定也同樣面臨著與村民委員會(huì)組織法規(guī)定不符、容易引起部分試圖參選的村“兩委”成員和群眾不滿、降低“一肩挑”干部民意基礎(chǔ)等問(wèn)題。與其讓黨組織違規(guī)操作并為此傷透腦筋，不如賦予黨組織提名候選人的法定資格。同時(shí)，在選舉程序上可以做適當(dāng)調(diào)整。由于先村組織書記后村委會(huì)主任的選舉順序可能導(dǎo)致提名的村組織書記選不上村委會(huì)主任，達(dá)不成“一肩挑”的目的，而先村委會(huì)主任后村組織書記的順序則不存在這一問(wèn)題。因此，建議在選舉順序的設(shè)置上由各地結(jié)合實(shí)際自行設(shè)定，這樣可以防止風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位、事后信訪舉報(bào)多等問(wèn)題。

第三，妥善安置退出干部，做好干部群眾的思想政治工作。全面推進(jìn)“一肩挑”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及面廣，牽涉利益多、難度大，如果沒(méi)有廣大干部群眾的支持是無(wú)法順利推進(jìn)的。一是要妥善安置退出干部，對(duì)換屆前提前退下來(lái)不再擔(dān)任村黨組織書記或村民委員會(huì)主任的村干部，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)人的工作表現(xiàn)、身體狀況等情況進(jìn)行妥善安排，按有關(guān)程序擔(dān)任村黨組織副書記、村民委員會(huì)副主任、村監(jiān)委會(huì)主任等職務(wù)。對(duì)不愿再擔(dān)任村干部的退出干部，要按照規(guī)定落實(shí)退休待遇。這是對(duì)退出干部的一種安慰和補(bǔ)償，有利于“一肩挑”的順利推進(jìn)。二是要做好干部群眾的思想政治工作。對(duì)村內(nèi)黨員干部可以通過(guò)“做工作、打招呼、交底細(xì)”等方式統(tǒng)一思想，〔25〕但村民的工作則更需要耐心細(xì)致。特別是要向村民大力宣傳“一肩挑”的正當(dāng)性、合理性和制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)借助中央和上級(jí)的政治資源，增強(qiáng)“一肩挑”制度的權(quán)威性，使村民更好地接受“一肩挑”的制度安排?！?6〕

2.權(quán)力制約有弱化的風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步完善“一肩挑”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使“一肩挑”挑得有序

實(shí)行“一肩挑”后，爭(zhēng)權(quán)少了，但權(quán)力制約也少了。村組織書記和村委會(huì)主任由一人兼任，可以說(shuō)大權(quán)獨(dú)攬，如果沒(méi)有權(quán)力制約機(jī)制，必然帶來(lái)腐敗、家長(zhǎng)制等等問(wèn)題，這不僅不利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。建議進(jìn)一步完善“一肩挑”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

第一，實(shí)行工作分工。盡管很難對(duì)村“兩委”的職責(zé)權(quán)限做明晰的劃分，但在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，黨務(wù)村務(wù)卻需要有合理的分工。這種分工，主要不是就村黨組織和村民委員會(huì)兩者關(guān)系基礎(chǔ)上的分工，而是就整個(gè)鄉(xiāng)村治理所做的分工。黨組織書記、村委會(huì)主任負(fù)責(zé)全面工作，黨組織副書記、村委會(huì)副主任等成員各有分工，同時(shí)又有交叉，如黨組織副書記要協(xié)助抓好村委會(huì)工作，村委會(huì)副主任要協(xié)助抓黨建工作，符合交叉任職的要求。如此劃分既保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又實(shí)現(xiàn)了分工協(xié)作，互相監(jiān)督，這樣的分工是需要而且是可行的。

第二，規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)行?！皼](méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！薄?7〕村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為村級(jí)治理的監(jiān)督主體，存在監(jiān)督意愿不強(qiáng)、監(jiān)督膽量不夠、監(jiān)督能力不足的問(wèn)題。一是監(jiān)督意愿不強(qiáng)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任及其成員收入低，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任的基礎(chǔ)收入一般500元左右，其成員則無(wú)固定收入，費(fèi)隨事走，以誤工費(fèi)的形式解決其收入，導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)內(nèi)部矛盾，監(jiān)督意愿不強(qiáng)。建議增加村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任的收入，給予其成員每月固定收入，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)與監(jiān)督意愿。二是監(jiān)督膽量不夠。盡管村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員是由村民選舉產(chǎn)生的，但監(jiān)委會(huì)的成立時(shí)日尚短，加之成員收入無(wú)保障，類似于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，又處在農(nóng)村熟人社會(huì)中，遇事不愿得罪人，不敢監(jiān)督。建議在給予待遇保障的同時(shí)，完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)主任和成員的教育，增強(qiáng)工作責(zé)任感和主動(dòng)性。三是監(jiān)督能力不足。村級(jí)重大事項(xiàng)決策“四議兩公開”的內(nèi)容，有的帶有很強(qiáng)的專業(yè)性，如選舉程序、村級(jí)財(cái)務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，需要監(jiān)委會(huì)主任及其成員具有專業(yè)知識(shí)和能力。建議加強(qiáng)對(duì)監(jiān)委會(huì)成員的專業(yè)性培訓(xùn)，提高其監(jiān)督能力和水平。

第三，完善考核和退出機(jī)制?？h級(jí)牽頭部門要明確工作責(zé)任，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全“一肩挑”干部工作制度和績(jī)效管理辦法，制定“退出”負(fù)面清單，加大“一肩挑”干部任期審計(jì)，讓“一肩挑”干部有壓力、有動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完善考核方式，將考核結(jié)果與績(jī)效報(bào)酬、獎(jiǎng)懲掛鉤：對(duì)實(shí)績(jī)突出的給予表彰獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)考核為不稱職的，督促向全村黨員大會(huì)、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議公開做出解釋和說(shuō)明，并提出整改措施;對(duì)連續(xù)考核不稱職的，按程序終止其職務(wù)，防止出現(xiàn)“一肩挑”干部“管不住、下不了”的問(wèn)題。

3.人財(cái)物與責(zé)權(quán)利不對(duì)等，需要推動(dòng)資源下沉、村莊減負(fù)、社會(huì)治理共同體建設(shè)，使“一肩挑”挑得有度

長(zhǎng)期以來(lái)，人財(cái)物和責(zé)權(quán)利不對(duì)等是鄉(xiāng)村治理中的普遍現(xiàn)象。全面推行“一肩挑”后，“一肩挑”干部面臨的壓力將更大，如果不能實(shí)現(xiàn)人財(cái)物與權(quán)責(zé)利相匹配，“一肩挑”將難以為繼。面對(duì)村“兩委”的行政化，“一肩挑”干部對(duì)上級(jí)的形式主義和對(duì)村民的官僚主義將屢禁不絕，解決上述問(wèn)題關(guān)鍵在三個(gè)方面。

第一，人財(cái)物下沉。要著力將社會(huì)治理的重心下移到農(nóng)村，推動(dòng)人財(cái)物下沉到農(nóng)村，增強(qiáng)村“兩委”統(tǒng)籌使用人財(cái)物等資源的自主權(quán)，特別是資金下沉的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在“一肩挑”干部的能力提升上。根據(jù)不同區(qū)位、不同產(chǎn)業(yè)和不同村情，結(jié)合工作實(shí)際，設(shè)置針對(duì)性、差異化的精準(zhǔn)培訓(xùn)內(nèi)容，提升“一肩挑”干部的政策理論水平和統(tǒng)籌謀劃、推動(dòng)發(fā)展的業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。

第二，減負(fù)。在做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革下半篇文章的同時(shí)，大力推進(jìn)村級(jí)建制調(diào)整，同時(shí)厘清縣鄉(xiāng)政府工作職責(zé)和鄉(xiāng)村工作責(zé)任，應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的法定職責(zé)，不能壓給村“兩委”完成，特別是要嚴(yán)格落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等文件要求，“不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體”。同時(shí)，各級(jí)政府特別是各級(jí)職能部門要減少對(duì)村“兩委”的考核、評(píng)比，真正讓“一肩挑”能挑得有度，挑起鄉(xiāng)村振興之擔(dān)。

第三，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體建設(shè)。大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體建設(shè)，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。一是提升村黨組織、其他基層組織和基層群眾在強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理中的聯(lián)動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共建人人有責(zé)。村黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但不能唱“獨(dú)角戲”，而要匯集多方力量搞“大合唱”。特別要強(qiáng)化群眾的參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、共同體意識(shí)，重塑鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的主體性，打破“事不關(guān)己，高高掛起”的冷漠、隔閡心態(tài)。作為鄉(xiāng)村振興主體的農(nóng)民，必須是組織化的農(nóng)民，而不是分散的農(nóng)民，分散的農(nóng)民難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，難以擔(dān)當(dāng)鄉(xiāng)村振興的主體?！?8〕二是推進(jìn)自治、法治、德治“三治融合”，運(yùn)用協(xié)商、法治、科技等治理手段和方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共治人人盡責(zé)。要提高鄉(xiāng)村治理社會(huì)化水平，強(qiáng)化民主協(xié)商，激發(fā)各類鄉(xiāng)村治理主體活力;要提高鄉(xiāng)村治理法治化水平，運(yùn)用法治思維和法治方法化解矛盾，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛;要提高鄉(xiāng)村治理智能化水平，運(yùn)用現(xiàn)代科技加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理。三是鄉(xiāng)村治理要立足于滿足群眾對(duì)美好生活的向往和追求，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理成果人人享有。要將工作重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施上，引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入;要聚焦就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、返貧等重點(diǎn)領(lǐng)域，補(bǔ)齊短板;要完善公共安全格局，推進(jìn)疫情防控、掃黑除惡常態(tài)化，健全社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，加強(qiáng)公共領(lǐng)域監(jiān)管和安全隱患排查，確保鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕袁正昌，宋海云.村級(jí)黨政 “一肩挑”的初步嘗試〔J〕.改革與開放，1993，（3）.

〔2〕張樂(lè)生.村兩委不宜“一肩挑”〔J〕.中國(guó)民政，2000，（2）.

〔3〕鄒希元，莆佳.關(guān)于村兩委“一把手”“一肩挑”的思考〔J〕.中國(guó)民政，2000，（8）.

〔4〕程同順.“一肩挑”不宜硬性推廣〔J〕. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2000，（12）.

〔5〕〔11〕徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治〔M〕.北京：三聯(lián)書店，2018：180，174-175.

〔6〕〔9〕〔13〕唐鳴，張昆.論農(nóng)村村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”〔J〕.當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題，2015，（1）.

〔7〕肖向前.論農(nóng)村選舉“一肩挑”模式的困境與出路——基于“黨政·社會(huì)·選民”視角〔J〕. 中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2018，（2）.

〔8〕韓德勝，李娜.村級(jí)“兩委”一把手“一肩挑”面臨的問(wèn)題分析：對(duì)青島即墨市村級(jí)“兩委”交叉任職的調(diào)研分析〔J〕.中共青島市委黨校學(xué)報(bào)，2010，（4）.

〔10〕任路.鄉(xiāng)村凋敝？十三種模式探路鄉(xiāng)村“新治理”——期待更多基層首創(chuàng)進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)〔J〕. 半月談，2017：（23）.

〔12〕何增科.農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新——河北省武安市 “一制三化”經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查與思考〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2003，（6）.

〔14〕王思斌.村干部權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)解釋模型之比較——兼述村干部權(quán)力的成就型競(jìng)爭(zhēng)〔J〕. 北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005，（3）.

〔15〕王曉榮.農(nóng)村基層黨組織邊緣化及其權(quán)威重建〔J〕.理論探索，2014 ，（5）.

〔16〕習(xí)近平談治國(guó)理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020：168.

〔17〕易新濤.村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯、內(nèi)涵解析和實(shí)施指向〔J〕.探索，2020，（4）.

〔18〕習(xí)近平.在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話〔M〕.北京：人民出版社，2018：13-14.

〔19〕 郭萍萍.農(nóng)村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”長(zhǎng)效機(jī)制探析——以福建省邵武市為例〔J〕.理論建設(shè)，2020，（1）.

〔20〕 賀雪峰.農(nóng)民組織化與再造村社集體〔J〕.開放時(shí)代，2019，（3）.

〔21〕 呂德文.鄉(xiāng)村治理70年：國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角〔J〕.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，（4）.

〔22〕 賀雪峰.能人治村與基層治理現(xiàn)代化的方向——以蘇州望亭鎮(zhèn)調(diào)研為討論起點(diǎn)〔J〕.長(zhǎng)白學(xué)刊，2018，（3）.

〔23〕王懷強(qiáng).論脫貧攻堅(jiān)對(duì)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略推進(jìn)〔J〕. 云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，（4）.

〔24〕 程同順，史猛.推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的條件與挑戰(zhàn)——基于P鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研〔J〕.南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019，（4）.

〔25〕 歐陽(yáng)靜.策略主義：桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：179.

〔26〕姚銳敏.全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的障礙與路徑〔J〕.中州學(xué)刊，2020，（1）.

〔27〕習(xí)近平談治國(guó)理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：418.

〔28〕黃祖輝.準(zhǔn)確把握中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略〔J〕.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2018，（4）.

【責(zé)任編輯：劉彥武?董史烈】