王鴻儒 楊玉晗

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出：“要優(yōu)化審計資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。”

政府投資建設(shè)項目審計作為審計監(jiān)督中的重要內(nèi)容，涉及的范圍廣、金額大、周期長，且關(guān)系社會民生，直接影響人民群眾生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。如何開展好政府投資建設(shè)項目審計，筆者就目前政府投資項目審計中的難點及建議談幾點淺見。

一、政府投資建設(shè)項目審計中的難點

（一）建設(shè)項目類型多、程序多、實施難

政府投資建設(shè)項目，是指政府使用財政性資金用于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并為社會公眾服務(wù)的項目，政府投資建設(shè)項目不同于其他項目，其主體為政府部門，資金來源與使用具有公共屬性。近年來，政府投資建設(shè)項目類型已經(jīng)由房屋建筑物（構(gòu)筑物）、市政、園林綠化、水利、公路、橋梁、土地整理、改建、擴建等傳統(tǒng)工程項目轉(zhuǎn)向科技含量更高，資金占比更大的大型設(shè)備購置、信息化建設(shè)、特殊項目采購、維修、維護等建設(shè)項目。政府投資建設(shè)項目類型的不斷擴展，為審計工作的深入開展提出了更高要求，對新領(lǐng)域的審計也成為審計人員必須突破的鴻溝。目前各級審計機關(guān)懂財務(wù)的人員比較多，懂工程、數(shù)據(jù)、法律的人員比較少，加上工程建設(shè)項目審計涉及的審計事項復(fù)雜，對工程建設(shè)項目進行全面審計，達到審計全覆蓋監(jiān)督的目的，困難重重，任務(wù)艱巨。

政府投資建設(shè)項目審批程序多，大多由政府部門作為建設(shè)單位進行實施。項目類型不同，所涉及的審批部門也有差異，如某市中學(xué)實施的教學(xué)樓新建工程，從立項到竣工驗收就涉及教育局、發(fā)改委、財政局、規(guī)劃局、住建局、生態(tài)環(huán)境局、人防辦、消防等多個部門。針對不同的項目類型，審批時所依據(jù)的規(guī)定又有差異，審計人員在實施審計過程中必須對相關(guān)規(guī)章制度進行全面細致的了解，并且需要與多部門溝通協(xié)調(diào)，才能確定建設(shè)單位在實施過程中是否存在應(yīng)該審批未審批事項，是否嚴格按照審批事項進行建設(shè)。這些均增加了審計實施的難度。

（二）項目審計輕設(shè)計、重事后、整改難

政府投資建設(shè)項目審計依然存在重視對造價的審核，而忽視對前期設(shè)計審查的現(xiàn)象。設(shè)計工作作為工程項目的“排頭兵”，更是有著設(shè)計人員“筆下一條線，投資千千萬”的說法，工程設(shè)計是工程建設(shè)的靈魂，要有效控制工程造價，設(shè)計階段是關(guān)鍵。而工程設(shè)計主要依靠設(shè)計人員來完成，設(shè)計人員水平的高低對于工程的適用性、安全性和經(jīng)濟性具有重要作用?，F(xiàn)階段存在的設(shè)計不合理、深度不夠、超標準、超規(guī)范等問題是影響工程功能和造價的主因，在工程建設(shè)過程中，建設(shè)單位和施工單位一切依靠設(shè)計、一切以設(shè)計為準的思想比較突出，而設(shè)計人員對施工現(xiàn)場的具體情況難以完全掌握，導(dǎo)致設(shè)計過于保守，不切合實際需要，浪費財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

目前，政府投資建設(shè)項目審計工作的重心大多在竣工決算審計，這就意味著工程項目已經(jīng)按照設(shè)計圖紙和中間過程變更的要求實施完成，對于前期設(shè)計原因?qū)е碌膯栴}只能采取事后補救的方式，給審計發(fā)現(xiàn)問題的整改帶來極大難度。如某市中小學(xué)建設(shè)工程，在竣工決算審計階段，經(jīng)審計人員現(xiàn)場勘察并與學(xué)校負責(zé)人座談了解，該學(xué)校各樓層走廊的地面設(shè)計為鋪設(shè)800厘米×800厘米拋光磚，該設(shè)計增加了走廊的整潔美觀，但在雨雪天氣，雨雪隨風(fēng)飄入走廊，時常發(fā)生師生滑倒的現(xiàn)象。還有，根據(jù)節(jié)能設(shè)計規(guī)范，設(shè)計單位在外墻部分設(shè)計了防火巖棉保溫層，為增加美觀及防止走廊、大廳等外露部分被損壞弄臟，又在保溫材料外設(shè)計1.2米高300厘米×400厘米瓷磚，但實際施工中，由于水泥砂漿與防火巖棉不結(jié)合，粘接不牢，經(jīng)常發(fā)生瓷磚松動掉落的現(xiàn)象，威脅到了師生人身安全。為保證校內(nèi)師生安全，校方只能再申請資金進行維修處理。這些原設(shè)計不合理之處帶來的使用問題、安全問題和增加造價問題，后期整改不僅費時費力，而且難以追究設(shè)計單位的相關(guān)責(zé)任。

（三）建設(shè)項目變更多、資料多、梳理難

政府投資建設(shè)項目工程量大、造價高、復(fù)雜性強，在施工過程中經(jīng)常會出現(xiàn)各種原因產(chǎn)生的變更，審計過程中也發(fā)現(xiàn)，變更簽證已經(jīng)成為許多施工單位不惜低價中標甚至賠本中標的賺錢門路，許多重大工程變更事項未進行集體決策，而施工單位為了額外利潤往往先施工再補手續(xù)和資料，工程變更隨意性大、變更簽證高估冒算，極易導(dǎo)致投資失控且偏離設(shè)計初衷。如某市政道路改造工程，在雨污水管道坑槽開挖過程中發(fā)現(xiàn)未探明淤泥土地基，根據(jù)設(shè)計單位出具的設(shè)計變更，施工單位編制施工方案并進行開挖換填。按照規(guī)范要求，淤泥換填開挖深度超過5米，施工單位需組織專家進行論證，但本次換填超過5米且施工方案及相關(guān)資料中并無專家論證內(nèi)容。審計人員通過查閱施工日志及相關(guān)票據(jù)，計算出了渣土車出土量并核實了施工單位虛報換填量，但是對相關(guān)負責(zé)人未按規(guī)范要求組織專家進行論證等問題則缺乏明確的法規(guī)依據(jù)進行追責(zé)警戒。

另外，政府投資建設(shè)項目還存在項目管理資料缺失，檔案管理不規(guī)范，資料繁雜甚至混亂等問題。各級審計機關(guān)在對政府投資建設(shè)項目審計中都面臨著送審資料不齊全、格式不規(guī)范、重要事項審前事后補簽完善手續(xù)等問題，這些消耗了審計人員大量的時間和精力。政府投資建設(shè)項目檔案資料涉及項目建議書、可行性研究、環(huán)評報告、征地拆遷、勘察設(shè)計、投資估算、概預(yù)算編制、招標投標、施工、監(jiān)理、竣工驗收等方面，建設(shè)單位在實施過程中往往忽視對檔案資料的收集匯總，工程資料未建立臺賬，檔案管理化整為零由多部門管理，沒有固定責(zé)任人等，雖然審計部門下達了限時提供資料通知，但在實際審計中，往往是“一邊要一邊審”，導(dǎo)致資料提供周期長、梳理難、審計效率低。

二、政府投資建設(shè)項目審計建議

（一）充實投資審計力量，提升人員綜合素質(zhì)

一是充實投資審計人員隊伍，引進審計機關(guān)急需的既懂財務(wù)、數(shù)據(jù)、法律又懂工程技術(shù)的人才，實現(xiàn)人才強審目標。二是加強投資審計業(yè)務(wù)知識和相關(guān)實務(wù)培訓(xùn)。針對不同項目類型，梳理各階段規(guī)程，結(jié)合具體投資審計項目，邀請政府各職能部門專業(yè)人員，對所負責(zé)的各個審批階段進行專項培訓(xùn)。尤其注重對項目一線施工工藝、流程、技術(shù)的培訓(xùn)，由單一的審計人員向復(fù)合型審計人才轉(zhuǎn)變，為做好工程建設(shè)項目全過程審計提供有力的人才保障和智力支持。同時，加強對審計人員的廉政教育，杜絕以審計謀私等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（二）建設(shè)數(shù)字化投資審計項目數(shù)據(jù)庫

一是建立項目管理數(shù)據(jù)信息平臺。加強與相關(guān)單位溝通聯(lián)系，匯總收集與工程建設(shè)項目相關(guān)的規(guī)范、文件并將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，方便審計人員系統(tǒng)了解各相關(guān)部門負責(zé)的審批事項和各類型工程項目應(yīng)履行的審批流程。二是用活項目數(shù)據(jù)庫。將項目數(shù)據(jù)庫與審計人員內(nèi)網(wǎng)工作平臺相融合，打造一體化審計工作平臺，將以往審計項目的相關(guān)工作內(nèi)容錄入數(shù)據(jù)庫，審計人員經(jīng)內(nèi)網(wǎng)審批后在平臺直接檢索類似審計項目，有針對性地學(xué)習(xí)審計經(jīng)驗，提高審計工作效率。三是做好更新維護工作。確定各流程審批單位規(guī)范、文件以及審計項目更新責(zé)任人，及時將相關(guān)單位出臺的新規(guī)定、新制度上傳至數(shù)據(jù)庫，并做好重要變動事項的標注、釋義，確保項目數(shù)據(jù)庫成為審計人員專業(yè)高效開展審計工作的得力助手。

（三）前移審計監(jiān)督“端口”，抓牢審計“全過程”

一是轉(zhuǎn)變審計工作重事后監(jiān)督輕事前及全過程監(jiān)督的觀念，尤其將勘察設(shè)計、預(yù)算編制、招標投標作為重點進行審計，充分發(fā)揮審計在保障國家經(jīng)濟社會運行中的“裁判員”作用。二是加強項目實施過程中設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證審計監(jiān)督。重點審查施工組織設(shè)計、施工方案的變更，把好工程施工的工藝、流程和質(zhì)量。通過實施全過程跟蹤審計，重點審計簽證真?zhèn)巍⒇?zé)任劃分、現(xiàn)場計量的真實性，防止虛假簽證、高估冒算，將事后懲戒變?yōu)槭虑邦A(yù)警。三是加大工程建設(shè)項目的投資績效審計，以績效考核促使建設(shè)單位項目管理向標準化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。注重揭露政府投資項目中的突出性、普遍性問題，通過綜合分析和評價，健全管理機制，完善管理制度，推動工程行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（四）以先進工程技術(shù)為依托，推動建設(shè)項目電子化審計

隨著我國政府投資建設(shè)項目向高精度、高速度、高質(zhì)量不斷突破，以BIM技術(shù)為代表的先進工程技術(shù)已經(jīng)成為重大工程項目“三控三管一協(xié)調(diào)”的重要手段，審計機關(guān)應(yīng)堅持與時俱進，不斷提高審計監(jiān)督能力。一是把握科技前沿，掌握先進工程技術(shù)。新材料、新技術(shù)、新工藝往往推動著建設(shè)工程的變革，投資審計人員應(yīng)重點掌握BIM等先進工程技術(shù)，目前工程技術(shù)已實現(xiàn)了電子資料自動匯總、隨施工過程自動生成、在線施工管理、快速上傳審批，對變更簽證部位及隱蔽工程可追蹤查看等功能，實現(xiàn)了施工全過程可視化、立體化、標準化，對高效開展審計工作提供了強勁動力。二是推動政府投資建設(shè)項目審計由紙質(zhì)化向電子化轉(zhuǎn)變。目前的審計方式依賴于審計人員對紙質(zhì)檔案資料和碎片化電子資料的拼湊查找問題，紙質(zhì)化檔案是重要信息檢索的瓶頸，資料的缺失也極大阻礙了審計效率的提高，對于不涉密的政府投資審計項目，應(yīng)要求建設(shè)單位從項目立項開始就存儲電子資料，竣工決算審計時一次性提交完整版電子資料，既保證了建設(shè)項目資料的完整性，又保證了審計效率和審計質(zhì)量。

政府投資建設(shè)項目審計應(yīng)走出審減工程造價和事后懲戒的困局，應(yīng)以完善和強化建設(shè)項目全過程管理為目標，找準痛點、堵住漏點、解決難點，提高項目管理水平，提高資金使用績效。要著眼全局、著眼決策創(chuàng)新審計思路，要立足健全完善體制機制，以此不斷推動政府投資審計工作邁上高質(zhì)量發(fā)展之路。