陳 建/山東大學(xué)歷史文化學(xué)院

2020年最新修訂《中華人民共和國檔案法》第七條明確規(guī)定，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，這為社會力量參與公共檔案管理提供了重要法律依據(jù)。所謂社會力量參與公共檔案管理，特指公民、法人或其他社會組織按照國家有關(guān)規(guī)定，以線上或線下的方式依法參與公共檔案資源的形成、收集、管理、開發(fā)利用等業(yè)務(wù)建設(shè)，以及檔案立法、決策、執(zhí)法、監(jiān)督等公共管理服務(wù)的權(quán)利和行為。盡管目前學(xué)界對社會力量參與公共檔案管理研究涵蓋了社會參與的概念、現(xiàn)狀、意義、路徑和方式等，但缺少對社會力量參與公共檔案管理的風(fēng)險及風(fēng)險控制機制的探討。本文擬對公共檔案管理社會參與的風(fēng)險進行具體分析，重點探討構(gòu)建公共檔案管理社會參與的風(fēng)險控制機制。

1 社會力量參與公共檔案管理的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

第一，社會參與生態(tài)的制約風(fēng)險。從總體上看，我國社會參與文化缺乏，社會參與制度不健全，社會參與機制不完善，公眾參與意識不高，社會民間組織發(fā)育不良?！爸袊蠖鄶?shù)社會組織是由政府創(chuàng)建的表明中國社會尚未完成從威權(quán)社會向公民社會的轉(zhuǎn)變，社會組織獨立性和自主性的缺失也將嚴重制約它在參與治理中的博弈能力”[1]。這也導(dǎo)致了公共檔案管理社會參與不足、程度不深、層次不高，從根本上制約了公共檔案管理社會參與的發(fā)展和進步。

第二，社會參與主體關(guān)系的協(xié)調(diào)風(fēng)險。公共檔案管理引入社會力量參與必然面臨著與參與主體的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，如，作為主導(dǎo)者的公共檔案機構(gòu)與參與者的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，民眾、專家、官員等不同參與者之間的意見分歧如何協(xié)調(diào)，如何確保公共檔案機構(gòu)能認真考慮和對待參與者的意見與建議等。如果處理不好這些問題，參與質(zhì)量和效果就無法得到保障。

第三，社會參與自身的缺陷風(fēng)險。公共檔案管理引入社會參與并非一定比不引入社會參與好，社會參與也并非越多越好[2]，公共檔案管理社會參與的界限與層次的選擇需要具備相應(yīng)的條件，而且社會參與本身也存在一些弱點和缺陷，如，社會參與過多容易導(dǎo)致公共管理效率低下、社會參與的異化容易導(dǎo)致公共利益受損、對社會參與要求過于全面細致導(dǎo)致制度設(shè)計出現(xiàn)困境，此外社會參與者對公眾利益尤其是少數(shù)利益的代表性向來也是一個難題。社會參與的這些弱點和缺陷會給公共檔案管理帶來風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

第四，檔案信息安全風(fēng)險。引入社會力量對公共檔案資源進行開放共享與開發(fā)利用，會提高檔案信息的安全風(fēng)險，并帶來檔案信息的失密泄密問題，檔案信息的知識產(chǎn)權(quán)與隱私權(quán)保護問題，檔案真實性、完整性、可信性保障問題等一系列問題。

2 社會力量參與公共檔案管理的風(fēng)險控制機制

2.1 文化與意識控制：培育良好的社會參與文化與意識

第一，培育公眾的參與意識。我國社會公眾與組織參與公共檔案管理的意識仍很淡薄，社會廣泛支持和參與檔案事業(yè)發(fā)展的環(huán)境尚未形成。因此，增強公眾的公共責(zé)任意識，鼓勵其積極參與公共檔案管理事務(wù)尤為重要。公共檔案機構(gòu)應(yīng)堅持社會需求導(dǎo)向，以自由平等、合作共贏、注重實效的理念和姿態(tài)歡迎社會力量的參與，積極響應(yīng)社會組織和公眾的利益訴求和參與訴求，注意引導(dǎo)社會公眾思考過去與未來之間的聯(lián)系，讓其認識到參與公共檔案管理有助于維護自身的合法權(quán)利，有助于維護集體記憶和民族認同。

第二，增強公共檔案機構(gòu)引入社會參與的意識。我國許多公共檔案機構(gòu)引入社會參與的意識較為薄弱，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制思維以及公共檔案事務(wù)只能自行來承擔(dān)的觀念，在明確自身作為公共檔案管理核心主體的前提下，以開放包容的態(tài)度鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與公共檔案管理，開拓各種參與渠道，推出更多參與項目，提升社會力量的參與能力和熱情。

2.2 法規(guī)與規(guī)劃控制：建立完善的社會參與制度和規(guī)劃體系

除檔案法略有提及外，我國目前的法律法規(guī)對于社會力量參與公共檔案管理的事項較少涉及，僅出臺了少數(shù)行政規(guī)章和行業(yè)標準，如《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》《檔案保管外包服務(wù)管理規(guī)范》《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（第1—3部分）等。今后應(yīng)加大有關(guān)公共檔案管理社會參與事項法規(guī)和標準規(guī)范的制定力度和廣度，對檔案資源的開放共享、社會參與理念、原則、組織、范圍、內(nèi)容、方式、主體、程序、參與者的權(quán)利義務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、評價激勵、安全保障等進行全面和明確界定，提升社會參與的公正性、有效性和操作性，從制度層面保障社會知情權(quán)、聽證權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)與協(xié)助權(quán)，為我國公共檔案管理社會參與的規(guī)范化、有序化開展提供制度保障。

英國國家檔案館社會參與能夠成功運作的一個重要因素就在于，檔案館注重將鼓勵社會參與納入五年戰(zhàn)略規(guī)劃[3]。國家層面，公共檔案機構(gòu)要制定公共檔案管理社會參與的整體規(guī)劃或方案，或者納入檔案事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用；地方層面，公共檔案機構(gòu)可以根據(jù)各自實際和特色制定各種創(chuàng)新性規(guī)劃或者納入當(dāng)?shù)卣鐣⑴c整體規(guī)劃或資金預(yù)算范圍，促進公共檔案管理社會參與的程序化、規(guī)范化和常態(tài)化。

2.3 體制與組織控制：推進管理體制改革，促進社會組織發(fā)育

第一，推進公共檔案管理體制改革。目前，我國最新一輪的檔案機構(gòu)改革實踐已經(jīng)落地，原有局館合一的體制被打破，有效推動了政事分開和管辦分離，進一步明晰了公共檔案機構(gòu)的權(quán)限與職責(zé)，為公共檔案管理的有效開展奠定了良好體制基礎(chǔ)。今后應(yīng)科學(xué)改革和調(diào)整公共檔案機構(gòu)與社會力量在公共檔案管理中的角色和職能，進一步推進簡政放權(quán)的職能改革。公共檔案機構(gòu)在進一步做好宏觀指導(dǎo)、依法監(jiān)督的行政職能及部分業(yè)務(wù)職能的同時，也需將一些自身無力承擔(dān)和應(yīng)付的業(yè)務(wù)與服務(wù)職能積極引入社會力量參與，與市場、民間組織、其他事業(yè)單位和公眾共同開展，形成公共檔案管理共擔(dān)、資源共享、合作開發(fā)、互利共贏的新格局。

第二，促進社會組織發(fā)育。社會參與最好的形式是組織化參與，英美公共檔案管理社會參與實踐無不得益于良好的組織化運作，如美國國家檔案館基金會作為獨立的非盈利性組織，在募集資金、增進公眾檔案意識、支持美國國家檔案館事業(yè)發(fā)展方面起到了重要作用。相比之下，我國檔案領(lǐng)域社會組織發(fā)育不完善，直接影響著公共檔案管理社會參與的效果和質(zhì)量。因此，要大力扶持和規(guī)范檔案中介機構(gòu)、社會團體、非營利性機構(gòu)、非政府組織等社會組織的建設(shè)和發(fā)展，盡可能地加大經(jīng)費、人員、法律等方面的扶持力度，將公共檔案機構(gòu)所承擔(dān)的一些事務(wù)性、技術(shù)性、服務(wù)型職能交給社會組織承擔(dān)，拓展參與范圍，在加強宏觀指導(dǎo)和聯(lián)系的同時，保障其自主性和獨立性。

2.4 技術(shù)與平臺控制：利用新技術(shù)搭建高效社會參與平臺

國家檔案局原局長楊冬權(quán)認為，“檔案部門的有些工作，如檔案編目、關(guān)鍵詞著錄、照片上人物的識別與標注、展覽的設(shè)計、開放檔案的編研、網(wǎng)絡(luò)視頻的制作等，是可以由志愿者、專業(yè)公司、中介組織等社會力量在網(wǎng)上進行的。我們可以通過網(wǎng)絡(luò)組織社會力量進行這些工作。國外的一些檔案館已經(jīng)開始這樣做了，我們更應(yīng)該抓緊這樣做，充分利用網(wǎng)絡(luò)來動員社會力量在網(wǎng)上參與檔案工作”[4]。我國公共檔案機構(gòu)必須深刻認識到Web2.0等先進技術(shù)對于社會參與方式革新的重要價值和意義，大膽應(yīng)用最新技術(shù)與社會公眾建立新型聯(lián)系，創(chuàng)新公共檔案管理社會參與方式，這是我國檔案事業(yè)社會參與實現(xiàn)突破發(fā)展的重要機遇。

2.5 人力與資金控制：打造高素質(zhì)創(chuàng)新型人才隊伍，依法嚴格使用資金

目前，我國公共檔案機構(gòu)的人才隊伍質(zhì)量和結(jié)構(gòu)得到了很大提升和改善，學(xué)歷層次明顯提高，知識結(jié)構(gòu)也有了很大改善。但不足在于，公共檔案機構(gòu)的人才隊伍對科學(xué)引導(dǎo)社會力量參與公共檔案管理的觀念、經(jīng)驗與能力存在欠缺，推動公共檔案管理體制機制改革創(chuàng)新的意識有待提升。因此，公共檔案機構(gòu)今后應(yīng)注重提升人才隊伍引入社會力量參與公共檔案管理的意識和能力，大膽創(chuàng)新、先行先試，勇于推動公共檔案管理社會參與機制改革，總體提升社會參與質(zhì)量和水平。

相比西方一些發(fā)達國家，我國許多公共檔案機構(gòu)普遍面臨資金不足的困境，僅僅依賴于政府撥款，社會捐助較少，不足以有效開展公共檔案管理的社會參與活動。因此，公共檔案機構(gòu)在引入社會力量參與過程中，一方面應(yīng)做好項目財務(wù)預(yù)算，對社會參與項目資金的使用依法進行嚴格控制和審核，減少不必要的開支和浪費；另一方面可以通過合作出資或社會方出資等手段開展檔案資源建設(shè)與服務(wù)的共建共享，降低公共檔案機構(gòu)的資金壓力。

2.6 管理與激勵控制：開展項目化管理，建立激勵、評估與溝通機制

第一，項目化管理。國外公共檔案機構(gòu)的一些社會參與成功實踐大多以項目形式開展，如英國的“過貧窮生活”“黃金海岸著錄”“鏡頭中的加勒比?！钡软椖?；美國的“DOCUMERICA Then and Now”“幫館長找文件中簽名”“古老天氣”項目等。我國公共檔案機構(gòu)也可借鑒項目化開展方式，先行開發(fā)和試點若干吸引力強的社會參與項目，循序漸進，不斷積累項目開發(fā)經(jīng)驗。

第二，建立參與激勵機制?？舍槍Σ煌瑓⑴c主體采用不同激勵措施：對于公共檔案機構(gòu)，可把引入社會參與的績效與其財政撥款額度掛鉤，如績效突出，可提高財政撥款額度或給予精神表彰；對于市場，要充分發(fā)揮各類企業(yè)在公共檔案管理中的作用，政府可通過稅收、補貼等優(yōu)惠以及物質(zhì)和精神表彰推動市場主體積極參與公共檔案資源建設(shè)與服務(wù)工作；對于民間組織或其他事業(yè)單位，可通過輿論宣傳、精神表彰鼓勵等措施肯定其貢獻和努力；對于公眾，公共檔案機構(gòu)可通過物質(zhì)獎勵（如贈送館藏檔案文創(chuàng)產(chǎn)品、檔案文獻編纂成果等）和精神獎勵（如頒發(fā)獎狀、允許其參與更多智慧型檔案開發(fā)任務(wù)、提升其在檔案眾包社區(qū)的積分和等級等）予以激勵，增強其參與的成就感。

第三，建立監(jiān)督評估機制。公共檔案管理引入社會參與的過程充滿了各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，同時公共檔案機構(gòu)也需要隨時對參與活動的效果進行檢測，因此，加強對社會參與的全方位監(jiān)管和評估，建立合理適當(dāng)、促進參與的監(jiān)督評估機制顯得尤為必要。如美國國家檔案館專門制定了《績效規(guī)劃》用以檢驗?zāi)甓群献骰顒拥某尚?，同時成立了專門組織以實時監(jiān)控與反饋合作行動計劃的進展[5]，大大提高了合作行動的成效。

第四，建立溝通協(xié)商與利益分配機制。首先，公共檔案機構(gòu)與社會參與主體應(yīng)加強溝通交流，促進信息共享，充分了解各自需求，及時化解參與糾紛，維護社會參與方的知情權(quán)和表達權(quán)。溝通方式包括舉辦會議、論壇，或通過郵件等。其次，公共檔案管理的社會參與行動既要符合公共利益，也要滿足參與各方的利益，可通過訂立協(xié)議、建立合作基地、建立合作項目等方式保護知識產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)，堅守公正合理、平等互利的參與原則，維護共同利益，保障各自權(quán)益。堅決杜絕本位主義式參與、目光短視型參與、放任自流型參與、走過場型參與等劣質(zhì)參與形式，推動建立長期伙伴式合作關(guān)系。