摘 要：2018年3月，全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，這不僅僅是簡單的名字變更，更是為了弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護(hù)憲法權(quán)威，推進(jìn)合憲性審查工作，為我國憲法監(jiān)督實施提供了強有力的保障，具有十分重要的意義。因此，該文從憲法和法律監(jiān)督出發(fā)，討論憲法和法律委員會的職權(quán)內(nèi)容和成立意義。

關(guān)鍵詞：憲法修正案法律委員會 合憲性審查

作者簡介：

張丹（1985-）女，漢族，碩士研究生，四川大學(xué)錦江學(xué)院講師，研究方向：

憲法學(xué)、思想政治理論。

一、如何定義憲法和法律監(jiān)督

廣義的概念和狹義的概念。廣義的憲法和法律監(jiān)督的概念，是指針對關(guān)于憲法和法律所實施活動進(jìn)行的全面監(jiān)督。實施監(jiān)督的主體，除了憲法和法律監(jiān)督的專門機關(guān)以外，還包括其他國家機關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、人民群眾組織和公民。然而監(jiān)督行為所指向的范圍，不僅包括國家機關(guān)的立法活動、行政活動、司法活動和以及2018年憲法修正案新增加的監(jiān)察活動，還包括政黨、社會團(tuán)體、人民群眾組織以及公民進(jìn)行的相關(guān)活動。不過，狹義的憲法和法律監(jiān)督的概念，僅僅指的是依法負(fù)有憲法和法律監(jiān)督職能的專門機關(guān)對國家機關(guān)實施的立法活動、行政活動和監(jiān)察活動所進(jìn)行的監(jiān)督。

憲法的專門監(jiān)督。這個劃分是按照憲法在一國法制體系中是否具有根本法地位來進(jìn)行劃分的。如果憲法在一國具有根本法地位，它的法律位階會高于普通法律，才可能存在普通法律與憲法相抵觸，需要進(jìn)行合憲性審查的情況。這種情形下，通常是由憲法明文規(guī)定或國家認(rèn)可的特定的機關(guān)實行監(jiān)督。典型的就是美國憲法，它是世界上第一部成文憲法，追溯到1803年的“馬伯里訴麥迪遜”案，總所周知因為這個案件開啟了美國的普通法院有權(quán)進(jìn)行違憲審查的制度，確立了聯(lián)邦最高法院有權(quán)解釋憲法、裁定政府行為和國會立法行為是否違憲的制度，對美國的司法制度和政治制度產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。歐洲國家隨之逐漸建立起憲法監(jiān)督制度是以1920年奧地利憲法為標(biāo)志的，主要的原因是因為普遍認(rèn)為憲法是由人民制定，其內(nèi)容代表了民意，而法律卻是立法機關(guān)意志的體現(xiàn)，并非民意的體現(xiàn)，因此代表民意的憲法地位要高于代表立法機關(guān)意志的普通法律。但像英國這樣的柔性憲法國家，早期并不需要建立憲法監(jiān)督機制，因為憲法的內(nèi)容是通過憲法性法律體現(xiàn)出來的，其地位與議會制定的其他法律效力相當(dāng)。因此具有根本法地位的憲法明文規(guī)定的專門機關(guān)進(jìn)行的憲法和法律監(jiān)督，才有可能對憲法和法律監(jiān)督的概念進(jìn)行定義。

主動監(jiān)督和被動監(jiān)督。在實體法規(guī)范里面，憲法和法律都包括了法定的作為和不作為的內(nèi)容，法實施的根本目的就在于督促作為方式實現(xiàn)法的價值，以及避免、制裁不作為引起的違憲或違法行為。我們把前者稱為主動監(jiān)督，指各國家機關(guān)和社會力量主動有效地使得憲法和法律允許的作為行為實現(xiàn)。被動的憲法和法律監(jiān)督，則是指被動地防范憲法和法律規(guī)定的不作為情況的產(chǎn)生，或者制裁各種已經(jīng)出現(xiàn)的違憲或違法行為，確保憲法和法律不被侵犯。

綜上所述幾種定義方式，憲法和法律監(jiān)督的定義總結(jié)為：憲法和法律監(jiān)督，是指由憲法明確規(guī)定或認(rèn)可的專門監(jiān)督機關(guān)，以及其他國家機關(guān)、社會的和政治組織、團(tuán)體以及人民群眾對有關(guān)憲法和法律的全部監(jiān)督活動的總稱。

二、合憲性審查機關(guān)

探討憲法和法律委員會的地位和作用，就必須理清楚什么是合憲性審查機關(guān)。合憲性審查制度是一國進(jìn)行憲法監(jiān)督的核心，它包含了啟動合憲性審查的主體、條件、程序、對象、方式、責(zé)任等等。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，行使合憲性審查權(quán)。 同時，我國《立法法》第九十九條和第一百條確定全國人大常委會是日常的合憲性審查機關(guān)。在確定職權(quán)過程中，考慮到全國人大常委會日常工作繁多，其憲法所確定的職權(quán)多達(dá)22項，進(jìn)行具體的合憲性審查工作存在一定困難，因此，確定了由全國人大的專門委員會協(xié)助全國人大和全國人大常委會行使合憲性審查權(quán)，進(jìn)行合憲性審查。到目前為止，全國人大已經(jīng)設(shè)立了民族委員會、憲法和法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、 教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、社會建設(shè)委員會、監(jiān)察和司法委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會等10個專門委員會。全國人大《組織法》第三十七條規(guī)定，各專門委員會審議全國人大常委會交付的被認(rèn)為同憲法、 法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、 決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會的地方性法規(guī)和決議， 以及省、 自治區(qū)、 直轄市的人民政府的決定、 命令和規(guī)章，提出報告。而該項規(guī)定本身存在著一定問題，各專門委員依照規(guī)定履行審查與本委員會職能相關(guān)的法律文件是否與憲法相抵觸的職責(zé)，而法律并沒有進(jìn)一步明確統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，這會導(dǎo)致審查結(jié)果可能出現(xiàn)偏差。由于認(rèn)識到該問題的嚴(yán)重性，2018 年憲法修正案雖然沒有設(shè)立專門的憲法委員會，但是將原來的“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”， 并進(jìn)一步說明了設(shè)立的目的是為了“加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作”，由此可見，該修改并非簡單的更名，其目的是確定合憲性審查工作主要由憲法和法律委員會擔(dān)任，專門解決法律文件的合憲性問題。

三、憲法和法律委員會對于推動我國法治建設(shè)的意義

在我國法治建設(shè)的進(jìn)程中，多次出現(xiàn)了公民向全國人大常委會提出合憲性審查的建議。其主要依據(jù)就是《立法法》第九十九條第二款的規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。 有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查”。例如2003年的孫志剛事件。該事件發(fā)生以后，2003年5月14日三名法學(xué)博士俞江（華中科技大學(xué)法學(xué)院）、騰彪（中國政法大學(xué)法學(xué)院）、許志永（北京郵電大學(xué)文法學(xué)院）向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認(rèn)為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，與中國憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以撤銷。2003年5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學(xué)家以中國公民的名義，聯(lián)合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。但人大及其常委會在事件發(fā)生及學(xué)者上書后，并未啟動任何形式的違憲審查或調(diào)查程序，也沒有進(jìn)行相關(guān)回應(yīng)。不過這一年的6月20日，在未公布詳細(xì)程序的情況下由中華人民共和國國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，6月22日，經(jīng)國務(wù)院第12次常務(wù)會議通過的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式公布，并將于2003年8月1日起施行。1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。在2017年“兩會”期間舉行的記者招待會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標(biāo)回答記者提問時說：過去一年中，對公民提出的認(rèn)為違憲違法的審查建議總共研究處理了92件，發(fā)現(xiàn)了與法律不一致的問題進(jìn)行了監(jiān)督糾正。而在2018年“兩會”期間舉行的記者招待會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標(biāo)在回答有關(guān)備案審查工作問題時說，2017年12月全國人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況報告，在社會上產(chǎn)生了很大的反響，審查建議的數(shù)量出現(xiàn)大幅度增加，僅2018 年1月和2月，就收到了4000多件。由這些數(shù)據(jù)可以看出，憲法監(jiān)督問題得到了很高的重視，也說明我國憲法監(jiān)督的全面實施非常有必要。在第十三屆全國人大第一次會議上通過的憲法修正案，將全國人民代表大會下設(shè)的“法律委員會”更改為“憲法和法律委員會，就是在進(jìn)一步解決專門機關(guān)進(jìn)行合憲性審查的問題，體現(xiàn)了我國依憲治國與依法治國的統(tǒng)一，同時也明確了我國憲法監(jiān)督與合憲性審查工作的主體，完善了我國的憲法監(jiān)督機制，推動憲法實施，提高憲法尊嚴(yán)，對我國法治建設(shè)具有重要的意義。

推動依憲治國與依法治國的統(tǒng)一。憲法是國家的根本大法，也是母法，規(guī)定了一個國家的根本制度和基本原則，因此我們認(rèn)為憲法不能只是一紙宣言，要體現(xiàn)它的最高法律地位的權(quán)威。黨的十八大以來，黨中央高度重視憲法的地位和作用，先后設(shè)立了“憲法日”和憲法宣誓制度等舉措，以這樣的方式來提高憲法權(quán)威。依法治國首先是依憲治國，所依據(jù)的“法”不是普通的法律，而是以憲法為核心的法律體系。2018年的憲法修正案中，將“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”不僅進(jìn)一步強調(diào)了憲法的地位和作用，更是用憲法賦予了它的特殊地位，這完全體現(xiàn)了依法治國與依憲治國的統(tǒng)一。

促進(jìn)憲法監(jiān)督機制的完善。憲法的生命和權(quán)威就在于實施，憲法的實施要有監(jiān)督機制來配合，而憲法監(jiān)督的核心內(nèi)容就是全面實施合憲性審查。合憲性審查的作用在于消除法律體系中法律規(guī)范之間的矛盾沖突等不和諧因素，保證協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從而使頒布的法律性文件符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)范，以此推動憲法規(guī)定的各項基本制度、基本權(quán)利能夠得到全面準(zhǔn)確地貫徹施行。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的說明，全國人大憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)，這體現(xiàn)了我國憲法監(jiān)督制度在不斷優(yōu)化和完善。

地方立法權(quán)的監(jiān)督和保障。改革開放以來，我國考慮到法律的普遍適用性和某些行政區(qū)域的特殊性，逐步授予了地方不同類型的立法權(quán)，同時，還建立起中央與地方多級分層次立法的體制，以促進(jìn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，發(fā)揮法治在地方改革中的作用。2015年3月修訂的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使地方立法主體數(shù)量大大增加。同時，由于我國法制體系內(nèi)容龐大復(fù)雜，隨之出現(xiàn)了許多地方立法與上位法相沖突的問題，以及同一地方不同地區(qū)立法之間的沖突等問題。為此《立法法》又進(jìn)一步規(guī)定了了規(guī)范性文件備案審查制度。2018年憲法修正案將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并確定了其“推進(jìn)合憲性審查、加強憲法監(jiān)督”等職能，目的就是要提高立法監(jiān)督效能，明確合憲性審查制度，也能有效保障地方的立法行為，更有效地加強社會治理、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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