劉 琳

中共廣元市委黨校法學(xué)教研部，四川 廣元628017

引言

近年來，關(guān)于營商環(huán)境優(yōu)化的課題逐漸受到各界的廣泛關(guān)注，各界學(xué)者分別從不同角度對如何優(yōu)化營商環(huán)境、降低企業(yè)風(fēng)險進(jìn)而保護(hù)企業(yè)合法經(jīng)營、保證市場活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。但是，關(guān)于營商環(huán)境優(yōu)化的研究成果目前多集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域的研究成果較少。基于此，筆者將從法學(xué)角度對營商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)行分析和闡述，就法治化營商環(huán)境的應(yīng)有之義和建設(shè)路徑進(jìn)行探討。

1 營商環(huán)境的基本內(nèi)涵

世界銀行《全球營商環(huán)境報告》認(rèn)為，營商環(huán)境是企業(yè)在申請開設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件的綜合，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。上海市人民政府發(fā)展研究中心和上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所在編著的《全球城市營商環(huán)境評估研究》一書中提出，營商環(huán)境是指一個企業(yè)在某個國家或地區(qū)開展經(jīng)營活動時所面臨的市場前景環(huán)境、要素支撐、政務(wù)支持環(huán)境、權(quán)益保護(hù)環(huán)境和城市服務(wù)環(huán)境等外部條件的總和，是決定企業(yè)進(jìn)入市場的“吸引度”、企業(yè)開辦運(yùn)營的“高效度”、企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的“便捷度”和企業(yè)長久發(fā)展的“可持續(xù)度”的關(guān)鍵因素和核心要件[1]。李志軍認(rèn)為，城市營商環(huán)境是影響企業(yè)經(jīng)營的各種外部環(huán)境與因素的綜合體，具體包括政府服務(wù)效率、公共服務(wù)、金融信貸服務(wù)、人力資源、創(chuàng)新環(huán)境和市場環(huán)境六大項(xiàng)[2]。李洪雷認(rèn)為，營商環(huán)境是指市場主體在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的助推器和生命線[3]。總之，現(xiàn)有研究對營商環(huán)境的內(nèi)涵或定義，多以例舉式的方式對影響或構(gòu)成營商環(huán)境的因素和模塊進(jìn)行吸納和整合，但任一模塊的提升和優(yōu)化都離不開法治的支撐。

2 法治對營商環(huán)境的影響

2.1 從理論看法治對營商環(huán)境的影響

2.2 從實(shí)踐看法治對營商環(huán)境的影響

根據(jù)素以嚴(yán)謹(jǐn)著稱的世界銀行《全球營商環(huán)境報告》顯示：營商環(huán)境排名靠前的經(jīng)濟(jì)體，如新西蘭、新加坡等，均屬于法治環(huán)境良好、市場主體享有廣泛權(quán)利的經(jīng)濟(jì)體。這樣的經(jīng)濟(jì)體強(qiáng)調(diào)自由進(jìn)入和競爭，包括賦稅在內(nèi)的各項(xiàng)制度都讓市場主體充滿積極性。而營商環(huán)境排名靠后的經(jīng)濟(jì)體，則表現(xiàn)出市場主體缺乏普遍權(quán)利、存在大量的市場壟斷、各項(xiàng)制度使得有關(guān)市場主體缺乏積極性的情況。就短期而言，后者也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，但這種增長不具有可持續(xù)性，而前者則可以實(shí)現(xiàn)長期的經(jīng)濟(jì)增長[4]。就此而言，中國改革開放以來持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，便是與改革和法治建設(shè)的不斷深入相伴而行的。

3 法治化營商環(huán)境的主要內(nèi)容

營商環(huán)境法治化是營商環(huán)境成長發(fā)育的一種動態(tài)的形態(tài)，而法治化營商環(huán)境則是這種環(huán)境基本建成的一種相對靜態(tài)的形態(tài)。

3.1 公平公正

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，在營商環(huán)境法治化過程中，公平公正更多地表現(xiàn)為市場主體對生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的要求，行政權(quán)應(yīng)重視各市場主體在市場競爭中的平等性要求。這種平等起碼應(yīng)包含四層含義，即競爭參與權(quán)的公平公正、競爭過程的公平公正、權(quán)益保護(hù)的公平公正以及競爭結(jié)果的公平公正。競爭參與權(quán)的公平公正意味著有意愿參與競爭的個體在參與市場競爭的過程中都受到平等的對待和保護(hù)，享受平等的權(quán)利，履行平等的義務(wù)，有平等參與的資格。競爭過程的公平公正是指在競爭過程中擁有平等的信息獲取渠道，平等的實(shí)體和程序規(guī)則。權(quán)益保護(hù)的公平公正主要著眼于行政權(quán)、司法權(quán)運(yùn)行的合法性和規(guī)范性，保證市場主體在借助行政權(quán)和司法權(quán)維護(hù)合法權(quán)益時得到平等保護(hù)，在參與行政活動和司法活動時享有平等合法的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。競爭結(jié)果的公平公正具有合法性和合理性雙重含義，它要求這一結(jié)果經(jīng)得起法和理的檢驗(yàn)和推敲，甚至經(jīng)得起廣大民眾的推敲和檢驗(yàn)[5]。

3.2 公開透明

公開透明是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，公開性也是法治的重要特征之一。公開透明至少應(yīng)包含以下四層含義：一是權(quán)力運(yùn)行規(guī)則公開。只有讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，社會各主體包括企業(yè)才可能行使法律賦予的合法權(quán)利，如參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。二是政府信息公開。政府信息公開制度對于法治國家來說具有重要意義[6]。政府信息與法人及其他社會組織等主體的信息不同，其原因是政府信息涉及的范圍廣，影響深遠(yuǎn)。若法人、社會組織的信息不公開，損害的只是某些與其相關(guān)的少部分人的利益，而若政府信息不公開，就可能損害該政府所管轄行政區(qū)域內(nèi)所有公民、法人和組織的利益。并且企業(yè)、社會組織的信息不公開造成的損害只是一時的，而政府信息不公開卻可能對相關(guān)權(quán)益造成長遠(yuǎn)的損害。三是行政程序公開。行政程序規(guī)定了行政主體實(shí)施行政行為的方式、過程、步驟、時限[7]，它可以有效控制和規(guī)范行政行為，其基本價值功能就是通過強(qiáng)調(diào)行政主體的程序義務(wù)及相對人的程序權(quán)利來堅持和昭示公開、公正、公平的價值原則，以制約和保障行政權(quán)合法行使，維護(hù)和保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，同時也矯正和彌補(bǔ)行政法律關(guān)系中行政主體和相對方之間地位的不對等。四是結(jié)果公開。結(jié)果公開從某種程度上來說，是上述三公開的終點(diǎn)，也是貫穿整個營商活動始終的重要一環(huán)，從營商活動預(yù)備的各項(xiàng)手續(xù)處理結(jié)果，到具體的業(yè)務(wù)辦理、權(quán)利保護(hù)，再到宣告撤銷或破產(chǎn)，結(jié)果公開都是不能或缺的。只有陽光的政府和陽光的社會環(huán)境才能培育法治化的營商環(huán)境，從而吸引優(yōu)質(zhì)的資本進(jìn)入，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 可預(yù)期性

法治化營商環(huán)境培育之可預(yù)期性，是指規(guī)則，包括法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等，甚至包括地方政策，尤其是涉及市場經(jīng)營主體切身利益的規(guī)則應(yīng)當(dāng)具備穩(wěn)定性、連續(xù)性、可預(yù)期性。從另一層面來說，可預(yù)期性也是法正當(dāng)性的體現(xiàn)。規(guī)則的可預(yù)期性有利于市場經(jīng)營主體在實(shí)踐中對規(guī)則進(jìn)行事先預(yù)判和風(fēng)險控制，進(jìn)一步規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險。對于公權(quán)力來說，規(guī)則的可預(yù)期性也有利于整個市場對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判和控制，從而降低經(jīng)營風(fēng)險，進(jìn)一步營造健康、陽光的法治化營商環(huán)境。這種可預(yù)期性至少應(yīng)體現(xiàn)在包括法的安定性、行政權(quán)運(yùn)行的合法性、規(guī)范性、高效性以及當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策的穩(wěn)定性等內(nèi)容在內(nèi)的諸多方面。

3.4 行政高效

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》導(dǎo)言中指出：“鑒于欲望的無限性,就一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動而言，最重要的事情就是最好地利用其有限資源，這一點(diǎn)使我們不得不面臨效率這一關(guān)鍵概念?！盵8]效率在市場經(jīng)濟(jì)中的重要作用不言而喻。行政高效要求行政機(jī)關(guān)在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間、盡可能少的環(huán)節(jié)、盡可能低的成本辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟(jì)效益。具體體現(xiàn)在以下兩方面：一方面是嚴(yán)格遵守行政程序和時限規(guī)定。這不僅是營商環(huán)境法治化的要求，更是行政法的基本要求和原則。另一方面是行政決策、行政行為時應(yīng)有成本——效益分析。正如李克強(qiáng)總理所言，要把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為改革的先手棋、重頭戲。對于那些無關(guān)緊要的證明、審批事項(xiàng)和冗余流程要敢于“動刀”，使辦事程序簡便易行，提高行政權(quán)運(yùn)行效率。這不僅可以增強(qiáng)民眾的幸福感，也將在客觀上降低資本流通的難度，增強(qiáng)資本流通速度，刺激經(jīng)濟(jì)增長[9]。

3.5 產(chǎn)權(quán)保護(hù)

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。它包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)，要求的是全面、平等的保護(hù)，不因權(quán)利人身份、企業(yè)所有制成分不同而有所區(qū)別。產(chǎn)權(quán)保護(hù)是中國特色社會主義法治的內(nèi)在要求，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。同時，產(chǎn)權(quán)保護(hù)對于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)市場活力，營造良好、規(guī)范的市場環(huán)境亦有重要意義[10]：一方面它可以依法平等保護(hù)各類所有制企業(yè)和產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，帶來經(jīng)濟(jì)預(yù)期，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新動力；另一方面它還可以穩(wěn)定社會預(yù)期，建立權(quán)利的安定性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動的有序性。這些對于法治化營商環(huán)境的培育都是不可或缺的。

3.6 政務(wù)誠信

政務(wù)誠信是指政府及其工作人員在政務(wù)活動中應(yīng)當(dāng)遵守的誠實(shí)信用原則，是行政誠信原則的具體體現(xiàn)。古人云“人無信不立，業(yè)無信難興，政無信必頹”，《論語· 為政》中有“言而無信，不知其可也”等告誡，對于為人者、為政者始終是重要的座右銘。誠信建設(shè)對營商環(huán)境優(yōu)化而言不可謂不重要。2016年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，以行政指導(dǎo)的方式對政務(wù)誠信建設(shè)提出了意見和要求。2019 年7 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對如何加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)作出了進(jìn)一步規(guī)劃和要求。政務(wù)誠信處于社會信用體系的導(dǎo)向、示范和核心的地位[11]。鑒于此，政務(wù)誠信更應(yīng)率先垂范，而政府的垂范作用會直接影響整個社會信用體系和誠信營商環(huán)境的培育。劉松山曾在《論政府誠信》一文中強(qiáng)調(diào)政府誠信的重要性“誠信是不亞于憲法的政治道德”[12]。不論是基于我國傳統(tǒng)誠信思想，還是基于社會契約理論、人民主權(quán)理論、信賴保護(hù)原則等西方法治思想，都要求政府應(yīng)守約重諾?？傊?，政務(wù)誠信是社會信用體系的核心和基石，是法治政府建設(shè)的基本要求，同時也是政府權(quán)力合法性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)，還是政府公信力的來源。

4 完善我國法治化營商環(huán)境的路徑

4.1 制定和執(zhí)行規(guī)則

（1）公正性。對于建設(shè)法治化營商環(huán)境而言，公正性首先應(yīng)體現(xiàn)在規(guī)則①本文的規(guī)則泛指法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方部門規(guī)范性文件、政策等一切對營商造成影響的所有規(guī)則體系。的制定上。在現(xiàn)有法律范圍內(nèi)，不應(yīng)由于企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、所有制成分等不同而進(jìn)行區(qū)別或者歧視對待。其次，應(yīng)該破除地方保護(hù)主義，不對外來企業(yè)和本地企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對待。最后是破除壟斷。這是當(dāng)前最困難的，要求地方政府敢于直面尖銳矛盾，敢于動既得利益者的“奶酪”。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要地方政府具備極大的勇氣和魄力。

（2）科學(xué)性。對于規(guī)則制定而言，立法調(diào)研、可行性分析和法治成本預(yù)估都是老生常談，本文不再贅述。此外，還有以下兩方面應(yīng)引起重視。一方面是要著眼于地方的特殊性和規(guī)則制定的必要性。地方規(guī)則制定應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，要更好、更充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奶厥庑枨?，制定針對?dāng)?shù)貙?shí)際情況可操作性更強(qiáng)的規(guī)則，從而使其具有應(yīng)有的價值，反之，則沒有地方立法的必要性。有的地方為立法而立法，甚至將上位法規(guī)則進(jìn)行打亂重組就算地方規(guī)則制定了，從而導(dǎo)致規(guī)則邏輯混亂、用語不規(guī)范、表述不清，科學(xué)性更是無從談起。另一方面是立法技術(shù)問題。對于地方規(guī)則制定來說，形式和內(nèi)容都應(yīng)重視。從形式來說，規(guī)則名稱要規(guī)范，用語表述甚至標(biāo)點(diǎn)符號都要嚴(yán)謹(jǐn)。這可以參考人大的立法技術(shù)規(guī)定，結(jié)構(gòu)要完整且符合邏輯，章節(jié)、條款比例要適當(dāng)。從內(nèi)容來說，部門權(quán)力配置要合法、明確、清晰且無交叉重復(fù)現(xiàn)象，無自我授權(quán)、亂授權(quán)情形等[13]。

（3）民主性。民主是立法的基本要求之一，也是所立之法具有可操作性和接地氣的前提。具體而言，首先應(yīng)將民主貫穿于規(guī)則制定活動的始終。尤其是有效期長、適用范圍廣的規(guī)則，從立法程序啟動之時就應(yīng)該啟動公眾參與程序。其次，立法聽證的效力和必要性。對于地方來說，對于立法聽證的操作有很多困惑和不解，如無明確的程序性規(guī)定、聽證范圍規(guī)定不明、參加人的范圍和權(quán)利、義務(wù)不明確等。但聽證對于規(guī)則的“落地生根”是很有必要的。對于聽證結(jié)果的效力，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)作為規(guī)則制定的重要依據(jù)予以合理采納，而不能僅將聽證作為一種形式上的程序。聽證筆錄應(yīng)是立法機(jī)關(guān)作出立法決策的重要依據(jù)，而聽證報告應(yīng)是決策部門決策無可替代的基礎(chǔ)依據(jù)，是立法部門通過該項(xiàng)法案的重要依據(jù)[14]。最后，公眾參與應(yīng)采取更加便民的方式。由于地區(qū)的不同，可以分地區(qū)舉行聽證會，然后分別整理匯總，或利用本地區(qū)的新聞媒體或自媒體平臺，提高公眾的參與度[13]。規(guī)則制定完成，還可以在實(shí)施一段時間后開展“立法后評估”[15]②立法后評估，一般是指在法律、法規(guī)頒布實(shí)施一段時間后，結(jié)合法律、法規(guī)的實(shí)施情況（包括取得的成效、存在的問題），對其所進(jìn)行的評價。。地方的其他規(guī)則制定也可參照此做法，通過問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等形式，對規(guī)則的科學(xué)性、可操作性、執(zhí)行有效性等作出客觀評價。承擔(dān)“立法后評估”職責(zé)的主體應(yīng)為中立的第三方，最好是外地的評估團(tuán)體，以防止本地因?yàn)槿饲殛P(guān)系等原因，顧慮面子問題，不好說真話，怕得罪人，以致評估結(jié)果缺乏真實(shí)性。

（4）穩(wěn)定性。投資者判斷營商環(huán)境優(yōu)質(zhì)與否，規(guī)則穩(wěn)定性是重要指標(biāo)之一，穩(wěn)定性也是法的基本特征之一。具體而言，一是要求嚴(yán)格規(guī)則的立改廢。規(guī)則的改變應(yīng)該有充分的理由和實(shí)際調(diào)研論證，并堅持能不變的盡量不變，即便要變也要給予相對方足夠的緩沖期和過渡期，堅持行政法的信賴保護(hù)和比例原則。二是要求嚴(yán)格程序。對于規(guī)則的改變必須依照特定程序進(jìn)行。三是利益相關(guān)方的聽證權(quán)。優(yōu)化營商環(huán)境就是要讓當(dāng)?shù)丨h(huán)境對資本有吸引力，因此在必要情況下，若需要對規(guī)則進(jìn)行立改廢，應(yīng)該充分聽取利益相關(guān)方的意見，最大限度地降低和免除企業(yè)的損失。只有這樣，才能將資本留住，促進(jìn)資本的增長和流動，增強(qiáng)本地市場和經(jīng)濟(jì)活力。

4.2 政務(wù)誠信建設(shè)

政務(wù)誠信是社會信用的先導(dǎo)和垂范，政務(wù)誠信建設(shè)對社會信用體系建設(shè)，甚至對整個營商環(huán)境優(yōu)化來說，都具有重大意義。政務(wù)誠信建設(shè)可以從宏觀和微觀兩個層面著手。

（1）宏觀層面

從宏觀層面講，政務(wù)誠信是一個相對較新的概念。近年來，政府、社會和學(xué)界對政務(wù)誠信的關(guān)注越來越多。在政府層面，從國務(wù)院到不少地方基層政府都出臺過有關(guān)文件對包含政務(wù)誠信在內(nèi)的社會誠信體系提出建設(shè)方案。在學(xué)界內(nèi)，關(guān)于政務(wù)誠信的研究成果也日益豐富。政務(wù)誠信建設(shè)應(yīng)該建立具有可操作的考評機(jī)制，對守信行為進(jìn)行獎勵，對失信行為予以懲戒。

建立完善的信息采集管理機(jī)制。對政務(wù)誠信形成評價，首先需要進(jìn)行信息的采集及整理，這就要求建立信息的采集管理機(jī)制?？梢栽诟骷壢嗣裾O(shè)立專門機(jī)構(gòu)或者由監(jiān)察部門、信訪部門行使收集和管理信息的權(quán)力。

建立完善的政務(wù)失信認(rèn)定與失信行為分類管理機(jī)制。一方面是政務(wù)失信認(rèn)定機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)明確何為政務(wù)失信。相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)以例舉式對政務(wù)失信進(jìn)行明確規(guī)定，再輔以必要的彈性空間，保證規(guī)則的可操作性和可變通性。另一方面是政務(wù)失信行為分類管理機(jī)制。對于應(yīng)當(dāng)納入政務(wù)誠信立法范疇的政務(wù)誠信失范行為，通過專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)記錄，分類整理之后作為特定信息依法予以報告和公開，并對相關(guān)失信的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行責(zé)任追究。

建立完善的政務(wù)誠信監(jiān)督與考核機(jī)制。政務(wù)誠信監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循以內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的原則。因此，政務(wù)誠信的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、其他行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、新聞媒體、公民等各類監(jiān)督主體。當(dāng)然，專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是政務(wù)誠信監(jiān)督體系的主體，具有專業(yè)性，而其他主體的監(jiān)督則起到輔助作用。

建立完善的政務(wù)守信激勵與失信懲戒機(jī)制。一方面是政務(wù)守信激勵機(jī)制。在對政府主要干部的考核任用中，要把是否對政務(wù)誠信做出貢獻(xiàn)和努力作為重要標(biāo)準(zhǔn)，形成量化的考核指標(biāo)，以此引導(dǎo)主要干部的行政行為，使政務(wù)誠信建設(shè)真正落到實(shí)處。另一方面是政務(wù)失信懲戒機(jī)制。政務(wù)誠信有瑕在很大程度上可歸因于政務(wù)失信責(zé)任機(jī)制的缺乏，正是基于此，更應(yīng)建立政務(wù)失信懲戒機(jī)制。具言之，可從以下幾方面著手：一是因政務(wù)失信給公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)予以賠償或補(bǔ)償；二是對政務(wù)失信行為負(fù)有主要責(zé)任的部門負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行責(zé)任追究；三是對于公務(wù)員在履行職責(zé)過程中的失信行為（壓制批評、打擊報復(fù)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾等行為），應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)給予處分，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究相應(yīng)刑事責(zé)任。

（2）微觀層面

從微觀層面講，政務(wù)行為包括政府在行使行政管理職能時作出的所有行為，政務(wù)誠信所涉及的內(nèi)容即包括所有行政管理行為的誠信。因此，也可從行政管理行為，如行政承諾、信息公開①政務(wù)誠信的微觀制度建設(shè)涉及面頗廣，包括行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、公務(wù)員行政倫理等，限于篇幅，本文只以行政承諾和信息公開為例作簡要說明。等的源頭著手進(jìn)行機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步保證政務(wù)誠信，提升政府公信力。

一方面，加強(qiáng)行政承諾機(jī)制建設(shè)。行政承諾是現(xiàn)代國家進(jìn)行行政管理的重要手段，也是政務(wù)誠信的直接彰顯。而“承諾”二字本就與誠信直接對應(yīng)，因此從某種程度來說，政府的行政承諾行為與政務(wù)誠信的關(guān)系，和政府的其他行為相比，具有更為直接的關(guān)聯(lián)性。規(guī)范行政承諾應(yīng)從以下幾方面著手。

第一，規(guī)范行政承諾的內(nèi)容、形式、范圍等，將其直接規(guī)定到行政法之中。鑒于目前情況，學(xué)界諸多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律層面對行政承諾進(jìn)行規(guī)范[16]。但是，本文認(rèn)為，若專門為行政承諾立法既耗費(fèi)立法資源，又沒有必要，因此，可以考慮將其直接規(guī)定到行政法之中，對作出行政承諾應(yīng)當(dāng)遵守的形式、程序、可以作出承諾的事項(xiàng)、作出承諾事項(xiàng)的過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則以及行政主體不履行承諾的救濟(jì)等作出規(guī)定。

第二，完善行政承諾的程序機(jī)制。行政機(jī)關(guān)與個人不同，其承諾行為關(guān)系著社會多數(shù)人的利益，關(guān)系著政府形象[17]。因此其承諾行為必須謹(jǐn)慎，程序雖無法保證萬無一失，但程序的規(guī)范是內(nèi)容、形式等規(guī)范的有力保障，也是保證行政承諾最后順利兌現(xiàn)的有力保障。

第三，在相關(guān)規(guī)范性文件中規(guī)定行政承諾內(nèi)容的善意理解原則。在實(shí)踐操作中，有關(guān)機(jī)關(guān)在處理行政承諾爭議時，應(yīng)該秉承公正的態(tài)度，對行政承諾內(nèi)容進(jìn)行善意理解，而不能對權(quán)益受損的相對人打官腔、玩文字游戲或者強(qiáng)調(diào)承諾事項(xiàng)不屬于承諾主體的職權(quán)范圍等借此來推諉履行。

另一方面，加強(qiáng)信息公開機(jī)制建設(shè)。政府信息公開對于法治國家來說具有重要意義。實(shí)踐證明，社會的自主能力和信息公開程度之間是存在正比例關(guān)系的，一個社會的信息公開程度越高，社會的自主能力和承受能力就越高，社會也就越穩(wěn)定，反之亦然[18]。完善信息公開制度，可從以下幾方面入手。

第一，完善相關(guān)配套制度，加強(qiáng)法制建設(shè)。從《政府信息公開條例》本身來說，是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，雖然是全國通行的法定規(guī)則，但位階確實(shí)不算高。在此情況下，若國家法律規(guī)定與條例的規(guī)定有異，那么信息公開就必須為其他法律規(guī)定讓道，如《保密法》《檔案法》等，很顯然這對于政府信息公開制度的發(fā)展不利的。因此，政府信息公開條例有升階的必要，建議在條件成熟的時候，由全國人大制定統(tǒng)一的《信息公開法》。行政法學(xué)界多數(shù)學(xué)者持有此觀點(diǎn)，如姜明安、莫于川等人[19]。從完善監(jiān)督體系的層面來說，健全和完善政府信息公開，監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵。政府信息公開是法治政府的基本標(biāo)志，國家和政府應(yīng)該嚴(yán)肅對待，其監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建理應(yīng)受到重視。我國應(yīng)當(dāng)建立全方位、多層次的監(jiān)督體系，同時應(yīng)注意監(jiān)督主體的配合和銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)督主體多而各行其是，互相交叉矛盾的情況。

第二，進(jìn)一步明確信息公開的范圍?！肮_為原則，不公開為例外”這一信息公開的基本原則已經(jīng)被理論界疾呼了很多年，可以說是理論界的共同心聲。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以排除法的形式明確規(guī)定不公開的情形，其他信息都必須向公眾公開。該原則的確立也符合當(dāng)今世界“新公共管理”的理念和要求。但是應(yīng)當(dāng)注意，不應(yīng)讓“例外”的范圍不當(dāng)擴(kuò)大。在信息不公開方面，不公開的信息應(yīng)該分類別細(xì)化，使政府各個機(jī)構(gòu)有可操作的依據(jù)，防止“例外”范圍擴(kuò)大化。

第三，促使政府和公務(wù)員轉(zhuǎn)變觀念。個別公務(wù)員思想僵化，不僅是政府信息公開制度有效實(shí)施的阻礙，也是我國建設(shè)法治國家的“絆腳石”。因此，加強(qiáng)對他們思想觀念的宣傳教育，不僅是完善政府信息公開制度不可或缺的一步，同時也是建設(shè)法治政府不可缺少的內(nèi)容。

4.3 提升企業(yè)的法治和風(fēng)險防控意識

法治化營商環(huán)境的建設(shè)不僅關(guān)系到社會和政府，更與企業(yè)自身息息相關(guān)。但就目前情況來看，企業(yè)的法治意識尤其是民營企業(yè)的法治意識提升空間還很大。以G 市為例，根據(jù)筆者對G 市大型民企的調(diào)查顯示，進(jìn)駐G 市的大型民營企業(yè)95%以上沒有聘請專職法務(wù)。在其他城市設(shè)公司總部的，總公司有專職法務(wù)，而G 市的分公司或子公司則只有兼職法律顧問，且?guī)缀醵贾慌c一家法律服務(wù)機(jī)構(gòu)建立了服務(wù)關(guān)系。一些大型民企甚至認(rèn)為，如果簽兩家以上的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)會導(dǎo)致扯皮。而中小民營企業(yè)情況更糟，未設(shè)立法務(wù)部門，也未聘請兼職法律顧問的情況普遍存在，法律風(fēng)險防控意識亟需提高。

（1）提升法治意識。企業(yè)法治意識是法治化營商環(huán)境的必然要求。首先，企業(yè)應(yīng)主動了解各類規(guī)則信息和發(fā)布渠道，包括法律、法規(guī)等，也包括地方政府制定的各種規(guī)則、政策等。了解與自身相關(guān)的信息可以規(guī)避法制風(fēng)險，甚至可以受益。比如地方有符合自身?xiàng)l件的優(yōu)惠政策，如果不主動獲取信息，就可能會錯過。有時候一些政策或規(guī)則即使看似與己無關(guān)的，也可能從中發(fā)現(xiàn)商機(jī)。其次，企業(yè)應(yīng)合法經(jīng)營和參與市場競爭，不搞權(quán)錢交易，不進(jìn)行不正當(dāng)競爭。最后，企業(yè)應(yīng)依法維權(quán)。當(dāng)自身權(quán)益遭受侵害時，應(yīng)尋求法律途徑解決，不進(jìn)行非法打擊報復(fù)，破壞市場環(huán)境。

（2）提高產(chǎn)權(quán)意識。當(dāng)前，很多學(xué)者在關(guān)注企業(yè)產(chǎn)權(quán)問題，尤其是民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，主要原因在于很多民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)觀念并不清晰，很容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)問題，經(jīng)營風(fēng)險較大。因此，企業(yè)尤其是民營企業(yè)更應(yīng)提高產(chǎn)權(quán)意識，重視產(chǎn)權(quán)問題，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面加大投入，控制風(fēng)險。

（3）提升風(fēng)險意識。企業(yè)不僅要防御商業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，還要規(guī)避法律風(fēng)險，特別是商業(yè)行為的刑事風(fēng)險?？傮w而言，跨國公司、國有企業(yè)及大中型企業(yè)中的法務(wù)隊(duì)伍建設(shè)較為完善，但一些民營企業(yè)或由于法律意識淡薄或基于成本方面的考慮，在很大程度上對此有所忽視[20]。筆者認(rèn)為，企業(yè)都應(yīng)配備法律顧問以提供法律支持，若無法配備專職法務(wù)，有經(jīng)驗(yàn)的兼職法務(wù)也應(yīng)配備，這對增強(qiáng)企業(yè)依法保護(hù)自身權(quán)益大有助益。

5 結(jié)語

當(dāng)前，優(yōu)化營商環(huán)境的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)大多與行政權(quán)的運(yùn)行尤其是行政機(jī)關(guān)的市場監(jiān)管息息相關(guān)[3]。因此，營商環(huán)境法治化應(yīng)大力規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行，或者說行政法治化是營商環(huán)境法治化的必然要求。營商環(huán)境法治化，法治是手段，目的是營造健康、活力、信用的營商環(huán)境。這種環(huán)境有利于企業(yè)的成長和發(fā)展，有利于市場經(jīng)濟(jì)的健康和活力，有利于社會的秩序和穩(wěn)定，有利于人民幸福、有尊嚴(yán)地生活，有利于實(shí)現(xiàn)公平正義。在法治化過程中，只有將法的目的和宗旨放在法治建設(shè)的最高位置、整體布局，才能避免陷入“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的怪圈，讓法治建設(shè)真見成效，讓營商環(huán)境真正優(yōu)化。