彭 珊 唐少奕

(1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽 550025；2.貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州 貴陽 550002)

一、問題的提出

近年來，國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放熱潮不斷涌起，先后有美國(guó)、加拿大、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)政府紛紛建立“一站式”數(shù)據(jù)門戶。[1]2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，[2]將“穩(wěn)步推進(jìn)公共資源開放、形成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”寫入主要任務(wù)；2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，[3]強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源管理，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放”；2017年，中央通過《關(guān)于推進(jìn)公共資源開放的若干意見》，[4]提出要“著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域公共信息資源開放，釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效應(yīng)”的要求；2018年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出以“數(shù)據(jù)共享為核心”打造“數(shù)據(jù)通”的“協(xié)同共享”原則，并將“統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享”列為其中一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)分工。2015年至2018年，國(guó)務(wù)院共出臺(tái)21項(xiàng)與政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放密切相關(guān)的政策。一方面反映了國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開放的重視，另一方面也反映出社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源需求的迫切性。這些綱領(lǐng)性文件為推動(dòng)我國(guó)數(shù)據(jù)開放共享提供了政策依據(jù)，指明了發(fā)展方向。

“數(shù)據(jù)開放是國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心組成部分”，[5]而“中國(guó)超80%的數(shù)據(jù)在政府手中，政府應(yīng)該共享”。[6]實(shí)施數(shù)據(jù)開放共享有助于提高政府工作透明度和提升政府公信力，有助于挖掘數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的潛在價(jià)值、釋放數(shù)據(jù)增值紅利，對(duì)于促進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型、社會(huì)需求獲取模式轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有重要的戰(zhàn)略意義。繼2012年上海市成立全國(guó)第一家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)以來，截至2020年4月底，全國(guó)已有130個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，其中省級(jí)平臺(tái)17個(gè)、副省級(jí)和地級(jí)平臺(tái)113個(gè)。2016年貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上線。截至2020年6月，貴州省已有貴陽市、遵義市、六盤水市、安順市、畢節(jié)市、銅仁市、黔南州、黔東南州、黔西南州、貴安新區(qū)等10個(gè)市州政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上線，政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)揮著積極作用，為貴州當(dāng)?shù)厣鐣?huì)提供了更好的公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。據(jù)《2020中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)[7]顯示，貴州省在2020年上半年的省級(jí)排名中以44.75的綜合指數(shù)位列全國(guó)第五，處于第三等級(jí)“三棵樹”并獲得“數(shù)開叢生”獎(jiǎng)；貴陽市在地級(jí)(含副省級(jí))排名中以59.38的綜合指數(shù)位列全國(guó)第二，處于第一等級(jí)“五棵樹”并獲得“數(shù)開繁盛”獎(jiǎng)。貴州省雖然綜合指數(shù)位列全國(guó)前十，但相比2019年下滑了兩名。從《報(bào)告》中準(zhǔn)備度、平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層和利用層四個(gè)評(píng)估維度來看，貴州省準(zhǔn)備度優(yōu)勢(shì)不夠明顯，平臺(tái)層指數(shù)在全國(guó)前十省份中排名靠后，數(shù)據(jù)層和利用層尚有提升空間。隨著各省、市對(duì)數(shù)據(jù)開放工作的愈加重視，數(shù)據(jù)開放進(jìn)程不斷加快，全國(guó)正逐漸形成你追我趕的數(shù)據(jù)開放局面。未來，貴州數(shù)據(jù)開放任務(wù)重大，開放步伐仍有待提速。

當(dāng)今世界，越來越多的國(guó)家和機(jī)構(gòu)參與開放政府?dāng)?shù)據(jù)，跨國(guó)、跨機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)開放共享問題成為新的研究熱點(diǎn)。A.Zuiderwijk[8]等對(duì)國(guó)家政策引導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放進(jìn)行梳理，針對(duì)性的提出政府應(yīng)按照用戶需求建立激勵(lì)性的數(shù)據(jù)開放共享政策建議，刺激數(shù)據(jù)收集和利用；R.E.Sieber[9]提出改變公民和政府之間的四種開放數(shù)據(jù)模型以便提高數(shù)據(jù)的利用率；G.Z.Felipe[10]等認(rèn)為政府的數(shù)據(jù)具有多種類型，不同類型的數(shù)據(jù)在決策中所產(chǎn)生的作用各不相同，應(yīng)當(dāng)對(duì)開放數(shù)據(jù)的價(jià)值進(jìn)行分析，以最終提高政府制定決策的準(zhǔn)確性；K.Williamson[11]等指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的障礙因素包含：各機(jī)構(gòu)間缺乏共同的學(xué)科背景、信任、責(zé)任感和受控的數(shù)據(jù)訪問；C.Brewster[12]等認(rèn)為應(yīng)使用加密技術(shù)、認(rèn)證技術(shù)、數(shù)字水印和電子簽名等保護(hù)信息免受侵犯。在整個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施過程中出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化的操作指南，定期發(fā)布最佳實(shí)踐案例，并以最佳實(shí)踐為基礎(chǔ)對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。通過研究國(guó)外的文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外的理論研究主要集中在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享政策的制定和實(shí)施效果；政府?dāng)?shù)據(jù)開放的管理政策及影響因素；政府開放數(shù)據(jù)共享中的隱私安全問題等方面。

隨著我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工作在全國(guó)順利開展，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)“數(shù)據(jù)共享開放”的研究也日益增多。2016年，張進(jìn)勇對(duì)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，提出數(shù)據(jù)開放應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)共享和內(nèi)部公開的推動(dòng)機(jī)制做好績(jī)效評(píng)估；[13]2017年，湯志偉、龔澤鵬等對(duì)中美兩國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策進(jìn)行對(duì)比分析研究，并以此為中國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策制定提出建議；[14]2018年，鄒東升以加拿大為例，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與個(gè)人隱私保護(hù)進(jìn)行探究；[15]2019年，林明燕、張廷君對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證研究；[16]莫富傳提出從頂層設(shè)計(jì)、載體支撐、資源體系和服務(wù)模式四個(gè)方面對(duì)貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放提出優(yōu)化對(duì)策；[17]2020年，張亞楠從立法的角度，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的立法路徑進(jìn)行討論，對(duì)三種立法模式的利弊進(jìn)行分析，為政策從條例上升到法律提供參考。[18]學(xué)者們從不同角度對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行研究討論，內(nèi)容涵蓋數(shù)據(jù)開放機(jī)制范圍和領(lǐng)域、數(shù)據(jù)開放隱私保護(hù)、績(jī)效評(píng)估、中外開放對(duì)比與啟示、數(shù)據(jù)開放政策立法路徑等多方面，多數(shù)基于全國(guó)視域進(jìn)行分析，基于系統(tǒng)論視角進(jìn)行研究文獻(xiàn)的不多，以貴州省為研究樣本的成果相對(duì)匱乏。

二、理論視角：科學(xué)系統(tǒng)論

系統(tǒng)論是研究系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)、行為、規(guī)律等系統(tǒng)間的聯(lián)系，并對(duì)其功能進(jìn)行數(shù)學(xué)描述的新興學(xué)科?，F(xiàn)代系統(tǒng)論的基本思想是在20世紀(jì)20年代初，由美籍奧地利生物學(xué)家L.V.貝塔朗菲(L.Von.Bertalanffy)提出的。貝塔朗菲指出：“任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡(jiǎn)單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的性質(zhì)?！盵19]政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享作為一個(gè)協(xié)同開放的生態(tài)系統(tǒng)，研究其活動(dòng)應(yīng)當(dāng)把每一個(gè)子系統(tǒng)放在系統(tǒng)的形式里，從整體出發(fā)，從大系統(tǒng)與子系統(tǒng)，系統(tǒng)與要素、要素與要素、結(jié)構(gòu)與功能之間的相互作用、相互關(guān)系和相互制約中，對(duì)數(shù)據(jù)開放與共享過程進(jìn)行實(shí)證考察和辯證分析，才能制定出系統(tǒng)整體上達(dá)到最優(yōu)化目標(biāo)的方案。數(shù)據(jù)開放共享作為一項(xiàng)政府的重大戰(zhàn)略決策，開放程度如何？開放效果如何？在其發(fā)展過程中受到多個(gè)要素的影響。有學(xué)者認(rèn)為：“政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺(tái)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放最為直接的影響因素，政府?dāng)?shù)據(jù)開放理念、政府?dāng)?shù)據(jù)開放評(píng)價(jià)機(jī)制、戰(zhàn)略規(guī)劃與政策支持等是中層間接影響因素，新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的深層次原因?！盵20]筆者認(rèn)為，《報(bào)告》將“準(zhǔn)備度”、“平臺(tái)層”、“數(shù)據(jù)層”、“利用層”作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的四個(gè)評(píng)估維度，基于系統(tǒng)論的視角來看，這四個(gè)評(píng)估維度正好構(gòu)成四個(gè)子系統(tǒng)。其中，“準(zhǔn)備度子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“基礎(chǔ)”，在整個(gè)系統(tǒng)中發(fā)揮著提供養(yǎng)分和目標(biāo)指向功能，在這個(gè)子系統(tǒng)中，涵蓋了法規(guī)政策、組織實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要素；“平臺(tái)層子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“載體”，是連接數(shù)據(jù)供需兩端的重要橋梁，體現(xiàn)為數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、獲取、成果提交展示、互動(dòng)反饋和用戶體驗(yàn)等要素的合力作用；“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“硬核”，是對(duì)用戶提供透明的和可靠的數(shù)據(jù)傳送基本服務(wù)的核心保證，在此系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)范、開放范圍等要素發(fā)揮的作用至關(guān)重要；“利用層子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“成果”，以成果的有效數(shù)量、質(zhì)量、利用的多樣性和促進(jìn)性等要素的互聯(lián)互動(dòng)共同展示政府?dāng)?shù)據(jù)開放后的社會(huì)化利用效能。四個(gè)子系統(tǒng)遵循整體性、關(guān)聯(lián)性和動(dòng)態(tài)性的原則，通過相扣和嵌套，引導(dǎo)和推動(dòng)各個(gè)要素整合發(fā)力，實(shí)現(xiàn)相互合作與目標(biāo)協(xié)同，在邏輯上緊密耦合，共同促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享整體系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展，使數(shù)據(jù)開放共享成為一個(gè)自我融洽的生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自身良性發(fā)展。

三、貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享實(shí)證分析

(一)準(zhǔn)備度

在《報(bào)告》中，“準(zhǔn)備度”維度主要考評(píng)法規(guī)政策、組織實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等實(shí)際情況。通過在“貴州省人民政府官網(wǎng)”、“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局官網(wǎng)”對(duì)關(guān)鍵詞“政府?dāng)?shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)共享開放”“政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放”進(jìn)行檢索，整理出2015年以來如表1所示省政府層面有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的政策。

表1 貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策

對(duì)表1中2019年以前相關(guān)政策內(nèi)容進(jìn)行分析，貴州省級(jí)層面多數(shù)政策主要由貴州省人民政府辦公廳和貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局發(fā)布，多是將“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”嵌套于政務(wù)信息公開、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主題的文件中，闡述的篇幅過于簡(jiǎn)略，政策內(nèi)容完整度有待提升。同時(shí)，已有政策內(nèi)容不夠具體，缺乏對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行實(shí)踐指導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。以《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)為例，《辦法》對(duì)數(shù)據(jù)目錄、采集、存儲(chǔ)、共享、開放、安全管理等做了明確規(guī)定，但對(duì)數(shù)據(jù)預(yù)警機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、數(shù)據(jù)開發(fā)利用的生態(tài)培育建設(shè)、數(shù)據(jù)開放專項(xiàng)年度工作計(jì)劃和工作方案等內(nèi)容缺乏相應(yīng)規(guī)定。2017年5月1日貴陽市開始施行《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，是全國(guó)首部具有法律保障的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享地方性法規(guī)。2020年9月25日通過的《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》作為全國(guó)首部省級(jí)層面政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)將于12月1日起施行，共七章45條，涵蓋了政府?dāng)?shù)據(jù)管理、共享、開放、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等相關(guān)事項(xiàng),旨在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放,加快政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚、融通、應(yīng)用,培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),提升政府社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(二)平臺(tái)層

“平臺(tái)層”主要涵蓋數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、獲取、成果提交展示、互動(dòng)反饋和用戶體驗(yàn)等功能實(shí)現(xiàn)。從全面和系統(tǒng)的角度來看，在數(shù)據(jù)開放共享整體中，平臺(tái)是傳播資訊動(dòng)態(tài)的渠道，是展示利用成果的舞臺(tái)，作為與用戶互動(dòng)反饋?zhàn)顬橹苯拥妮d體系統(tǒng)，平臺(tái)既關(guān)系著政策準(zhǔn)備度目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到數(shù)據(jù)層和利用層個(gè)性化服務(wù)的落地。

貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)于2016年9月30日正式上線運(yùn)營(yíng)。[21]當(dāng)前，平臺(tái)已有省人民政府辦公廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)等68個(gè)部門共同參與，共開放數(shù)據(jù)1696個(gè)，開放文件1465個(gè)(檢索日期截至2020年4月底)。涵蓋機(jī)構(gòu)團(tuán)體、生活服務(wù)、財(cái)稅金融等20個(gè)數(shù)據(jù)主題。其中機(jī)構(gòu)團(tuán)體方面共開放數(shù)據(jù)530個(gè)，約占平臺(tái)已開放數(shù)據(jù)的31.42%。開放數(shù)據(jù)類型包括文件和接口，數(shù)據(jù)格式(含有效數(shù)據(jù))包括csv、xlsx、xls、json四種。目前，貴州省在平臺(tái)層已具備較為扎實(shí)的基礎(chǔ)，平臺(tái)常規(guī)運(yùn)行良好。如在數(shù)據(jù)獲取方面，對(duì)無條件開放的數(shù)據(jù)能提供差異化的數(shù)據(jù)獲取方式，對(duì)有條件開放的開設(shè)了申請(qǐng)功能；在互動(dòng)反饋方面提供與用戶溝通的“互動(dòng)中心”，對(duì)用戶的要求能及時(shí)反饋；在用戶體驗(yàn)上能搭建平臺(tái)互通，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)平臺(tái)與國(guó)內(nèi)其他數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的鏈接。但在平臺(tái)整體運(yùn)營(yíng)與綜合效果上尚有不足。一是基于用戶的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)方面，數(shù)據(jù)導(dǎo)引中的高級(jí)搜索功能缺失，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)及頁(yè)面設(shè)計(jì)存在問題，部分頁(yè)面存在圖片遮擋文字，文字之間相互重疊等現(xiàn)象；二是數(shù)據(jù)更新不及時(shí)。截至2020年4月底，開放數(shù)據(jù)提供的部門中，教育、司法、稅務(wù)、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等部門數(shù)據(jù)均停滯在2019年，以教育數(shù)據(jù)為例，2019年10月上傳的是《2017教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)表》，所開放的也僅為2015-2017年數(shù)據(jù)，導(dǎo)致某些以時(shí)效性為價(jià)值的數(shù)據(jù)失去意義。三是平臺(tái)用戶成果提交展示項(xiàng)目渠道單一，沒有設(shè)置用戶使用評(píng)價(jià)，不利于政府及時(shí)了解開放數(shù)據(jù)利用情況和效果。四是用戶體驗(yàn)方面，雖然有“互動(dòng)中心”，但是平臺(tái)沒有提供數(shù)據(jù)發(fā)布者的聯(lián)系方式，不便于數(shù)據(jù)使用者遇到問題時(shí)及時(shí)聯(lián)系發(fā)布者。

(三)數(shù)據(jù)層

數(shù)據(jù)層在整個(gè)數(shù)據(jù)開放共享中發(fā)揮著“核心”作用，包括數(shù)據(jù)容量、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)范和開放范圍四個(gè)要素。截至2020年4月，貴州省開放的有效數(shù)據(jù)集1696個(gè)，排名全國(guó)第九，與排名第一的煙臺(tái)3697個(gè)相差近2000個(gè)，數(shù)據(jù)容量有待提升；數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，據(jù)《報(bào)告》顯示，貴州省僅有貴陽市進(jìn)入國(guó)內(nèi)各地平臺(tái)優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集前十，位于第八名，說明貴州省在數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)質(zhì)量方面存在缺失、碎片化、低容量等問題。筆者在平臺(tái)上以“教育收費(fèi)”為關(guān)鍵詞搜索數(shù)據(jù)，沒有獲得專門的數(shù)據(jù)目錄，只能在貴州省行政性收費(fèi)目錄中找到涉及有教育收費(fèi)的主客體情況，但具體收費(fèi)多少?zèng)]有具體數(shù)據(jù)，只有中央和省級(jí)政策依據(jù)的文件號(hào)，數(shù)據(jù)集的空缺數(shù)據(jù)無法滿足數(shù)據(jù)使用者要求；數(shù)據(jù)規(guī)范方面，貴州省未制定單個(gè)開放授權(quán)協(xié)議來明確數(shù)據(jù)開放主體和使用者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。開放范圍方面，貴州省涵蓋了林業(yè)、建筑、金融、司法等八個(gè)場(chǎng)景的數(shù)據(jù)領(lǐng)域，涉及的數(shù)據(jù)集有企業(yè)注冊(cè)登記類、行政許可處罰類、預(yù)算決算類等常見數(shù)據(jù)，但醫(yī)保藥品、醫(yī)保診療類數(shù)據(jù)較少，教育收費(fèi)數(shù)據(jù)不清晰，且獲取存在困難。

(四)利用層

“利用層”是《2019地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》中新增加的評(píng)估維度，主要用于評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)開放后的社會(huì)化利用效果，數(shù)據(jù)利用率不高，數(shù)據(jù)開放的價(jià)值無法真正得到釋放。數(shù)據(jù)利用促進(jìn)方面，貴州省在2017年舉辦中國(guó)“云上貴州”智慧交通大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽，2019年“聯(lián)創(chuàng)黔線杯”大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽，但省級(jí)層面尚未組織過開放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽；有效成果數(shù)量和成果質(zhì)量方面，貴州省表現(xiàn)較為突出，如貴州的食安測(cè)、貴州交警、云上貴州多彩寶、貴陽的房叮當(dāng)、貴醫(yī)云、貴陽頭條等利用成果質(zhì)量較高；利用多樣性方面，貴陽市提供了20個(gè)應(yīng)用APP，覆蓋主題包括交通出行、衛(wèi)生醫(yī)療、金融地產(chǎn)等領(lǐng)域，貴州省只有9個(gè)應(yīng)用集市，覆蓋面相對(duì)較窄。

四、系統(tǒng)論視域下實(shí)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的邏輯路徑

地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享系統(tǒng)是“一盤棋”，各個(gè)要素構(gòu)成的子系統(tǒng)在這盤棋中協(xié)同發(fā)揮著自己的力量。從根本上來看，推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享需要涉及三方面的內(nèi)容：“準(zhǔn)備度子系統(tǒng)”主要負(fù)責(zé)做好頂層設(shè)計(jì)、組織構(gòu)建和資金保障，通過強(qiáng)有力且規(guī)范的政策和組織保障發(fā)揮引導(dǎo)和推動(dòng)作用；其次，“平臺(tái)層子系統(tǒng)”通過不斷更新和完善，為數(shù)據(jù)資源提供合理獲取和利用規(guī)范的載體，促進(jìn)政策落地轉(zhuǎn)化利用；最后，數(shù)據(jù)層和利用層子系統(tǒng)的必要性與價(jià)值在于保障數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量，擴(kuò)大開放范圍，增加數(shù)據(jù)利用主體和形式的多樣性，挖掘更多數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。四個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌與有機(jī)嵌合，為地方政府?dāng)?shù)據(jù)的有序開放創(chuàng)造有利條件，在系統(tǒng)論思想指導(dǎo)下，歸納出實(shí)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的四條邏輯路徑。

(一)“準(zhǔn)備度子系統(tǒng)”：加強(qiáng)物質(zhì)基礎(chǔ)保障，推進(jìn)政策體系完善

系統(tǒng)論的精髓在于各要素之間相互協(xié)作與影響，共同促進(jìn)整體力量的迸發(fā)與新功能的產(chǎn)生?！皽?zhǔn)備度子系統(tǒng)”作為本文研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的基礎(chǔ)子系統(tǒng)，決定著數(shù)據(jù)開放整體工作的方向，對(duì)于數(shù)據(jù)開放整體實(shí)踐具有重要意義。近幾年來，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享省級(jí)排名中，上海市排名始終位于貴州省之前，通過準(zhǔn)備度對(duì)比分析，其原因之一為上海市已形成一套相對(duì)完善的公共數(shù)據(jù)開放共享政策指導(dǎo)體系，貴州省在這方面明顯滯后，對(duì)后續(xù)的數(shù)據(jù)開放共享工作缺乏詳細(xì)的指導(dǎo)與規(guī)劃，導(dǎo)致各個(gè)子系統(tǒng)間的聯(lián)動(dòng)在“起步”上便處于“不平衡”狀態(tài)，一定程度上阻礙了開放效果，影響開放整體的“高度”“廣度”和“深度”。

做好“準(zhǔn)備度子系統(tǒng)”中各要素功能發(fā)揮，一是加強(qiáng)物質(zhì)基礎(chǔ)保障工作。物質(zhì)基礎(chǔ)保障是數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，給予必要的人員、機(jī)構(gòu)、資金等各方面的支持，是保障數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)的前提條件。數(shù)據(jù)開放主管部門應(yīng)制定數(shù)據(jù)開放年度工作計(jì)劃，定期組織開展與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過選拔、培訓(xùn)業(yè)務(wù)能手，專員專崗地從事數(shù)據(jù)開放工作。另外，要為數(shù)據(jù)開放工作提供強(qiáng)大的資金支持，合理安排財(cái)政資金以保證數(shù)據(jù)開放工作的數(shù)據(jù)收集、匯總、加工、處理和平臺(tái)建設(shè)的各種費(fèi)用。二是不斷推進(jìn)政策體系完善。政策、條例、法規(guī)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)能夠?qū)?shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)安全保護(hù)等制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為數(shù)據(jù)共享開放提供源源不斷的動(dòng)力并引領(lǐng)開放工作朝著正確的方向前進(jìn)，有助于促進(jìn)開放工作的高效進(jìn)行，是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要依據(jù)和法治基礎(chǔ)。國(guó)家層面，目前中央尚未出臺(tái)專門針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的獨(dú)立性政策法規(guī)。國(guó)家可以考慮制定數(shù)據(jù)開放共享專項(xiàng)法律法規(guī)，從宏觀層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享作普適性的開放指南、原則、要求規(guī)定，引導(dǎo)地方政府相應(yīng)政策的出臺(tái)，并為其樹立方向和標(biāo)準(zhǔn)。地方層面，《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》將于2020年12月1日施行。建議對(duì)現(xiàn)有政策體系中涉及數(shù)據(jù)開放范圍和方式、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)利用形式和數(shù)據(jù)全生命周期的管理要求進(jìn)一步細(xì)化和完善，以保障當(dāng)?shù)卣當(dāng)?shù)據(jù)開放的合規(guī)性和適用性，甚至可細(xì)化到階段性規(guī)劃，形成實(shí)踐支撐力量，促進(jìn)開放工作扎實(shí)高效推進(jìn)。三是加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)層和部門負(fù)責(zé)人對(duì)數(shù)據(jù)開放工作的領(lǐng)導(dǎo)力支持。地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的順利實(shí)施離不開省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人的強(qiáng)有力支持。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著巨大作用，而部門負(fù)責(zé)人是具體的執(zhí)行者、協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者，其在公開場(chǎng)合的意愿和表態(tài)對(duì)數(shù)據(jù)開放的效果和效率起到直接作用。因此，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和部門負(fù)責(zé)人可在會(huì)議、活動(dòng)等公開場(chǎng)合表示對(duì)數(shù)據(jù)共享工作的支持和鼓勵(lì)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)開放相關(guān)領(lǐng)域工作人員的信心，加大社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)開放工作的認(rèn)知，爭(zhēng)取公民對(duì)政府開放工作的理解和支持。

(二)“平臺(tái)層子系統(tǒng)”：加強(qiáng)平臺(tái)常態(tài)運(yùn)行，提升平臺(tái)管理功能

平臺(tái)是數(shù)據(jù)開放的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，是地方數(shù)據(jù)政府建設(shè)和公共數(shù)據(jù)治理的標(biāo)配。數(shù)據(jù)供給和需求匯集于此分別找到自己的“歸屬”與“目的”，共用共享數(shù)據(jù)“效益”。作為四大子系統(tǒng)中較為關(guān)鍵的子系統(tǒng)，“平臺(tái)層子系統(tǒng)”自身的“數(shù)據(jù)能力”支撐和運(yùn)行狀況與數(shù)據(jù)開放共享全局息息相關(guān)，對(duì)數(shù)據(jù)開放共享系統(tǒng)整體活動(dòng)產(chǎn)生直接影響?；谇笆鲋匈F州省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)運(yùn)行過程中反饋的問題，筆者認(rèn)為，要保持平臺(tái)子系統(tǒng)功能的暢通，一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)常態(tài)運(yùn)行。保障數(shù)據(jù)使用者通過數(shù)據(jù)申請(qǐng)獲得需求回應(yīng)，在使用過程中可進(jìn)行糾錯(cuò)反饋和提出合理建議。平臺(tái)能快速處理、審核需求端的數(shù)據(jù)申請(qǐng)，及時(shí)上傳數(shù)據(jù)使用者利用成果。首先要加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)頁(yè)面科學(xué)化設(shè)置，解決當(dāng)前存在的頁(yè)面信息重疊遮擋、無法顯示或無法正常跳轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。其次要及時(shí)更新平臺(tái)數(shù)據(jù)。許多數(shù)據(jù)存在的價(jià)值和意義在于它的真實(shí)性和有效性，錯(cuò)過其公布的最佳時(shí)期，其價(jià)值也將大打折扣。最后要保證用戶對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)的有效獲取。這要求對(duì)平臺(tái)開放數(shù)據(jù)的格式、內(nèi)容及下載方式等作好檢查和維護(hù)。以數(shù)據(jù)格式為例，除了平臺(tái)已提供的csv、xlsx、xls、json格式文件外，可以考慮如KMI、Jpeg、Feeds等更多其他格式的數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)未經(jīng)加工的原始性及可機(jī)讀性，[19]確保用戶只要能夠看到標(biāo)題就能夠看到或獲取標(biāo)題下的內(nèi)容。“平臺(tái)層子系統(tǒng)”作為整體系統(tǒng)中關(guān)鍵一員，只有通過不斷改進(jìn)其搜索、推薦、開放服務(wù)等基礎(chǔ)的核心技術(shù)要素功能，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)采集、整理、編目、發(fā)布和更新的全生命周期進(jìn)行管理和服務(wù)，才能在政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮好載體功能。二是要提升平臺(tái)優(yōu)化管理水平，增加用戶的體驗(yàn)感和獲得感。在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)方面，貴州省級(jí)平臺(tái)可增加最新更新欄目，醒目地展現(xiàn)最新數(shù)據(jù)，增加高級(jí)搜索功能優(yōu)化數(shù)據(jù)導(dǎo)引；數(shù)據(jù)獲取方面，將有條件獲取申請(qǐng)功能明細(xì)化，對(duì)未開放數(shù)據(jù)的請(qǐng)求進(jìn)行有效的電子或電話回復(fù)，公開數(shù)據(jù)發(fā)布者的聯(lián)系方式，方便數(shù)據(jù)使用者進(jìn)行聯(lián)系；平臺(tái)還應(yīng)設(shè)立在線客服及時(shí)解決數(shù)據(jù)使用者的在線疑問；在用戶體驗(yàn)方面，可增加一些如收藏管理、推送功能等個(gè)性化功能、兼顧不同層次群體需求，完善平臺(tái)包容性功能。

(三)“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”：打好數(shù)據(jù)層“組合拳”，優(yōu)化數(shù)據(jù)容量質(zhì)量

數(shù)據(jù)層是數(shù)據(jù)開放的“核心”，在《報(bào)告》中評(píng)估維度占比為40%，由此可見在數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中，“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，主要體現(xiàn)在打好數(shù)據(jù)層“組合拳”，即數(shù)據(jù)數(shù)量、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)范和開放范圍等四個(gè)要素的合力發(fā)揮上。一是擴(kuò)充數(shù)據(jù)容量，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力水平的高低與地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力密切相關(guān)，而數(shù)據(jù)容量和數(shù)據(jù)質(zhì)量的水平，直接影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力提升。數(shù)據(jù)容量體現(xiàn)了利用者在平臺(tái)獲得數(shù)據(jù)量的多少，數(shù)據(jù)質(zhì)量反映出政府能開放多少社會(huì)需求高、價(jià)值度高、動(dòng)態(tài)更新及時(shí)的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集。目前貴州在這兩方面方面均有提升空間，可通過鼓勵(lì)涉及數(shù)據(jù)開放的相關(guān)部門提供更多數(shù)據(jù)擴(kuò)充容量，參考《報(bào)告》中各類平臺(tái)排名靠前單位優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集，采取與利用者互動(dòng)的開放方式，征集社會(huì)需求高、價(jià)值高的數(shù)據(jù)集，運(yùn)用技術(shù)整合對(duì)照貴州現(xiàn)有數(shù)據(jù)集進(jìn)行補(bǔ)充和完善。增加用戶對(duì)數(shù)據(jù)集評(píng)價(jià)功能，方便政府能及時(shí)了解數(shù)據(jù)集是否滿足社會(huì)需求？是否真正發(fā)揮了效用？存在哪些不足？為持續(xù)性的數(shù)據(jù)集更新提供參考。同時(shí)，由數(shù)據(jù)開放主管部門委托第三方對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)集中存在的缺失、碎片化、低容量情況進(jìn)行評(píng)估和排查，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，責(zé)成數(shù)據(jù)提供方進(jìn)行數(shù)據(jù)補(bǔ)充、格式修補(bǔ)和數(shù)據(jù)撤換。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)規(guī)范，增加數(shù)據(jù)開放范圍。建議貴州省在現(xiàn)有開放的單個(gè)數(shù)據(jù)集下設(shè)置數(shù)據(jù)使用許可，明確數(shù)據(jù)責(zé)任主體和利用主體的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)數(shù)據(jù)使用開放權(quán)限做出規(guī)定。在每個(gè)數(shù)據(jù)集下增加API服務(wù)和互動(dòng)交流，使平臺(tái)提供的服務(wù)擁有更大的用戶群和服務(wù)訪問數(shù)量，為用戶、開發(fā)者帶來了更大的價(jià)值，政府才能有針對(duì)性地對(duì)數(shù)據(jù)集存在的問題進(jìn)行信息收集。在開放范圍方面，建議保持行政許可處罰類、預(yù)算決算類等常見數(shù)據(jù)集的常態(tài)管理，同時(shí)增加涉及社會(huì)民生的如公交車輛位置類關(guān)鍵數(shù)據(jù)集的開放，對(duì)氣象預(yù)報(bào)預(yù)警、企業(yè)登記注冊(cè)、疫情防控類等關(guān)鍵數(shù)據(jù)集的開放必須做到及時(shí)更新，保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性。

(四)“利用層子系統(tǒng)”：強(qiáng)化賦能引導(dǎo)活動(dòng)，提高數(shù)據(jù)利用空間

“利用層子系統(tǒng)”作為“果實(shí)”的呈現(xiàn)，與前面三個(gè)系統(tǒng)休戚相關(guān)，準(zhǔn)備度是否充分，數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取數(shù)據(jù)是否順暢，數(shù)據(jù)層數(shù)據(jù)容量是否足夠多、數(shù)據(jù)質(zhì)量是否高，都將直接影響著利用層有效成果數(shù)量和質(zhì)量。除了要協(xié)同前面三個(gè)系統(tǒng)共同助推政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工作的發(fā)展，還要充分考量和權(quán)衡系統(tǒng)內(nèi)部各要素的合理運(yùn)用與相互配合。結(jié)合貴州現(xiàn)實(shí)，該系統(tǒng)優(yōu)化的邏輯路徑為：一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)開放引導(dǎo)賦能活動(dòng)。如加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放后的利用促進(jìn)，建議分行業(yè)性和專業(yè)性，根據(jù)不同層次舉辦省級(jí)層面開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用大賽，將大賽作為數(shù)據(jù)開放利用的一項(xiàng)常態(tài)化工作寫入年度工作計(jì)劃并嵌入開放平臺(tái)進(jìn)行展示，每屆選一個(gè)領(lǐng)域下的不同主題，通過比賽發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)精英、匯聚數(shù)據(jù)力量、開發(fā)數(shù)據(jù)創(chuàng)意應(yīng)用。二是出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)所轄地市加快數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，加速成果的有效轉(zhuǎn)化。定期進(jìn)行數(shù)據(jù)成果應(yīng)用清理，對(duì)與數(shù)據(jù)開放無關(guān)、無法正常使用、下載量小、下載困難的成果進(jìn)行撤換。三是鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用多樣化。在利用成果展示渠道上，貴州開放的數(shù)據(jù)應(yīng)用集市主要是APP，可嘗試增加Web應(yīng)用、論文或研究報(bào)告、小程序、創(chuàng)新方案、產(chǎn)品傳播等成果利用類型；貴州數(shù)據(jù)開放利用主體主要為政府和企業(yè)，在擴(kuò)展利用形式的基礎(chǔ)上，可將利用主體覆蓋到個(gè)人用戶；加大“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”中常規(guī)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)集的利用轉(zhuǎn)化，擴(kuò)大利用成果主題覆蓋面。

四、結(jié)論與展望

無論是“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”大系統(tǒng)中的“準(zhǔn)備度”“平臺(tái)層”“數(shù)據(jù)層”“利用層”子系統(tǒng)，還是子系統(tǒng)中的各個(gè)要素，都有其存在的作用和價(jià)值，需要注意的是，在不同的范疇里討論，他們扮演的角色不同，發(fā)揮的功能也不一樣。有的要素既是組成大系統(tǒng)的小要素，同時(shí)也是小系統(tǒng)本身。因此，在數(shù)據(jù)開放過程中，扮演不同角色的各部分間總是在不斷“溝通”與“互動(dòng)”，協(xié)調(diào)彼此之間的差異與沖突，使其“各司其職”“相互協(xié)作”共同推動(dòng)數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)整體的運(yùn)行。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享戰(zhàn)略的實(shí)施，將使數(shù)據(jù)的巨大潛在價(jià)值得到充分挖掘和利用，數(shù)據(jù)開放紅利的釋放滿足了企業(yè)和公民的知情權(quán)，促使政府提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，最終促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放至今4年時(shí)間，作為全國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)發(fā)展綜合試驗(yàn)省份，充分把握機(jī)遇和資源，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放于民、與民共享，力圖解決不同數(shù)據(jù)群體間數(shù)據(jù)不對(duì)稱現(xiàn)實(shí)問題，一定程度上打破了信息孤島格局，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)價(jià)值的升華。未來，貴州地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放有望在科學(xué)系統(tǒng)論思想指導(dǎo)下通過科學(xué)制定一系列政策規(guī)劃，充分整合各個(gè)系統(tǒng)要素功能，貴州數(shù)據(jù)開放森林將逐漸枝繁葉茂、開花結(jié)果。