冉成洋，趙 新

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南湘潭411105)

宅基地 “三權(quán)分置”改革的初衷在于實現(xiàn)宅基地社會保障功能和經(jīng)濟價值功能的平衡。[1]實踐中，一方面政府基于公共利益保障而不斷加強對宅基地的行政管制，而另一方面由于對經(jīng)濟效益的追求，農(nóng)民集體實現(xiàn)宅基地所有權(quán)自主管理的需求不斷增強，兩者的激烈沖突導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地頻頻出現(xiàn)一戶多宅、超面積占用、私下交易等問題。[2]96故而，實現(xiàn)宅基地社會保障功能與經(jīng)濟價值功能的平衡，必須理順當(dāng)前宅基地管理中的混亂關(guān)系，平衡國家公權(quán)力管理與農(nóng)民集體對宅基地所享私權(quán)的相互關(guān)系，有序解決當(dāng)前管理制度中存在的過度依賴行政管制手段、農(nóng)民集體自主管理弱化等問題。有效的管理是利用的前提，進一步落實宅基地所有權(quán)，完善宅基地管理制度，才能為宅基地 “資格權(quán)”“使用權(quán)”分置的深入探索奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)在保障農(nóng)民住有所居的前提下盤活閑置宅基地，發(fā)揮宅基地經(jīng)濟價值的目的。

一、我國宅基地管理制度的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

宅基地管理通常是指政府作為行政機關(guān)對農(nóng)民集體所有的宅基地行使的行政管理權(quán)。①我國《憲法》《物權(quán)法》等法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體享有依法管理本集體宅基地的權(quán)利，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)決定了管理權(quán)能是集體土地所有權(quán)的必要權(quán)能。[3]《土地管理法》第十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。因此，從廣義上來講，宅基地管理制度不僅應(yīng)當(dāng)包括公權(quán)力范圍內(nèi)的行政管理，還應(yīng)當(dāng)包括私權(quán)利主體基于所有權(quán)而進行的自主管理。

建國以來，我國農(nóng)村宅基地管理制度隨著宅基地所有權(quán)的不斷變化而變化。[4]1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》是國家首次從法律層面確定宅基地正式由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)為集體所有。1982年正式從《憲法》層面確立農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村土地由私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣?。法律?guī)定的集體所有體現(xiàn)的是一種土地公有理念，宅基地歸集體所有并不意味著集體可以出租、出賣宅基地，國家在法律層面也沒有賦予集體占有、收益、處分宅基地的權(quán)利。宅基地的管理利用更多是在政府行政管理范圍內(nèi)活動，并且行政管理手段的強度隨著時間的推移不斷增加。從1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1988年修訂的《土地管理法》，以及2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》來看，政府不斷從宅基地的用地審批、嚴控宅基地用地規(guī)模、嚴禁占用耕地和非農(nóng)建設(shè)等方面加強宅基地行政管制。而另一方面，無論是1982年《憲法》、1986年《民法通則》《土地管理法》還是2007 年的《物權(quán)法》，雖然都規(guī)定了農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)主體，有權(quán)對宅基地進行經(jīng)營、管理，但是農(nóng)民集體對宅基地享有的權(quán)利始終受到嚴格限制，不能進行出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等靈活利用，在如何具體實現(xiàn)農(nóng)民集體享有的宅基地經(jīng)營管理權(quán)方面也含混不清。

當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地管理制度仍然呈現(xiàn)出行政管制不斷加強的趨勢。[5]首先在法律規(guī)定上，《土地管理法》以及各地方政府出臺的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，在農(nóng)村宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)、用地審批、是否符合土地利用規(guī)劃以及宅基地的申請審批程序、宅基地利用的監(jiān)督管理等方面都進行了嚴格限定，以行政權(quán)力進行宅基地的配置。其次，在政策導(dǎo)向上，2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，提出建立部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體的宅基地管理機制。總而言之，當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地管理制度是處于政府行政管理主導(dǎo)下的宅基地管理制度，政府行政管理行為遠遠超出公權(quán)力的應(yīng)有界限，而農(nóng)民集體對宅基地的自主管理正不斷弱化。

二、宅基管理制度中存在的主要問題

當(dāng)前宅基地管理制度的內(nèi)容集中于政府如何通過對宅基地的行政管理實現(xiàn)特定的價值目標(biāo)，即通過政府對宅基地的行政管理實現(xiàn)一定的政治和社會意義，但忽視了宅基地本身作為一種資產(chǎn)所需要的自治空間。其導(dǎo)致的結(jié)果就是宅基地管理制度在設(shè)計上就存在過度依賴行政強制手段，而忽視了集體的自主經(jīng)營管理權(quán)。宅基地 “三權(quán)分置”改革的目的在于尋求發(fā)揮集體自主管理作用的途徑，實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民的收入。宅基地利用目的變更決定了過度依賴行政強制手段的宅基地管理模式已經(jīng)不適合當(dāng)前農(nóng)村居民生活發(fā)展的需要。因此，如何完善宅基地管理制度，使之符合宅基地 “三權(quán)分置”改革的需求成為一個無法回避的問題。

（一）政府行政管理權(quán)的過度擴張

政府在宅基地管理中的權(quán)力越位突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.宅基地審批制度中的行政權(quán)擴張

在1986年首部《土地管理法》中，農(nóng)村宅基地的審批權(quán)就由當(dāng)?shù)卣惺?，并且在《土地管理法》的歷次修改中均被保留，形成了農(nóng)村宅基地集體所有、政府配置的模式。[6]然而，政府配置宅基地的設(shè)計是否有充分的法理依據(jù)值得反思。宅基地是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的客體，由農(nóng)民集體進行宅基地的分配使用是屬于所有權(quán)主體行使管理權(quán)能的體現(xiàn)，[7]其屬于私法自治范圍，而不應(yīng)作為公權(quán)力行政許可的對象。雖然土地作為一種不可再生的特殊性資源，從所有權(quán)的受限制性和維護社會公共利益的角度出發(fā)，宅基地所有權(quán)的行使應(yīng)該受到公權(quán)力的管制，例如在涉及集體宅基地分配嚴重違反公序良俗，嚴重侵占耕地影響糧食安全和社會穩(wěn)定等問題時，應(yīng)當(dāng)由政府行政公權(quán)力約束管理。但從法治社會和法治政府公權(quán)力行使的準(zhǔn)則來看，公權(quán)力基于公共利益對私權(quán)利的介入應(yīng)當(dāng)是有限且清晰的。而從我國當(dāng)前宅基地審批制度來看，公權(quán)力介入的程度已經(jīng)達到行政權(quán)力主導(dǎo)宅基地配置的地步，這與宅基地屬于農(nóng)民集體所有的基本法律規(guī)定相違背。實踐中，政府宅基地審批的內(nèi)容不僅包括了建房區(qū)域是否符合規(guī)劃、是否涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、是否符合用途管制等事項，還包括申請人的主體資格以及是否符合 “一戶一基”的規(guī)定等。政府行政審批的范圍遠遠超出維護公共利益的需要，部分事項完全能夠交給集體組織自身審查決定。政府主導(dǎo)宅基地資源配置在實踐中導(dǎo)致宅基地配置脫離農(nóng)民的使用需求，存在過多或過少分配的問題。同時，不當(dāng)?shù)膶徟秶头爆嵉膶徟绦蛞矊?dǎo)致政府監(jiān)管困難，[8]造成公共資源的浪費。本次《土地管理法》修訂雖然將宅基地的審批權(quán)由縣級政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但筆者認為這是一種治標(biāo)不治本的解決措施。②問題的本質(zhì)在于宅基地具體配置的權(quán)利由政府公權(quán)力行使還是由作為宅基地所有者的農(nóng)民集體自主決定。

2.宅基地執(zhí)法監(jiān)督中的權(quán)力越界

政府行政管理超越公權(quán)力行使邊界的問題不僅存在于宅基地審批制度中，也存在于對宅基地利用行為的查處之中。執(zhí)法實踐中存在農(nóng)戶侵犯本集體利益但未危及公共利益的不當(dāng)利用宅基地行為也被行政查處的情況，政府查處的范圍不僅包括了村民違反土地規(guī)劃和用途管制占用耕地建房的行為，也包括農(nóng)民多占地建房及私自占用集體土地建房的行為。[9]村民對宅基地的不當(dāng)使用被以行政處罰的方式規(guī)制。從結(jié)果上來說，村民多占宅基地、不當(dāng)利用宅基地的行為應(yīng)當(dāng)受到處罰，但從法律邏輯上來講，并非村民所有違反管理規(guī)定的行為都應(yīng)當(dāng)進行行政處罰，如果是對社會公共利益的侵占，當(dāng)由行政權(quán)處罰規(guī)制。但如果違反的是屬于集體私權(quán)利自治的管理規(guī)定，無論如何也不應(yīng)當(dāng)由政府采取行政處罰的方式解決，而應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體內(nèi)部采用自主管理的方式進行規(guī)范。農(nóng)民的違法行為侵犯的不是公共利益而僅僅是本集體的利益時，政府不應(yīng)當(dāng)越權(quán)執(zhí)法，因為政府是公共利益的代表但不是本農(nóng)民集體利益的代表。

事實上，國家層面對上述問題已經(jīng)開始整改。根據(jù)最新修訂的《土地管理法》與國務(wù)院機構(gòu)改革的要求，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，文件將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的宅基地管理職責(zé)進一步明確為指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等工作。從文件的表述中可以看出，政府的宅基地管理工作主要采用行政指導(dǎo)方式進行。這一要求的理論基礎(chǔ)是行政公權(quán)力對作為所有權(quán)客體的宅基地管理應(yīng)當(dāng)是有限的、明確的，用公權(quán)力的行政管理代替農(nóng)民集體的自主管理違反了政府有限行政的基本邏輯。

（二）宅基地自主管理弱化

宅基地自主管理弱化包含兩方面的原因。其一，如上文所述，宅基地行政管制的不斷加強擠占了私權(quán)利自治的管理空間。其二，我國宅基地自主管理制度的構(gòu)建也尚存不足之處。

在探究農(nóng)民集體對宅基地的自主管理之前，必須先明確農(nóng)民集體自主管理權(quán)產(chǎn)生的法律依據(jù)在于農(nóng)民集體享有的宅基地所有權(quán)。《憲法》第十條確定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，《物權(quán)法》第五十九條將其進一步表述為 “本集體成員集體所有”。在宅基地“三權(quán)分置”改革的背景下，農(nóng)民集體的經(jīng)營管理權(quán)應(yīng)該得到進一步落實，無論是分散土地的整合化利用，還是集體土地進入用地市場進行流轉(zhuǎn)收益都需要農(nóng)民集體自主管理權(quán)的進一步發(fā)展。

雖然名義上農(nóng)民集體享有對集體土地的自主管理權(quán)，但自主管理的具體行使主體不能是 “農(nóng)民集體”這一概念集合。宅基地的自主管理必須具有實踐中的可執(zhí)行性，即必須具備實際上的管理實施能力。農(nóng)民集體這一集合性的概念既不具備法人資格，也沒有形成具體的組織體，不能作為宅基地所有權(quán)的行使主體，不能實際履行所有權(quán)主體自主管理的職能。針對這一問題，《物權(quán)法》第六十條和《土地管理法》確定了由村委會或村集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)行使主體，代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)自主管理。③之所以將兩者都列為所有權(quán)的行使主體，主要是考慮到我國當(dāng)前廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民集體組織化程度較低，許多地區(qū)尚沒有建立集體經(jīng)濟組織的條件。2016年中共中央國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》已經(jīng)明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán)。《民法總則》第一百零一條也規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能?！辈⑶屹x予了村集體經(jīng)濟組織和村委會特別法人的資格。④

然而，將作為產(chǎn)權(quán)主體的集體經(jīng)濟組織和作為自治組織的村委會都列為宅基地所有權(quán)的行使主體，導(dǎo)致了兩者在管理職責(zé)分工和利益上的沖突。[10]在沒有建立集體經(jīng)濟組織的地區(qū)以村委會代表集體行使所有權(quán)管理職責(zé)的制度安排看似解決了集體經(jīng)濟組織和村委會都作為管理主體的沖突關(guān)系，然而這樣的設(shè)計實際上加劇了宅基地管理主體的混亂。首先，在我國農(nóng)村基層實踐中，由于歷史原因，本來集體經(jīng)濟組織已經(jīng)與村委會產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系，甚至許多地區(qū)集體經(jīng)濟組織的建立先天性地依靠村委會的組織性完成，[11]許多地區(qū)集體經(jīng)濟組織與村委會都是 “兩塊牌子，一套人馬”進行工作，“內(nèi)部人”控制的模式容易導(dǎo)致村干部內(nèi)部操作，侵吞集體利益，從而滋生腐敗。[12]其次，村委會被定義為基層群眾自治組織，其天生具有政治職能，無論是在社會實踐中還是在法律規(guī)定中，村委會都具有政府公權(quán)力機關(guān)的代表性，與行政權(quán)力具有不可分割的聯(lián)系。《村民委員會組織法》第八條將村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整都交由縣級人民政府批準(zhǔn)，這就體現(xiàn)了當(dāng)前村委會的定位仍然難以擺脫其作為政府代言人的困境。[13]如果把基于宅基地所有權(quán)產(chǎn)生的自主管理權(quán)交由具有政治職能的村委會，公權(quán)力行政管理與私權(quán)自治的管理混淆只會更加嚴重。2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中提出了建立部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體的宅基地管理機制，要求強化基層政府的屬地責(zé)任。文件關(guān)于村級主體的管理機制的安排，被一些地方理解為行政管理制度的一部分，從而導(dǎo)致村集體難以發(fā)揮其自主管理作用。再次，以村委會作為宅基地所有權(quán)行使主體，一個根本問題在于集體經(jīng)濟組織成員的限定性與村民資格變動頻繁的矛盾。宅基地的自主管理源于農(nóng)民集體享有的宅基地所有權(quán)，而作為集體所有權(quán)主體的農(nóng)民集體的組成人員與組成村民會議的村民兩者具有不同的含義，其組成范圍亦明顯區(qū)別。宅基地自主管理主體的混淆不清導(dǎo)致宅基地自主管理的弱化，[14]農(nóng)民缺乏自主管理的積極性，自主管理無人管的局面難以解決，迫使政府行政管理，進一步加劇了公權(quán)力的過度擴張。

三、完善農(nóng)村宅基地管理制度的對策

農(nóng)村宅基地的改革涉及我國廣大農(nóng)村居民的切身利益，涉及我國鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略。要完善宅基地管理制度，落實農(nóng)民集體所有權(quán)，首先要解決當(dāng)前宅基地管理制度中公私管理混淆、所有權(quán)管理弱化等問題。從法律制度的設(shè)計上嚴格區(qū)分宅基地的管理權(quán)限，明確政府行政管理的權(quán)力邊界，才能為農(nóng)民集體所有權(quán)管理的行使預(yù)留足夠的自治空間，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有序治理，為宅基地制度的進一步改革奠定堅實的基礎(chǔ)。

實現(xiàn)對宅基地公私管理邊界的劃分，首先應(yīng)當(dāng)明確政府公權(quán)力與市場主體私權(quán)的邊界問題。政府行使公權(quán)力必須遵循有限政府的理念，堅持 “法無授權(quán)不可為”的基本原則。公權(quán)力與私權(quán)利界分的基本理念同樣適用于農(nóng)村宅基地的管理制度之中，政府基于公共利益而對宅基地所享有的管理權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的、明確的，在政府行政管理權(quán)劃定范圍之外的部分，應(yīng)當(dāng)由作為私主體的農(nóng)民集體行使所有權(quán)的管理權(quán)能。

（一）堅持有限行政理念，完善宅基地行政管理制度

在政府配置模式下的宅基地審批制度中，農(nóng)村村民宅基地的使用受到政府的嚴格管控，部分地方政府將宅基地審批作為一項行政許可，⑤部分地方政府對未經(jīng)宅基地審批非法占用土地的行為進行行政處罰。⑥應(yīng)當(dāng)認識到，以政府主導(dǎo)的方式分配宅基地是對《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)民集體享有宅基地所有權(quán)規(guī)定的嚴重侵犯，是行政權(quán)力的越界擴張。宅基地的分配是農(nóng)民集體自由行使宅基地所有權(quán)的行為，是私權(quán)利自治的范圍，并不涉及公共利益，不應(yīng)當(dāng)受到政府行政權(quán)力的嚴格管控，更不能把屬于集體所有的宅基地等同于國有土地以政府配置的方式進行分配。

農(nóng)村宅基地的行政管理應(yīng)以有限政府的現(xiàn)代行政基本理念作為根本。在農(nóng)村宅基地分配制度中應(yīng)該形成以農(nóng)民集體自主分配本集體宅基地為主，政府對涉及公共利益的事項進行復(fù)核的宅基地配置模式，即把保障農(nóng)民住有所居的義務(wù)主體由政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛橄碛姓厮袡?quán)的農(nóng)民集體，政府由公共義務(wù)的直接履行者變?yōu)樯鐣Ｕ系谋O(jiān)督者、指導(dǎo)者。申請宅基地的農(nóng)民是否屬于本集體經(jīng)濟組織成員，是否享有使用宅基地的主體資格，都應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體行使自主管理權(quán)決定，政府行政審批權(quán)僅在宅基地分配涉及占用基本農(nóng)田土地、違反本區(qū)域鄉(xiāng)村規(guī)劃等方面行使。[15]以農(nóng)民集體自治為主的宅基地分配制度的建立不僅能夠有效界分宅基地管理中行政公權(quán)力與私權(quán)利之間的邊界，防止行政權(quán)力過度干預(yù)，尊重農(nóng)民集體私權(quán)基礎(chǔ)之上的自治管理行為，也是對行政資源的一種節(jié)約。復(fù)雜的審批流程和過寬的審批范圍嚴重浪費行政資源，并且現(xiàn)實中仍存在土地利用監(jiān)管缺乏的情況，若把本集體宅基地的審批權(quán)下放于本集體自主管理之下，既解放了政府的監(jiān)管資源，變審批為執(zhí)法監(jiān)督，又能更好滿足農(nóng)民自身的用地需求，因為只有代表農(nóng)民集體的集體組織本身才是最了解農(nóng)民需求情況的。

同時，對侵害本集體利益的宅基地利用行為由作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體自主管理，由農(nóng)民集體所有權(quán)行使的代表主體履行相應(yīng)的宅基地管理職責(zé)，對侵占集體利益的申請行為予以否定，對農(nóng)民私自用地建房的行為進行規(guī)制。政府應(yīng)該在涉及公共利益的范圍內(nèi)進行行政執(zhí)法，當(dāng)前我國土地行政主管部門主要通過土地規(guī)劃和用途管制的方式維護公共利益，行政機關(guān)可以通過鄉(xiāng)村規(guī)劃的方式劃定農(nóng)村宅基地的自主范圍，鄉(xiāng)村規(guī)劃由代表農(nóng)民集體的集體經(jīng)濟組織和政府共同制定，由宅基地行政主管部門用行政處罰的方式對占用耕地等侵犯公共利益的行為進行規(guī)制。宅基地的不當(dāng)利用行為僅通過不斷加強行政管制的手段是難以從根本上解決問題的，不能因為當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)存在自主管理的弱化就過度依賴行政管制手段來加強管理，農(nóng)民宅基地利用中的管理問題還得依靠農(nóng)民集體自主管理意識的提高和本集體自主管理水平的進步來解決，政府通過行政管理的方式進行過度干涉不僅會造成行政資源的浪費，而且無法從根源上解決問題。

（二）進一步明確宅基地所有權(quán)行使主體，發(fā)揮自主管理的效益

土地作為不可再生的重要資源，承載著諸如對廣大農(nóng)民的居住保障功能、涉及耕地紅線的糧食安全等公共利益和社會價值。從政府行政管理的初衷和社會公共利益的角度考慮，即使是在政府不斷簡政放權(quán)、推行有限行政理念的今天，行政管理手段仍然在土地管理中具有不可替代的作用。但集體土地的行政管理權(quán)不能凌駕于農(nóng)民集體的宅基地自主管理權(quán)利之上，[16]特別是在農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”改革不斷推進的今天，宅基地不但是農(nóng)民住有所居的保障，也逐漸成為農(nóng)民獲取更多經(jīng)濟利益的財富來源。宅基地的自主管理權(quán)利來源于農(nóng)民集體享有的宅基地所有權(quán)，其行使應(yīng)當(dāng)只受法律和行政法規(guī)的限制，并且這種限制應(yīng)當(dāng)是明確且清晰的，政府相對于農(nóng)民而言具有天然的強勢地位，因此農(nóng)民集體的自主管理權(quán)利更應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬嘏c維護。

充分發(fā)揮農(nóng)民宅基地自主管理的積極性，解決自主管理弱化的問題既要依靠對政府行政管理權(quán)的有效制約，也要依靠農(nóng)民自主管理主體的明確與管理職能的充分發(fā)揮?？隙w經(jīng)濟組織的重要作用，厘清村委會與集體經(jīng)濟組織的職責(zé)分工，是解決宅基地自主管理弱化的關(guān)鍵一步。[17]首先，要實現(xiàn)村委會與集體經(jīng)濟組織的嚴格分工，確保集體經(jīng)濟組織的獨立運行。如前所述，村委會的介入導(dǎo)致宅基地自主管理的進一步混亂和管理缺位，解決宅基地管理中自主管理弱化的問題，必須首先明確集體經(jīng)濟組織是我國當(dāng)前集體資產(chǎn)的唯一管理主體，取消以村委會代行集體經(jīng)濟組織職能的做法。實踐中要嚴格落實村委會與集體經(jīng)濟組織的職能分工，剝離村委會等自治組織的經(jīng)濟職能交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一行使，[18]以此實現(xiàn)宅基地行政管理權(quán)力與集體自主管理權(quán)利的嚴格區(qū)分。同時，要在實踐中確保集體經(jīng)濟組織的獨立運行，對于當(dāng)前存在的村干部兼職集體經(jīng)濟組織的做法應(yīng)當(dāng)予以限制，村干部的兼職行為與以村委會對集體經(jīng)濟組織進行有效監(jiān)管的理念相沖突，容易造成村干部侵吞集體利益滋生集體內(nèi)部腐敗的現(xiàn)象。而由集體經(jīng)濟組織以法人的形式代表農(nóng)民集體行使集體土地的所有權(quán)，無論是作為集體利益的代表參與市場競爭，還是進行農(nóng)民集體的資產(chǎn)管理，都更加具有專業(yè)和能力上的優(yōu)勢。

其次，要從立法層面明確集體經(jīng)濟組織的作用，支持鼓勵集體經(jīng)濟組織的建立與發(fā)展。從立法層面上確定集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)行使的唯一主體，實踐中推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立和不斷完善，基層政府和村委會自治組織加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的支持力度。[19]雖然當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟組織的建立面臨諸多困難，但應(yīng)當(dāng)明確，集體經(jīng)濟組織建立的目的正是對農(nóng)村集體利益進行整合，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的有效管理，進而維護農(nóng)民集體利益不受損。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，集體經(jīng)濟組織的建立和推廣是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的正確方向與必要舉措，也是未來農(nóng)村改革工作的重要目標(biāo)與追求，不能因為當(dāng)前地區(qū)差異導(dǎo)致的困難就否定這一正確的方向與目標(biāo)，而要通過各種方式、利用各種條件克服當(dāng)前的困難以實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的建立與推廣。

四、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟等外部條件的變化，大量農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn)，宅基地之上承載的社會效益如住房保障等需求不斷減小，宅基地的社會保障功能不再占據(jù)獨一無二的主導(dǎo)地位。在部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如何發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟價值，為農(nóng)民帶來更多財產(chǎn)利益成為宅基地改革的重要目標(biāo)。宅基地之上承載的社會效益與經(jīng)濟效益的比重正在發(fā)生改變，雖然當(dāng)前保障農(nóng)民住有所居仍然是宅基地最根本最重要的價值，但并非一定要通過行政權(quán)力對宅基地的嚴格管控來實現(xiàn)這一目標(biāo)，把住有所居的責(zé)任主體從政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸敬寮w組織并非不可行，政府需要做的僅僅是實現(xiàn)良好的法律監(jiān)督和行政指導(dǎo)。當(dāng)前的農(nóng)民集體自主管理雖然存在所謂的主體虛置、責(zé)任不明等問題，但這并非行政權(quán)力侵入私權(quán)自治范圍的借口。相反，更需要通過法律和政策的制定，落實私權(quán)利管理的主體和責(zé)任，發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，增強私主體的管理水平和管理能力，使農(nóng)民集體的自主管理能夠滿足本集體宅基地管理的需要，進而推動我國集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)。

① 如各地方頒發(fā)的《農(nóng)村宅基地管理辦法》中規(guī)定的行政機關(guān)享有的宅基地管理權(quán)。

② 《土地管理法》第六十二條 農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)。

③ 我國農(nóng)村集體所有分為村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。本文討論的私權(quán)利管理內(nèi)部矛盾以村農(nóng)民集體所有為代表，因為以村為單位的集體所有占據(jù)了我國集體所有的大多數(shù)，具有代表性。

④《中華人民共和國民法總則》第三章第四節(jié)第九十六條第一款規(guī)定。

⑤ 例如廣西崇左天等縣的農(nóng)村村民宅基地審批，來源：廣西崇左天等縣人民政府門戶網(wǎng)站http：//www.tiandeng.gov.cn/Home/Index/publichall_table_detailed/id/716

⑥ 常德市國土資源局行政權(quán)力清單第12項http：//www.changde.gov.cn/art/2018/9/20/art_4051_1309684.html