汪亞光

（北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

一、問題的提出

2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確提出要“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”[1]。

寧夏是我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局“兩屏三帶一區(qū)多點(diǎn)”中“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”“北方防沙帶”和“其他點(diǎn)塊狀分布重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域”的重要組成部分，是我國西部區(qū)域十分重要的生態(tài)屏障，在生態(tài)安全格局中處于特殊地理位置，保障著黃河中上游及西北、華北地區(qū)的生態(tài)安全。寧夏生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感、復(fù)雜，水資源短缺且水土流失嚴(yán)重?；诖耍徽撛趪覍用?，還是寧夏層面，各級(jí)政府都十分重視寧夏的生態(tài)文明建設(shè)工作。

改革開放以來，寧夏加大資源開發(fā)力度，支援全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)，雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的較快增長，但生態(tài)環(huán)境問題卻日趨嚴(yán)重，也限制了寧夏社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，寧夏開始探索建立多領(lǐng)域、多樣化的生態(tài)補(bǔ)償制度，先后在區(qū)內(nèi)實(shí)施了森林生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮蠊こ?，在社?huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等方面取得了顯著成績[2]，使人們更加積極地參與到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)活動(dòng)中來，形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏局面。

寧夏開展的大規(guī)模森林生態(tài)建設(shè)工程極大地改善了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，但在森林生態(tài)建設(shè)中，一些結(jié)構(gòu)性政策仍然存在缺位現(xiàn)象，使部分受益者無償占有生態(tài)效益，而保護(hù)者卻得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。只有對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步完善，并調(diào)整好各方相關(guān)利益的分配關(guān)系，才能在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，保障受損方的基本生活水準(zhǔn)，支持其后續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在寧夏建立健全森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不僅可以推動(dòng)寧夏的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對(duì)全國其他省區(qū)開展森林生態(tài)補(bǔ)償工作也會(huì)起到示范作用。

國外早在20世紀(jì)50年代就已開始生態(tài)補(bǔ)償研究，研究的重點(diǎn)主要集中于自然生態(tài)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于外部性理論的討論也有諸多關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯浚瑢?duì)資源環(huán)境的外部性理論、計(jì)量方法研究和價(jià)值理論研究的相關(guān)成果，為生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償問題提供了一定的理論基礎(chǔ)及技術(shù)支撐?；谶@一背景，作為資源環(huán)境管理新生的經(jīng)濟(jì)手段，生態(tài)補(bǔ)償方式得到廣泛的應(yīng)用。生態(tài)補(bǔ)償作為國內(nèi)資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等方向研究的主要內(nèi)容之一，已有研究主要集中于以下幾個(gè)方面：（1）生態(tài)補(bǔ)償概念；（2）生態(tài)補(bǔ)償手段和方式；（3）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；（4）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，張誠謙提出生態(tài)補(bǔ)償是從利用資源所得到的經(jīng)濟(jì)收益中提取一部分資金，并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng)，以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量、輸入、輸出的動(dòng)態(tài)平衡[3]。有學(xué)者提出生態(tài)補(bǔ)償是通過一種內(nèi)部化手段，運(yùn)用一定措施，其目的是為了保護(hù)環(huán)境。王欽敏指出對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)環(huán)境資源由于現(xiàn)在的使用而放棄的未來價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償[4]。這些定義從多層次、多視角闡述，沒有較為統(tǒng)一的概念。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶褪侄危瑒⒆语w等把一般的生態(tài)補(bǔ)償方式分為實(shí)物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償[5]。嚴(yán)立冬等認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)考慮以實(shí)物和資金補(bǔ)償為主要補(bǔ)償手段，再逐漸過渡到技術(shù)、政策補(bǔ)償方式上[6]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，陳佐忠、汪詩平認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值等方面建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于我國北方生態(tài)屏障建設(shè)[7]。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，鄭海霞等從成本估算、生態(tài)服務(wù)價(jià)值增加量、支付意愿、支付能力四個(gè)依據(jù)來確定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[8]。晏雨鴻等論述了公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，依據(jù)公益林生態(tài)效益的補(bǔ)償要素，計(jì)量公益林生態(tài)效益的補(bǔ)償額[9]。

顯然，本文對(duì)寧夏森林生態(tài)補(bǔ)償問題的探索可充實(shí)和彌補(bǔ)已有研究的缺失。

二、寧夏森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索

（一）森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐歷程

寧夏先后開展了退耕還林、“三北”防護(hù)林建設(shè)、天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)及野生動(dòng)植物保護(hù)等林業(yè)重點(diǎn)工程（項(xiàng)目），森林覆蓋率逐步提升。同時(shí)，工程區(qū)內(nèi)生物多樣性也得到了恢復(fù)，現(xiàn)有各種動(dòng)物有了良好的棲息繁衍場(chǎng)所，使動(dòng)植物得到了更好的保護(hù)。在森林生態(tài)補(bǔ)償歷程中，寧夏也出臺(tái)了森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)和政策。

1. 退耕還林工程。退耕還林工程是寧夏林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫汀５谝惠喭烁€林工作主要分為三個(gè)階段。第一階段為試點(diǎn)階段（2000～2001 年）。寧夏要完成104 萬畝退耕還林任務(wù)，包括對(duì)寧夏中南部八縣區(qū)水土流失及沙化嚴(yán)重的地區(qū)治理。第二階段為大發(fā)展階段（2002～2006 年）。這五年的任務(wù)是完成退耕還林和荒山造林1 035 萬畝。第三階段為維護(hù)和鞏固退耕還林成果階段（2007～2015 年）。2007 年以后，國家下達(dá)的任務(wù)是荒山造林和封山育林工作，停止了退耕還林工程，但退耕還林補(bǔ)助的期限延長，并設(shè)立了退耕還林成果專項(xiàng)資金。

第一輪退耕還林工作開展以來，寧夏共完成國家下達(dá)的1 305.5萬畝退耕還林任務(wù)，其中荒山造林766.5萬畝，退耕造林471萬畝，封山育林68萬畝。退耕還林成果項(xiàng)目基本口糧田建設(shè)完成；完成縣內(nèi)生態(tài)移民18.86 萬人；農(nóng)村能源沼氣池建設(shè)完成9 240 座，太陽灶5.33 萬臺(tái)，太陽能熱水器5.85萬臺(tái)，節(jié)柴灶5.04萬臺(tái)，秸稈固化成型燃料爐10 510臺(tái)，在8個(gè)縣建設(shè)農(nóng)村能源技術(shù)服務(wù)點(diǎn)。新一輪退耕還林工程期限為2015～2020年，計(jì)劃完成163萬畝退耕還林任務(wù)。

寧夏退耕還林工程，其理論實(shí)施主要是以政策研究為主，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，對(duì)補(bǔ)償數(shù)量、補(bǔ)償辦法給予規(guī)定，使得退耕還林工程在實(shí)施過程中能順利進(jìn)行。從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來看，退耕還林工程的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償期限都給出相應(yīng)措施。到了后期，這一工程雖然停止，但其補(bǔ)助期限延長，并設(shè)置了專項(xiàng)資金予以支持。通過加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)解決基本口糧問題，并將退耕還林工程與生態(tài)移民相結(jié)合，合理解決農(nóng)民吃飯和生態(tài)建設(shè)問題。

2. 天然林資源保護(hù)工程。2000年開始實(shí)施的天然林資源保護(hù)工程，國家設(shè)置了專項(xiàng)資金，用于社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、森林管護(hù)、政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助、職工培訓(xùn)、職工分流安置和其他補(bǔ)助等項(xiàng)目支出。2000年以來，寧夏納入管護(hù)范圍的林地共有1 530萬畝，解決了6 879名國有林業(yè)場(chǎng)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)[10]。2017年，國家下達(dá)兩批次天保工程資金，財(cái)政專項(xiàng)資金共計(jì)17 093萬元，其中，國有林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助10 255.1萬元，社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)6 712.9萬元，政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助125萬元。該工程的實(shí)施使國有林場(chǎng)職工隊(duì)伍進(jìn)一步穩(wěn)定，森林資源得到有效保護(hù)。

我國實(shí)施大型天然林保護(hù)工程的戰(zhàn)略決策是從1998 年開始的，其主要目的是解決天然林恢復(fù)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)已有的天然林給予保護(hù)，對(duì)宜林荒地進(jìn)行植樹造林，使該地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、森林資源等得到協(xié)調(diào)發(fā)展。天然林工程保護(hù)通過建設(shè)自然保護(hù)區(qū)、建設(shè)森林公園等方式，結(jié)合森林生態(tài)效益補(bǔ)償方法及地方政府的相關(guān)政策，使其實(shí)施得到持久運(yùn)行。天然林保護(hù)實(shí)施使得經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益得到可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金項(xiàng)目。寧夏從2004年開始實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部、國家林業(yè)局制定的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，建立生態(tài)公益林補(bǔ)償基金是由中央與地方組成的，寧夏有36.1 萬公頃面積被納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金范圍，有4.4 萬公頃面積被納入地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金范圍。從2010 年起，中央財(cái)政對(duì)集體和個(gè)人的國家級(jí)重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由每年每公頃75元提高至150元。

2015 年，寧夏下達(dá)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金達(dá)8 820 萬元，補(bǔ)助面積892.8 萬畝，標(biāo)準(zhǔn)為國有公益林補(bǔ)助5.575元／畝·年，集體所有和個(gè)人公益林補(bǔ)助14.75元／畝·年。2017年，寧夏國家級(jí)公益林面積有755.42萬畝，其中，國有公益林面積為279.12萬畝，集體公益林面積為476.3萬畝。國有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10 元/畝·年，集體公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為15 元/畝·年，國家級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金為9 936萬元。寧夏省級(jí)公益林面積為848 萬畝，省級(jí)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為6.5 元/畝·年，省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金為5 512萬元。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償旨在促進(jìn)林業(yè)生態(tài)健康發(fā)展，對(duì)保護(hù)生態(tài)林業(yè)起到了重要作用。該政策的實(shí)施一般由中央財(cái)政和地方財(cái)政相結(jié)合運(yùn)行，對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)象給予資金補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍包括公益林生態(tài)補(bǔ)償、森林病蟲害防治等。此專項(xiàng)資金用于公益林管護(hù)人員的營造、管理支付補(bǔ)助。通過專項(xiàng)資金促進(jìn)林業(yè)建設(shè)發(fā)展，為森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營者提供經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助，能刺激生產(chǎn)經(jīng)營者參與的積極性，有利于該工程的發(fā)展建設(shè)。

4.寧夏森林生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)及政策。根據(jù)國家和自治區(qū)下達(dá)的通知，寧夏相繼出臺(tái)了不少森林生態(tài)補(bǔ)償政策，不同工程（項(xiàng)目）資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各異。正如《關(guān)于2002 年退耕還林工程實(shí)施意見的通知》（寧政發(fā)［2002］19 號(hào)）規(guī)定：依照生態(tài)林補(bǔ)助8 年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5 年的標(biāo)準(zhǔn)，確定每畝退耕地每年的補(bǔ)助為200 斤原糧；每畝給予20 元的生活補(bǔ)助費(fèi)，按退耕面積直接兌付到農(nóng)戶；按照國家提供的每畝50元種苗費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由各縣林業(yè)局按照規(guī)劃設(shè)計(jì)，與退耕戶簽訂供苗合同，統(tǒng)一供苗，并確保苗木質(zhì)量。該通知對(duì)生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林及退耕的補(bǔ)助給予不一樣的標(biāo)準(zhǔn)。

在自治區(qū)下達(dá)的生態(tài)補(bǔ)償政策文件中，主要關(guān)注點(diǎn)有：（1）森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，指出補(bǔ)償資金重點(diǎn)用于公益林的營造、補(bǔ)植、撫育、保護(hù)和管理；（2）退耕還林政策補(bǔ)助資金管理，指出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助期限及補(bǔ)償專項(xiàng)資金等；（3）天保工程財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目，指出森林管護(hù)費(fèi)由中央和自治區(qū)共同承擔(dān)；（4）中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金項(xiàng)目，指出中央財(cái)政給予森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金額度，以及對(duì)集體所有和個(gè)人的公益林每畝給予不同額度的補(bǔ)助；（5）天然林資源保護(hù)，指出對(duì)天然林保護(hù)工程投入一定資金，對(duì)人工造林計(jì)劃、封山育林中央預(yù)算內(nèi)投資給予每畝不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助金額。

（二）森林生態(tài)補(bǔ)償存在問題

1.多元化補(bǔ)償方式尚未形成。森林生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，轉(zhuǎn)移支付資金里中央對(duì)寧夏支付占有很大的比重，除此以外的其他渠道明顯缺失。寧夏作為生態(tài)服務(wù)的重要提供者，受益者卻是周邊及中東部省區(qū)，寧夏相對(duì)無法得到合理補(bǔ)償，省與省之間的橫向轉(zhuǎn)移支付又很少涉及。而造成橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不足的主要原因是缺乏相關(guān)法律法規(guī)，國家層面和地方層面都缺乏相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償法律條文。生態(tài)受損地區(qū)和受益地區(qū)之間、流域的上下游之間仍缺乏有效的協(xié)商機(jī)制。

2. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2017 年，中央對(duì)寧夏下達(dá)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：國有森林10元／畝·年，集體所有森林15元／畝·年?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》第六條規(guī)定：“地方財(cái)政補(bǔ)償基金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝4.5元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出4.25元，公共管護(hù)支出0.25 元?！盵11]其實(shí)，這樣的補(bǔ)償機(jī)制沒有考慮機(jī)會(huì)成本的損失，是不能滿足對(duì)森林管護(hù)和撫育需要的。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低是僅就納入國家或自治區(qū)級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍的森林而言，從廣義上說，退耕還林工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、移民遷出區(qū)的生態(tài)恢復(fù)工程、水利工程建設(shè)等也對(duì)涉及地區(qū)的森林做了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，將其全部納入測(cè)算范圍十分困難。

3.補(bǔ)償資金來源少。寧夏不同地區(qū)的公益林類型、質(zhì)量差異較大，這就使得生態(tài)價(jià)值和管護(hù)的成本存在一定差異。因此，目前“一刀切”式補(bǔ)償政策方式并不能滿足公益林的管護(hù)要求。現(xiàn)階段，寧夏森林生態(tài)補(bǔ)償融資渠道主要有兩種方式，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金，但是針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體的相關(guān)稅費(fèi)征收措施缺失。另外，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~設(shè)置缺乏科學(xué)合理的安排，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而未能激發(fā)人們參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，財(cái)政收入較少，生態(tài)林業(yè)建設(shè)的資金投入對(duì)國家依賴性很強(qiáng)。同時(shí)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)林業(yè)重視程度不夠，以及資金支持力度不同，直接影響到退耕還林工程的發(fā)展水平。

4.生態(tài)補(bǔ)償管理部門職責(zé)交叉重復(fù)。森林生態(tài)補(bǔ)償涉及眾多的政府部門，它們?cè)谏鷳B(tài)補(bǔ)償工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這樣的生態(tài)補(bǔ)償具有一定的行政色彩。地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施大多以政府部門為向?qū)?，工作涉及部門眾多，分工不明確，責(zé)任主體模糊，在管理上造成部門職責(zé)的交叉狀況，在日常管理中難以形成良好合力，造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)現(xiàn)象：（1）從補(bǔ)償資金來看，部門補(bǔ)償多，而生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民得到的補(bǔ)償相對(duì)較少；（2）直接生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償多，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧補(bǔ)償少，生態(tài)補(bǔ)償資金不僅數(shù)量少，而且資金使用不到位[12]。

5.生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)可操作性有待加強(qiáng)。國務(wù)院制定生態(tài)補(bǔ)償條例的立法工作于2010年就已啟動(dòng)，目前，立法草案的起草工作已經(jīng)完成。2013年4月，國務(wù)院就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)情況第一次向全國人大常委會(huì)進(jìn)行了工作報(bào)告，該報(bào)告主要總結(jié)了我國生態(tài)補(bǔ)償所做的工作和取得的進(jìn)展，認(rèn)為我國生態(tài)補(bǔ)償制度框架已初步形成，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施取得了顯著成效，但也存在一些問題。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)滯后問題，該報(bào)告“鼓勵(lì)各地出臺(tái)規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹盵13]。地方生態(tài)補(bǔ)償立法也已多層次展開。目前，國家出臺(tái)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》和寧夏出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》等規(guī)章制度，但在森林生態(tài)補(bǔ)償主體確定、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管措施等方面仍有待完善之處。

6.法規(guī)與政策問題及創(chuàng)新。完善法律法規(guī)和切實(shí)可行政策措施的根本和前提是落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。改革開放特別是2015年以來，國家在生態(tài)補(bǔ)償方面做了大量的立法實(shí)踐和政策探索，取得了明顯效果，寧夏在森林環(huán)境保護(hù)工作的補(bǔ)償方面也進(jìn)行了長期探索，生態(tài)建設(shè)成效走在了全國前列，但是從涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)?0多部法律法規(guī)和相關(guān)政策措施來看，還存在一些問題，具體體現(xiàn)為：（1）關(guān)于森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)缺乏系統(tǒng)的條例；（2）現(xiàn)有對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)只是某個(gè)領(lǐng)域的零散規(guī)定，在管理和使用內(nèi)容上對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不夠明確，亟須完善；（3）有些規(guī)定存在條塊分割、部門利益相爭(zhēng)、主體缺失或交叉、補(bǔ)償重疊或空白等問題，有待補(bǔ)充和修訂；（4）有些規(guī)定沒有隨著實(shí)際情況的變化及時(shí)修訂完善，針對(duì)性和實(shí)用性不強(qiáng)；（5）有些規(guī)定偏重經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視生態(tài)價(jià)值，需要更新。

三、寧夏森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施對(duì)策建議

（一）建立和完善體制機(jī)制

要建立一套科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償管理體制，做好跨區(qū)域、跨部門和上下級(jí)政府之間相互協(xié)調(diào)的補(bǔ)償工作。一是政府部門內(nèi)部管理體制。建立一個(gè)由自治區(qū)發(fā)改委統(tǒng)一監(jiān)管，環(huán)保、林業(yè)、財(cái)政等各部門分工協(xié)作的生態(tài)補(bǔ)償管理體制，由發(fā)改委統(tǒng)一監(jiān)管各部門，從橫向上看，可以減少森林生態(tài)補(bǔ)償工作中跨部門的矛盾，同時(shí)從縱向上防止因人為割裂而導(dǎo)致的管理不善，在各部門齊抓共管下，使生態(tài)補(bǔ)償工作形成良好局面。二是上下級(jí)政府之間的管理體制。從領(lǐng)導(dǎo)角度看，下級(jí)政府部門應(yīng)充分尊重和服從上級(jí)政府部門部署，將本轄區(qū)內(nèi)的森林生態(tài)補(bǔ)償信息及時(shí)主動(dòng)匯報(bào)給上級(jí)政府部門，使得上下級(jí)政府之間信息暢通無阻。三是同級(jí)政府之間的管理體制。為了方便協(xié)調(diào)同級(jí)政府之間的橫向關(guān)系，應(yīng)建立一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目鐓^(qū)域管理體制。

（二）系統(tǒng)制定政策措施

應(yīng)系統(tǒng)地制定一套生態(tài)補(bǔ)償政策措施，為生態(tài)補(bǔ)償工作提供強(qiáng)有力的政策支持。第一，根據(jù)其他省區(qū)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，結(jié)合寧夏生態(tài)補(bǔ)償工作現(xiàn)實(shí)情況，制定出生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施和管理辦法。第二，根據(jù)寧夏自身特點(diǎn)，明確森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)對(duì)象，并制定合理的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)森林生態(tài)補(bǔ)償工作順利實(shí)施。第三，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度及官員綠色政績考核制度，通過責(zé)任追究制度和考核制方式讓地方官員認(rèn)識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償工作的緊迫性和重要性。

（三）完善法制保障體系

建立一套科學(xué)完善的法律制度體系，并配備相應(yīng)的執(zhí)行措施和法律問責(zé)機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償工作有法可依進(jìn)行。首先，要盡快擬訂《寧夏森林生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確規(guī)定有關(guān)森林生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容。寧夏生態(tài)補(bǔ)償法律體系目前處于缺失狀態(tài)，應(yīng)抓緊進(jìn)行有關(guān)專項(xiàng)立法工作，用法律方式來確定生態(tài)補(bǔ)償主體權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，為該工作規(guī)范化運(yùn)行提供法律依據(jù)。其次，其他環(huán)境資源法應(yīng)該與生態(tài)補(bǔ)償法律結(jié)合，形成有效體系，減少各部門之間的適用沖突。

（四）建立多元支付方式

為了確保生態(tài)補(bǔ)償資金來源，應(yīng)建立一套完整的財(cái)政保障制度。一是為了充分保障寧夏生態(tài)補(bǔ)償資金來源，國家應(yīng)加大對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持。寧夏可利用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金建立生態(tài)補(bǔ)償基金。該基金主要用于六盤山等重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，以及國家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的投入等，并用于補(bǔ)償?shù)胤秸疄楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境所造成的經(jīng)濟(jì)損失。二是為了生態(tài)補(bǔ)償有合理資金配套，寧夏應(yīng)征收生態(tài)補(bǔ)償稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)作為中央轉(zhuǎn)移支付資金和地方生態(tài)補(bǔ)償資金的補(bǔ)充。三是為了使生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道多元化，應(yīng)吸收社會(huì)資金納入該機(jī)制中，并開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)行工作，通過完善并推廣碳匯林權(quán)交易等，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)行和民眾參與的生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制。

（五）提高公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)

建立一套關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償宣傳培訓(xùn)的機(jī)制，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)，同時(shí)，應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)。首先，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等媒介，全面開展多樣化的宣傳活動(dòng)，不斷強(qiáng)化各級(jí)政府官員和普通人民群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)。其次，積極鼓勵(lì)廣大群眾參與到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和規(guī)劃的制定工作中來，讓生態(tài)補(bǔ)償工作更多地體現(xiàn)廣大群眾尤其是被補(bǔ)償者的意愿。再次，為了提高生態(tài)補(bǔ)償工作中的決策者、規(guī)劃者、企業(yè)管理者等人的自身工作實(shí)力，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)全區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)法人代表生態(tài)補(bǔ)償知識(shí)技能的培訓(xùn)，鼓勵(lì)環(huán)保志愿者，動(dòng)員社會(huì)各界力量和全體公民參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。