王明成， 陽雨佳

(成都理工大學(xué) 法學(xué)院，成都 610059)

村規(guī)民約對村民資格的認(rèn)定體現(xiàn)為村規(guī)民約就部分權(quán)益對村民資格進行排除，在實踐中，主要是就經(jīng)濟權(quán)利而排除村民資格。從實證看，村規(guī)民約對村民資格的排除形式有二：一為無條件排除村民資格，即在村民會議規(guī)定經(jīng)濟權(quán)益具體分配情況的村規(guī)民約中直接將某村民排除在分配名單外。如隴海村村民會議在改制方案名單中直接排除李學(xué)峰，不分其土地補償和集體經(jīng)濟收益分配款(1)。為附條件排除村民資格，即承認(rèn)某類村民具有村民資格，但對其經(jīng)濟權(quán)利加以限制，該限制的形式可分為對村民可享有經(jīng)濟權(quán)利的時間加以限制與對所享有經(jīng)濟權(quán)利的份額加以限制。其中，對可享有經(jīng)濟權(quán)利的時間加以限制即村民經(jīng)濟權(quán)益不能隨村民戶籍的加入即時享受經(jīng)濟權(quán)利，村規(guī)民約對何時方能享有加以規(guī)定，如《輯羅村章程》規(guī)定：“申請戶口回遷的，一律按每人一次性收取參股費壹萬元人民幣，且五周年內(nèi)不參加村的分配。”(2)而對所享有經(jīng)濟權(quán)利的份額加以限制則是其經(jīng)濟權(quán)利帶來的收益份額低于一般村民正常應(yīng)得的份額，如《柳林鎮(zhèn)安莊村村民自治章程》中規(guī)定，“出嫁女本人戶口在本村的，本人可享受50%的村民福利待遇，子女戶口隨母親的，子女則不享受村民福利待遇”(2)。

那么，為什么村規(guī)民約會就部分村民的經(jīng)濟權(quán)利加以限制？究其原因可以發(fā)現(xiàn)，受到村規(guī)民約排除的均為村民資格有“爭議”的，而該“爭議”并非存于村民的戶籍上(他們具備所在地的戶籍)，而是村民自身客觀條件發(fā)生了變動。依據(jù)代表全體村民意志的村規(guī)民約，這種變動導(dǎo)致其不再享有村民資格；在實踐中，村規(guī)民約常常將村民權(quán)益與村民義務(wù)聯(lián)系在一起，要求村民需在取得戶籍的基礎(chǔ)上履行村民義務(wù)、為村集體做出貢獻后，方能享有村民權(quán)益。對此，本文首先探究“村規(guī)民約”“村民資格”和“村民權(quán)益”的基本內(nèi)涵；再結(jié)合《中華人民共和國村委會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)第十三條和村規(guī)民約限制村民資格的實踐，從“戶籍”和“義務(wù)”兩個層面，討論村規(guī)民約中排除村民資格是否符合現(xiàn)行法規(guī)政策，進而討論其有效與否的價值選擇。

一、村規(guī)民約、村民資格和村民權(quán)益的界定

(一)村規(guī)民約

從立法上，《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。那么，何謂“村規(guī)民約”？學(xué)界在公認(rèn)其為“行為規(guī)范”的基礎(chǔ)上對村規(guī)民約之內(nèi)涵理解存在差異：一是認(rèn)為村民規(guī)約是在村民自治的前提下，村民日常生活行為的規(guī)范與約束，涉及農(nóng)村生活所涵蓋的社會關(guān)系的規(guī)范總和[1]。認(rèn)為此種行為規(guī)范的內(nèi)容不僅涉及村民的民主權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，還包括了對村民日常生活習(xí)慣的約束，形成“村規(guī)民約三字經(jīng)”；二是認(rèn)為村規(guī)民約是在法律法規(guī)以及國家政策的基礎(chǔ)上，社團主體為實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，所創(chuàng)設(shè)的有關(guān)公共事務(wù)和公益事務(wù)管理的行為規(guī)范[2]，此觀點將村規(guī)民約置于“國家法律法規(guī)與政策”的依據(jù)下，強調(diào)是由“法律授權(quán)”而來，規(guī)范范圍為“公共事務(wù)和公益事業(yè)管理”；三是認(rèn)為村規(guī)民約與“鄉(xiāng)規(guī)民約”等同[3]，是由村民同意并遵守的行為規(guī)范，進而解決鄉(xiāng)村社會糾紛、化解鄉(xiāng)民矛盾，認(rèn)為其效力前提本質(zhì)上是“順從”“傳統(tǒng)權(quán)威”；四是認(rèn)為村民規(guī)約是為了規(guī)范村級治理的各項具體活動，根據(jù)國家法律法規(guī)“由村級公共權(quán)力機構(gòu)通過民主的方式制定的各種層次的規(guī)章制度的總和”[4]，該定義指明制定主體“公共權(quán)力”的性質(zhì)和村規(guī)民約作為行為規(guī)范的“層次性”。

分析前述概念可知其基本構(gòu)成與特性：(1)從村規(guī)民約規(guī)制的對象看，一是認(rèn)為調(diào)整對象為“社會關(guān)系”，二是對社會關(guān)系進行了限定，僅限于“公共事務(wù)和公益事務(wù)”。社會關(guān)系的外延極其廣泛，邏輯上除“公共”“公益”事務(wù)外，還包括私人事務(wù)，村規(guī)民約作為集體規(guī)范，應(yīng)當(dāng)限于“公共”“公益”事務(wù)范圍。至于“村級治理”概念本質(zhì)上有治理與被治理的推論，村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是村民自治的規(guī)范，強調(diào)村民自我治理的主體地位，故用“村級治理”表述村規(guī)民約規(guī)制的范圍值得商榷，其價值導(dǎo)向存有疑問。(2)從村規(guī)民約規(guī)制的性質(zhì)看，一是認(rèn)為村規(guī)民約是“行為規(guī)范”，二是認(rèn)為其是一種“規(guī)章制度”。從實質(zhì)上看，“規(guī)章制度”是就某種社會關(guān)系設(shè)立的“行為規(guī)范”，因此，“規(guī)章制度”在內(nèi)涵上與“行為規(guī)范”是等同的。故學(xué)界對村規(guī)民約屬于“行為規(guī)范”的界定毋庸置疑。(3)從村規(guī)民約規(guī)制的依據(jù)看，一是認(rèn)為村規(guī)民約的依據(jù)為“法律授權(quán)”，其存在須在“村民自治”的前提下，二是依據(jù)“村民同意”，以“同意”作為村規(guī)民約產(chǎn)生效力的條件，三是以 “民主”為依據(jù)。有關(guān)村規(guī)民約的“法律授權(quán)”，《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規(guī)定，“村民委員會是基層群眾自治性自治”，《村民委員會組織法》第一條規(guī)定，“保障農(nóng)村村民實行自治”。至于“同意”與“民主”，從它們的關(guān)系上來看，“民主”本身是“同意”的形式，故其在實質(zhì)上仍是“同意”。

綜上，本文的“村規(guī)民約”限于以上第二種觀點，認(rèn)為村民規(guī)約是村或村民小組經(jīng)法律授權(quán)，依法定程序，就村集體內(nèi)部事務(wù)制定的自治規(guī)范的總和。其中，“就村民組織內(nèi)部事務(wù)制定的自治規(guī)范”的外延較為廣闊，其在形式上不僅包括村規(guī)民約，也包括村民自治章程和村民會議產(chǎn)生的具有規(guī)范性的決議。

(二)村民資格

目前，法律尚未對村民資格作出明確的界定。學(xué)界對村民資格的內(nèi)涵規(guī)定為“成為村民所具備的條件”予以認(rèn)同，但在條件構(gòu)成上存有爭議：一是直接依據(jù)戶籍，具有本村戶籍即具備村民資格。二是認(rèn)為村民資格的條件僅是具有農(nóng)村戶籍[5]，該觀點將“村民資格”與“村民待遇資格”區(qū)分開，認(rèn)為“村民資格”與“村民待遇資格”在邏輯上是交叉關(guān)系，且只有“村民待遇資格”才能享有集體組織收益分配的權(quán)利。三是采用“戶籍+”的模式[6]，認(rèn)為取得“村民資格”不僅僅要有本村集體的“戶籍”，同時還需有“土地使用權(quán)”或者“村民權(quán)利義務(wù)形成”。四是認(rèn)為村民資格首先應(yīng)以“經(jīng)常居住”為主要依據(jù)[7]，其次再綜合考慮“戶籍”“婚姻”“血緣”等，該觀點的特點在于將“戶籍”放于次要依據(jù)，凸顯“經(jīng)常居住”的作用。

在立法上，雖尚無明確界定，但《村民委員會組織法》第十三條從選舉資格的角度規(guī)定“村民”具備的條件：“戶籍在本村并且在本村居住的村民”“戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民”“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”三類主體應(yīng)“列入?yún)⒓舆x舉的村民名單”。由此可以發(fā)現(xiàn)，“戶籍”是判斷是否為本村村民的基礎(chǔ)。在地方性法規(guī)中，《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第二十七條明確指出，社員在“戶籍在本村”的前提下產(chǎn)生，且將社員的外延詳細(xì)列舉出，包括“開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員”“父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟合作社社員的”“與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶的”“因社員依法收養(yǎng)落戶的”“政策性移民落戶的”“符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員”，可以發(fā)現(xiàn)，在“戶籍”基礎(chǔ)上的村民資格取得主體外延較廣，但其核心仍需“戶籍在本村”?！端拇ㄊ∞r(nóng)村住房管理建設(shè)辦法》第十條、第十一條中規(guī)定申請宅基地使用權(quán)的申請人需持“戶籍證明”?？梢?，宅基地使用權(quán)作為村民權(quán)利中的一部分，其取得“門檻”仍是以戶籍為基準(zhǔn)?！吨貞c市實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第九條中規(guī)定，對“屬于本集體經(jīng)濟組織成員”的“新增農(nóng)村居民人員”的列舉包括“本集體經(jīng)濟組織成員新生子女”“因合法婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系遷入本集體經(jīng)濟組織的”“根據(jù)國家移民政策，遷入本集體經(jīng)濟組織的”“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”?？梢姡ǖ谝豢钤趦?nèi)的原始取得，其余三款明確提及的“遷入”都顯現(xiàn)出村民資格取得的關(guān)鍵在于戶籍。但《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第十五條明確規(guī)定，“戶口在集體經(jīng)濟組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員”，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的取得除戶籍外，還應(yīng)履行義務(wù)，并且此種“義務(wù)”的來源包括“法律法規(guī)”和“組織章程”。

分析前述概念與規(guī)定可知，村民資格的構(gòu)成與取得存在如下觀點與邏輯：(1)在村民資格的構(gòu)成上，一是將“村民資格”與村民應(yīng)當(dāng)享有權(quán)益的資格(如“村民待遇資格”)割裂開，認(rèn)為“村民資格”僅是依戶籍確定的身份，與村民是否應(yīng)當(dāng)享有村民權(quán)益無關(guān)。二是規(guī)定村民選舉權(quán)資格。三是不討論村民資格，直接規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的資格。那么，村民資格與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系在何？在實踐中，村民組織中的村民同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員多有重合，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理及活動多處于由村委會或村民小組代管狀態(tài)。從功能上看，依據(jù)《村民委員會組織法》第二條，“村民資格”所對應(yīng)的村民組織的職能在于實現(xiàn)“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，屬于社團組織，其職能范圍涵蓋前述“公共”“公益”事務(wù)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于經(jīng)濟組織，其職能在于分配集體收益，屬于“公益”事務(wù)，故村民組織職能的外延將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的外延涵蓋在內(nèi)。由此，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”在村民組織中發(fā)揮著管理村民“經(jīng)濟權(quán)利”的作用，而選舉權(quán)資格則屬于村民參與民主管理的部分。因此，村民資格與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)資格、村民資格與選舉權(quán)資格應(yīng)是包含與被包含關(guān)系，村民資格因其所對應(yīng)村民權(quán)益的不同而細(xì)化為不同的資格。(2)在村民資格的取得上，法律法規(guī)對其規(guī)定有二：一是以戶籍為依據(jù)，二是在戶籍的基礎(chǔ)上附加條件(姑且稱“戶籍+”模式)。前者保障了落戶于本村村民的基本權(quán)益，而后者使農(nóng)村村民無法享有作為“村民”的保障性經(jīng)濟權(quán)益，此種“保障性經(jīng)濟權(quán)益”系村民“固有的基本權(quán)益”(詳見下文)，故以“戶籍+”為前提的村民資格取得模式值得商榷。

因此，本文采納上述第二種觀點，結(jié)合法律法規(guī)，認(rèn)為“村民資格”是村民依本村戶籍所取得的。而村規(guī)民約就部分村民權(quán)益選擇排除村民資格的現(xiàn)狀，其規(guī)范性、有效性何在，則是本文所要探討的問題。

(三)村民權(quán)益

村民權(quán)益以農(nóng)村為生活生產(chǎn)范圍、以村民組織為載體。村民權(quán)益是一個法律主體(一般表現(xiàn)為自然人，特定情況下表現(xiàn)為村民“家庭”)基于“村民”資格享有的權(quán)益，并非村民作為一般自然人享有的權(quán)益。因此，一般而言，村民權(quán)益包括村民參與村組民主管理的權(quán)利和參與村組物質(zhì)利益分配的經(jīng)濟權(quán)利兩類。有觀點認(rèn)為，村民權(quán)益還包括“社會權(quán)益”[8]，但“社會權(quán)益”是作為一般自然人接受的保障基本生活的權(quán)益，不具有作為“村民”所享有權(quán)益的特殊性，故不應(yīng)將“社會權(quán)益”納入村民權(quán)益進行探討。

參與民主管理即法律授予村民的民主權(quán)利，此種權(quán)利一則是法律賦予的，二則是村民自治的必要前提，任何人不得剝奪，故是村民固有的基本權(quán)益?！洞逦瘯M織法》(第十二條、第二十四條、第二十七條)明確規(guī)定，以“村民會議”或“村民代表會議”的形式“制定和修改”村民規(guī)約和討論決定“涉及村民利益”的事項，從而實現(xiàn)村民在村民自治中參與民主管理。

村民的經(jīng)濟權(quán)利即具有村民資格的村民對所在集體享有的財產(chǎn)權(quán)益。結(jié)合司法實踐，該經(jīng)濟權(quán)利應(yīng)分保障性經(jīng)濟權(quán)益與附義務(wù)的其他權(quán)益。其中，保障性經(jīng)濟權(quán)益理論上應(yīng)是具有村民資格即能享有的村民權(quán)益，其依據(jù)在于戶籍，如宅基地使用權(quán)取得、農(nóng)村土地承包、土地補償費等，目的在于保障村民的基本生活。因此，村民保障性經(jīng)濟權(quán)益屬于村民固有權(quán)益，即享有村民資格即享有的、不能夠附義務(wù)的基本權(quán)益。附義務(wù)的其他權(quán)益則屬村民會議根據(jù)自身情況可進行自治的范疇，即在享有村民資格基礎(chǔ)上，村民會議可以規(guī)定此種權(quán)益的享有附加村民參加生產(chǎn)生活、參與公共事務(wù)管理建設(shè)或履行村集體成員義務(wù)，村民沒有履行附加義務(wù)的，不享有此種權(quán)益。這種在戶籍的基礎(chǔ)上附加條件的村民權(quán)益取得模式，本文姑且稱“戶籍+”模式。

因此，村民權(quán)益可分為參與民主管理與村民經(jīng)濟權(quán)利。其中，參與民主管理和村民經(jīng)濟權(quán)利中的保障性經(jīng)濟權(quán)益系村民固有的基本權(quán)益，前者是民主權(quán)利在村民自治中的具體體現(xiàn)，后者關(guān)系到村民的基本生活保障，是村規(guī)民約不得排除的。

二、基于“戶籍”限制村民資格的效力問題

“戶籍在本村”的爭議主體即戶籍在本村，但村規(guī)民約對其村民資格仍存爭議的村民。從實踐上可劃分為兩類：一是戶籍在本村，但不在本村居住，一般是由婚姻關(guān)系與外出務(wù)工造成。二是基于國家政策變動，由原戶籍地合并后劃入現(xiàn)戶籍所在地。為此，下文將對村規(guī)民約就基于婚姻關(guān)系、外出務(wù)工和政策變動三種情形作出的排除進行探討分析。

(一)婚姻關(guān)系中的戶籍限制村民資格

基于婚姻關(guān)系而受村規(guī)民約排除的情形有三：一是女子或男子出嫁或入贅到別村，但未遷出其戶籍，也就是通常所說的“外嫁女”和“入贅男”；二是由于婚姻關(guān)系的不斷變動，如出現(xiàn)離婚、再婚等情況，“外嫁女”變“離異女”的村民資格問題(3)；三是未遷出戶籍的“外嫁女”的子女戶籍掛靠在母親的戶籍下。

在實踐中，村規(guī)民約對其進行排除多為直接排除(4)。那么，該情形下的村民是否真的應(yīng)受到村規(guī)民約的排除？法律尚無明確規(guī)定。在實踐的視角下，相關(guān)主體作出不同的表示。就村委會而言，它們認(rèn)為該情形下的主體“生產(chǎn)生活”不在本村、沒有參與公共事務(wù)的管理與建設(shè)、沒有為公共事業(yè)做出貢獻(5)。就行政機關(guān)而言，它們對村規(guī)民約排除此類村民資格的處理方式有二：一是不查實村規(guī)民約排除村民資格的情形是否合理，直接援引《村民委員會組織法》第五條，“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，決定對責(zé)令改正村規(guī)民約申請人的申請不支持；從實際效果看，此種處理方式實際上認(rèn)可了村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利對村民資格的排除。但矛盾的案例依然存在，行政機構(gòu)的另一種處理方式為依法審查，并作出處理意見(6)。據(jù)此，行政機關(guān)在案例中未明確表明村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利排除基于婚姻關(guān)系的村民主體的村民資格合理或不合理，其處理方式中也不能明確推出行政機關(guān)對此為肯定態(tài)度。就法院而言，對待村規(guī)民約排除基于婚姻關(guān)系村民的村民資格現(xiàn)象，較之行政案件，其矛盾性、不確定性更為顯著：部分法院堅持以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，否定村規(guī)民約的約束力，認(rèn)為土地補償費在性質(zhì)上是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補償，土地補償費的分配與收益分配不同，它不考慮貢獻大小，只要具有資格，即應(yīng)當(dāng)享有均等分配土地補償費的權(quán)利(7)。由此可以看出，戶籍是認(rèn)定村民資格的基礎(chǔ)，戶籍在資格在，保障性經(jīng)濟權(quán)益就在。部分法院援引《村民委員會組織法》第三十九條，“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利”，認(rèn)為“法律未授權(quán)或規(guī)定人民法院可以對村民集體討論和選舉等行為進行干涉調(diào)整”(8)，從而對村規(guī)民約的排除現(xiàn)狀予以支持。還有法院直接否定村規(guī)民約排除村民資格的效力，認(rèn)為村民具有本村戶籍即具備村民資格“是公民的一種基本權(quán)利”“不屬于村民自治事項”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)不能通過集體表決剝奪，不能通過村民集體表決、投票等方式來決定”(9)。綜上所述，村民、村民組織、人民政府和法院對村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)益排除基于婚姻關(guān)系的村民資格的適當(dāng)性、合理性沒有明確的界定。

本文認(rèn)為，探討村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利排除戶籍在本村但基于婚姻關(guān)系不在本村居住的村民主體的村民資格是否合理，首先要明確的是村規(guī)民約針對何種經(jīng)濟權(quán)利。在實踐中，村規(guī)民約就附義務(wù)的其他權(quán)益連同保障性經(jīng)濟權(quán)益排除村民資格，或僅就附義務(wù)的其他權(quán)益排除村民資格，前者使村民喪失保障，后者則在保障村民基本權(quán)益的前提下依公平原則作出，具有一定的合理性。因此，本文認(rèn)為村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利排除村民資格不能一概而論。通說認(rèn)為，根據(jù)我國戶籍制度和社會保障制度，村民獲得基本生活保障的類型和地域皆以戶籍登記為基礎(chǔ)。在立法上，結(jié)合《村民委員會組織法》第二十四條的“法律對討論決定村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”與《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規(guī)定，“征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持”可以得知：屬于村規(guī)民約的自治事項的，若法律另有規(guī)定，村規(guī)民約不能再另規(guī)定。同時，基于戶籍取得村民資格的村民應(yīng)當(dāng)享有保障性經(jīng)濟權(quán)益類的經(jīng)濟權(quán)利。因此，戶籍在本村但基于婚姻關(guān)系不在本村居住的村民，應(yīng)當(dāng)享有保障性經(jīng)濟權(quán)益，而其附義務(wù)的其他權(quán)益的享有則屬于村規(guī)民約的自治范疇。

(二)基于外出務(wù)工的戶籍限制村民資格

基于外出務(wù)工而受到村規(guī)民約排除的情形有二：一是外出打工，但僅為零散工，未獲得勞動單位的社會保障，此種類型受排除的情形較少。二是與單位訂立勞動合同，村規(guī)民約以“享受單位包括‘五險一金’在內(nèi)的各項固定的工資福利待遇”(10)為由，排除該情形村民的村民資格。

村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利排除基于外出務(wù)工村民主體的村民資格的情況，典型的如《長鋪鎮(zhèn)長鋪村村民自治章程》明確規(guī)定不發(fā)給“正式招工”分配款，且排除外出務(wù)工的村民及其子女的村民資格。對此，村規(guī)民約因村民外出務(wù)工就包括保障性經(jīng)濟權(quán)益在內(nèi)的經(jīng)濟權(quán)利排除村民資格是否合理，法律仍無明確規(guī)定。村委會認(rèn)為該情形下的村民作為“合同工”，“享受單位包括‘五險一金’在內(nèi)的各項固定的工資福利待遇，喪失集體經(jīng)濟組織成員資格”(11)。據(jù)此，上述村委會表達的含義有二：一是它們在邏輯上將“合同工”與“正式招工”等同。二是若村民通過其他途徑取得社會保障，那么村規(guī)民約將取消其包括社會保障權(quán)益在內(nèi)的經(jīng)濟權(quán)利。法院在裁決中認(rèn)為“判斷是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，最基本也最重要的標(biāo)準(zhǔn)是否以集體經(jīng)濟組織土地等生產(chǎn)生活資料為基本生活保障。具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格、享有集體經(jīng)濟組織權(quán)益，應(yīng)該是無其他基本生活保障的村組成員。如果取得了其他方式的基本生活保障，則不應(yīng)再享有該集體經(jīng)濟組織的收益分配”(11)。

分析上述觀點，村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利排除基于外出務(wù)工人員村民資格的合理性需先從村規(guī)民約的規(guī)定入手，即“合同工”是否真的等同于“正式招工”？從實證看，“正式招工”適用于1986年我國用工制度改革以前的“固定工”制度，于1986年開始統(tǒng)一采用合同制(12)，后《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)第十六條明確規(guī)定采用合同制，在實踐中也稱為“合同工”。故“正式招工”與“合同工”屬于不同階段勞動制度中產(chǎn)生的概念，不能一概而論。從性質(zhì)上，過去“固定工”的特點在于國家對勞動者的就業(yè)實行統(tǒng)分統(tǒng)配、職工工作長期固定不變，而企業(yè)、事業(yè)單位不能辭退職工，由此，“固定工”就勞動者的基本生活而言，為勞動者提供了長期的保障；而“合同工”在勞動合同中雖享有社會保險，但較之“固定工”，勞動者可能長期面臨失業(yè)的風(fēng)險，故“合同工”不能與“固定工”制度下的“鐵飯碗”相媲美。由此，《長鋪鎮(zhèn)長鋪村村民自治章程》中規(guī)定的“正式招工”與“合同工”不能等同，其形式與實質(zhì)都無法與當(dāng)今《勞動法》下的“合同工”契合。此外，前述村規(guī)民約條款雖與《勞動法》不相契合，但其條款下的含義顯而易見，即村民以其他途徑獲得生活保障及穩(wěn)定、持續(xù)收入時，村規(guī)民約將就經(jīng)濟權(quán)利排除該村民的村民資格。從邏輯關(guān)系上，村規(guī)民約將村民經(jīng)濟權(quán)益中保障性經(jīng)濟權(quán)益與社會保險對立，視為矛盾關(guān)系，故而排除已參加社會保險村民的村民資格。但將二者在邏輯上列為矛盾關(guān)系值得商榷：從立法上，《中華人民共和國社會保險法》第九十五條規(guī)定，“進城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險”，該條文沒有排除村民在原有農(nóng)村享有的保障性經(jīng)濟權(quán)益，社會保險是一種普適性的保障，而村民既有基本權(quán)益是基于身份的特殊保障，二者應(yīng)當(dāng)是并行不悖的；從影響上，此類村規(guī)民約促使有務(wù)工意愿的村民陷入“兩難”選擇——選擇外出務(wù)工即意味著放棄村民資格應(yīng)該享有的權(quán)利，而為維護應(yīng)有的權(quán)利，村民將被“禁錮”在村內(nèi)。村民選擇外出務(wù)工的直接目的原本就是提高收入[9]。據(jù)調(diào)查，外出務(wù)工確實實現(xiàn)了村民個人的增收目的[10]，而此類村規(guī)民約的限制卻讓村民增收的“契機”轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮L(fēng)險”，從而造成外出務(wù)工村民人數(shù)的消減。若此類村規(guī)民約的規(guī)定事項受多村效仿，則會導(dǎo)致農(nóng)村外出務(wù)工流動人口的減少。那么，此類村規(guī)民約制約外出務(wù)工的流動人口是否合理？首先，農(nóng)村勞動力向外涌出已成為趨勢：根據(jù)國家統(tǒng)計局《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)顯示，2013—2017年以來農(nóng)民工的總量不斷增加，年增速均保持在1.2%以上。因此，村規(guī)民約對村民制約的“逆流”行為與現(xiàn)實趨勢相背離。其次，從政策上，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》明確指出，要“加快發(fā)展中小城市，完善縣城綜合服務(wù)功能，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化”(13)，可見中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組對村民外出流動持認(rèn)可態(tài)度。

(三)基于政策變動的戶籍限制村民資格

基于政策變動的情形即因國家政策變動，行政村發(fā)生合并后，被合并行政村村民權(quán)益的享有情況。在實踐中，確有村規(guī)民約就經(jīng)濟權(quán)利排除此情形中村民的村民資格。對此，村委會認(rèn)為此種情形的部分村民屬于“掛靠戶”，但又無“掛靠戶”的明確標(biāo)準(zhǔn)(14)。法院基于平等、公平原則在裁決行政村合并后，“應(yīng)與其他同村村民地位是平等的，應(yīng)該與其他村民享有同等的權(quán)利，若區(qū)別對待，就違背了民法通則確定的平等原則和公平原則”(15)。由此，本文認(rèn)為政策變動發(fā)生的行政村合并的村民資格仍應(yīng)當(dāng)堅持戶籍制度，行政村的合并不意味著被合并行政村村民資格的喪失，其戶籍被并入合并后的行政村，被合并行政村村民即具有合并后行政村的村民資格。故村規(guī)民約對因政策變動造成行政村合并的村民資格排除的情況在一定程度上缺乏事實依據(jù)。

(四)戶籍不在本村的特殊問題

“戶籍不在本村”的爭議主體即戶籍不在本村，因而村規(guī)民約對其村民資格存在爭議的村民。從實踐上，可劃分為兩類：一是戶籍變動的情形，即戶籍原來在本村，因婚姻、教育等其他原因遷出，導(dǎo)致戶籍不在本村后，該情形下村民權(quán)益何去何從的問題。二是戶籍從未變動的情形，但爭議主體事實上居住在本村，這種情形下能否享有村民資格？為此，下文將對以上兩種情形進行討論，探究其合理性。

關(guān)于戶籍變動的情形，該情形下的村民主體典型的如已遷出戶籍的外嫁女，戶籍遷出后，是否當(dāng)然地喪失在本村的經(jīng)濟權(quán)利？在實踐中，確實存有外嫁女出嫁并遷出戶口后直接被先村民組織剔除村民資格，而又未能在新加入的村民組織的村規(guī)民約下享有經(jīng)濟權(quán)利。如是，這部分村民的保障性經(jīng)濟權(quán)益又如何保證？該問題不論是在立法上還是實踐中，都未能得到全面的解決。本文認(rèn)為，此種情形下村規(guī)民約對其排除的效力應(yīng)當(dāng)在發(fā)生戶籍變動的村民取得新加入村民組織的提供保障性經(jīng)濟權(quán)益后。而其實現(xiàn)的形式可以多樣，如先后的村委會交換相關(guān)信息、建立官方聯(lián)系渠道、所涉村民提供證明等。

戶籍不在本村組，但因各種原因在本村組長期居住的，村規(guī)民約排除其村民資格的問題。該情形下的村民主體戶籍所在地一直在別處，但因合同租賃、單位工作場所或戶籍掛靠在本村等原因，致使該類村民主體在本村長期居住。本文認(rèn)為，此類主體因其不具備戶籍的基本條件故不具有村民資格恰當(dāng)合理，但村規(guī)民約對其村民資格的排除不應(yīng)影響該類主體與村民組織間合同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及合同的內(nèi)容。

三、基于村民義務(wù)履行限制村民資格的問題

在實踐中，不少村規(guī)民約將村民經(jīng)濟權(quán)利與村民義務(wù)掛鉤。那么，村民義務(wù)與村民權(quán)益存有什么關(guān)系？在立法上，相關(guān)法律尚無明確規(guī)定。各地方規(guī)章制度對經(jīng)濟權(quán)利享有的前提規(guī)定各有不同：《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第十五條規(guī)定，“戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員”。這表明，廣東省在認(rèn)定村民是否享有經(jīng)濟權(quán)利中采用“戶籍+”的模式?！墩憬〈褰?jīng)濟合作社組織條例》第十七條對成為“社員”、享有經(jīng)濟權(quán)利的村民的情形有“開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員”“父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟合作社社員的”“與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶的”“因社員依法收養(yǎng)落戶的”“政策性移民落戶的”“符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員”。從上述六種情形中可以發(fā)現(xiàn)，村民享有經(jīng)濟權(quán)利核心在于戶籍，而所列舉的六種情形基本涵蓋戶籍在本村的各種情形(第六款為兜底性條款)，可見在浙江省的規(guī)章中，村民取得村民資格享有村民基本權(quán)益的前提為“戶籍”，與“村民義務(wù)”關(guān)聯(lián)性較小。《四川省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》第十條、第十一條規(guī)定中，農(nóng)村住房宅基地取得的必要條件的核心為“戶籍證明”，而未提及“村民義務(wù)”?？梢姡鞯胤ㄒ?guī)對村民權(quán)益與村民義務(wù)間的關(guān)系，在理解、執(zhí)行上存在差異。就村委會而言，它們的主張有二：一是依戶籍享有經(jīng)濟權(quán)利；二是主張村民需在戶籍建立的基礎(chǔ)上，參加生產(chǎn)生活、參與公共事務(wù)管理或為集體組織作出貢獻(16)。但該觀點下，相關(guān)村規(guī)民約對村民義務(wù)的要求又具有模糊性，即擁有戶籍的村民應(yīng)當(dāng)履行何種義務(wù)、義務(wù)履行到何種程度方能享有保障性經(jīng)濟權(quán)益或享有負(fù)義務(wù)的其他權(quán)益，相關(guān)村規(guī)民約并無明確規(guī)定。就行政機關(guān)而言，其主張“村民待遇成員權(quán)的界定不是政府職責(zé)”，屬村民自治范圍。就法院而言，其對村民權(quán)益與村民義務(wù)的處理具有不確定性的特點，各地判決結(jié)果也有相互矛盾的現(xiàn)象。在法院判決中，其處理方式有二：一是不直接回應(yīng)村民權(quán)益與村民義務(wù)的關(guān)系，而是裁定爭議村民是否具有村民資格、能否享有經(jīng)濟權(quán)利、享有哪種經(jīng)濟權(quán)益。故該方式在實際效果上對保障性經(jīng)濟權(quán)益與村民義務(wù)、負(fù)義務(wù)的其他權(quán)益與村民義務(wù)的關(guān)系做出了判斷。二是直接援引《村民委員會組織法》第三十九條“保障村民依法行使自治權(quán)利”，將此排除在人民法院調(diào)整范圍外(8)。綜上，我國相關(guān)立法對村民權(quán)益與村民義務(wù)關(guān)系沒有明示，其相關(guān)處理規(guī)則隱含的推論亦不一致。

本文認(rèn)為，探討村民權(quán)益與村民義務(wù)的關(guān)系首先需要明確的是村民權(quán)益中何種權(quán)利可以使村規(guī)民約通過村民義務(wù)對其加以限制。如前所述，村民權(quán)益分為參與民主管理的民主權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利。其中，民主權(quán)利屬于基本權(quán)利，不應(yīng)以村民義務(wù)的形式受到限制，故村規(guī)民約就民主權(quán)利對履行村民義務(wù)不充足的村民主體的村民權(quán)益進行限制的情形不應(yīng)產(chǎn)生效力。而經(jīng)濟權(quán)利中的保障性經(jīng)濟權(quán)益部分，因涉及農(nóng)村居民的基本生活保障，也不應(yīng)受到限制，如基于土地的收益權(quán)(含土地征收補償?shù)牟糠?；但村規(guī)民約就村民權(quán)益中其他經(jīng)濟權(quán)益則可以以村民義務(wù)履行情況為依據(jù)作出不均等的分配，如基于村組的投資、經(jīng)營收益等村民組織收益的分配。

四、結(jié)語

依據(jù)2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，社會自治提升到了與依法治理、以德治理同等的地位。村規(guī)民約作為村民自治的規(guī)范，無疑在農(nóng)村基層民眾自治中具有基礎(chǔ)性作用。本文從村民資格排除的角度探究了村規(guī)民約的正當(dāng)性、合法性，以期有益于村規(guī)民約效力理論研究和法律適用，從而推動村民自治的貫徹實施，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

注釋：

(1)參見(2016)豫01民終3393號裁判書，選自http://wenshu.court.gov.cn/(以下案例均來自《裁判文書網(wǎng)》http://wenshu.court.gov.cn/)。

(2)參見(2018)豫01行終102號裁判書。

(3)參見(2018)浙民申86號裁判書。

(4)(2018)湘01民終209號、(2017)鄂06民終1415號、(2017)鄂06民終1415號、(2016)湘01民終186號等案例均有體現(xiàn)。

(5)參見(2016)湘01民終241號和(2016)湘01民終186號裁判書。

(6)參見(2015)三行終字第18號裁判書。

(7)參見(2016)湘01民終243號裁判書。

(8)參見(2018)黑10民終539號裁判書。

(9)參見(2015)遵民重初字第00061號裁判書。

(10)參見(2015)邵中民一終字第671號裁判書。

(11)參見(2015)邵中民一終字第670號裁判書。

(12)參見1986年7月12日國務(wù)院發(fā)布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》。

(13)參見《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》，http://politics.people.com.cn/n1/2018/0926/c1001-30315263-2.html。

(14)參見(2016)豫01民終字3407號裁判書。

(15)參見(2016)豫01民終3393號裁判書。

(16)參見(2018)黑10民終539號、(2016)豫民申943號、(2016)湘01民終241號、(2015)肇中法行終字第51號裁判書。