左清華，蘆 雪

(航天工程大學(xué),北京 101416)

一、引言

外空蘊(yùn)藏著無與倫比的戰(zhàn)略資源，具有重要的戰(zhàn)略價值。隨著航天技術(shù)的進(jìn)步，外空的利益競爭日益白熱化，外空軍事化已成為既定的事實(shí)。當(dāng)前，某些空間大國為了在未來軍事行動中奪取制天權(quán)和制信息權(quán)，加強(qiáng)軍用衛(wèi)星等航天裝備的能力，作為對地面軍事行動進(jìn)行信息支援的重要力量，同時大力發(fā)展反衛(wèi)星武器等外空武器，未來軍事行動的空間從陸地、海洋、空中延伸到了外層空間。

自20世紀(jì)60年代以來，隨著人類外空活動的發(fā)展，規(guī)制外空活動的國際規(guī)則就開始出現(xiàn)。文章將外空國際規(guī)則的發(fā)展歸納為三個時期，并指出了這些規(guī)則存在的一些問題。顯然，正是因?yàn)榇嬖诓蛔悴攀沟猛饪諊H規(guī)則不是一個靜態(tài)的概念，而是動態(tài)的，不斷完善發(fā)展的過程。外空國際規(guī)則不僅規(guī)制民用航天活動，在外空的軍事行動也同樣受其約束和制約。文章指出了在未來軍事對抗裝備、未來軍事對抗技術(shù)、未來軍事行動的作戰(zhàn)空間以及圍繞新外空規(guī)則草案博弈等四個方面外空國際規(guī)則對未來軍事行動的限制，最后提出了一些有價值、可供參考的對策和建議。

二、外空國際規(guī)則的發(fā)展?fàn)顩r

外空國際規(guī)則主要明確各國開展航天活動應(yīng)遵守的規(guī)則并協(xié)調(diào)各國的利益。外空國際規(guī)則的發(fā)展主要經(jīng)歷了形成期、軟法期和博弈期三個階段。

形成期——具有法律強(qiáng)制約束力的條約，也稱為“硬法”的出現(xiàn)。這些條約是在20世紀(jì)60～70年代 美、蘇兩個超級大國冷戰(zhàn)的背景下制定的，不僅迎合了美、蘇兩國利用規(guī)則約束對手的利益需要，而且符合其他國家對外空探索和利用的需要，是在各國完全協(xié)商一致的前提下達(dá)成的。主要包括《外空條約》《登記公約》《責(zé)任公約》《營救協(xié)定》《月球協(xié)定》這五大條約。

軟法期——沒有法律強(qiáng)制約束力，只是作為一種指導(dǎo)或是參考的“軟法”的出現(xiàn)。主要包括20世紀(jì)80年代至今聯(lián)合國大會通過的一些決議，如《各國利用人造地球衛(wèi)星進(jìn)行國際直接電視廣播所應(yīng)遵守的原則》《關(guān)于從外層空間遙感地球的原則》《關(guān)于在外層空間使用和動力源的原則》《空間碎片減緩指南》等。

上述外空國際規(guī)則存在以下問題：第一，滯后性和妥協(xié)性。具有法律強(qiáng)制約束力的五大條約都是在20世紀(jì)60～70年代形成的，本身具有滯后于現(xiàn)實(shí)變化的特點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上空間技術(shù)前進(jìn)的腳步，很難解決因高新技術(shù)發(fā)展帶來的一些新問題，如對像空天飛機(jī)這樣新出現(xiàn)的航天裝備不可能及早預(yù)見到，在外空國際條約層面留下了很多法律“真空”。同時，這些條約的制定實(shí)質(zhì)上是各國相互妥協(xié)的產(chǎn)物，因?yàn)闂l約是妥協(xié)而成的，所以本身不可能規(guī)定得非常細(xì)化，往往規(guī)定得會比較籠統(tǒng)，因而容易天然就存在漏洞和缺陷。第二，軟弱性。因?yàn)閲H社會缺乏凌駕于國家之上的強(qiáng)制實(shí)施國際法的權(quán)力機(jī)構(gòu)來約束國家的行為，同時這五大條約都沒有建立有力的條約執(zhí)行機(jī)制，規(guī)定違反條約相應(yīng)的懲罰措施，所以條約的強(qiáng)制約束力十分有限。另外，除這五大條約之外的聯(lián)合國大會通過的一些決議，都是以“原則”“宣言”等軟法的形式呈現(xiàn)的，因而更加軟弱。

博弈期——基于上述外空國際規(guī)則存在的問題，近年來，國際社會圍繞外空規(guī)則的制定在多個談判平臺上形成了多個規(guī)則草案的博弈。在聯(lián)合國框架內(nèi)形成了由聯(lián)合國大會第一委員會、裁軍談判會議主持的軍用領(lǐng)域的談判議題草案，包括防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約草案(PPWT)、承諾不首先在外空部署武器(NFP)、外空透明與建立信任措施(TCBM)等。由聯(lián)合國大會第四委員會、和平利用外層空間委員會(以下簡稱“外空委”)主持的民用領(lǐng)域的談判議題，包括外空活動長期可持續(xù)性(LTS)、空間議程2030等。在聯(lián)合國框架外，歐盟積極推出關(guān)于外空活動行為準(zhǔn)則(ICOC)的多邊磋商，還有加拿大麥吉爾航空航天法研究中心主持起草的《適用于外空軍事利用國際規(guī)則手冊》(MILAMOS)等。這些規(guī)則草案有的還處在繼續(xù)談判的過程中，有的業(yè)已形成了軟法規(guī)范，將對人類的外空活動進(jìn)行約束和指導(dǎo)，同時，還會有一些新的規(guī)則談判草案陸續(xù)涌現(xiàn)出來?？梢哉f，當(dāng)前外空國際規(guī)則的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了活躍期。

三、外空國際規(guī)則對未來軍事行動的影響

(一)外空國際規(guī)則限制了未來軍事對抗裝備的使用

1963年的《禁止在大氣層、外空和水下進(jìn)行核武器試驗(yàn)條約》是對軍事對抗裝備的使用做出限制性規(guī)定的第一個條約，明確禁止在外空進(jìn)行任何形式的核試驗(yàn)。1967年的《外空條約》第4條明確規(guī)定：“各國不得在環(huán)繞地球軌道上放置任何攜帶核武器或其他類型的大規(guī)模毀滅性武器的物體，不得在天體上配置這種武器；也不得以任何其他方式在太空部署此種武器?！盵1]5因此，在未來軍事對抗中，不得在外空進(jìn)行任何形式的核試驗(yàn)，同時應(yīng)謹(jǐn)遵《外空條約》的規(guī)定，不能在任何時候，出于任何目的，在外空部署大規(guī)模毀滅性武器裝備。然而，《外空條約》第4條禁止的是大規(guī)模毀滅性武器在外空的部署和使用，而對軍事行動中部署大規(guī)模毀滅性武器之外的天基武器，進(jìn)行常規(guī)的反導(dǎo)、反衛(wèi)星武器試驗(yàn)等均未進(jìn)行明確的禁止規(guī)定。但上述外空國際規(guī)則還是對未來軍事對抗裝備的使用進(jìn)行了法律約束，對軍事對抗裝備在外空的試驗(yàn)、研制、部署和發(fā)展起到了一定的制約作用。

(二)外空國際規(guī)則限制了未來軍事對抗技術(shù)的使用

出于對外空環(huán)境的保護(hù)，在外空軍事行動中，不得使用改變地球和外空自然環(huán)境的軍事對抗技術(shù)，比如產(chǎn)生大量空間碎片的軍事對抗技術(shù)?！锻饪諚l約》第9條指出：“各締約國從事研究、探索外層空間(包括月球和其他天體)時，應(yīng)避免使其遭受有害污染，以及地球以外的物質(zhì)，使地球環(huán)境發(fā)生不利的變化。如必要，各締約國應(yīng)為此目的采取必要措施?！盵1]6-7該規(guī)定的關(guān)鍵詞是“有害污染”。從人類活動的歷史看，“有害污染”一般是從人類本身利益出發(fā)?？臻g碎片對外層空間本身并無影響，但卻切實(shí)會對人類空間資產(chǎn)造成威脅。因此，有學(xué)者認(rèn)為治理空間碎片是避免外空環(huán)境污染的關(guān)鍵舉措[2]。當(dāng)然，針對“有害污染”解釋本身也不應(yīng)該僅僅限于空間碎片，范圍應(yīng)更加廣泛。另外，1977年《禁止為軍事或其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術(shù)的公約》規(guī)定，各國承允不為軍事或敵對目的使用具有廣泛、持久或嚴(yán)重后果的改變環(huán)境的技術(shù)[3]。同時，1977年《日內(nèi)瓦四公約第一附加議定書》將禁止使用改變環(huán)境的作戰(zhàn)方法，確定為約束作戰(zhàn)方法和手段的三項(xiàng)基本原則之一，體現(xiàn)在了具體的條文中[4]。由此可以看出，外空國際規(guī)則對未來軍事行動中使用的技術(shù)手段進(jìn)行了法律約束，不得使用諸如產(chǎn)生大量空間碎片、造成外空嚴(yán)重污染的軍事對抗技術(shù)。

(三)外空國際規(guī)則限制了未來軍事行動的作戰(zhàn)空間

外空國際規(guī)則限制了未來軍事行動的作戰(zhàn)空間，同時保護(hù)了特定的外空領(lǐng)域。首先，外空國際規(guī)則限制了軍事行動在外空的發(fā)生?！锻饪諚l約》強(qiáng)調(diào)了外空活動要遵守一般國際法原則，《聯(lián)合國憲章》的禁止使用武力原則同樣適用于外空。因此，不得在外層空間，包括月球和其他天體上使用武力或以武力威脅，禁止利用月球?qū)Φ厍颉⒃虑?、航天器上的設(shè)施、人員使用武力或任何武力威脅。其次，外空國際規(guī)則限制了在月球和其他天體上進(jìn)行軍事行動?！锻饪諚l約》第 4 條規(guī)定確立了月球和其他天體的完全非軍事化，強(qiáng)調(diào)禁止在其上建立軍事基地、設(shè)施和工事；禁止試驗(yàn)任何類型的武器以及進(jìn)行軍事演習(xí)。因此，在未來軍事行動中，不得在月球和其他天體上建立軍事基地、設(shè)施和工事，試驗(yàn)、部署、使用任何類型的武器。雖然，人類探索和利用外空的活動已經(jīng)拓展到了月球和其他天體，但外空國際規(guī)則要求保證月球和其他天體的絕對純凈，不允許它們成為未來軍事行動的戰(zhàn)場。

(四) 圍繞新外空國際規(guī)則草案的博弈深刻影響未來軍事行動

當(dāng)前圍繞新外空國際規(guī)則多個草案的博弈將深刻影響著未來的軍事行動，約束著未來軍事行動的對抗裝備、對抗技術(shù)等的使用，尤其是軍用領(lǐng)域的談判議題。中俄向裁談會提交的PPWT條約草案以及聯(lián)合國大會通過的NFP，專門針對防止外空軍備競賽以及外層空間武器化問題進(jìn)行規(guī)制。而TCBM報告以及歐盟提議的ICOC都主要關(guān)注外空活動透明度和信任措施的建立，致力于達(dá)成各國自愿遵守的軟法規(guī)范。外空活動透明度和信任措施對于防止外空軍備競賽具有非常積極的意義。MILAMOS致力于就國家在外空合法使用武力的情形，以及可在外空合法使用的武力和武器類型編撰一部具有中立性和權(quán)威性的供參考的手冊，幫助航天國家之間建立透明和信任度，降低外空戰(zhàn)爭風(fēng)險，甚至在發(fā)生外空沖突時，減少對外空基礎(chǔ)設(shè)施的影響，維護(hù)外空安全和可持續(xù)性。

這些規(guī)則博弈雖然談判平臺不同、議題焦點(diǎn)不同，但議題內(nèi)容并不是孤立的，而是相互交叉，共同指向太空安全問題。多數(shù)議題都涉及到了外空活動信息共享、外空武器等內(nèi)容。而這種規(guī)則博弈發(fā)展的態(tài)勢就是，其一，當(dāng)前有缺陷的條約通過新的不具有法律約束力的軟法的制訂得以具體化，成為未來軍事行動的參考；其二，進(jìn)而上述軟法被普遍接受并通過國家實(shí)踐成為國際習(xí)慣法，成為約束未來軍事行動的有效規(guī)范；其三，當(dāng)前有缺陷的條約通過新的能達(dá)成國際條約的硬法得以具體化，成為約束未來軍事行動的有效規(guī)范。

四、對策與思考

(一)跟蹤研判外空安全環(huán)境，加快外空安全立法步伐

2018年6月18日，美國總統(tǒng)特朗普下令美國國防部立即啟動組建天軍，成為美國武裝力量的第六軍種。同年12月，美國頒布最新版的《空間作戰(zhàn)條令》，將太空視為了作戰(zhàn)域[5]。面對強(qiáng)國強(qiáng)化太空作戰(zhàn)力量，而當(dāng)前外空國際規(guī)則對其約束非常有限的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)對中國外空安全環(huán)境進(jìn)行跟蹤研判，積極采取對策，塑造有利的外空安全環(huán)境。當(dāng)前，與外空安全相關(guān)的航天立法是中國由航天大國邁向航天強(qiáng)國的必由之路，也是維護(hù)中國外空安全的法治保障。不僅要靈活運(yùn)用當(dāng)前的外空國際規(guī)則發(fā)展自己，還要通過外空安全國內(nèi)立法，為中國航天事業(yè)的發(fā)展提供法理依據(jù)，使航天事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展有法可依。

中國于2015年7月1日通過了《中華人民共和國國家安全法》，第32條指出：“國家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國際合作，維護(hù)我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全?！盵6]該法第一次為外空、深海和極地等新型領(lǐng)域國家安全提供法律支撐。但相較于其他國家，中國外空安全立法的步伐需要加快。例如，美國在航天發(fā)展伊始制定的1958年《國家航空航天法》就對外空安全事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，非常重視外空安全。2016年，中國發(fā)布了《2016中國的航天》白皮書，強(qiáng)調(diào)“中國將堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推動空間科學(xué)、空間技術(shù)、空間應(yīng)用全面發(fā)展，為服務(wù)國家發(fā)展大局和增進(jìn)人類福祉作出更大貢獻(xiàn)”[7]。這與美國《國家航天戰(zhàn)略》中提出的“美國優(yōu)先”是截然不同的理念，這讓中國在情理上得到國際社會的普遍認(rèn)同。贏得認(rèn)可的同時也應(yīng)依托白皮書，以發(fā)展的眼光綜合評判外空安全環(huán)境和威脅，對外空安全環(huán)境進(jìn)行跟蹤研究和預(yù)判，明確外空安全的核心利益和政策主張，并以此為依據(jù)盡快制定維護(hù)中國外層空間活動安全的法律法規(guī)，將中國的空間事業(yè)納入法制化、制度化的軌道，形成有利于中國空間活動的法治環(huán)境，用法律武器維護(hù)中國外空利益。

(二)積極開展外空領(lǐng)域國際立法合作，參與主導(dǎo)外空規(guī)則制定

美國和俄羅斯持續(xù)加強(qiáng)外空軍事力量建設(shè)，爭奪外空優(yōu)勢的競爭日趨激烈，圍繞取得外空利用與反利用、控制與反控制力量優(yōu)勢的外空軍備較量持續(xù)升溫。日本、印度、歐盟等國家也在積極尋求占有外空一席之地。

在當(dāng)前外空國際規(guī)則存在諸多問題的情況下，能否在新規(guī)則制定中贏得與中國大國地位相對應(yīng)的參與權(quán)、話語權(quán)和主動權(quán)，最大限度保護(hù)自身利益，防止將來被動接受“游戲規(guī)則”，應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)外空安全關(guān)注的重要問題。首先，發(fā)展航天事業(yè)是國際舞臺上取得外空規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)，也是國家贏得戰(zhàn)略主動的重要保證。在堅(jiān)決反對外空武器化的同時，加快推動航天事業(yè)的發(fā)展。其次，在外空新國際規(guī)則的制定中，要注重聯(lián)合俄羅斯及第三世界國家等一切可以聯(lián)合的力量，以PPWT條約草案為基礎(chǔ)構(gòu)建防止外空軍備競賽和武器化的國際法框架，牽制以美國為首的外空霸權(quán)國家，營造有利的國際外空環(huán)境。再次，要注重同外空委等聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)系與合作，將新規(guī)則的談判置于聯(lián)合國的框架內(nèi)，防止美國等另辟蹊徑，從而導(dǎo)致外空新規(guī)則的制定更加不可控。

(三)充分利用外空規(guī)則，培塑以外空規(guī)則運(yùn)用為核心的輿論應(yīng)對能力

外空是人類活動的共有場所，關(guān)系的是全人類的未來和命運(yùn)，從來不是個別國家的專屬領(lǐng)域。本著和平利用外空的宗旨，應(yīng)在人類命運(yùn)共同體的理念指引下，遵守外空規(guī)則，探索和利用外空，防止外空武器化，保障全人類的共同利益，同時充分利用外空規(guī)則，為中國航天事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的國際輿論環(huán)境。

2008年2月21日，美國進(jìn)行了反衛(wèi)星試驗(yàn)，在伊利湖號巡洋艦上發(fā)射了一枚“標(biāo)準(zhǔn)-3導(dǎo)彈”擊中了一顆美國故障衛(wèi)星[8]。美國在發(fā)射的一個多月前就聲稱目標(biāo)衛(wèi)星已經(jīng)失控，將會撞上地球，而且這顆衛(wèi)星攜帶了劇毒燃料，落點(diǎn)無法控制和預(yù)測，會對人類生命安全產(chǎn)生極大威脅，試圖將人們關(guān)注的焦點(diǎn)從軍事意圖轉(zhuǎn)移到人類健康安全上來，為進(jìn)行反衛(wèi)星試驗(yàn)制造合理的理由。按照《外空條約》進(jìn)行航天發(fā)射通報的要求，在發(fā)射前美國提前一周進(jìn)行了公布，這樣，美國打著保護(hù)地球人安全的幌子，站在道義制高點(diǎn)上，堂而皇之地進(jìn)行了反衛(wèi)星試驗(yàn)。同時，美國注意到《外空條約》對外空環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，選擇了對低軌運(yùn)行的衛(wèi)星進(jìn)行打擊，產(chǎn)生的碎片可在48小時內(nèi)墜入地球大氣層燃燒殆盡。

在注重充分利用外空國際規(guī)則方面，美國的上述做法值得人們思考。中國航天事業(yè)的發(fā)展需要培塑以外空規(guī)則的運(yùn)用為核心的輿論應(yīng)對能力，為中國航天事業(yè)的發(fā)展提供輿論法理支持，保駕護(hù)航。同時，有效運(yùn)用外空規(guī)則，制約不負(fù)責(zé)任的外空行動，和平利用外空，保障外空的長期可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

隨著外空軍事化趨勢的呈現(xiàn)，未來軍事行動向外空領(lǐng)域延伸的可能性日益加大。但并不意味著在外空的軍事行動不受任何限制，各國可以恣意妄為。當(dāng)前，外空國際規(guī)則對未來軍事行動有著明確的約束和規(guī)制。然而，基于外空國際規(guī)則存在的一些問題，其對未來軍事行動的約束非常有限。面對這一嚴(yán)峻的形勢，加快外空安全立法，積極參與主導(dǎo)外空規(guī)則制定，培塑以外空規(guī)則運(yùn)用為核心的輿論應(yīng)對能力，推動外空軟實(shí)力的發(fā)展和運(yùn)用，是維護(hù)中國外空安全的重要保障。