呂永祥

(武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心， 湖北 武漢 430072)

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”[1]，國家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，對(duì)于進(jìn)一步完善中國特色社會(huì)主義制度體系具有重大意義。黨的十八屆三中全會(huì)以來，習(xí)近平總書記先后在黨的十八屆六中全會(huì)等一系列重要會(huì)議上，“深刻闡述了深化國家監(jiān)察體制改革的重大意義、根本目的、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，形成了科學(xué)完備的思想體系”[2]?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第一章第2條規(guī)定，國家監(jiān)察工作要“以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在國家監(jiān)察體制改革領(lǐng)域的具體運(yùn)用，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想中具有重要的地位，這與國家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革的定位相一致。令人遺憾的是，雖然目前學(xué)術(shù)界圍繞著國家監(jiān)察體制改革這一研究領(lǐng)域取得日益豐碩的研究成果，但是對(duì)習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的研究卻較為薄弱，這與其對(duì)國家監(jiān)察工作的指導(dǎo)作用是不相稱的?；诖?，文章將研究對(duì)象確定為習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述，按照“改革緣由—改革目標(biāo)—改革的后續(xù)任務(wù)”的邏輯思路全方位呈現(xiàn)習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的主干內(nèi)容，在比較視野中深入探究習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的時(shí)代價(jià)值，以期為繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革研究提供一個(gè)重要的研究議題。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

從研究議題的重要性來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述描繪了國家監(jiān)察體制改革的“設(shè)計(jì)藍(lán)圖”和“行動(dòng)綱領(lǐng)”，具有重要的研究價(jià)值。國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來，“習(xí)近平總書記始終高度重視、親自謀劃、親自推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)重大意義，明確根本目的，指示重要任務(wù)，提出路徑要求，保證了改革高起點(diǎn)全局推進(jìn)”[3]。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為中國特色社會(huì)主義監(jiān)察理論的最新成果，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)制度的創(chuàng)制與定型產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?；诖?，學(xué)術(shù)界要深刻理解國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐邏輯，就需要深入揭示習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述背后的思想邏輯。由此來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述應(yīng)當(dāng)成為國家監(jiān)察體制改革研究領(lǐng)域一個(gè)獨(dú)立而重要的研究議題。

從研究現(xiàn)狀來看，目前學(xué)術(shù)界對(duì)習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的理論研究較為薄弱，以習(xí)近平和國家監(jiān)察體制改革作為兩個(gè)具有并含關(guān)系的主題詞在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，僅可以檢索到寥寥數(shù)篇文獻(xiàn)，為數(shù)不多的現(xiàn)有研究成果呈現(xiàn)出以下兩個(gè)方面的特點(diǎn)：

首先，一些學(xué)者將習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一部分重要論述納入習(xí)近平關(guān)于法治反腐的重要論述[4]、習(xí)近平法治思想[5]等研究議題之中，并未將習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為一個(gè)獨(dú)立而重要的研究議題。這些文獻(xiàn)在研究內(nèi)容上只是零散地涉及到習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要與現(xiàn)實(shí)意義、紀(jì)法銜接與留置法治化等議題的一小部分重要論述，并沒有完整地闡釋習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的主要內(nèi)容及其內(nèi)在邏輯，呈現(xiàn)出碎片化的特征。

其次，還有一些學(xué)者分別以在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革[6]、習(xí)近平新時(shí)代監(jiān)察思想論析[7]、習(xí)近平關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革重要論述的內(nèi)在邏輯體系[8]為主題，嘗試性地對(duì)習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述進(jìn)行專門的理論闡釋。但是需要指出的是，這些文獻(xiàn)在研究資料的完整性與豐富性、邏輯性與體系化等方面有待進(jìn)一步提升，對(duì)習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值仍缺乏全面系統(tǒng)的學(xué)理闡釋。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于習(xí)近平國家監(jiān)察體制改革重要論述的理論研究不乏真知灼見，為深入研究習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值奠定了一定的研究基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有研究成果在研究對(duì)象的深入性、研究資料的完整性等方面仍然存在著可以進(jìn)一步提升的研究空間。一方面，從研究對(duì)象的深入性來看，現(xiàn)有研究成果主要將研究對(duì)象定位為習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述，并未對(duì)上述重要論述背后隱含的深刻的思想邏輯進(jìn)行深入的挖掘和闡釋，不足以深入闡明習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一系列重大論斷的邏輯體系與思想意涵。另一方面，從研究資料的完整性來看，現(xiàn)有研究成果主要借鑒和參考的是黨的十八屆六中全會(huì)召開以來的一部分官方文獻(xiàn)，其內(nèi)容只涉及到習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一部分重要論述，在研究內(nèi)容上呈現(xiàn)出碎片化的特征。實(shí)際上，習(xí)近平總書記對(duì)國家監(jiān)察體制改革的謀篇布局最早開始于黨的十八屆三中全會(huì)，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)至黨的十八屆 六中全會(huì)之間習(xí)近平總書記關(guān)于反腐敗體制機(jī)制改革的重要論述進(jìn)行深入的挖掘，有助于準(zhǔn)確揭示國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要和邏輯起點(diǎn)。

有鑒于此，為提升研究對(duì)象的深入性和研究資料的完整性，文章將習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值作為專門的研究對(duì)象，以黨的十八屆三中全會(huì)以來官方報(bào)刊和出版社出版的文本材料作為研究資料，采取文本分析和文獻(xiàn)分析方法，力求揭示習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述的內(nèi)在邏輯與時(shí)代價(jià)值。一方面，從研究議題的深入性來看，內(nèi)在的思想通常比外在的文本表現(xiàn)形式蘊(yùn)含著更為深邃的邏輯體系，文章將習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為專門的研究對(duì)象，就是要力求深入闡釋習(xí)近平總書記系統(tǒng)設(shè)計(jì)國家監(jiān)察體制改革方案背后的深層思想邏輯。另一方面，從研究資料的完整性來看，文本是思想的外在表現(xiàn)形式，黨的十八屆三中全會(huì)以來《人民日?qǐng)?bào)》《求是》《中國紀(jì)檢監(jiān)察》《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》等報(bào)刊公開發(fā)表的一系列專題文章和人民出版社、外文出版社出版發(fā)行的官方權(quán)威著作，準(zhǔn)確、詳細(xì)、完整地記載了習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的一系列重要論述，為文章提供了權(quán)威、翔實(shí)的研究資料。

二、習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述

習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密，與國家監(jiān)察體制改革的不同運(yùn)行階段同頻共振。該論述沿著“改革緣由—改革目標(biāo)—改革后續(xù)任務(wù)”的邏輯思路依次展開，主要立足于回答“為什么要開展國家監(jiān)察體制改革”“國家監(jiān)察體制改革致力于實(shí)現(xiàn)哪些現(xiàn)實(shí)目標(biāo)”和“繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革有哪些主要任務(wù)”三個(gè)重要問題。上述問題之間呈現(xiàn)出一種時(shí)間和邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系，不僅在邏輯上符合人們對(duì)國家監(jiān)察體制改革由淺入深的認(rèn)識(shí)規(guī)律，而且在內(nèi)容上形成一個(gè)內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密、體系完備的國家監(jiān)察體制改革思想體系。

(一)彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的缺陷：國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要

明確國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要，需要以原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系為參照系，從原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系存在的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，系統(tǒng)回答“為什么要開展國家監(jiān)察體制改革”這一重大問題。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是權(quán)力腐敗問題，習(xí)近平總書記從政權(quán)興衰的高度強(qiáng)調(diào)開展反腐敗斗爭的重要性，指出“堅(jiān)決反對(duì)腐敗，防止黨在長期執(zhí)政條件下腐化變質(zhì)，是我們必須抓好的重大政治任務(wù)”[9]。國家監(jiān)察體制改革之前，原反腐敗體系在取得一定成效的同時(shí)，也存在著“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”[10]83等問題?！案母锸怯蓡栴}倒逼而產(chǎn)生”[11]，彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的上述結(jié)構(gòu)與功能缺陷，構(gòu)成實(shí)施國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐需要。

1. 通過機(jī)構(gòu)整合彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的結(jié)構(gòu)缺陷

針對(duì)上述問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要以深化改革推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善反腐敗體制機(jī)制。”[10]395與以往紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域的局部性改革更側(cè)重于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行微調(diào)不同，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)反腐敗領(lǐng)域的改革“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[12]。習(xí)近平總書記將全面深化改革的系統(tǒng)思維運(yùn)用到反腐敗領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量”[13]，這就體現(xiàn)出習(xí)近平總書記對(duì)不同的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合并將其置于中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的改革思路。國家監(jiān)察體制改革將原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系中的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局等多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)整合到新創(chuàng)制的監(jiān)察委員會(huì)之中，“顯著提升反腐敗體系的集中統(tǒng)一性”[14]，有效解決了原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系存在的多元分散等結(jié)構(gòu)問題。

2. 通過職能整合彌補(bǔ)原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系的功能缺陷

擁有集中充分的反腐敗職能，是反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的一個(gè)必要條件。國家監(jiān)察體制改革之前，中國的反腐敗職能分散在行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、黨的紀(jì)檢系統(tǒng)等組織系統(tǒng)之中。反腐敗職能的分散配置帶來了協(xié)調(diào)成本升高、責(zé)任劃分清晰度降低等問題。對(duì)此，習(xí)近平總書記高度強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)承擔(dān)預(yù)防腐敗和懲治腐敗職能的綜合性國家反腐敗機(jī)構(gòu)的重要性。秉持此種反腐敗體制機(jī)制改革思路，全國人大常委會(huì)發(fā)布“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”[15]的改革方案。從具體的改革路徑來看，國家監(jiān)察體制改革將原行政監(jiān)察部門、檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防部門、反貪反瀆部門等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職能、廉政教育職能、監(jiān)察建議職能整合至監(jiān)察委員會(huì)之中，通過反腐敗職能的有效整合為監(jiān)察委員會(huì)有效預(yù)防和懲治腐敗提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

(二)塑造新型國家監(jiān)察體系：國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

1. 構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的監(jiān)察體系

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國反腐敗工作的一項(xiàng)基本原則。國家監(jiān)察體制改革之前，原紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗體系存在的反腐敗機(jī)構(gòu)多元分散、協(xié)調(diào)困難等問題造成了黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的多元化和分散化，容易弱化中國共產(chǎn)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。鑒于此，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[16]?！蛾P(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》指出，“深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”[17]，這就在官方文件中將加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)納入國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)體系之中?；诖耍?xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上系統(tǒng)闡釋了國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)體系，即“建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”[18]。在該表述中，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)與建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系這兩個(gè)國家監(jiān)察體制改革的子目標(biāo)之前是相互支撐和相互促進(jìn)的關(guān)系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系的政治前提和堅(jiān)強(qiáng)保障，而提升監(jiān)察體系的集中統(tǒng)一性的首要目標(biāo)正是加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?；诖耍梢詫⒘?xí)近平總書記設(shè)計(jì)的國家監(jiān)察體制改的目標(biāo)體系完整表述為建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

2. 對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行國家監(jiān)察全覆蓋

權(quán)力監(jiān)督范圍的大小，是影響權(quán)力監(jiān)督體系閉合性的一個(gè)重要因素。國家監(jiān)察體制改革之前，行政監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督定位為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)以外的公職人員都處在其監(jiān)察范圍之外，存在較大的監(jiān)察盲區(qū)。為消除上述監(jiān)察盲區(qū)，將所有權(quán)力行使主體納入權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之中，習(xí)近平總書記在黨的十九大上將“實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[19]定位為深化國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)從監(jiān)察對(duì)象的局部性覆蓋向全方位覆蓋的轉(zhuǎn)變，是國家監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之義。作為對(duì)國家監(jiān)察體制改革成果的法律確認(rèn)，《監(jiān)察法》吸收了監(jiān)察全覆蓋的改革思路，在第十五條監(jiān)察范圍條款中將監(jiān)察對(duì)象橫向覆蓋到各類行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)之中，縱向下沉到社區(qū)等最基層治理單位，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察的“橫向到邊，縱向到底”[20]。

(三)保障監(jiān)察權(quán)的廉潔性與有效性：繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的主要任務(wù)

國家監(jiān)察體制改革目前正處于繼續(xù)深化的階段，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的形塑與完善是其核心議題。監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)具有兩面性，權(quán)力資源過分集中容易增加監(jiān)察權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力資源不足又無法保障監(jiān)察監(jiān)督的有效性。有鑒于此，廉潔性和有效性是監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)需要同時(shí)兼顧的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，習(xí)近平總書記將規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)與提升對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督有效性作為繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的兩項(xiàng)主要任務(wù)。

1. 規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)

“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)扮演著監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象兩種政治角色，既要賦予它充分的反腐敗職權(quán)，又要防止它濫用權(quán)力?！盵21]基于此，保障監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的廉潔性與有效性同等重要。為防止反腐敗權(quán)力被濫用，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要防止‘燈下黑’”[22]。與一般性的職權(quán)濫用問題相比，監(jiān)察委員會(huì)濫用監(jiān)察權(quán)對(duì)政治風(fēng)氣和群眾信任感的危害通常更為嚴(yán)重。針對(duì)國家監(jiān)察體制改革之后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)有發(fā)生的腐敗問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察委員會(huì)要“規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)”[23]，有效解決誰來監(jiān)督監(jiān)督者這一重要問題。

從實(shí)踐路徑的角度看，建立健全監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制以及監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定，是保障監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)的重要舉措。首先，從建立健全內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制來看，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“要強(qiáng)化自我監(jiān)督，在內(nèi)部形成相互制約的機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”[24]。該重要論述闡明了通過健全內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制保障監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)的基本思路?！侗O(jiān)察法》第36條要求國家監(jiān)察機(jī)關(guān)“建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制”，這就以國家法律的形式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)健全內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制提出規(guī)范性要求。其次，從加強(qiáng)制度監(jiān)督和程序監(jiān)督的角度看，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“完善各項(xiàng)工作規(guī)則，整合規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作流程”[23]。目前中共中央已經(jīng)先后制定了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等監(jiān)察制度規(guī)范，從制度和程序等方面構(gòu)建起國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約機(jī)制，為監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范和正確行使國家監(jiān)察權(quán)提供了制度保障和程序保障。

2. 提升監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督有效性

權(quán)力監(jiān)督具有“量”和“質(zhì)”兩個(gè)維度，前者指向監(jiān)督的范圍及其大小，后者指向監(jiān)督對(duì)象被納入監(jiān)督范圍之后是否能受到切實(shí)有效的監(jiān)督[25]?！侗O(jiān)察法》將國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的六類監(jiān)察對(duì)象確定下來，國家監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。然而，監(jiān)察范圍的擴(kuò)大并非自然而然地帶來監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的有效監(jiān)督，有少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部甚至以監(jiān)察全覆蓋為借口刻意回避對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督[26]。針對(duì)該問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)”[23]，該重要論述就將提升權(quán)力監(jiān)督的有效性確立為與監(jiān)督全覆蓋相并列的一項(xiàng)國家監(jiān)察體制改革重要目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)提出“增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性與有效性”[1]，對(duì)提升權(quán)力監(jiān)督有效性提出更高的要求。

從實(shí)踐路徑的角度看，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督方式的有效貫通，是提升監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員和公權(quán)力的監(jiān)督有效性的重要舉措。從系統(tǒng)論的各構(gòu)成要素相互協(xié)調(diào)原理來看，黨和國家監(jiān)督體系是否能夠形成監(jiān)督合力，在很大程度上取決于各類監(jiān)督主體和監(jiān)督方式的貫通與銜接情況。黨的十九大報(bào)告將“健全黨和國家監(jiān)督體系”作為深化國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，提出將黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督同其他監(jiān)督形式貫通起來的任務(wù)要求[19]。2018年12月，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通”[23]。該重要論述進(jìn)一步拓展了中國構(gòu)建多元監(jiān)督主體協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的主體和范圍，從在國家監(jiān)督范疇內(nèi)構(gòu)建“四個(gè)全覆蓋”監(jiān)督格局和在權(quán)力監(jiān)督體系中構(gòu)建多監(jiān)督主體協(xié)同監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)維度為發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督合力指明基本方向。

三、習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重要論述的時(shí)代價(jià)值

習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在國家監(jiān)察領(lǐng)域的具體運(yùn)用，代表著新時(shí)代中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察制度不斷深化的認(rèn)識(shí)水平，其時(shí)代價(jià)值體現(xiàn)在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面。一方面，從理論價(jià)值來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述代表著馬克思主義監(jiān)察理論中國化的最新成果，是結(jié)合新時(shí)代的具體國情從政體優(yōu)化維度對(duì)歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的行政監(jiān)察思想的重大發(fā)展與創(chuàng)新；另一方面，從實(shí)踐價(jià)值來看，習(xí)近平關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述指導(dǎo)中國構(gòu)建起具鮮明特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的國家監(jiān)察制度，為全世界范圍內(nèi)長期執(zhí)政的政黨解決權(quán)力監(jiān)督難題貢獻(xiàn)中國方案。

(一)代表馬克思主義監(jiān)察理論中國化的最新成果

馬克思主義監(jiān)察理論是一個(gè)既繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)又不斷發(fā)展創(chuàng)新的開放性理論體系，是馬克思主義政黨在不同的時(shí)代背景和具體國情下對(duì)權(quán)力監(jiān)督問題的理論回應(yīng)。習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重要論述是習(xí)近平總書記將馬克思主義基本監(jiān)察原理與中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的具體國情和時(shí)代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，代表了馬克思主義監(jiān)察理論中國化的最新成果。習(xí)近平總書記既從加強(qiáng)專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)、將黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)結(jié)合起來、在監(jiān)察范圍上抓住“關(guān)鍵少數(shù)”等方面繼承馬克思主義經(jīng)典作家和黨的十八大以前中國歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的優(yōu)秀的監(jiān)察思想，又結(jié)合中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的具體國情和時(shí)代特征對(duì)行政監(jiān)察理論進(jìn)行了發(fā)展和創(chuàng)新。

黨的十八大以前，歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于監(jiān)察制度的一系列重要論述大都是在人民代表大會(huì)之下的“一府兩院”這一國家權(quán)力格局的限定下形成和展開的。受此影響，黨的十八大以前歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人為解決對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督難題，往往側(cè)重實(shí)施行政管理體制改革、紀(jì)律檢查體制改革等局部改革。局部性改革的改革模式難以適應(yīng)腐敗問題與社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題相互交織的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。對(duì)權(quán)力腐敗的消極后果的理論研究表明，權(quán)力腐敗不僅會(huì)削弱人民共享改革發(fā)展收益的獲得感，而且會(huì)帶來“公平分配原則的扭曲、國家公共資源的浪費(fèi)、滋長普遍的離心力與憤世嫉俗情緒和導(dǎo)致政權(quán)不穩(wěn)定等嚴(yán)重危害”[27]。由此來看，社會(huì)不公、利益集團(tuán)固化等現(xiàn)實(shí)問題與公權(quán)力腐敗問題往往是復(fù)雜交織在一起的。為系統(tǒng)解決這些相互交織的復(fù)雜問題，習(xí)近平總書記將全面深化改革的系統(tǒng)思維運(yùn)用于國家監(jiān)察體制改革之中，對(duì)國家監(jiān)察體制重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與重大調(diào)整。習(xí)近平總書記更注重國家監(jiān)察體制改革的全面性、系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性，通過對(duì)人民代表大會(huì)制度這一政體的改革以及紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革等多項(xiàng)改革之間的聯(lián)動(dòng)，來提升權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)效果。國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)以來，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的頂層設(shè)計(jì)之下，中國逐漸構(gòu)建起一個(gè)具有中國特色的新型國家監(jiān)察體制，將國家監(jiān)察機(jī)關(guān)提升到與“一府兩院”平行的地位，并將中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)中所有行使公權(quán)力的公職人員納入到監(jiān)察范圍之中，解決了原行政監(jiān)察制度存在的監(jiān)察機(jī)關(guān)地位較低、監(jiān)察對(duì)象存在盲區(qū)等問題，從政體優(yōu)化的高度以及監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察手段等多個(gè)維度實(shí)現(xiàn)對(duì)以前行政監(jiān)察理論和行政監(jiān)察制度的發(fā)展和創(chuàng)新。

(二)為全世界政黨解決權(quán)力監(jiān)督難題貢獻(xiàn)中國方案

從政黨政治的角度看，公共權(quán)力具有自我擴(kuò)張性，世界各國執(zhí)政黨面臨的共同問題是，在執(zhí)掌國家政權(quán)的同時(shí)防止公共權(quán)力被濫用?；诜乐箼?quán)力濫用的共同需要，世界上很多國家和地區(qū)都設(shè)置了自己的監(jiān)察制度。中西方監(jiān)察制度的差異，意味著兩者應(yīng)對(duì)權(quán)力濫用的方案是不同的。議會(huì)監(jiān)察專員制度作為西方監(jiān)察制度的一種主要類型，起源于瑞典，后被數(shù)十個(gè)國家和地區(qū)所沿用。與所謂西方自由民主國家實(shí)行的競爭性選舉制度和多黨輪流執(zhí)政政治不同，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并對(duì)國家政權(quán)實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)國情下，中國共產(chǎn)黨面臨的防止權(quán)力濫用的任務(wù)更為艱巨，通過構(gòu)建適合國情的監(jiān)察制度來加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督在中國具有更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。在習(xí)近平總書記關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重要論述的指導(dǎo)下，中國通過開展國家監(jiān)察體制逐步構(gòu)建起具有中國特色的監(jiān)察委員會(huì)制度。通過對(duì)監(jiān)察委員會(huì)制度與西方議會(huì)監(jiān)察專員制度進(jìn)行比較分析可以發(fā)現(xiàn)，中國所構(gòu)建的監(jiān)察委員會(huì)制度在開展權(quán)力監(jiān)督時(shí)具有以下兩個(gè)方面的特色與優(yōu)勢(shì)，為全世政黨解決權(quán)力監(jiān)督難題貢獻(xiàn)了一個(gè)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的中國方案。

第一，從政黨監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督之間的融合性來看，在以瑞典、丹麥為代表的西方自由民主國家，執(zhí)政黨大多沒有建立專門的黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，更談不上政黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的融合問題。與之不同的是，在中國的黨政二元政治權(quán)力格局中，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)具有高度的嵌入性，黨政機(jī)關(guān)合署辦公是中國國家治理方式的一大特色。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公是中國監(jiān)察制度的一大特色與優(yōu)勢(shì)，它整合黨和政府原本分散的反腐敗資源，降低各反腐敗機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)成本，構(gòu)建起集中統(tǒng)一、權(quán)威有效的國家監(jiān)察體系，借助中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威加強(qiáng)了對(duì)行使公權(quán)力的國家公職人員的權(quán)力監(jiān)督。

第二，從監(jiān)察權(quán)在整個(gè)政治權(quán)力格局中的地位來看，在以丹麥、瑞典為代表的西方自由民主國家，三權(quán)分立是最基本的政治權(quán)力格局，“議會(huì)監(jiān)察專員所掌握的監(jiān)察權(quán)僅僅是三權(quán)分立與制衡的政治權(quán)力格局中一種輔助性和補(bǔ)充性權(quán)力”[28]，并非獨(dú)立意義的“第四種權(quán)力”。與之不同的是，在中國以習(xí)近平 國家監(jiān)察體制改革重要論述為指導(dǎo)所構(gòu)建的監(jiān)察委員會(huì)制度中，監(jiān)察委員會(huì)是與“一府兩院”平行的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)成為一種與行政權(quán)和司法權(quán)并列的新型國家權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察權(quán)享有的崇高的法律和政治地位，是西方國家的議會(huì)監(jiān)察專員所不能比擬的。中西方國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力格局中的不同地位，會(huì)對(duì)兩者的監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行效果產(chǎn)生一定的影響。在實(shí)施議會(huì)監(jiān)察專員制度的西方自由民主國家，議會(huì)監(jiān)察專員僅僅是議會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，它對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的監(jiān)察建議往往缺乏法律強(qiáng)制力，這使得議會(huì)監(jiān)察專員如同“電視機(jī)上的音量開關(guān)”，只能對(duì)政府的行為“微調(diào)”而不是真正控制[29]。議會(huì)監(jiān)察專員對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出的監(jiān)察建議在多大程度上得以貫徹執(zhí)行，在很大程度上依賴于議會(huì)、新聞媒體等多元權(quán)力監(jiān)督主體的配合效果，這導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行效果在民主化水平不高的國家和地區(qū)容易具有一定的不確定性。與之相比，在中國監(jiān)察委員會(huì)是與“一府兩院”平行的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，這就改變了監(jiān)察權(quán)從屬于行政權(quán)的尷尬局面，大大提高了監(jiān)察權(quán)在整個(gè)政治權(quán)力格局中的地位。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察權(quán)的地位的提升，使得它不僅能夠?qū)茌牱秶鷥?nèi)的所有行使公權(quán)力的公職人員依法采取凍結(jié)、查封、扣押、留置等一系列強(qiáng)制措施，而且它對(duì)各監(jiān)察對(duì)象所在單位提出的監(jiān)察建議還具有法律約束力，這就大大提高了國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和有效性。