(仰恩大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 泉州 362000)

一、特色小鎮(zhèn)和PPP模式的內(nèi)涵

(一)特色小鎮(zhèn)的概念

特色小鎮(zhèn)于2014年在浙江杭州首次被提及，與普通城鎮(zhèn)不同，特色小鎮(zhèn)是以當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)為核心，充分利用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源、文化環(huán)境、風(fēng)土人情等打造出的集產(chǎn)業(yè)、旅游、社區(qū)等為一體的綜合項(xiàng)目[1]。

(二)PPP模式基本概念

PPP模式是一種公私合作伙伴關(guān)系(“公”即政府、“私”即私人組織)，雙方通過簽署協(xié)議來(lái)明確雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，共同建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者提供公共物品和服務(wù)[2]。通過發(fā)揮各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，促使合作達(dá)到“1+1>2”的共贏效果，為社會(huì)大眾帶來(lái)更多更好的公共服務(wù)項(xiàng)目。

(三)應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)

首先，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，需要大筆資金的投入，而政府方是這筆資金的主要來(lái)源。因此特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)在一定的程度上給政府增加了巨大的財(cái)政壓力。應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，可以通過多渠道吸引更多社會(huì)資本的投入，從而減輕政府在財(cái)政方面的壓力，解決運(yùn)營(yíng)主體收益低等問題。第二，可以將當(dāng)?shù)亻e置的土地資源充分利用，對(duì)當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)或資源進(jìn)行深入挖掘，使項(xiàng)目建設(shè)更有效率和質(zhì)量，核心競(jìng)爭(zhēng)力得以提高，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)匾约爸苓叺貐^(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。此外，PPP模式可以降低和分散相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目存在建設(shè)周期較長(zhǎng)、運(yùn)作過程比較復(fù)雜、資金需求量大、運(yùn)營(yíng)成本高昂等諸多問題，這些將會(huì)導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。如果運(yùn)用PPP模式，由于參與的主體多元化，而且各主體此前通過簽署合同明確了各自的權(quán)利和義務(wù)以及所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，為今后風(fēng)險(xiǎn)的合理分散做好了良好的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，所以能夠有效地降低以及分散風(fēng)險(xiǎn)。

二、山東省應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀分析

(一)山東省應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的概況

在國(guó)家積極號(hào)召下，山東省不遺余力地助推特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，力爭(zhēng)能在2020年創(chuàng)建出100個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。

山東省在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，政府在很多方面都給予了一定的支持。在財(cái)政方面，2017年山東省政府撥款了1.1億元，補(bǔ)助了創(chuàng)建名單中的55個(gè)小鎮(zhèn)，這樣算來(lái)，每個(gè)小鎮(zhèn)能分配到兩百萬(wàn)元；在金融方面，鼓勵(lì)更多的金融機(jī)構(gòu)在資金貸款方面給予更大的支持，與此同時(shí)通過創(chuàng)新融資的模式，通過探索PPP融資、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌等路徑，加大社會(huì)資本的投入；在人才方面，則積極吸引和支持泰山學(xué)者和泰山產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才投入其中，促進(jìn)項(xiàng)目的發(fā)展[3]。截至2018年，山東省共創(chuàng)建22個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)、109個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)。但是由于目前該模式在我國(guó)剛剛起步，還未得到廣泛的推廣實(shí)踐，因此山東省在這方面的經(jīng)驗(yàn)也尚不成熟。下面以國(guó)家示范項(xiàng)目——泗河源頭幸福健康特色小鎮(zhèn)為例進(jìn)行論述。

(二)案例分析——山東省泗河源頭幸福健康特色小鎮(zhèn)

該項(xiàng)目位于濟(jì)寧市的泗水縣，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)此特色小鎮(zhèn)旨在充分利用閑置的土地資源，改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，通過拓寬融資渠道，帶動(dòng)泗水縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

山東省泗河源頭幸福健康特色小鎮(zhèn)采用PPP模式和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入模式這兩種方式進(jìn)行運(yùn)作。其中，應(yīng)用PPP模式的有泗河流域水源地生態(tài)環(huán)境綜合整治工程和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程等。項(xiàng)目總投資額約93億元，其中運(yùn)用到PPP模式的子項(xiàng)投資約有71億元，納入產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入模式的子項(xiàng)總投資約有22億元。在此項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資金為2億元。當(dāng)中，社會(huì)資本所占比例(95%)遠(yuǎn)高于政府的占股(5%)。

在這些PPP項(xiàng)目中，有些是采用BOT方式進(jìn)行運(yùn)作的，政府在項(xiàng)目中主要負(fù)責(zé)前期的手續(xù)辦理、項(xiàng)目的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督、出臺(tái)相關(guān)扶持政策、制定完善的績(jī)效考核機(jī)制等工作。建設(shè)期間，項(xiàng)目公司會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)范的程序進(jìn)行操作，等到項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司再選擇是否自主運(yùn)營(yíng)，也可以將其委托給政府認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)，等到合作期滿之后，根據(jù)項(xiàng)目合同約定，將運(yùn)行良好的而且沒有任何債務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施無(wú)償移交給政府[4]。

該P(yáng)PP項(xiàng)目的建設(shè)為幸福健康特色小鎮(zhèn)帶來(lái)了直接以及間接的經(jīng)濟(jì)效益。在直接經(jīng)濟(jì)效益方面，項(xiàng)目建成后預(yù)計(jì)會(huì)帶來(lái)營(yíng)業(yè)稅金及附加稅約15億元、企業(yè)所得稅約33億元。與此同時(shí)，還可以通過增加工作崗位數(shù)量，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)給當(dāng)?shù)氐木用?，不僅能夠增加他們的收入來(lái)源，還能降低失業(yè)率，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在間接經(jīng)濟(jì)效益方面，該項(xiàng)目的建設(shè)不僅可以優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，與此同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)更加完善，因而居民的生活質(zhì)量也會(huì)得到進(jìn)一步的提高[5]。但是，該項(xiàng)目在建設(shè)過程中，依然存在資金來(lái)源不夠廣泛、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。

三、山東省應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)存在的問題

(一)社會(huì)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)大，參與度不高

從私人組織的角度出發(fā)，他們的初衷是獲得穩(wěn)定的收益，因此那些投資期限短、利潤(rùn)率高的項(xiàng)目更受他們的青睞；但是對(duì)于特色小鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，它的建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)且資金需求大，再加上有些PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是“使用者付費(fèi)”，此時(shí)政府無(wú)需對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)金流主要來(lái)自項(xiàng)目中各方面的收入，這雖然可以讓政府有效地減輕財(cái)政壓力，然而卻可能會(huì)使社會(huì)資本方承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)而言之：較多的風(fēng)險(xiǎn)由政府方轉(zhuǎn)向了社會(huì)資本方，這可能會(huì)使有些社會(huì)資本方望而卻步。

(二)定價(jià)缺乏依據(jù)

對(duì)于PPP項(xiàng)目，由于存在不穩(wěn)定因素，因此在收入方面的測(cè)算往往缺乏一定的依據(jù)，進(jìn)而影響對(duì)未來(lái)現(xiàn)金流的精準(zhǔn)預(yù)算，這嚴(yán)重地阻礙了項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

(三)缺乏相應(yīng)的專業(yè)性人才

由于目前特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目在我國(guó)還沒有被廣泛地推廣，尚處于初級(jí)階段，很多負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的部門對(duì)PPP模式還沒有深入地了解和學(xué)習(xí)，因此對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作原理并沒有全面掌握，這非常不利于項(xiàng)目的良好發(fā)展。專業(yè)性人才在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中至關(guān)重要，他們決定項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)是否都可以得到高效合理的運(yùn)作。特別是在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)作以及各階段的投融資等方面，更需要有與之相對(duì)應(yīng)的專業(yè)性人才的指導(dǎo)與規(guī)劃。但是我國(guó)在這方面的專業(yè)人才是相對(duì)稀缺的，相關(guān)部門對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作原理缺乏全面的了解，由于經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的評(píng)估與規(guī)劃。

(四)相關(guān)法律還不夠完善，規(guī)劃缺乏科學(xué)性

運(yùn)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過程相對(duì)復(fù)雜，且特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目在我國(guó)還處于初級(jí)階段，相關(guān)方面都不夠成熟，政策法規(guī)不夠完善，規(guī)劃以及指導(dǎo)缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致項(xiàng)目存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，需要加以重視。因此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)完善和制定法律。與此同時(shí)，為了使項(xiàng)目能夠順利開展，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，因地制宜地制定出合理的?guī)劃設(shè)計(jì)。

四、對(duì)我國(guó)其他省份應(yīng)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)明確政府與私人組織雙方的責(zé)任

特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目在建設(shè)的過程中，涉及的利益主體較多，因此協(xié)調(diào)難度系數(shù)大，有些責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)很難被界定清楚，這不利于項(xiàng)目的良好開展，因此有必要在簽署協(xié)議時(shí)就對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行明確。而地方政府作為相關(guān)主體，既要與私人組織之間做到平等合作、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益，還要貫徹落實(shí)好各個(gè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理工作，積極營(yíng)造出良好的營(yíng)商環(huán)境。此外，還應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立于項(xiàng)目之外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且保證其行使權(quán)力的獨(dú)立性，使其不會(huì)受到任何一方主體的約束與干涉，確保多方利益主體的權(quán)責(zé)和項(xiàng)目質(zhì)量都能得到有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

(二)積極培育并引進(jìn)專業(yè)人才

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，各個(gè)子項(xiàng)目都需要具備有較強(qiáng)的專業(yè)性人才來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。但目前我國(guó)在這方面的人才相對(duì)缺乏，更需要積極培育與引進(jìn)，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)人才隊(duì)伍的建設(shè)。因此，政府要充分發(fā)揮自身掌握的資源優(yōu)勢(shì)，著力培養(yǎng)能夠熟練運(yùn)作特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的專業(yè)人才。同時(shí)，在留住人才方面，可以為他們提供相關(guān)方面的補(bǔ)貼，幫助他們解決家人在就業(yè)以及就學(xué)等方面的相關(guān)問題，努力為其創(chuàng)造良好的工作、生活環(huán)境，增強(qiáng)其對(duì)當(dāng)?shù)氐恼澈隙萚6]。

對(duì)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，不僅能夠助推特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，還可以充分發(fā)揮國(guó)家各個(gè)方面的人才資源，讓優(yōu)秀的專業(yè)人士各盡其才，提高就業(yè)率，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)完善法律法規(guī)與政策，做到科學(xué)規(guī)劃

每一個(gè)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展都離不開法律的約束、相關(guān)政策的支持以及科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，三者缺一不可。完善的法律法規(guī)以及良好的政策體系是特色小鎮(zhèn)PPP 項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行的前提保障，也是吸引更多社會(huì)資本投入的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而特色小鎮(zhèn)PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是涉及的利益主體多，而且項(xiàng)目實(shí)施過程相對(duì)復(fù)雜，在帶來(lái)了機(jī)遇的同時(shí)也存在更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)現(xiàn)有的法律提出了新的挑戰(zhàn)，因此完善并制定相關(guān)的法律法規(guī)已刻不容緩。與此同時(shí)在政策方面，可以針對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)出臺(tái)相關(guān)的政策來(lái)促進(jìn)項(xiàng)目的開展，如在PPP 項(xiàng)目運(yùn)行中可以出臺(tái)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。此外，科學(xué)以及合理的規(guī)劃，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的第一步也是最為關(guān)鍵的一步，它對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)的成敗至關(guān)重要。因此，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，科學(xué)合理地安排每個(gè)流程，對(duì)資金做到嚴(yán)格把控，明確各個(gè)主體的責(zé)任，能夠有效地防范和解決項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)依托當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，打造出“特“與“色”

“特色”是特色小鎮(zhèn)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，它也是特色小鎮(zhèn)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，許多特色小鎮(zhèn)的建設(shè)只是進(jìn)行簡(jiǎn)單地“復(fù)制”，盲目跟風(fēng)，缺乏當(dāng)?shù)氐奶厣c核心，因此經(jīng)濟(jì)效益不高，甚至造成經(jīng)濟(jì)的損失，也破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。由此看出，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)離不開當(dāng)?shù)鬲?dú)特的產(chǎn)業(yè)和資源的支撐，因此打造“特”與“色”乃是重中之重。所謂的“特”應(yīng)當(dāng)是指小鎮(zhèn)要有自己獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，不能是在全國(guó)都普遍存在的東西，如果千篇一律，那么就失去了“特色小鎮(zhèn)”的真正價(jià)值。而“色”則強(qiáng)調(diào)它的魅力所在，可以增強(qiáng)人們的歸屬感等。如旅游型的特色小鎮(zhèn)，能夠吸引游客，讓游客樂在其中，就是它的“色”之所在；產(chǎn)業(yè)型的特色小鎮(zhèn)，它的“色”則是讓產(chǎn)業(yè)擁有巨大的發(fā)展空間，能夠?yàn)轫?xiàng)目帶來(lái)更多的價(jià)值以及良好的發(fā)展前景，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

(五)拓寬融資渠道

大量的資金投入是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的根本保證，可見社會(huì)資本的參與度相當(dāng)重要。而社會(huì)資本的引入與融資方式息息相關(guān)，拓寬融資渠道是加大社會(huì)資本投入的重要途徑。因此，從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，結(jié)合PPP 模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)是最佳選擇之一。要拓寬融資渠道，相關(guān)部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況制定出合適的融資政策，降低融資的準(zhǔn)入門檻，積極創(chuàng)新融資方式，鼓勵(lì)融資方式多元化，讓更多的民間資本、優(yōu)質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，這不僅能使融資成本得到降低，還能有效地分散風(fēng)險(xiǎn)。