胡中華

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢) 公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074)

經(jīng)過多年的實踐，人們逐漸認(rèn)識到以行政區(qū)劃為單位自行其事的碎片式環(huán)境保護(hù)無法有效應(yīng)對以大氣污染、流域水污染為典型的跨界性、外溢性極強(qiáng)的環(huán)境污染，于是，轉(zhuǎn)而選擇環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這一環(huán)境治理方式。尤其是在2014年北京出現(xiàn)了“APEC藍(lán)”、2016年杭州創(chuàng)造了“G20美”之后，環(huán)保實務(wù)界、環(huán)境法學(xué)界更增強(qiáng)了對于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理方式的信心。2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條明確規(guī)定實行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為大氣污染區(qū)域協(xié)同治理奠定了法律基礎(chǔ)。2018年1月1日修訂的《水污染防治法》第28條規(guī)定，建立“流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。這一規(guī)定也為水污染區(qū)域協(xié)同治理提供了法律依據(jù)。然而，紙面上的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理變成行動中的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，進(jìn)而取得良好治理效果，還有漫長的路需要走。以京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理為例。生態(tài)環(huán)境部多次發(fā)布的《全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質(zhì)量狀況》(以下簡稱《重點區(qū)域空氣質(zhì)量狀況》)顯示，即使在建立了較為完備的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的京津冀地區(qū)，一些城市的空氣質(zhì)量也沒有隨實行協(xié)同治理的區(qū)域(以下簡稱“協(xié)同治理區(qū)域”)整體的環(huán)境質(zhì)量的改善而發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)。2017年4月、8月先后發(fā)布的《重點區(qū)域空氣質(zhì)量狀況》顯示，盡管同時期“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境總體上得到了改善，但是，石家莊、保定、邢臺、邯鄲等城市空氣質(zhì)量沒有明顯改善，穩(wěn)居74城市的后十位。(1)中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2017年第一季度全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質(zhì)量狀況》(2017年4月11日發(fā)布)；中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2017年8月全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質(zhì)量狀況》。2019年3月、4月的《全國城市空氣質(zhì)量報告》提供的數(shù)據(jù)再次顯示，石家莊、邢臺等城市空氣質(zhì)量依然欠佳。(2)中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2019年第一季度全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質(zhì)量狀況》；中國環(huán)境監(jiān)測總站：《2019年4月全國和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市、計劃單列市空氣質(zhì)量狀況》。在“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境得到明顯改善，甚至出現(xiàn)了“APEC藍(lán)”這樣極佳的空氣質(zhì)量狀況的情況下，一些城市的環(huán)境質(zhì)量卻沒有跟隨整個區(qū)域一起改善，說明實際執(zhí)行的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理行動存在某些不足，在一些特定的局部空間內(nèi)沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。正是由于存在這種情況，我們一方面需要呼吁采用環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這種治理方式，借助“協(xié)同”形成的合力進(jìn)行環(huán)境治理；另一方面，需要仔細(xì)審視以往開展的協(xié)同治理中運用的規(guī)則、采用的做法等對環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的支持程度，檢討其中的缺陷，尋求改進(jìn)的辦法。

一、動機(jī)、能力、方法與合作保障：環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)在要求

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理之所以成為人們樂于選擇的環(huán)境治理方式，原因是雙重的。第一，自然原因。許多污染物質(zhì)的排放具有外溢效果。也就是說，污染物質(zhì)不只是會污染排放地的自然環(huán)境，還會在大氣循環(huán)、水循環(huán)等自然力量的作用下，溢出排放地，污染相鄰地區(qū)的環(huán)境。這一自然原因告訴人們，進(jìn)行環(huán)境治理，不能僅把注意力放在本地，必須考慮環(huán)境污染的外部輸入因素以及其與本地因素的共同作用；第二，社會原因。國家在管理本國領(lǐng)土上的人的行為時，不得不采取分片劃區(qū)的形式，環(huán)境管理權(quán)力的條塊分割是無法回避的權(quán)力布局方式，即使是實行最大限度的垂直管理。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染的區(qū)域與行政區(qū)不一致的情況時，就自然提出如何治理跨行政區(qū)的環(huán)境污染的問題，需要不同行政區(qū)一起開展跨行政區(qū)的環(huán)境污染治理。(3)參見徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第4期。所謂環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，其實就是按照系統(tǒng)協(xié)同論的思想，將污染物質(zhì)的排放、傳播與在環(huán)境中的滯留視為一個連續(xù)的過程，要求污染物質(zhì)排放地、污染物質(zhì)流經(jīng)地和污染物質(zhì)滯留地的環(huán)境監(jiān)管部門之間通力合作，各自分別承擔(dān)在源頭減少污染物質(zhì)的排放、在中端攔阻污染物質(zhì)的擴(kuò)散、在終端清除污染物質(zhì)等環(huán)境污染規(guī)制、治理工作。從邏輯樣式上看，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的原理并不復(fù)雜。如果有明確的治理目標(biāo)和對治理任務(wù)的準(zhǔn)確判斷、分配，“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方參與者按照各自的分工履行職責(zé)，治理效果是可預(yù)期的。不過，現(xiàn)實生活也展示了另一幅圖景，即社會成員在進(jìn)行社會交往時，有時選擇與他人合作，有時選擇背叛合作。這一圖景說明，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理雖然在原理上并不復(fù)雜，但在現(xiàn)實中實行起來并不必然有效。由于各種利益的羈絆，各方主體可能會采取機(jī)會主義的做法。在對自身有利時，選擇與他人合作；反之，則選擇不合作。歷次“環(huán)保風(fēng)暴”后污染狀況出現(xiàn)的反彈反復(fù)驗證了這一判斷。如果將環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理視為一個復(fù)雜的社會合作系統(tǒng)，那么，單個的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體、排污主體等就是這一系統(tǒng)中相互獨立的要素。在其它因素不變的情況下，系統(tǒng)能否取得最大化的合作效果，取決于系統(tǒng)中各要素是否同心協(xié)力。

大量社會案例、試驗結(jié)果表明，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理意欲取得良好的治理效果，需要具備一些條件。包括治理動機(jī)、治理能力、治理方法和用以保障合作的責(zé)任追究制度。(4)關(guān)于合作理論的闡述參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納、詹姆斯·沃克：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，陜西人民出版社2011年版；[美]約翰·D.多納休、理查德·J.澤克豪澤：《合作——激變時代的合作治理》，徐維譯，中國政法大學(xué)出版社2015年版。

第一，參與各方具有一致的保護(hù)環(huán)境的動機(jī)。動機(jī)是對待行動的主觀態(tài)度。它對于行動能否取得成效至關(guān)重要。對于“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)的各方參與者而言，如果彼此之間缺乏一致的保護(hù)環(huán)境的動機(jī)，協(xié)同治理的效果就將大打折扣。因為在環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理所涉及的多方當(dāng)事人之中，只要有一方不積極采取環(huán)境保護(hù)行動，不僅其無法完成所分擔(dān)的治理任務(wù)，而且還會對其他各方的積極性造成挫傷，最后拖累“協(xié)同治理區(qū)域”的整體治理效果。舉例來說，如果處于污染物排放地的環(huán)境監(jiān)管部門不積極地向相關(guān)行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門通報本地污染物排放信息，那么，其他地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門要么不得不重復(fù)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測，從而耗費大量時間、精力與檢測費用，降低環(huán)境監(jiān)管效率；要么遺漏反映污染狀況的信息，使得污染物流經(jīng)地、滯留地采取的治理措施不足以消解污染物質(zhì)對環(huán)境造成的污染。因此，各方一致的動機(jī)是確保環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理取得成功的一個關(guān)鍵因素。

第二，參與各方具有協(xié)同治理環(huán)境的能力。能力是能夠完成某項特定任務(wù)所具備的客觀條件。對于環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而言，規(guī)制企業(yè)污染排放行為，不能僅僅依賴排污企業(yè)的自覺減排。對于一些排污企業(yè)來說，減少污染物的排放、修復(fù)遭受污染的環(huán)境，意味著增加環(huán)境保護(hù)設(shè)施的運行，增加其產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，從而減少收益。企業(yè)的常態(tài)心理是：為了獲得利潤，只要有機(jī)可乘，一定選擇盡可能少的環(huán)境保護(hù)投入。為了督促企業(yè)開展污染防治，需要對企業(yè)排污行為實施監(jiān)控或?qū)ξ廴緺顩r采取其它形式的監(jiān)測。而為了做好監(jiān)控、監(jiān)測工作，不僅需要安裝監(jiān)控監(jiān)測設(shè)備，而且需要培訓(xùn)監(jiān)測人員、建設(shè)監(jiān)測隊伍?；\統(tǒng)說來，就是提高環(huán)境執(zhí)法能力。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，因為涉及不同層級、不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管部門間的環(huán)境信息傳遞、合作執(zhí)行環(huán)境法律政策等，所以，要求環(huán)境監(jiān)管部門具有更強(qiáng)的能力。以區(qū)域空氣質(zhì)量的監(jiān)測與治理為例，為了預(yù)防大氣污染對社會民眾的不利影響，需要環(huán)境監(jiān)管部門及時、準(zhǔn)確地發(fā)布大氣污染監(jiān)測信息，提醒民眾在霧霾天氣時段減少戶外活動，及時采取防護(hù)措施。為了獲得準(zhǔn)確的大氣污染信息，就需要建立大氣污染監(jiān)測系統(tǒng)，包括添加大氣監(jiān)測設(shè)施設(shè)備、配備監(jiān)測技術(shù)人員等。早在2012年，原環(huán)境保護(hù)部就對提升環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測能力做出部署，其中包括在京津冀、長三角、珠三角地區(qū)及遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊等重點區(qū)域建設(shè)“區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測點位”，擴(kuò)展農(nóng)村環(huán)境空氣監(jiān)測子站功能，以“形成區(qū)域環(huán)境空氣監(jiān)測能力”。(5)參見《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測能力建設(shè)的意見》(環(huán)發(fā)〔2012〕33號)?？梢哉f，如果沒有這些重點區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測點位布設(shè)和監(jiān)測體系建設(shè)，就不可能及時了解大氣污染信息，也就無法進(jìn)行大氣污染協(xié)同治理。

第三，“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方采取有效的治理藝術(shù)。治理污染并不等于絕對禁止污染物排放。環(huán)境具有自凈能力，這種能力意味著環(huán)境可以接納一定量的污染物質(zhì)。這就給污染防治提供了如下的選擇機(jī)會：既允許一定量的排放，又允許獲得較多的經(jīng)濟(jì)收益，當(dāng)然是通過排放污染物質(zhì)獲得的收益。這也就是人們常說的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)“雙贏”?！皡f(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)的不同行政區(qū)如果都能運用可以實現(xiàn)“雙贏”的治理措施，則環(huán)境治理阻力小，治理效果好，從而為整體的環(huán)境區(qū)域治理發(fā)揮積極作用。如果一味地強(qiáng)制企業(yè)減少甚至停止污染物排放，則會增加治理阻力，降低污染治理效果，使整體的環(huán)境區(qū)域治理難以達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)。以下便是一項“雙贏”的藝術(shù)；讓效益較差的企業(yè)將排放污染物的機(jī)會出讓給效益好的企業(yè)，把更多的排放污染物的機(jī)會留給效益最好的企業(yè)，以便利用有限的環(huán)境自凈能力創(chuàng)造更多的社會財富。對這一治理藝術(shù)的運用意味著，污染治理不只是采取“命令—控制”手段，對企業(yè)采取“關(guān)、停、轉(zhuǎn)”等強(qiáng)制措施，還要運用市場手段，比如通過排污許可證交易，一方面使生產(chǎn)效益好的企業(yè)獲得更多的排放機(jī)會，另一方面，使出讓排污機(jī)會因而減少生產(chǎn)的企業(yè)獲得相應(yīng)的收益。

第四，服務(wù)于協(xié)作的責(zé)任追究制度。環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理存在的前提是環(huán)境整體性與行政區(qū)劃的不一致。同一行政區(qū)劃內(nèi)，不同層級的環(huán)境監(jiān)管部門可以借助環(huán)境監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管；而不同行政區(qū)劃的各個環(huán)境監(jiān)管部門之間進(jìn)行環(huán)境協(xié)同治理，更多依賴合作協(xié)議、聯(lián)席會議等方式進(jìn)行。后者的局限性在于，當(dāng)一方的環(huán)境監(jiān)管部門不依據(jù)合作協(xié)議配合對方工作或?qū)嵤?yīng)為的環(huán)境執(zhí)法活動時，另一方無權(quán)對其加以糾正，而這種情況的持續(xù)存在會導(dǎo)致“破窗現(xiàn)象”的發(fā)生，甚至最終導(dǎo)致合作的不可能。(6)參見[美]喬治·凱林、[美]凱瑟琳·科爾斯：《破窗效應(yīng)：失序世界的關(guān)鍵影響力》，陳智文譯，三聯(lián)書店2014年版。要想維系跨行政區(qū)的合作，避免發(fā)生“破窗現(xiàn)象”，必須建立以維護(hù)合作為目的的責(zé)任追究制度。一旦出現(xiàn)違反合作約定的行為，立即啟動追責(zé)機(jī)制，既給行為主體施加必要的懲罰，也對潛在的不合作者制造威懾。(7)參見汪崇金、史丹：《利他懲罰威脅足以維系社會合作嗎？》，載《財貿(mào)研究》2016年第3期。

這類追責(zé)應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：第一，對違反“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)合作各方約定的排污者的懲罰。如果不能及時、嚴(yán)格地追究違背各方約定的排污者的責(zé)任，企業(yè)主就很難形成遵守污染防治法規(guī)、敬畏協(xié)同治理各方約定的必要動機(jī)。這種追責(zé)具有雙重意義。一方面，因排污行為違法而追責(zé)，另一方面，因排污行為違反“協(xié)同治理區(qū)域”合作約定而追責(zé)。第二，對“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)不同行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管者監(jiān)管不力行為的追究。正如研究者總結(jié)的那樣，“環(huán)境保護(hù)能否落到實處”，“關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部”。“一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、不作為的問題，都有一些地方環(huán)保意識不強(qiáng)、履職不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格的問題，都有環(huán)保有關(guān)部門執(zhí)法監(jiān)督作用發(fā)揮不到位、強(qiáng)制力不夠的問題”。(8)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第110頁。為了使“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方保持合作意愿，開展有效的污染治理合作，必須建立對環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)不執(zhí)行合作約定行為的迅捷的責(zé)任追究制度。

二、環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理實踐的啟示

2014年“APEC藍(lán)”、2016年“G20美”以及近年來各地城市先后出現(xiàn)的“賽會藍(lán)天”，展示了環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理所取得的良好效果?？偨Y(jié)這些城市為確保賽會期間空氣質(zhì)量良好而實行的做法，可以發(fā)現(xiàn)它們的某些共同點。

(一)超級政治動員，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各級監(jiān)管部門的協(xié)同治理動機(jī)

為了確保特定城市特定時段的環(huán)境質(zhì)量處于良好狀態(tài)，中央或其它上級政府強(qiáng)令特定城市及其所在區(qū)域所有相關(guān)地方政府采取果斷有力的治理措施，并為加強(qiáng)相關(guān)地方與特定城市污染治理的協(xié)調(diào)配合建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，用以激發(fā)相關(guān)地方政府協(xié)同治理的積極性，更充分地調(diào)動相關(guān)各方的污染治理力量。如2014年為了給APEC會議期間的北京市創(chuàng)造良好的大氣環(huán)境，國家領(lǐng)導(dǎo)人做出重要批示，提出明確要求。在國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出動員令之后，相關(guān)部門制定《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會議空氣質(zhì)量保障方案》(以下簡稱《保障方案》)。由于中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，京津冀地區(qū)各地政府將保障APEC會議期間空氣質(zhì)量工作作為一項重要政治任務(wù)。各地一把手親自抓，層層分解落實責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行《保障方案》下達(dá)的任務(wù)。(9)參見雷宇、寧淼、孫亞梅：《建立大氣治理長效機(jī)制留住“APEC藍(lán)”》，載《環(huán)境保護(hù)》2014年第24期。正是在強(qiáng)大政治動員的基礎(chǔ)上，京津冀地區(qū)各地政府積極盡責(zé)，確保了APEC會議期間北京市空氣質(zhì)量良好。

再以2016年杭州G20峰會環(huán)境治理保障工作為例。為了確保G20會議期間環(huán)境處于良好狀態(tài)，2016年4 月21日，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室召開會議，部署G20 峰會期間空氣質(zhì)量保障工作。時任環(huán)保部部長陳吉寧提出進(jìn)一步完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加快推進(jìn)區(qū)域大氣污染治理的要求。(10)參見徐駿：《霧霾跨域治理法治化的困境及其出路——以G20 峰會空氣質(zhì)量保障協(xié)作為例》，載《理論與改革》2017年第1期。在協(xié)作小組大力推動下，長三角區(qū)域各地政府專門針對G20會議期間環(huán)境質(zhì)量保障事宜制定了實施方案，如《江蘇省G20 峰會空氣質(zhì)量工作方案》《G20峰會上海市環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》《G20峰會黃山市環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》等。由于有了這些“保障方案”和其它相關(guān)保障措施，才有了G20會議期間杭州市良好的空氣質(zhì)量。

(二)集中環(huán)境監(jiān)管資源的運動式協(xié)作治理方式

所謂運動式協(xié)作治理，是指為了特定的管理目的，政府集中行政權(quán)力資源，在短時間內(nèi)集中處理某些社會問題的過程。這種短時間內(nèi)集中整治某些社會問題的手段具有權(quán)力集中運用、任務(wù)具體、見效快等優(yōu)點。它也是一些地方政府用來實現(xiàn)某些短期目標(biāo)的常用管理方式。最典型的就是迎接創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市檢查、迎接環(huán)境執(zhí)法大檢查等應(yīng)對檢查的活動?？鐓^(qū)域環(huán)境治理，尤其是以為重要賽會創(chuàng)造優(yōu)美環(huán)境為目的的環(huán)境治理，從中央政府到地方政府，運動式協(xié)作治理已經(jīng)成為一種優(yōu)先選擇。還是以2014年APEC會議空氣質(zhì)量保障為例。會議期間，累積停產(chǎn)企業(yè)9，298家，限產(chǎn)企業(yè)3，900家，停工工地40，000余處，日限行車輛1，173萬輛。為加強(qiáng)監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)部派出16個督導(dǎo)組，檢查工業(yè)企業(yè)1，286家、施工現(xiàn)場250處。各地環(huán)保部門出動43.4萬人次，檢查工業(yè)企業(yè)6.1萬家，其他污染源12.3萬處。為督促相關(guān)職能部門積極開展工作，個別市長和官員被約談。(11)參見周宏春：《APEC 藍(lán)及其對我國大氣污染治理的啟示》，載《中國經(jīng)濟(jì)時報》2015年3月16日；李輝：《“APEC 藍(lán)”與“鐵腕治污”》，載《前線》2015年第3期。

在舉行全國第二屆青年運動會(2019年8月8日至19日)期間，為了確保賽期的空氣質(zhì)量良好，山西省采取了與APEC會議空氣質(zhì)量保障相類似做法。山西省專門成立“二青藍(lán)”保障綜合指揮部，要求全省，尤其是賽事承辦城市，在運動會期間杜絕重大環(huán)境污染事件發(fā)生，保持環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良。在指揮部的直接指揮下，省直相關(guān)部門、各相關(guān)城市集中力量治理污染，包括采取強(qiáng)制關(guān)停等措施。與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各級監(jiān)管部門全力以赴，對排污企業(yè)和排污行為采取比平時更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。(12)參見程國媛：《為?！岸嗨{(lán)”我省環(huán)保出重招》，載《山西日報》2019年7月15日。諸如此類的高壓監(jiān)管，使山西省的大氣環(huán)境質(zhì)量在賽會期間出現(xiàn)了短時好轉(zhuǎn)。

無論是中央層級組織實施環(huán)境區(qū)域治理，還是地方政府組織開展本轄區(qū)內(nèi)多城市的環(huán)境區(qū)域保護(hù)，都采取了運動式的協(xié)同治理方式，其中包括打破常規(guī)科層管理模式、超常規(guī)調(diào)動力量、對排污者采取非常管理手段等。

(三)全面的環(huán)境信息獲取手段與環(huán)境信息共享

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)條件是環(huán)境信息的全面獲取與共享。成功的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的經(jīng)驗表明，只有能夠獲得完整、全面的污染排放信息、污染狀況信息，“協(xié)同治理區(qū)域”才能夠有的放矢地采取污染控制措施，進(jìn)而取得良好控制效果。而要獲得完整的污染排放信息，則需要區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境監(jiān)管部門全方位監(jiān)測企業(yè)排污活動，不留監(jiān)測死角。2008年北京奧運會期間北京市空氣質(zhì)量一直處于良好狀態(tài)，而這一成果的出現(xiàn)得益于對相關(guān)環(huán)境信息的準(zhǔn)確把握和防控措施得力。其實，在北京奧運會前夕，北京市空氣質(zhì)量能否處于良好狀態(tài)，還有非常大的不確定性。原因在于：第一，奧運會前夕北京市出現(xiàn)極端不利氣象條件，這對實現(xiàn)賽會期間空氣質(zhì)量良好是嚴(yán)重挑戰(zhàn)；第二，各地大氣污染防治常規(guī)執(zhí)法存在執(zhí)法盲點，而這些盲點足以影響大氣污染防治行動的效果。針對這些不利情況，在中央有關(guān)部門的決策部署下，果斷啟動應(yīng)急措施，組織京津冀環(huán)保部門出動5，000余人次，對6，000 余個重點污染源實施全面排查；北京、天津、河北、山西、山東、內(nèi)蒙采取相關(guān)緊急防控措施。經(jīng)過諸多有針對性的工作，津冀晉蒙魯豫等周邊省區(qū)空氣質(zhì)量明顯改善，70多個城市的PM2.5 平均濃度同比下降40%。(13)參見程興瑞：《讓“閱兵藍(lán)”和“APEC藍(lán)”永續(xù)——記環(huán)保部環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心應(yīng)急值守處先進(jìn)集體》，載《人民公仆》2015年第10期。奧運會空氣質(zhì)量保障工作是成功的，而這項成功的工作的重要方面是獲取環(huán)境信息全面準(zhǔn)確。

三、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理常態(tài)化面臨的現(xiàn)實困境

在我國，實行環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理并不是近年才開始的嘗試。20世紀(jì)90年代開始的淮河流域水污染防治就采取了協(xié)同治理的方式。自20世紀(jì)80年代起，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速增長和城市化進(jìn)程的加快，淮河流域出現(xiàn)了嚴(yán)重的污染，(14)參見《新聞背景:近年來淮河污染情況及其治理》，http://www.cctv.com/news/china/20010802/36.html，2019年10月2日訪問。給沿淮流域和上級政府提出了防治淮河流域污染要求。1994年5月24日至26日，原國務(wù)委員宋健代表國務(wù)院，在安徽省蚌埠市主持召開淮河流域環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)場會，由此拉開10年淮河污染治理的序幕?；春恿饔蚩缭胶幽?、江蘇、安徽、山東等省，治理淮河污染需要建立跨省的區(qū)域環(huán)境治理組織機(jī)構(gòu)或其它運作機(jī)制。(15)參見張菊生：《治理淮河污染的回顧與展望——紀(jì)念淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場會一周年》，載《治淮》1995年第6期。為此，1995年8月8日，國務(wù)院頒布了我國第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。該條例第4條規(guī)定，建立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理有關(guān)淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問題，監(jiān)督、檢查淮河流域水污染防治工作，行使國務(wù)院授予的其他職權(quán)。顯然，該機(jī)構(gòu)是專司淮河流域水污染防治的政府組織。1995年，國務(wù)院環(huán)委會審議通過《淮河流域水污染防治計劃》，大規(guī)模的淮河污染協(xié)同治理工作正式啟動。

淮河流域水污染協(xié)同治理和上述環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理工程一樣，治理當(dāng)初成就顯著，但同時又不無缺憾。根據(jù)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)在要求，總結(jié)我國實行區(qū)域協(xié)同治理的經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)采用這種治理方式所面臨的困難。使環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理難以產(chǎn)生理想效果的制約因素主要有以下幾個方面：

(一)治理動機(jī)不足

環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理需要強(qiáng)大的動機(jī)驅(qū)動力，也就是說，需要“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方具備強(qiáng)烈且一致的治理意愿。只有在“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各方具備強(qiáng)烈且一致的治理意愿時，才能驅(qū)動復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)管各子系統(tǒng)恪盡職守，積極合作，形成強(qiáng)大的監(jiān)管合力。而在實際開展的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的項目中，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是各方治理動機(jī)不足。

一般來說，各地政府既擔(dān)當(dāng)保護(hù)環(huán)境的重任，又面臨似乎更為重大的任務(wù)——發(fā)展經(jīng)濟(jì)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要使用各種自然能源，從而產(chǎn)生污染物排放，導(dǎo)致環(huán)境污染；避免環(huán)境污染，需要減少污染物排放，而減排意味著對按常規(guī)開展的經(jīng)濟(jì)活動的限制，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減慢。從長遠(yuǎn)來看，實施節(jié)能減排可以換來環(huán)境的好轉(zhuǎn)，也有利于長遠(yuǎn)的發(fā)展，但這種好處屬于未來。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)更看重的是解決財政收入問題，因為后者直接決定能否增加所屬公務(wù)員的工資，能否提高本行政區(qū)的各種社會福利保障水平。這是擺在眼前的問題。解決眼前問題的動力總是強(qiáng)于解決未來問題的動力。如果不能解決眼前的問題，那就很難產(chǎn)生解決未來問題的足夠的動力。

政府的治理動機(jī)無疑也受普通民眾消費需求的影響。民眾的日常消費對環(huán)境的負(fù)面影響是巨大的。比如，洗護(hù)衣物是再正常不過的生活消費了。我國城市居民僅此一項消費，年耗水量達(dá)122個西湖水量、用電量為153億度(相當(dāng)于世界最大的水電站——三峽電站兩個月的總發(fā)電量)、排放溫室氣體1，400萬噸二氧化碳當(dāng)量(與種植53萬畝約4，000萬棵常綠喬木林20年產(chǎn)生的碳匯量相當(dāng))。(16)中華環(huán)保聯(lián)合會：《關(guān)愛環(huán)境藍(lán)皮書——公眾衣物消費對環(huán)境影響調(diào)研報告》，http://www.sh.chinanews.com.cn/swzx/2019-06-05/57847.shtml，2019年10月27日訪問。普通消費者不愿意為了在未來、在國家整體上可能看到的環(huán)境改善而減少這種消費，更不要說停止這種消費了，政府也不愿意為治理環(huán)境而違拗本城市居民的這種消費意愿。

(二)協(xié)同治理能力不足

影響環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理效果的一個重要因素是治理能力是否與治理目標(biāo)相適應(yīng)。環(huán)境治理，如同其他公共事務(wù)的治理一樣，具有規(guī)模大(包括影響面積大、人口多)的特點。這意味著，第一，環(huán)境管理者與相對人之間的距離遠(yuǎn)；第二，環(huán)境管理者面對眾多的相對人。這種狀況決定了環(huán)境管理措施只能是大概率的。當(dāng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理遭遇治理規(guī)模因素的制約時，協(xié)同治理的復(fù)雜性顯著提高，管理成本自然加大。協(xié)同治理的高質(zhì)量以更強(qiáng)大的治理能力為保障。(17)參見周雪光：《國家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013 年第1 期。而在我國的治理實踐中，協(xié)同治理能力存在明顯欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，環(huán)境監(jiān)測能力不足。由于技術(shù)與資源等的限制，我國環(huán)境監(jiān)管部門的環(huán)境監(jiān)測能力存在明顯不足。以農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測為例，在以家庭承包經(jīng)營為主要生產(chǎn)方式的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜而產(chǎn)生的水污染、空氣污染具有面源性質(zhì)，難以監(jiān)測。即使可以監(jiān)測河流污染，也難以追蹤到污染者。再以空氣污染監(jiān)測為例，一些城市、國家級新區(qū)、高新區(qū)、重點工業(yè)園區(qū)及港口區(qū)等沒有建立監(jiān)測點，一些省控、市控和縣控空氣質(zhì)量監(jiān)測點位之間沒有完全聯(lián)網(wǎng)，這些情況決定了環(huán)境管理機(jī)關(guān)無法全面獲取空間質(zhì)量信息，無法及時傳遞監(jiān)測結(jié)果；(18)《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》對“各省(市)”提出的“進(jìn)一步將省控、市控和縣控空氣質(zhì)量監(jiān)測點位統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)”，“全面推進(jìn)國家級新區(qū)、高新區(qū)、重點工業(yè)園區(qū)及港口環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測站點建設(shè)”等要求說明，“統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)”需要通過“進(jìn)一步”努力才能充分實現(xiàn)，相關(guān)區(qū)域監(jiān)測站點的建設(shè)還要等到“將來時”。第二，環(huán)境信息交流能力不足。這既有技術(shù)上的原因，也有體制上的原因。以京津冀地區(qū)為例，在中央政府的強(qiáng)力推動下，京津冀地區(qū)先后出臺了《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展綱要》《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保規(guī)劃》《津冀跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度(暫行)》《關(guān)于促進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(環(huán)辦環(huán)評〔2018〕24號)》等多項規(guī)范環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的文件，大大提升了京津冀地區(qū)協(xié)同治理的水平。然而，就是在這個區(qū)域，環(huán)境信息的交換、共享也依然存在障礙。《北京市大氣污染防治條例》第24條為“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動”建立的“通報”和“共享”制度，應(yīng)當(dāng)“通報”的是“重大污染事項”，不包括“重大污染事項”之外的“事項”；應(yīng)當(dāng)“共享”的“信息”是“重大監(jiān)測信息”，不包括“重大監(jiān)測信息”之外的環(huán)境信息。而且就是對“重大監(jiān)測信息”的“共享”也是“逐步實現(xiàn)”，而非必須“實現(xiàn)”?！短旖蚴写髿馕廴痉乐螚l例》也有與相鄰省市交換環(huán)境信息的規(guī)定，但該《條例》第72條只要求在“邊界”“建設(shè)”“可能對相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項目”時向相鄰省市“通報”。此種“通報”涉及的信息僅僅是與“可能對相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項目”相關(guān)的信息，而不是所有對大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的項目的信息；是“建設(shè)”時的信息，不包括相關(guān)項目投產(chǎn)運營后的信息，即使是一定會對“相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響”的信息。從兩部法規(guī)的規(guī)定可以看出，兩直轄市準(zhǔn)備交換的環(huán)境信息只有某些重大信息、有嚴(yán)重環(huán)境影響的信息。僅僅就此類信息實行交換或者共享，無法支持相鄰地區(qū)開展有效的協(xié)同治理。

(三)協(xié)同治理方法單一

長期以來，我國的環(huán)境治理，包括由中央政府部門組織的跨行政區(qū)的環(huán)境治理，主要采用“命令—控制”方法。這種方法簡潔，能產(chǎn)生立竿見影的效果。在處理關(guān)系相對簡單的社會事務(wù)時，或處理通過簡單的下達(dá)命令便可以見成效的社會事務(wù)時，這種方法是有效的。但在處理復(fù)雜社會利益關(guān)系時，或處理具有綜合性的、處于持續(xù)狀態(tài)的社會事務(wù)等時，這種方法的有效性就要打折扣了。還是以京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境治理為例。如果只追求“賽會藍(lán)天”這一結(jié)果，用“命令—控制”方法是可以如愿的。如果以京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量根本改善并長期保持為治理目標(biāo)，僅靠這種方法就是注定無法如愿的。而在京津與冀、山東北部、河南北部之間開展橫向的符合市場規(guī)律的技術(shù)、資金、人才、產(chǎn)業(yè)等的交流、交換，則可以使京津與河北、魯北、豫北之間優(yōu)勢互補(bǔ)，既使京津獲得藍(lán)天碧水，又使河北、魯北、豫北獲得技術(shù)、人才和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從這個事例來看，生態(tài)補(bǔ)償就是推進(jìn)長久的區(qū)域或流域協(xié)同治理的有效方法。

近年來，一些地方陸續(xù)把生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ㄓ糜诹饔颦h(huán)境治理。京津冀及其周邊也開始嘗試使用這種辦法。河北省與天津市之間就為“引灤入津”簽訂了開展灤河上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議——《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》。(19)參見王寧、李亭、劉桃熊：《京津冀跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點顯成效 相關(guān)部門建議加強(qiáng)共治力度建立長效機(jī)制》，載《經(jīng)濟(jì)參考報》2018年11月1日。此舉與《生態(tài)文明體制改革總體方案》關(guān)于推動在“京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)”等“開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點” 的要求是一致的。(20)見《生態(tài)文明體制改革總體方案》第6章第32項“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。但是，不容忽視的是，已經(jīng)開展的生態(tài)補(bǔ)償集中在存在上下游關(guān)系的不同地區(qū)之間，而用于大氣污染防治、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償，既少有成功的范例，又缺乏制度創(chuàng)設(shè)。

(四)缺乏保障“協(xié)同治理區(qū)域”合作協(xié)議執(zhí)行的責(zé)任追究制度

在以往的環(huán)境治理中，我國已經(jīng)建立了考核問責(zé)等制度，其中包括對相關(guān)責(zé)任人“給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分”，即使他們“已經(jīng)離任”，“也要終身追究責(zé)任”。(21)《水污染防治行動計劃》(國發(fā)[2015]17號)第9條第32項“嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核”。2016年12月頒布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等建立了一系列與考核問責(zé)相關(guān)的制度。這些考核與責(zé)任追究制度都有助于督促各級政府以及環(huán)境監(jiān)管部門對環(huán)境保護(hù)工作積極盡責(zé)。但是，它們都是用在上級對下級的監(jiān)管、權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，對橫向的不同行政區(qū)間合作沒有直接的保障作用。而以往為開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而形成的合作文件，沒有為維護(hù)合作而設(shè)立懲罰性約束，沒有對違反合作約定的行為設(shè)定責(zé)任。

責(zé)任，是人類合作得以正常進(jìn)行的必要條件。“人類內(nèi)心天生就具有愿意與別人合作、愿意自己付出成本懲罰別人、具有關(guān)心他人的親社會情感的心智結(jié)構(gòu)”。(22)韋倩、姜樹廣：《社會合作秩序何以可能：社會科學(xué)的基本問題》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2013 年第11 期。這揭示了一個簡單的社會道理，即缺乏責(zé)任、缺乏必要的懲罰，人類社會就無法進(jìn)行合作。就環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理而言，沒有責(zé)任約束，合作便容易陷入信任不足的泥沼，各種“搭便車”的行為會最終摧毀整個合作協(xié)議，使協(xié)同治理歸于失敗。

四、環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理常態(tài)化的實現(xiàn)路徑

盡管運動式的環(huán)境區(qū)域治理備受詬病，盡管實行環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理面臨許多現(xiàn)實的困難，環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理這種治理方式已經(jīng)成為我國環(huán)境治理的一條經(jīng)驗，一條被立法廣泛采用的經(jīng)驗。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定建立“跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域”“防治”“環(huán)境污染和生態(tài)破壞”的“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”，包括由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”的協(xié)調(diào)機(jī)制。這表明，我國具有環(huán)境保護(hù)基本法形式特征的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確接受不同行政區(qū)間實行環(huán)境區(qū)域(包括流域、區(qū)域)協(xié)同治理的制度。

法律已經(jīng)建立環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度，那么，怎樣才能將運動式、臨時性環(huán)境區(qū)域治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，怎樣克服采用該治理方式所面臨的困難呢？

(一)增強(qiáng)合作動機(jī)

如前所述，具備強(qiáng)烈合作動機(jī)是有效開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的前提。然而，環(huán)境保護(hù)這種追求未來利益、整體利益的事業(yè)很難讓環(huán)保主體形成強(qiáng)烈的保護(hù)動機(jī)，從而很難能產(chǎn)生強(qiáng)烈的合作保護(hù)的愿望。環(huán)境保護(hù)與發(fā)展生產(chǎn)難以實現(xiàn)“雙贏”的判斷驅(qū)使地方政府選擇犧牲環(huán)境保護(hù)維持生產(chǎn)發(fā)展。這既是邏輯結(jié)論，也是實際發(fā)生的決策選擇。不過，我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法也為推動地方政府建立合作動機(jī)鋪設(shè)了制度基礎(chǔ)。這個基礎(chǔ)就是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度。(23)參見徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。地方政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而要履行好這份責(zé)任，在面對跨行政區(qū)的環(huán)境問題時，就只有選擇與同處一個環(huán)境地理單元中的其它行政區(qū)開展合作。而隨著地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的完善，相關(guān)地方政府尋求與相鄰行政區(qū)合作的愿望會越來越強(qiáng)烈。在這個意義上，地方政府環(huán)境質(zhì)量制度的完善可以為環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理增添合作動力。而為了增強(qiáng)地方政府與相關(guān)地區(qū)開展合作的動機(jī)，需要加強(qiáng)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度建設(shè)。

(二)尋找有效的合作方法

有效的合作方法是穩(wěn)定的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的基本保障。做這一判斷的依據(jù)之一是：運動式的，也就是依賴超級政治動員的聯(lián)合防治是不可持續(xù)的。開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理的有效的和可持續(xù)的合作方法是什么或具有怎樣的特點呢？原則上說，就是不會挫傷“協(xié)同治理區(qū)域”合作各方合作積極性的方法。反過來說，就是對“協(xié)同治理區(qū)域”合作各方的積極性同樣產(chǎn)生調(diào)動作用的方法?！懊睢刂啤毙偷沫h(huán)境管理方法顯然不符合要求，而以下幾種方法是可以嘗試使用的。

第一種方法：生產(chǎn)生活活動影響力與環(huán)境治理任務(wù)分擔(dān)相一致。所謂生產(chǎn)生活影響力是指生產(chǎn)生活活動對環(huán)境的負(fù)面影響力，而生產(chǎn)生活活動影響力與環(huán)境治理任務(wù)分擔(dān)相一致是指按照對環(huán)境負(fù)面影響力大小分配環(huán)境治理任務(wù)的原則對“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各行政區(qū)分配治理任務(wù)。這個方法的突出特點是：其生產(chǎn)生活活動對環(huán)境的負(fù)面影響(也可稱不利環(huán)境影響)越大，承擔(dān)的環(huán)境治理任務(wù)越重。假定被生態(tài)環(huán)境部列為重點區(qū)域的“長株潭”區(qū)域中的三城市開展大氣環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，那么，三城市應(yīng)當(dāng)按照排放大氣污染物的多少分配減排或其它消減大氣污染物的任務(wù)，治理任務(wù)的輕重以排放量的大小為轉(zhuǎn)移。

第二種方法：取長補(bǔ)短。這個方法的核心要義是發(fā)揮不同行政區(qū)自然地理、人口、產(chǎn)業(yè)類型、環(huán)境治理能力等方面的優(yōu)長。在操作層面就是：“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)不同行政區(qū)用自己的長項與其它各方交換。假定有甲乙兩市開展環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理，其中甲市制造業(yè)發(fā)達(dá)，乙市漁業(yè)捕撈能力強(qiáng)。協(xié)同治理的合作協(xié)議可以把更多的漁業(yè)捕撈份額(假定在特定水域?qū)嵭胁稉葡揞~制度)分配給乙市，留給甲市較小的份額，相應(yīng)地把更多的污染排放份額(當(dāng)然以實行污染物排放總行為控制制度(24)參見徐祥民：《論我國環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。為前提)分配給甲市，留給乙市較少份額。用這一方法，可以在各方發(fā)揮其長處從而不降低生產(chǎn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的改善。按照這一假定，“取長補(bǔ)短”這一方法既可以減少大氣污染物排放，使大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善，又可以減輕對漁業(yè)資源的捕撈，使特定水域漁業(yè)資源損害得以減輕。

第三種方法：合理的生態(tài)補(bǔ)償。在同一環(huán)境地理單元的不同行政區(qū)中，往往都存在上下游、中心與外圍、廊道與聚點等關(guān)系。對這樣的環(huán)境地理單元開展環(huán)境治理，往往需要特定行政區(qū)對治理做更多的付出或曰犧牲，否則就無法使整個環(huán)境地理單元的環(huán)境得到改善，即使其它行政區(qū)付出再多的努力也無濟(jì)于事。在這種情況下，“協(xié)同治理區(qū)域”內(nèi)各行政區(qū)應(yīng)當(dāng)做出的選擇是：讓特定行政區(qū)承受治理環(huán)境的犧牲，其它行政區(qū)對其實施補(bǔ)償。不管是污染防治中的廊道和聚點地區(qū)之間，還是水污染防治中的上下游城市之間、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中的左右岸城市之間等的合作，都可以采用這種方法。

第四種方法：能者多勞。不同行政區(qū)開展環(huán)境治理的能力，比如減排的能力、減少捕撈的能力，往往都是不同的，有時差距還十分巨大。能力懸殊的兩個或多個行政區(qū)要為同一項事業(yè)開展合作，能力強(qiáng)的行政區(qū)必須做更多的貢獻(xiàn)，否則，能力弱的一方或幾方一定會選擇不合作。這與世界各國為防止全球氣候變暖在不同國家間實行“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，道理是相同的。(25)參見徐祥民、李宇斐：《“能者多勞”——應(yīng)對氣候變化責(zé)任分擔(dān)的首要原則》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2012年第3期。能者多勞這一方法的具體運用，可以落實為能力強(qiáng)的一方或幾方，比如科學(xué)技術(shù)相對發(fā)達(dá)的城市，向能力弱的一方或幾方提供治理環(huán)境的技術(shù)、工藝甚至設(shè)備、工程技術(shù)人員，甚至免費提供。要求能力強(qiáng)的合作方做這些(“多勞”)，與下面要討論的提升協(xié)同治理能力是有關(guān)聯(lián)的。

(三)提升協(xié)同治理能力

提升環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理能力包括絕對提升和相對提升兩種情況。所謂絕對提升，是指對環(huán)境治理能力的提升，包括使用先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)施、設(shè)備，配備高水平的技術(shù)人員，即使用滿足更多環(huán)境治理事務(wù)需要的種類不同的技術(shù)設(shè)備，投入更多開展治理所需要的資金、人員等等。所謂相對提升，是指服務(wù)于多行政區(qū)“協(xié)同”的提升，也就是協(xié)同能力的提升。比如環(huán)境監(jiān)測使用相同的或易于換算的計量單位、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等；再如環(huán)境治理行動保持步調(diào)上的一致或協(xié)調(diào)，像禁漁期同時起止、同時實施應(yīng)對重污染天氣緊急措施等等。

從我國環(huán)境治理的實踐來看，由于不同行政區(qū)自然資源、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一致，行政區(qū)劃對管理者的管理行為的長期型塑不一致，要提高環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理水平，治理能力的絕對提升和相對提升都是需要的。

(四)建立維護(hù)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作關(guān)系的制度

維護(hù)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作關(guān)系的制度，是指以維護(hù)這種協(xié)作中的合作關(guān)系為目的而建設(shè)的制度，在當(dāng)下一定是用書面協(xié)議規(guī)定。這類制度大致有兩種。一種是實體規(guī)則，即設(shè)定關(guān)于對執(zhí)行或違法合作關(guān)系行為的獎勵或懲罰的種類、額度等內(nèi)容的規(guī)則。需要專門指出的是，此類獎勵、處罰是對環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理合作方的獎勵、處罰，而不是各個合作方對其管理下的行政相對人的獎勵或處罰。比如，對嚴(yán)格履約一方，可以在下一個合作年度或下一個合作期少承擔(dān)一些治理任務(wù)。這是獎勵。再如，對違反合作協(xié)議的一方，可以要求其承擔(dān)更多的合作事務(wù)或其它治理任務(wù)。這是懲罰。另一種是程序規(guī)則，即規(guī)定關(guān)于執(zhí)行獎勵或處罰的程序的規(guī)則。包括鑒別是否認(rèn)真履約、確定違約行為及其程度、適用合作協(xié)議規(guī)定的獎勵或處罰等。比如建立合作協(xié)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)，類似學(xué)者為開展渤海流域環(huán)境治理設(shè)計的渤海治理委員會。(26)參見徐祥民、李冰強(qiáng)等：《渤海管理法的體制問題研究》，人民出版社2011年版，第229-231頁。由此類合作協(xié)議執(zhí)行機(jī)構(gòu)評價合作各方的履約行為。

結(jié)語

我國環(huán)境保護(hù)實踐所創(chuàng)立的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度已經(jīng)成為環(huán)境法規(guī)定的一項新制度。它的產(chǎn)生與對實現(xiàn)短期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)為目的的污染防治實踐，與中央國家機(jī)關(guān)對地方政府力量的強(qiáng)大調(diào)動能力有密切聯(lián)系。作為環(huán)境法規(guī)定的制度，在離開運動式環(huán)境治理提供的強(qiáng)大推動力的支持之后，要產(chǎn)生治理跨行政區(qū)環(huán)境的良好效果，它還需要得到進(jìn)一步的建設(shè)。寫在《環(huán)境保護(hù)法》第20條的那些語句不足以支持環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理成為一項可以產(chǎn)生制度功效的法律制度。用制度體系或復(fù)雜制度體系建設(shè)的眼光看問題，要使環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度在我國跨行政區(qū)環(huán)境的治理中扮演重要角色，加強(qiáng)與該制度相聯(lián)系的制度，包括地方政府環(huán)境質(zhì)量制度的建設(shè)也是十分必要的。