楊千玲

摘要：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的宅基地“兩權(quán)分離”制度已無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，引發(fā)了宅基地閑置嚴(yán)重、宅基地隱形市場(chǎng)大量存在、宅基地案例司法裁判混亂等一系列問題。在現(xiàn)階段，宅基地 “三權(quán)分置”正是解決以上問題的創(chuàng)新型制度設(shè)計(jì)。為此，應(yīng)當(dāng)在三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，加快探索宅基地使用權(quán)制度的完善機(jī)制，通過建立宅基地資格權(quán)的認(rèn)定及登記制度、重新界定宅基地使用權(quán)主體、健全宅基地權(quán)利變動(dòng)登記制度、適度放活宅基地使用權(quán)等一系列途徑推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的進(jìn)一步深化。

關(guān)鍵詞：宅基地;三權(quán)分置;宅基地使用權(quán)

2018年中央一號(hào)文件明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。顯然，宅基地政策已經(jīng)從過去的“兩權(quán)分離”發(fā)展為現(xiàn)在的“三權(quán)分置”。那么，如何在新的政策語境下完善宅基地使用權(quán)制度進(jìn)而推動(dòng)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)積極思考的問題。

一、宅基地“兩權(quán)分離”政策下宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）流轉(zhuǎn)限制導(dǎo)致宅基地閑置嚴(yán)重，不利于資源優(yōu)化配置

隨著現(xiàn)代科技水平的不斷提高，農(nóng)村耕地能夠吸納的剩余勞動(dòng)力不斷減少。這些剩余勞動(dòng)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，迅速轉(zhuǎn)移到了城市之中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村人口與城市人口結(jié)構(gòu)持續(xù)性的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2008～2017年，鄉(xiāng)村常住人口平均每年以1400余萬人的數(shù)量持續(xù)減少，其原因在于農(nóng)村人口持續(xù)不斷的向城市轉(zhuǎn)移。這樣的大規(guī)模轉(zhuǎn)移意味著農(nóng)民與宅基地長(zhǎng)時(shí)間的分離，由此引起傳統(tǒng)農(nóng)村居住結(jié)構(gòu)的巨大變化，特別是農(nóng)戶舉家搬遷之后，宅基地和房屋長(zhǎng)期閑置，甚至有些地方開始出現(xiàn)空心村現(xiàn)象，造成土地的極大浪費(fèi)。其根本原因在于現(xiàn)有的政策與法律法規(guī)嚴(yán)格限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使閑置宅基地?zé)o法配置到能夠?qū)崿F(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值的地方。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)普遍存在，嚴(yán)重沖擊國(guó)家政策及法律法規(guī)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村也逐步卷入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展浪潮中，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部以及氣候宜人的鄉(xiāng)村，吸引了大量的投資者、城市居民及外來流動(dòng)人口。在農(nóng)村宅基地存在大規(guī)模浪費(fèi)與閑置，而城市建設(shè)用地卻供不應(yīng)求且房?jī)r(jià)居高不下的情況下，一些投資人看準(zhǔn)了鄉(xiāng)村的生態(tài)資源所具備的潛力便購買或租用農(nóng)村的住宅用于發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì);一些城市居民向往農(nóng)村的宜居環(huán)境，在農(nóng)村購買住宅休假或療養(yǎng);還有一些外來流動(dòng)人口收入較低，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村住房因租金低廉的明顯優(yōu)勢(shì)便成為這一群體的首選。根據(jù)《我國(guó)宅基地使用權(quán)現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，當(dāng)就“有沒有城鎮(zhèn)居民在你村購買宅基地？”這一問題進(jìn)行調(diào)查時(shí)，接近一半比例的被調(diào)查者的回答是“有”。由此可以看出，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不僅存在，而且比例很高，供需兩旺使得宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在無法可依的情況下自發(fā)形成了。但是，相關(guān)法律法規(guī)都明令禁止向城市居民出售農(nóng)村住宅，也就是說現(xiàn)實(shí)中存在的大量的諸如買賣等宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為實(shí)際上是違反了國(guó)家政策及法律法規(guī)的。長(zhǎng)此以往，將有損法律法規(guī)的權(quán)威。

（三）宅基地使用權(quán)制度缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致司法裁判混亂

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在法律層面存在缺失，同時(shí)，政策與法律之間又存在復(fù)雜交織，使司法機(jī)關(guān)在審理相關(guān)案件時(shí)缺乏明確的法律依據(jù)，輕則導(dǎo)致法院作出裁判的法律依據(jù)不統(tǒng)一，重則法院面對(duì)法律缺失的情形，不得不直接援引政策來作為裁判依據(jù)，甚至試圖突破“以法律為準(zhǔn)繩”的審判原則以實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效果，比如法律法規(guī)并未明令禁止農(nóng)房買賣，但是在國(guó)家的一系列政策性文件中卻可以找到限制宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)的規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)中政策的禁止性規(guī)定卻是司法裁判中不得不考慮的因素，由此導(dǎo)致審判機(jī)關(guān)只得在缺乏法律依據(jù)的情況下根據(jù)政策規(guī)定來認(rèn)定合同無效。再比如，有些具有創(chuàng)新精神的法院會(huì)更多的看到社會(huì)的實(shí)際發(fā)展需求來作出改革創(chuàng)新式的司法裁判。為什么宅基地流轉(zhuǎn)案件在司法領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)這么多裁判不一的現(xiàn)象，最根本的原因就在于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在法律層面的供給不足，唯有加以完善才能保障同類案件司法裁判的統(tǒng)一性，確保社會(huì)公平正義。

（四）宅基地使用權(quán)權(quán)能受限，不利于農(nóng)村集體組織及農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)代物權(quán)制度制度建立在日耳曼法“以利用為中心”的物權(quán)理念之上，用益物權(quán)正是因?yàn)槠鹾稀耙岳脼橹行摹钡奈餀?quán)理念遂成為現(xiàn)代物權(quán)法律制度的核心。反觀宅基地使用權(quán)，雖在法律屬性上定位為用益物權(quán)，但它因權(quán)能的受限難以充分體現(xiàn)用益物權(quán)“以利用為中心”的物權(quán)理念以及權(quán)利優(yōu)勢(shì)。一方面，劃撥宅基地不能流轉(zhuǎn)和有償使用對(duì)于村集體而言，將使其無法基于宅基地所有權(quán)獲取收益，村莊規(guī)劃以及很多公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)將難以順利開展;其次對(duì)于農(nóng)民而言，宅基地制度將農(nóng)民緊緊捆綁在土地上，既不可使用，又不能變賣，既造成其與城市居民競(jìng)爭(zhēng)的不平等，違背“對(duì)財(cái)產(chǎn)提供一體保護(hù)”原則，客觀上也阻礙了農(nóng)民的發(fā)展。另一方面，由于相當(dāng)多數(shù)量的宅基地使用權(quán)及農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)是通過隱形市場(chǎng)交易完成的，但這種隱形市場(chǎng)并未形成一套統(tǒng)一規(guī)范的價(jià)格體系，宅基地的市場(chǎng)價(jià)值在定價(jià)的隨意性下受到了極大的制約和影響。首先表現(xiàn)為農(nóng)民住房出賣及出租的價(jià)格較低，且流轉(zhuǎn)收益僅是房屋的出賣或出租價(jià)格，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓卻是無償?shù)?。最后，農(nóng)村集體組織即使作為宅基地的所有權(quán)人，在宅基地使用權(quán)無償流轉(zhuǎn)的情況下，難以分得收益。不健全的交易市場(chǎng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)。

二、宅基地“三權(quán)分置”是完善宅基地使用權(quán)制度的合理路徑

現(xiàn)實(shí)中所暴露出的一系列問題意味著宅基地使用權(quán)制度已亟待完善，而導(dǎo)致問題發(fā)生的根本原因在于現(xiàn)行制度對(duì)于宅基地使用權(quán)限制過多，那是否可以通過完全放開限制進(jìn)而允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的方式來解決現(xiàn)實(shí)困境呢？這就有必要先探究在現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，宅基地使用權(quán)制度應(yīng)當(dāng)具備的功能導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上考慮宅基地制度的發(fā)展方向。

（一）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中宅基地使用權(quán)制度應(yīng)當(dāng)具備的價(jià)值功能

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度需要服務(wù)于城鄉(xiāng)二元化管理模式，由此決定了宅基地使用權(quán)制度的基本功能之一在于限制人口流動(dòng)，阻止農(nóng)村人口流向城市。但是，面臨現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求，限制人口流動(dòng)不再是制度設(shè)計(jì)的初衷，反而加快推動(dòng)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，為城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)提供制度支撐才是現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)制度需要完成的歷史任務(wù)。在此情況下，未來宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具備的價(jià)值功能就需要在新的社會(huì)發(fā)展需求下重新考慮。

一是保障農(nóng)民基本的居住需求。建國(guó)以來，黨和國(guó)家考慮到農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠發(fā)達(dá)，為了不讓村民因貪圖眼前利益任意處分自己的宅基地而流離失所，發(fā)揮“法律父愛主義”，嚴(yán)控宅基地流轉(zhuǎn)，從而最大程度的保障了農(nóng)民個(gè)人的居住權(quán)。發(fā)展到今天，即使農(nóng)村的社會(huì)保障體系已經(jīng)不斷完善，但農(nóng)民仍然屬于生活能力較低，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱且數(shù)量龐大的群體，如果不能滿足這一群體的基本居住需求，使得大量農(nóng)民居無定所，將會(huì)嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)農(nóng)民基本的居住權(quán)利的保障仍然是宅基地制度的首要任務(wù)。

二是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。中共十八屆四中全會(huì)報(bào)告在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制中提到要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，特別提到宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)民權(quán)益的重要保障。因此，為了賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)從宅基地使用權(quán)上做文章。特別是“在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、房地產(chǎn)價(jià)格飆升的時(shí)代背景下，宅基地的潛在資產(chǎn)價(jià)值日益顯露。”意味著宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)如果能夠進(jìn)入市場(chǎng)體系，那必然會(huì)像城鎮(zhèn)居民因?yàn)榉績(jī)r(jià)上漲獲得經(jīng)濟(jì)收益一樣，農(nóng)民同樣能夠因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)宅基地使用需求的增多而獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)價(jià)值功能的根本途徑

在遵循社會(huì)主義土地公有制的大背景下，宅基地仍然延續(xù)集體所有的屬性，并未因?yàn)檎哒{(diào)整發(fā)生變化。但是因所有權(quán)而分離出來的“資格權(quán)”和“使用權(quán)”則是新的制度安排，通過新的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的增加，而新分解的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)了居住權(quán)利的保障，體現(xiàn)了對(duì)宅基地所應(yīng)當(dāng)具備的兩大功能的兼顧。

一是通過新分離的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)保障居住功能。宅基地的保障居住功能過去體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)當(dāng)中，雖然通過這種方式在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，但是卻忽略了宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。因此，有必要將實(shí)現(xiàn)保障功能的權(quán)利剝離出來單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定。資格權(quán)實(shí)際上是農(nóng)戶基于農(nóng)村集體組織成員的身份，而享有的可通過申請(qǐng)獲取宅基地以實(shí)現(xiàn)潛在居住目的的權(quán)利，所保障的正是農(nóng)民可期待的居住權(quán)。

二是通過新的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)增加收益功能。當(dāng)宅基地的保障功能被資格權(quán)取代后，新的宅基地使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)回歸用益物權(quán)的法律屬性，改變現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度以傳統(tǒng)的占有理念為核心的權(quán)利定位。雖然《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定位為用益物權(quán)，但并未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的具體內(nèi)容，由此可見，宅基地使用權(quán)人對(duì)集體土地在收益權(quán)能的享有上存在欠缺。若要跳脫宅基地使用權(quán)的保障功能，回歸其作為用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)性功能，就應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代物權(quán)制度中一般意義上的用益物權(quán)內(nèi)涵靠近，即宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)同其他用益物權(quán)一樣，具有占有、使用、收益和處分權(quán)能。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革背景下宅基地使用權(quán)制度的完善

宅基地使用權(quán)雖然已經(jīng)是一個(gè)明確的法律概念，但它在“三權(quán)分置”改革背景下剝離了身份屬性并獲得新的權(quán)能，已經(jīng)具備了新的內(nèi)涵，如何確保具有新內(nèi)涵的宅基地使用權(quán)良好運(yùn)行，必然需要作出不同于以往的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新探索。

（一）建立宅基地資格權(quán)的認(rèn)定及登記制度

《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但是，“成員集體”卻不是一個(gè)封閉且固定不變的群體，而是由于出生、死亡、婚嫁、工作等原因而處于持續(xù)變動(dòng)之中的集合體，對(duì)于一個(gè)農(nóng)民而言，是否屬于這一成員集體決定了他是否享有在本集體內(nèi)部的土地權(quán)利，其中就包括宅基地使用權(quán)。因此，在宅基地“三權(quán)分置”的改革背景下，要取得宅基地使用權(quán)，首先就得對(duì)集體組織的成員資格進(jìn)行界定。其次，為確保權(quán)利明確清晰，有必要就宅基地資格權(quán)進(jìn)行登記，除去表明集體成員身份信息的登記之外，還應(yīng)包括其依申請(qǐng)取得的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容。實(shí)際上，從中央一號(hào)文件提出穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)之后，很多地方已經(jīng)進(jìn)行了積極探索，通過核發(fā)宅基地資格證，既保障了農(nóng)民的成員身份，還明確了資格權(quán)內(nèi)容。在實(shí)踐中，可借鑒此種方式以完善資格權(quán)制度，從而保障宅基地“三權(quán)分置”之下所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利明晰和運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

（二）適度擴(kuò)充宅基地使用權(quán)權(quán)能

中央一號(hào)文件指出“適度放活宅基地使用權(quán)”，這是宅基地“三權(quán)分置”改革的核心，也是完善宅基地使用權(quán)制度的根本要求。適度放活首先意味著放開限制，也就是過去被剝奪的宅基地使用權(quán)權(quán)能應(yīng)當(dāng)回位，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，考慮到宅基地制度的特有的保障性功能，“適度放活”就需要在期限和用途上有所限制，比如說租賃權(quán)和抵押權(quán)雖然是宅基地使用權(quán)的權(quán)能之一，但租賃權(quán)應(yīng)當(dāng)有限期，抵押權(quán)也不能過度發(fā)展，才能有效保障廣大農(nóng)民土地權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村土地市場(chǎng)秩序。

（三）探索構(gòu)建宅基地有償使用制度

在“三權(quán)分置”模式下，宅基地使用權(quán)能夠通過自由流轉(zhuǎn)充分體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，意味著如果占有更多的宅基地實(shí)際上享有的是更多的預(yù)期資產(chǎn)利益。出于公平的考慮，就應(yīng)當(dāng)將農(nóng)戶取得的超出國(guó)家法定面積的宅基地量化為使用費(fèi)予以征收。同樣，如果農(nóng)戶初次申請(qǐng)的宅基地低于國(guó)家規(guī)定面積，則可以適當(dāng)?shù)亟o予獎(jiǎng)勵(lì)。通過收取使用費(fèi)的方式將能有效緩解目前多數(shù)農(nóng)村在宅基地的取得上出現(xiàn)的一戶多宅、多圈多占、占而不用、閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，促進(jìn)資源有效配置，提高土地利用效率。

（四）重新界定宅基地使用權(quán)主體

現(xiàn)階段積極開展宅基地制度改革的原因之一在于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是增加財(cái)產(chǎn)性收入的有效途徑。但是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)只能限制在集體內(nèi)部這一規(guī)定雖然考慮到了土地保障居住的功能，避免農(nóng)民因貪圖一時(shí)利益盲目轉(zhuǎn)讓宅基地導(dǎo)致流離失所，卻間接地侵犯了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。鑒于此，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律限制應(yīng)當(dāng)壓縮在合理的范圍之內(nèi)，比如用途管制和土地利用規(guī)劃，而非通過嚴(yán)格限制主體的方式一禁了之。實(shí)際上，在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)其實(shí)也已經(jīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，突破性的放開了非集體組織成員購買農(nóng)村私有房屋的限制，這說明最高院對(duì)宅基地使用權(quán)主體的擴(kuò)大采取了支持態(tài)度。但是，鑒于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，應(yīng)允許各地結(jié)合實(shí)際，在使用權(quán)主體界定方面可進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)別性對(duì)待。

（五）健全宅基地權(quán)利變動(dòng)登記制度

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的登記制度。此外，又對(duì)除宅基地使用權(quán)之外的用益物權(quán)作了專門規(guī)定，如針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《物權(quán)法》第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)設(shè)立”，采取了債權(quán)意思主義的立法模式?？梢?，我國(guó)對(duì)于不同類型的且已進(jìn)入市場(chǎng)的不動(dòng)產(chǎn)客體采用了不同的登記方式，而對(duì)宅基地使用權(quán)并未特別規(guī)定是登記設(shè)立還是登記發(fā)生對(duì)抗第三人的效力。但是，一旦放開宅基地使用權(quán)限制，允許宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，就必須通過完善宅基地使用權(quán)登記制度來加強(qiáng)對(duì)宅基地的管理，從而避免財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議，確保產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)安全。

四、結(jié)語

針對(duì)宅基地制度在現(xiàn)實(shí)生活中運(yùn)行時(shí)產(chǎn)生的諸多問題，宅基地 “三權(quán)分置”政策僅在宏觀層面給予了解決方法，確定了改革方向。鑒于此，應(yīng)當(dāng)作出具體的制度設(shè)計(jì)，重新完善宅基地立法規(guī)制，明確界定相關(guān)的權(quán)利概念，使農(nóng)村宅基地更好的服務(wù)于鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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（作者單位：中共德陽市委黨校）