王霽

疫情防控取得階段性成果后，如何將有效的防控措施固化為法律制度，解決公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作中暴露出的短板問題，打好疫情防控的持久戰(zhàn)，市人大常委會(huì)決定盡快制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，進(jìn)一步提升本市的預(yù)防和處置公共衛(wèi)生事件能力。10月27日，市人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議表決通過了《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》（以下簡稱條例），11月1日起正式施行。

凸顯“預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合”

市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)委員會(huì)在立法調(diào)研中感到，條例不應(yīng)局限于公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急處置工作，更要堅(jiān)持“預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，圍繞建立和完善常態(tài)化的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，全面提升本市公共衛(wèi)生應(yīng)急能力，推動(dòng)上海成為全球公共衛(wèi)生最安全城市之一。對此，條例從公共衛(wèi)生社會(huì)治理、公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、醫(yī)療救治、保障與監(jiān)督各方面，構(gòu)建起本市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

條例還按照市委、市政府《關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》，圍繞社會(huì)治理體系、應(yīng)急指揮體系、疾病預(yù)防控制體系、監(jiān)測預(yù)警體系和應(yīng)急醫(yī)療救治體系建章立制，為保障上海的公共衛(wèi)生安全編織起嚴(yán)密的保護(hù)網(wǎng)。

建立全社會(huì)參與的公共衛(wèi)生治理體系

預(yù)防和減少公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，需要全社會(huì)共同參與。對此，條例要求通過聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的機(jī)制，形成跨部門、跨層級、跨區(qū)域的公共衛(wèi)生社會(huì)治理體系。

明確屬地責(zé)任和單位責(zé)任。條例規(guī)定區(qū)人民政府按照市人民政府的要求，落實(shí)網(wǎng)格化防控管理機(jī)制，指導(dǎo)、監(jiān)督屬地單位和個(gè)人落實(shí)各項(xiàng)防控措施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處組織指導(dǎo)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)落實(shí)各項(xiàng)防控措施;居民委員會(huì)和村民委員會(huì)則要發(fā)揮自治作用，協(xié)助上級政府和相關(guān)部門開展公共衛(wèi)生宣傳教育，落實(shí)預(yù)防和控制措施。同時(shí)，各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依托城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”兩個(gè)平臺(tái)，做好公共衛(wèi)生的監(jiān)測、預(yù)警防控等工作，為公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與處置提供便捷服務(wù)。機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起本單位的公共衛(wèi)生事件控制處置的主體責(zé)任，建立健全本單位的公共衛(wèi)生管理制度，做好宣傳、教育、培訓(xùn)、應(yīng)急演練等工作。

推行分餐制和公筷公勺服務(wù)。加強(qiáng)餐飲行業(yè)的疫情防控措施是市人大常委會(huì)組成人員在審議時(shí)提出的建議。市人大法制委員會(huì)經(jīng)過研究，在有關(guān)行業(yè)治理的內(nèi)容中，重點(diǎn)對餐飲行業(yè)的服務(wù)提出了要求;餐飲行業(yè)主管部門以及相關(guān)行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)制定分餐制服務(wù)規(guī)范，推動(dòng)餐飲單位予以落實(shí);餐飲服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)提供公筷公勺服務(wù)。

倡導(dǎo)個(gè)人健康衛(wèi)生習(xí)慣。養(yǎng)成良好的健康衛(wèi)生習(xí)慣、做好個(gè)人疾病預(yù)防措施是公共衛(wèi)生社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)，市人大常委會(huì)組成人員在審議中提出，條例應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)個(gè)人在公共衛(wèi)生社會(huì)治理體系中的作用。市人大法制委在統(tǒng)一審議時(shí)將個(gè)人健康衛(wèi)生習(xí)慣納入公共衛(wèi)生社會(huì)治理，并根據(jù)防控決定中有關(guān)規(guī)定，要求個(gè)人在呼吸道傳染病流行期間，進(jìn)入公共場所應(yīng)當(dāng)按照要求佩戴口罩，并保持社交距離。

健全預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制。條例規(guī)定市、區(qū)人民政府建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心，加強(qiáng)各政府部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效的公共衛(wèi)生大應(yīng)急管理格局。由市、區(qū)人民政府制定公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，并按照預(yù)案定期組織開展應(yīng)急演練;建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，市公共衛(wèi)生物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)按照目錄進(jìn)行實(shí)物儲(chǔ)備，同時(shí)要求市經(jīng)濟(jì)信息化部門建設(shè)和完善應(yīng)急物資生產(chǎn)體系，與相關(guān)企業(yè)做好物資生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備;要求科學(xué)規(guī)劃應(yīng)急救治床位數(shù)量，確定一定數(shù)量的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)轉(zhuǎn)化為定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

在疾病預(yù)防控制體系建設(shè)方面，條例提出了“整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升”的總體要求，建立完善以疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)為核心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)為支撐、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為依托的疾病預(yù)防控制體系，并對疾控機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置、人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)等都提出了具體要求。

完善監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制

加強(qiáng)對源頭性、苗頭性公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測預(yù)警是有效預(yù)防和快速處置公共衛(wèi)生事件的重要環(huán)節(jié)，對實(shí)現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早處置”起著關(guān)鍵作用。

完善監(jiān)測哨點(diǎn)布局。除了將醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店、學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、交通樞紐等作為公共衛(wèi)生事件監(jiān)測哨點(diǎn)外，針對近期一些地方的進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称飞习l(fā)現(xiàn)新冠病毒的情況，條例將食用農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)交易市場和進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称穬?chǔ)運(yùn)、加工、銷售企業(yè)也納入哨點(diǎn)布局范圍，并要求相關(guān)部門明確不同類型公共衛(wèi)生事件的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。

明確信息報(bào)告和核實(shí)制度。獲悉公共衛(wèi)生事件信息的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、衛(wèi)生健康部門或者疾控機(jī)構(gòu)報(bào)告，也可通過12345市民熱線報(bào)告。衛(wèi)生健康部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)對公共衛(wèi)生事件信息及時(shí)匯總分析、調(diào)查核實(shí)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)公共衛(wèi)生事件的信息。

規(guī)范應(yīng)急處置工作

市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共衛(wèi)生事件的級別確定應(yīng)急響應(yīng)級別，并可以根據(jù)需要?jiǎng)澏▍^(qū)域風(fēng)險(xiǎn)等級，并依法采取控制危險(xiǎn)源、交通管制、限制人群集聚活動(dòng)等緊急措施，相關(guān)單位也應(yīng)采取對染病患者、疑似患者進(jìn)行應(yīng)急檢驗(yàn)檢測，對被污染的污水、污物、場所等按照要求進(jìn)行消毒等專業(yè)處置措施。

條例規(guī)定區(qū)人民政府可以對有疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)旅行史或者居住史的人員，采取在指定場所進(jìn)行隔離健康觀察或者居家自主健康管理，以及其他必要的預(yù)防控制措施。

基層組織在本市疫情防控工作中發(fā)揮了重要作用，條例進(jìn)一步明確社區(qū)防控工作職責(zé)，要求居（村）委會(huì)組織動(dòng)員居（村）民、志愿者等落實(shí)社區(qū)封閉式管理、人員進(jìn)出管控、居家健康觀察管理、健康提示等應(yīng)急防控措施，及時(shí)收集、登記、核實(shí)、報(bào)送相關(guān)信息。

各級人民政府還要做好公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置期間的輿情信息監(jiān)測，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)心的問題。

開展“四個(gè)集中”的醫(yī)療救治

條例規(guī)定建立由定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、院前急救機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等組成的應(yīng)急醫(yī)療救治體系，按照集中患者、集中專家、集中資源、集中救治的要求，開展救治工作，并對院前急救、分診和轉(zhuǎn)診、隔離治療，防止院內(nèi)感染等作出規(guī)定。

落實(shí)全方位保障措施

條例對“戰(zhàn)時(shí)”和“平時(shí)”的公共衛(wèi)生應(yīng)急保障措施都提出了要求：一方面做好本市公共衛(wèi)生領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)、科研、人才培養(yǎng)保障，夯實(shí)公共衛(wèi)生治理的工作基礎(chǔ);另一方面對應(yīng)急處置期間的物資生產(chǎn)、征用和采購，應(yīng)急處置車輛、物資的優(yōu)先通行和運(yùn)輸以及確?；旧畋Ｕ稀⒐卜?wù)、基本醫(yī)療服務(wù)等都作出了規(guī)定。

條例還對參與應(yīng)急處置人員的激勵(lì)與撫恤措施、相關(guān)患者的醫(yī)療救治補(bǔ)助費(fèi)用、為有需求的人員提供心理援助、規(guī)范慈善捐贈(zèng)活動(dòng)的管理、對公共衛(wèi)生事件引發(fā)的矛盾進(jìn)行糾紛化解和提供公共法律服務(wù)等方面都提出了保障要求，將公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作延伸到各領(lǐng)域，形成合力。

首次設(shè)專章明確監(jiān)督措施

為了確保相關(guān)法律、法規(guī)的有效實(shí)施，條例單設(shè)了“監(jiān)督措施”一章，加強(qiáng)對本市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的監(jiān)督。從政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督多個(gè)層面提出監(jiān)督要求。本市地方性法規(guī)中首次專門對監(jiān)督工作用專門章節(jié)加以規(guī)范。

強(qiáng)化法律責(zé)任

條例除了依據(jù)上位法，對違反相關(guān)規(guī)定的單位、個(gè)人提出相應(yīng)法律責(zé)任以外，還創(chuàng)設(shè)了以下規(guī)定：對個(gè)人進(jìn)入公共場所不按照規(guī)定采取防控措施的，有關(guān)公共場所管理單位可以拒絕為其提供服務(wù);餐飲服務(wù)單位未向消費(fèi)者提供公筷公勺服務(wù)的，由市場監(jiān)管部門責(zé)令改正，拒不改正的，處以警告，并將相關(guān)情況納入餐飲服務(wù)食品安全量化分級管理評定范圍，評定結(jié)果向社會(huì)公布;按規(guī)定將有關(guān)單位失信信息以及個(gè)人隱瞞病史、疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)旅行史或者居住史，逃避隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察、健康觀察等信息向本市公共信用信息平臺(tái)歸集，并依法采取懲戒措施。