王華偉

摘? ?要： “同一事實(shí)和理由”在行政訴訟、復(fù)議、賠償、信訪等法規(guī)范中廣泛存在，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都產(chǎn)生較大的影響。司法裁判的嚴(yán)肅性和既判性考量、行政司法的權(quán)威性和效率性要求、當(dāng)事人自由意志選擇的限度性，是行政法上“同一事實(shí)和理由”的法理基礎(chǔ)。大陸法系與英美法系均涉及訴訟中“一事”的判斷與適用，我國行政訴訟與民事訴訟采用的是“三相同”判斷標(biāo)準(zhǔn)。不過，“同一事實(shí)和理由”的辨析適用，在內(nèi)容上還應(yīng)正確區(qū)分“訴訟標(biāo)的”與“訴訟請(qǐng)求”，在適用時(shí)還應(yīng)遵循一般的判斷標(biāo)準(zhǔn)和特殊的判斷規(guī)則。

關(guān)鍵詞： 事實(shí); 理由; 一事不再理

中圖分類號(hào)： D912.1? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.016

Analysis and Application of “the Same Fact and Reason” in Administrative Law

WANG Hua-wei

〔School of Political Science and Law， Qilu University of Technology（Shandong Academy of Sciences）， ShandongJinan 250353， China〕

Abstract： “The same fact and reason” widely exists in administrative litigation， administrative reconsideration， state compensation， petition and other legal norms， which has a great impact on administrative organs and administrative counterparts. The jurisprudential basis of “the same fact and reason” in administrative law includes the consideration of seriousness and res judicata， the requirement of authority and efficiency of administrative justice， and the limitation of the choice of the parties free will. Both the civil law system and the common law system are involved in the judgment and application of “one matter” in litigation. In China， the judgment standard of “three sameness” is adopted in administrative litigation and civil litigation. However， the analysis and application of “the same fact and reason” should also correctly distinguish “l(fā)itigation object” and “l(fā)itigation claim” in content. In practice， it should also follow the general judgment standards and special judgment rules.

Key words： fact; reason; non bis in idem

“同一事實(shí)和理由”是行政法上一個(gè)重要的法律概念，在行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、信訪制度中均有其身影。對(duì)“同一事實(shí)和理由”的不同理解產(chǎn)生的法律后果差別相當(dāng)大，不僅直接影響到行政機(jī)關(guān)作出的行政行為效力，也會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的訴權(quán)、復(fù)議權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生重大的影響。準(zhǔn)確適用和把握行政法上的“同一事實(shí)和理由”，需要從規(guī)范、法理、比較、標(biāo)準(zhǔn)等角度進(jìn)行綜合辨析。

一、從行政法規(guī)范角度辨識(shí)“同一事實(shí)和理由”

首先，我國行政訴訟法規(guī)范中有兩處直接體現(xiàn)了“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容。一是規(guī)定在人民法院作出責(zé)令被告重作的判決類型之中;二是規(guī)定在原告撤訴后重新起訴的情形下。前者對(duì)應(yīng)于行政訴訟法第71條，在人民法院判決被告重新作出行政行為的情況下，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的相關(guān)意見對(duì)此也作出明確規(guī)定。①后者對(duì)應(yīng)于2018年施行的行政訴訟法司法解釋第60條，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴之后，原告不得再以同一事實(shí)和理由重新起訴。

違反上述規(guī)定的法律后果，行政訴訟法及司法解釋規(guī)定得也十分明確。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，依照行政訴訟法司法解釋第90條第3款之規(guī)定，人民法院判決重作后，若行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原來基本相同的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定判決撤銷或者部分撤銷其重作的行政行為，并可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決的條款采取相應(yīng)的懲戒措施。對(duì)原告而言，依照行政訴訟法司法解釋第60條及第69條之規(guī)定，原告撤訴后以同一事實(shí)和理由再次起訴的，人民法院不予立案，已經(jīng)立案的應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。除非準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯(cuò)誤，原告可以通過再審程序?qū)で缶葷?jì)。

其次，行政復(fù)議法規(guī)范中也有兩處直接體現(xiàn)了“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容。一是復(fù)議機(jī)關(guān)作出責(zé)令被申請(qǐng)人重作的復(fù)議決定時(shí);二是申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)后又重新提起申請(qǐng)時(shí)。前者對(duì)應(yīng)于行政復(fù)議法第28條第2款，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的情況下，被申請(qǐng)人不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或基本相同的行政行為。后者對(duì)應(yīng)于行政復(fù)議法實(shí)施條例第38條第2款，復(fù)議申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)后不得再以同一事實(shí)和理由提出復(fù)議申請(qǐng)。但申請(qǐng)人能夠證明撤回復(fù)議申請(qǐng)違背其真實(shí)意思表示的除外。①

行政復(fù)議法及實(shí)施條例規(guī)定了行為主體違反上述規(guī)范的法律后果。一是相關(guān)主管機(jī)關(guān)可以依照行政復(fù)議法實(shí)施條例第62條之規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定重新作出具體行政行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分。二是復(fù)議申請(qǐng)人可以依照行政復(fù)議法實(shí)施條例第49條第2款之規(guī)定，對(duì)重新作出的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

此外，我國行政賠償法規(guī)范中亦有“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)內(nèi)容。例如2005年《民航行政機(jī)關(guān)行政賠償辦法》第30條第2款規(guī)定，賠償請(qǐng)求人與民航賠償義務(wù)機(jī)關(guān)達(dá)成賠償協(xié)議后，請(qǐng)求人再以同一事實(shí)和理由請(qǐng)求賠償?shù)牟挥枋芾怼Ｓ秩?003年的《海關(guān)行政賠償辦法》也作了類似規(guī)定。②

最后，我國信訪法規(guī)范中也規(guī)定了“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)規(guī)定。2005年的《信訪條例》第35條第3款規(guī)定，信訪復(fù)核意見作出后，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)不受理信訪人以同一事實(shí)和理由提出的信訪投訴請(qǐng)求。

二、行政法上“同一事實(shí)和理由”的法理辨析

一事不再理原則是行政法上“同一事實(shí)和理由”相關(guān)規(guī)定的最重要法理淵源。一事不再理原則起源于羅馬法，本源涵義是指一個(gè)訴訟請(qǐng)求只享有一個(gè)訴權(quán)，不能通過重復(fù)訴訟行使訴權(quán)。[1]在古希臘法學(xué)中也有類似的表述，如“法律禁止同一人因同一事項(xiàng)受兩次審理”。[2]羅馬法上對(duì)訴權(quán)行使的限制，也稱之為“訴權(quán)消耗理論”，這有利于防止原告就同一事實(shí)進(jìn)行重復(fù)起訴。中世紀(jì)以后，羅馬法復(fù)興，大陸法系的法國從審判權(quán)行使的角度發(fā)展出“審判權(quán)消耗理論”，基本涵義是指經(jīng)過法院終局裁判的案件，該案的審判權(quán)就被消耗完畢，法院不能對(duì)同一案件再次予以審理。[3]一事不再理原則具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，其可以減少被告重復(fù)應(yīng)訴之訟累，防止出現(xiàn)后訴與前訴相互矛盾判決，避免造成司法資源的浪費(fèi)從而違背訴訟經(jīng)濟(jì)原則。[1]保持判決的穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性是其很重要的考量。[2]具體到行政法上“同一事實(shí)和理由”的法理考量，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）司法裁判的嚴(yán)肅性和既判性考量

無論是民事訴訟中的一事不再理原則，還是行政訴訟中的同一事實(shí)和理由規(guī)則，最基本的出發(fā)點(diǎn)都是尊重司法裁判的既判力?！凹扰辛碚摰哪康脑谟诙ǚ种?fàn)帲S護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，在案件獲得終局裁判后，已經(jīng)法院審理和裁判的對(duì)象不得再次成為雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)?！盵3]違反既判力理論，即構(gòu)成重復(fù)起訴。從階段上來看，重復(fù)起訴包括訴訟系屬階段的重復(fù)起訴和裁判確定后的重復(fù)起訴。一事不再理原則既包括訴訟系屬階段的一事不再理，也包括裁判生效后的一事不再理。對(duì)于一事不再理與重復(fù)起訴的關(guān)系，民事訴訟理論界和實(shí)務(wù)界主流觀點(diǎn)均未對(duì)此加以嚴(yán)格區(qū)分，基本認(rèn)為一事不再理與重復(fù)起訴可以等同使用。[4]行政訴訟中的同一事實(shí)和理由規(guī)則，既包括法院實(shí)體裁判前原告撤訴又以同一事實(shí)和理由再訴的情況，也包括法院實(shí)體裁判后行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重作相同行為的情況，這兩種情形均是對(duì)司法既判力的抵觸，有損司法嚴(yán)肅和權(quán)威。

（二）行政司法的權(quán)威性和效率性要求

從行政復(fù)議的本質(zhì)和特征來看，在我國其是一項(xiàng)最為鮮明的行政司法制度。行政復(fù)議制度對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人均有“同一事實(shí)和理由”的相應(yīng)限制。其中最為重要一項(xiàng)原因就是考慮到了行政復(fù)議的“準(zhǔn)司法性”特征。行政司法應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，以保障復(fù)議決定的內(nèi)容得以履行到位。行政司法也應(yīng)具有較高的效率性，不應(yīng)在同樣事實(shí)和理由的案件上重復(fù)消耗時(shí)間。實(shí)體重作的被申請(qǐng)人以同一事實(shí)和理由作出相同的行為將會(huì)使責(zé)令重作的意義蕩然無存，是對(duì)行政司法權(quán)威的公然侵犯。申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)后以同一事實(shí)和理由再次申請(qǐng)，嚴(yán)重影響了行政司法的效率性。此外，從廣義上來看，作為一種特殊行政司法活動(dòng)的行政信訪制度，對(duì)于信訪人“同一事實(shí)和理由”的相應(yīng)限制亦是出于此種考慮。

（三）當(dāng)事人的自由意志選擇具有限度性

行政法上“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)規(guī)定，其本意是保障和規(guī)范而非限制權(quán)力（權(quán)利）之行使。無論是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人，其自由意志的行使過程具有一定的限度性和邊界性，不能不受約束地任意行使。行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人是行政法律關(guān)系的永恒主體，作出行政行為的機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)之間是內(nèi)部行政監(jiān)督關(guān)系，其與人民法院之間是外部訴訟監(jiān)督關(guān)系，行政決定權(quán)對(duì)監(jiān)督權(quán)應(yīng)有必要的忍讓和尊重，這決定了被責(zé)令重作的機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由重復(fù)作出同樣的行為。行政相對(duì)人與復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院之間，體現(xiàn)的是國家公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)利的救濟(jì)保護(hù)關(guān)系，但公民救濟(jì)權(quán)利的行使應(yīng)遵循法治的邊界并且不得濫用，特別是以同一事實(shí)和理由濫用復(fù)議權(quán)或訴訟權(quán)，會(huì)擠占本已緊張的司法資源，是對(duì)其他正常行使權(quán)力的行政相對(duì)人的一種不公。

三、比較視域下的“同一事實(shí)和理由”辨析

（一）不同法域下的“同一事實(shí)和理由”分析

“一事不再理”是一個(gè)具有普遍適用意義的訴訟法原則。域外關(guān)于“同一事實(shí)和理由”的判斷，集中表現(xiàn)在行政訴訟和民事訴訟對(duì)“一事”的識(shí)別方面。

俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟對(duì)于因“一事”引起的重復(fù)起訴，采取的是當(dāng)事人、標(biāo)的、根據(jù)或理由均相同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于當(dāng)事人相同、標(biāo)的相同、根據(jù)相同的行政案件，俄羅斯不允許當(dāng)事人再次向法院提起行政訴訟。[5]920-921與俄羅斯類似，法國民事訴訟對(duì)“一事”的辨別上采取三相同標(biāo)準(zhǔn)，即訴訟標(biāo)的、訴訟原因、訴訟當(dāng)事人相同，前后兩訴三者均相同即可視為同一訴訟，后訴不得再提起。①[3]德國行政訴訟中也有撤訴的規(guī)定，只不過撤訴要經(jīng)過被告或者公益代表人同意。對(duì)于撤訴后能否以同一事實(shí)和理由再訴，筆者尚未找到直接的資料。不過，德國行政法院法規(guī)定，對(duì)于行政訴訟程序問題沒有規(guī)定的，可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。[5]703-733德國民事訴訟有對(duì)于“一事”的辨別標(biāo)準(zhǔn)問題，系采當(dāng)事人和訴訟標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，即訴訟系屬期間同一當(dāng)事人和同一訴訟標(biāo)的不得再向其他法院訴訟。訴訟系屬后系依既判力標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“一事”進(jìn)行判斷，即同一事經(jīng)過裁判后就已終結(jié)，應(yīng)受到既判力約束，除非特殊情況不得再訴。[4]我國臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”也規(guī)定，案件經(jīng)終局判決后將訴訟撤回的，不得就同一案件再次提起訴訟，即使提起也會(huì)被行政法院裁定駁回之。[6]575-576

英美兩國沒有單獨(dú)的行政訴訟法典，都是由普通法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查。“在很長一段時(shí)間中，英國法院審理公法爭議，適用與民事糾紛相同的訴訟規(guī)制?！盵5]241英國民事訴訟主要通過訴因禁反言與爭點(diǎn)禁反言規(guī)則限制一事的再次訴爭。前者是指已經(jīng)訴訟的同一訴因（事實(shí)）不得再訴。后者是指爭點(diǎn)相同的前后訴訟同一當(dāng)事人不得再訴。但這兩個(gè)原則均是通過判例所確定，沒有成文法明文規(guī)定。美國聯(lián)邦民事訴訟以既判力作為“一事”的抗辯理由，具體采取的是“當(dāng)事人+訴訟請(qǐng)求”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)既判力進(jìn)行判斷。[4]

綜上，大陸法系與英美法系對(duì)“一事”的辨別上各有特色。俄羅斯、德國等對(duì)“一事”的判斷著眼于訴訟標(biāo)的、當(dāng)事人、訴訟理由方面。美國是以當(dāng)事人+訴訟請(qǐng)求的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，英國則以訴因和爭點(diǎn)為中心對(duì)“一事”進(jìn)行判斷，并通過司法判例不斷對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)充和修正。正如研究者指出：“大陸法系國家主要是通過對(duì)訴訟標(biāo)的理論的識(shí)別來判斷后訴是否屬于重復(fù)起訴，而英美法系國家更加依賴于法官對(duì)法律的解釋和運(yùn)用進(jìn)行判斷。”[3]

（二）不同部門法間的“同一事實(shí)和理由”辨別

我國三大訴訟中均有關(guān)于“同一事實(shí)和理由”的相關(guān)規(guī)定，如刑事訴訟中有一事不再理原則的相關(guān)適用，如公訴機(jī)關(guān)或者自訴人撤訴后，在沒有新的事實(shí)和理由的情況下，原則上法院不會(huì)就該案件再次受理。②[8]但是，基于行政訴訟與民事訴訟的密切關(guān)聯(lián)性，如行政訴訟法沒有規(guī)定的情況下，可以適用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。因此，我們比較的重點(diǎn)放在行政訴訟與民事訴訟方面。

從理論上看，民事訴訟對(duì)于一事不再理原則中“一事”的認(rèn)定，通常采取的是三要素說：當(dāng)事人、案件事實(shí)、訴訟標(biāo)的。③當(dāng)然，還存在著以當(dāng)事人和訴訟標(biāo)的為依據(jù)的二要素說，以及訴訟標(biāo)的為判斷標(biāo)準(zhǔn)的一要素說。[2]民事訴訟實(shí)務(wù)中對(duì)一事不再理原則的認(rèn)定，體現(xiàn)在訴訟系屬后生效裁判確定的事實(shí)不可再訴，即生效裁判的既判力方面。即，民事訴訟法第124條第（五）項(xiàng)及第155條規(guī)定，生效的裁判、調(diào)解書的法律效力已經(jīng)固定，除法院裁定撤訴的外，當(dāng)事人不能再次起訴。否則，將會(huì)構(gòu)成重復(fù)起訴。當(dāng)然，對(duì)于已在訴訟系屬階段即法院正在審理的案件，也不能再次訴訟。對(duì)于重復(fù)起訴，民事訴訟采取的是“三相同”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。即后訴與前訴當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求相同，則構(gòu)成重復(fù)起訴。

行政訴訟中無論是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為被法院撤銷重作，還是行政相對(duì)人撤訴后重新起訴，同一事實(shí)和理由對(duì)其作出的限制，體現(xiàn)的都是對(duì)生效裁判既判力的尊重。對(duì)重復(fù)起訴或者“同一事實(shí)和理由”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與民事訴訟相同，行政訴訟也是采用當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求“三相同”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是，基于行政法律關(guān)系主體和客體的特殊性，行政訴訟在對(duì)訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求具體內(nèi)容的認(rèn)定上又與民事訴訟存在著顯著的區(qū)別，筆者將在下文展開深入分析。

（三）“同一事實(shí)和理由”的核心內(nèi)容比較分析

從內(nèi)容上看，行政法上“同一事實(shí)和理由”涉及兩個(gè)核心詞，即“事實(shí)”和“理由”。通常來看，當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求屬于“事實(shí)”和“理由”的范疇?wèi)?yīng)無異議。因?yàn)樵谠V訟程序中相同當(dāng)事人基于相同訴訟標(biāo)的提出相同訴訟請(qǐng)求，顯然屬于“同一事實(shí)和理由”的再訴。由于當(dāng)事人涵義較為明確，所以這里關(guān)鍵是如何有效地區(qū)分“訴訟標(biāo)的”與“訴訟請(qǐng)求”。

民事訴訟理論中訴訟標(biāo)的認(rèn)定存在著舊實(shí)體法說、訴訟法說、新實(shí)體法說等觀點(diǎn)。舊實(shí)體法說認(rèn)為原告依據(jù)實(shí)體法規(guī)定在訴狀中列明的需要保護(hù)的具體權(quán)利即為訴訟標(biāo)的，也就是將訴訟標(biāo)的等同于實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。舊實(shí)體法說無法解決請(qǐng)求權(quán)競合時(shí)的處理問題。根據(jù)舊實(shí)體法說，原告基于同一事實(shí)可以在一訴或兩訴中分別主張不同的請(qǐng)求權(quán)，這均不構(gòu)成重復(fù)起訴，會(huì)造成同一案件的重復(fù)受理問題。[3]訴訟法說將訴訟請(qǐng)求包含于訴訟標(biāo)的之中。其認(rèn)為訴訟標(biāo)的是由訴的聲明和事實(shí)理由所構(gòu)成，具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系非其構(gòu)成要素。其中，訴的聲明又可等同于訴訟請(qǐng)求。也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為訴的聲明是區(qū)別訴的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不必再借助于事實(shí)理由。新實(shí)體法說在適用起來較為復(fù)雜，其認(rèn)為需要從實(shí)體法上改變請(qǐng)求權(quán)競合理論才可以明確訴的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。[7]222-241筆者認(rèn)為，理論的發(fā)展應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不斷變化的司法實(shí)踐。訴訟標(biāo)的不能等同于訴訟標(biāo)的物，這會(huì)使訴訟標(biāo)的范圍非常狹窄。訴訟標(biāo)的也不能等同于訴訟請(qǐng)求，二者應(yīng)當(dāng)具有不同的內(nèi)涵和指向，否則會(huì)造成司法適用上的混亂。既如此，對(duì)于訴訟標(biāo)的和訴訟請(qǐng)求的具體內(nèi)容可以再做進(jìn)一步區(qū)分。具體到行政訴訟中，訴訟標(biāo)的指的應(yīng)是一種行為，即應(yīng)當(dāng)是被訴的行政行為，參照《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號(hào)），行政行為種類具體又可分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政裁決、行政登記、行政補(bǔ)償?shù)?7種。因此，根據(jù)案件涉及領(lǐng)域的不同，訴訟標(biāo)的也可以有針對(duì)性地作出這樣的界分。行政訴訟中的訴訟請(qǐng)求，是針對(duì)行政行為而發(fā)生，請(qǐng)求的目的系致力于行政行為效力的維持、改變、確認(rèn)等內(nèi)容。故訴訟請(qǐng)求的種類，又可以具體分為撤銷、變更、確認(rèn)行政行為違法或無效以及要求行政賠償?shù)惹樾巍?/p>

四、司法實(shí)務(wù)中“同一事實(shí)和理由”的適用

（一）“同一事實(shí)和理由”適用的一般標(biāo)準(zhǔn)

從法律邏輯的角度審視，“同一事實(shí)和理由”中的“事實(shí)”和“理由”是“p且q”的并列關(guān)系，意味著二者必須同時(shí)具備，其負(fù)命題則是“非p或非q”，換言之，只要二者有一項(xiàng)改變就不屬于法律規(guī)定的同一事實(shí)和理由。例如行政訴訟中只要原告以不同事實(shí)或者不同理由再次起訴，就符合可予立案的條件之一。

不過，事實(shí)和理由的改變還應(yīng)審查其改變的程度以及是否影響案件定性。比如行政訴訟中原告再訴時(shí)，若“主要事實(shí)”或者“主要理由”發(fā)生了改變，再訴就具有訴的正當(dāng)性，若僅是“次要事實(shí)”或者“次要理由”的改變，則不具有訴的正當(dāng)性，仍屬于“同一事實(shí)和理由”。[8]319行政訴訟立案登記制背景下，在立案階段審查起訴要件時(shí)，不應(yīng)審查改變的事實(shí)或理由是否明顯以及是否會(huì)影響案件定性，只有在進(jìn)入案件實(shí)體審理階段審查訴訟要件時(shí)，為防止原告濫用訴權(quán)，法院方可對(duì)改變的事實(shí)或理由作必要的、適度的、合理的審查。若原告改變的系“主要事實(shí)”或者“主要理由”，而且改變得比較明顯，不僅內(nèi)容明顯與前訴不同，而且提供的新證據(jù)、新理由明顯可能會(huì)對(duì)案件定性和處理結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，如導(dǎo)致被訴行政行為撤銷或者被確認(rèn)違法等，則不構(gòu)成重復(fù)起訴。比如司法實(shí)踐中有的原告撤訴后提供了新的證據(jù)，足以證明其主體資格，且能證明被告行為的違法性，則不屬于重復(fù)起訴。[9]又如有的原告再訴既未提供對(duì)案件處理結(jié)果產(chǎn)生影響的新證據(jù)，也未證明第三人與他人串通，提供虛假材料的相關(guān)證據(jù)，系重復(fù)起訴。[10]再如有的原告以法院無管轄權(quán)裁定準(zhǔn)予撤訴錯(cuò)誤為由再次起訴屬于重復(fù)起訴。在張三與山東省茌平縣政府頒發(fā)集體土地使用權(quán)證行政糾紛再審一案中，原告以茌平縣法院對(duì)該案無管轄權(quán)而作出的準(zhǔn)予撤訴裁定無效，并進(jìn)而認(rèn)為該裁定不能認(rèn)定其撤回了起訴為由再行起訴，最高法院認(rèn)為其屬于無正當(dāng)理由的重復(fù)起訴。[11]不過，需要說明的是，若原告堅(jiān)持認(rèn)為茌平縣法院無管轄權(quán)，可通過再審程序糾正該錯(cuò)誤。對(duì)于被告而言，被法院撤銷后重作的行為也必須是新的證據(jù)、新的事實(shí)、新的理由等“主要事實(shí)”或者“主要理由”發(fā)生了改變。行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充收集新的證據(jù)或者增加若干新的事實(shí)重新作出的行為，盡管結(jié)果與前一行為相同，但不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。例如法院不是以程序違法，而僅是以事實(shí)不清、主要證據(jù)不足為由撤銷原行政行為，行政機(jī)關(guān)依據(jù)新的證據(jù)，補(bǔ)充相關(guān)事實(shí)，完善決定理由，重新作出的行為，盡管與原行政行為處理結(jié)果相同，也不屬于以“同一事實(shí)和理由”作出與原行政行為基本相同行政行為的情形。[12]當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)重新作出的行為所依據(jù)的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容與前次行為均不同，比如增加了新的事實(shí)、新的依據(jù)、明確了具體義務(wù)、改變了部分處理結(jié)果，也不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。[13]

行政復(fù)議、行政賠償、信訪過程中“同一事實(shí)和理由”的判斷，與行政訴訟相比，無論是邏輯結(jié)構(gòu)，還是具體內(nèi)容方面，都遵循同一的標(biāo)準(zhǔn)，只要“主要事實(shí)”或者“主要理由”發(fā)生了改變，就不屬于“同一事實(shí)和理由”，否則就屬于相同事實(shí)和理由。例如信訪機(jī)關(guān)對(duì)信訪人的事項(xiàng)作出答復(fù)后，信訪人就同一事實(shí)和理由再次信訪的屬于重復(fù)信訪。如嵩明縣紀(jì)委已對(duì)普鳳仙所反映的信訪問題進(jìn)行了書面回復(fù)，其仍以同一事實(shí)和理由再次提出信訪，屬于纏訴、纏訪。[14]

（二）“同一事實(shí)和理由”適用的特殊規(guī)則

除了上述一般標(biāo)準(zhǔn)外，考慮到現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，行政訴訟程序中對(duì)“同一事實(shí)和理由”的理解，不應(yīng)局限于客觀方面的案件基礎(chǔ)事實(shí)、主觀方面的當(dāng)事人陳述，還應(yīng)從訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求、法律依據(jù)、行為結(jié)果、行為原因等角度進(jìn)行辨識(shí)適用。

1. 原被告主體發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化后的再訴，本質(zhì)是一個(gè)新的主體、新的訴訟，不屬于重復(fù)起訴，若僅是形式上的變化則屬于重復(fù)起訴。

（1）原告變化。原告不適格撤訴后以適格的主體就同一事實(shí)和理由再訴，不屬于同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴。這里又可分為兩種情況：一是原告撤訴后完善了主體信息后再訴不屬于重復(fù)起訴。如原告法人資格被吊銷未成立清算組織而撤訴，待股東成立清算組織后再訴，不認(rèn)為是重復(fù)起訴。[15]二是原告撤訴后另一主體就同一事實(shí)和理由再訴也不屬于重復(fù)起訴。如原告以已注銷的公司名義起訴后撤訴，其后公司股東又以同一事實(shí)和理由再訴不構(gòu)成重復(fù)起訴。[16]

（2）被告或第三人變化。原告撤訴后再訴若只是被告數(shù)量的增減或名稱變化，但被告職權(quán)和內(nèi)容未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的，則構(gòu)成同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴，反之則不構(gòu)成重復(fù)起訴。例如前后兩訴被告名稱不同，但職權(quán)相同（前者職責(zé)已轉(zhuǎn)移到后者）實(shí)際上仍為同一職權(quán)主體，則構(gòu)成重復(fù)起訴。[17]

2. 原告訴訟請(qǐng)求發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，視為一個(gè)新的訴訟請(qǐng)求，撤訴后當(dāng)然可以再訴，若僅是形式性變化構(gòu)成重復(fù)起訴。

（1）形式變化。這包括原告增減訴訟請(qǐng)求、前訴包含后訴、改變表述和數(shù)額等情形，這屬于同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴。又具體分為三種表現(xiàn)形式：一是單純的數(shù)量增加或減少訴請(qǐng)。如原告以不斷增加訴訟請(qǐng)求項(xiàng)目的方式再次提起訴訟系重復(fù)起訴。[18]二是前訴包含了后訴的訴請(qǐng)。如原告要求對(duì)被訴行為合法性審查的訴請(qǐng)，已包含在前訴訴請(qǐng)之中，構(gòu)成重復(fù)起訴。[19]三是對(duì)訴請(qǐng)表述方式和賠償數(shù)額等進(jìn)行形式改變。例如雖然原告在訴訟請(qǐng)求的敘述內(nèi)容、賠償數(shù)額上與前訴有所不同，但被訴行為未改變?nèi)允欠课莶疬w安置補(bǔ)償事宜，構(gòu)成重復(fù)起訴。[20]

（2）實(shí)質(zhì)變更。這里的實(shí)質(zhì)性變更指的是在撤銷之訴、確認(rèn)之訴、履責(zé)之訴、變更之訴等不同類型之間進(jìn)行改變。如原告前訴系請(qǐng)求撤銷被告與案外人簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，后訴是請(qǐng)求被告履行對(duì)原告的補(bǔ)償安置職責(zé)，不屬于重復(fù)起訴。[21]又如原告前訴系要求被告履責(zé)之訴，訴訟期間因被告履行了職責(zé)而撤訴，其后對(duì)被告履行職責(zé)的行為不服再訴，這是一個(gè)新的訴訟，不存在構(gòu)成訴訟。[22]

3. 訴訟標(biāo)的，即被訴行政行為。如果前后兩訴的行政行為所處的程序、步驟、階段等具有相互獨(dú)立性，足以識(shí)別出二者系兩個(gè)獨(dú)立的行政行為，不屬于重復(fù)起訴。如果原告撤訴后再訴的行為名稱不同，但行為指向的對(duì)象或客體并未發(fā)生根本性變化的，仍屬于同一事實(shí)和理由的重復(fù)起訴。這又表現(xiàn)為兩種形式：一是針對(duì)行為的程序和步驟不同。例如原告前訴針對(duì)的是被告未依法受理申請(qǐng)的行為，后訴針對(duì)的是被告受理后未依法及時(shí)履行職責(zé)的行為，這兩次訴訟針對(duì)的行政行為的不同程序、不同步驟，故不屬于重復(fù)起訴。[23]二是針對(duì)行為的階段不同。例如后訴針對(duì)的是強(qiáng)制拆除行為，前訴針對(duì)的是《危險(xiǎn)房屋拆除的緊急處理決定》，二者系兩個(gè)相互獨(dú)立的行為，不構(gòu)成重復(fù)起訴。[24]

4. 作用和依據(jù)不同。這是針對(duì)被告撤銷重作的行為而言的，行政機(jī)關(guān)基于相對(duì)人在違法活動(dòng)中所起的作用不同重新作出的行為，不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。例如公安局根據(jù)相對(duì)人在違法活動(dòng)中實(shí)際所起的作用重新作出的處罰，不屬于以同一事實(shí)和理由作出與原決定相同的處罰決定。[25]此外，行政機(jī)關(guān)的重作行為所適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等依據(jù)發(fā)生變化的，也不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。如項(xiàng)春杰訴江蘇省銅山縣建設(shè)局行政處罰糾紛一案，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依據(jù)新的證據(jù)和規(guī)范性文件作出的是新的具體行政行為，是從實(shí)質(zhì)上改變了原具體行政行為。[26]

5. 行為產(chǎn)生的原因不同。這是針對(duì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷重作而言的情形。復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院沒有責(zé)令行政機(jī)關(guān)重作的情況下，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷并重作涉案行政行為的，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)獨(dú)立的、新的行政行為，不屬于行政訴訟法同一事實(shí)和理由所調(diào)整的范疇。例如復(fù)議機(jī)關(guān)雖然撤銷但沒有責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為，其后被申請(qǐng)人主動(dòng)重新作出的行為應(yīng)視為一個(gè)新的行政行為，在認(rèn)定事實(shí)和適用法律不同的情況下，即使處理結(jié)果相同，也不屬于以同一事實(shí)和理由作出的與原行為基本相同的行為。[27]又如某市政府50號(hào)決定被法院撤銷后又重新作出365號(hào)決定，其并非基于法院要求其重新作出的，故不適用行政訴訟法關(guān)于行政機(jī)關(guān)同一事實(shí)和理由的相關(guān)規(guī)定。[28]

除了上述行政訴訟程序中涉及同一事實(shí)和理由適用的特殊規(guī)則外，行政復(fù)議和行政非訴執(zhí)行程序中也涉及同一事實(shí)和理由認(rèn)定的一些特殊標(biāo)準(zhǔn)。這表現(xiàn)在：

第一，復(fù)議決定所涉“同一事實(shí)和理由”判斷的特殊性。一是復(fù)議決定被法院撤銷后，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)同一事實(shí)重新作出的復(fù)議決定，主要理由改變的，屬于新的復(fù)議決定，相對(duì)人對(duì)此不服，可以向法院起訴。例如劉正祥訴泰州市人民政府行政復(fù)議決定一案，復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出的復(fù)議決定，與前次訴訟被法院撤銷的復(fù)議決定，是兩個(gè)不同的復(fù)議決定，原告據(jù)此提起的前后兩訴不屬于同一訴訟。[29]二是原告撤訴或被駁回起訴后，若其在復(fù)議期限內(nèi)就同一事實(shí)和理由又申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定從性質(zhì)上看是一個(gè)新的行政行為，原告對(duì)該復(fù)議決定不服提起的訴訟法院應(yīng)予受理。例如劉某訴縣建設(shè)局行政處罰糾紛一案，因其超過15日起訴期限被法院駁回起訴，但在復(fù)議期限內(nèi)其就同一事實(shí)和理由提起復(fù)議，后對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定不服再次起訴，不屬于同一事實(shí)和理由的再訴。[30]三是原告對(duì)未經(jīng)復(fù)議前置的案件經(jīng)法院釋明后撤訴，這屬于具有法定事由的撤訴，其后原告就同一事實(shí)和理由申請(qǐng)復(fù)議并對(duì)復(fù)議決定不服再次起訴，法院應(yīng)予受理。如袁照訴淮安市淮陰區(qū)王營鎮(zhèn)人民政府林木權(quán)屬爭議處理決定糾紛一案，該案屬于復(fù)議前置案件，原告未經(jīng)復(fù)議直接訴訟不符合法律預(yù)設(shè)的程序，該種情形下原告并未真正行使訴權(quán)，撤訴不應(yīng)視為對(duì)其訴權(quán)的放棄，該案件經(jīng)復(fù)議后其才真正具備了訴權(quán)，不影響其對(duì)復(fù)議決定不服再次起訴。[31]