新型冠狀病毒感染的肺炎疫情至今已有數(shù)月，當前我國疫情防控形勢持續(xù)向好，但完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系勢在必行。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，特別是養(yǎng)老機構(gòu)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜人員混雜作為薄弱環(huán)節(jié)成為本次疫情防控的重點區(qū)域。文章根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的防疫難點，總結(jié)了上海市養(yǎng)老機構(gòu)在疫情期間的防控管理措施，并歸納其防控管理的特點。

一、養(yǎng)老機構(gòu)疫情防控的復(fù)雜性

（一）空間相對封閉，管理存在難度

為有效防疫，養(yǎng)老機構(gòu)需要嚴格控制進出，就形成了相對封閉的環(huán)境，特別是在疫情期間取消了集體活動，大家都在室內(nèi)的情況下，本身養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部人均面積較低，不易形成足夠的隔離空間，為了實現(xiàn)有效距離，老年人之間需要一定的空間間隔，因而一旦出現(xiàn)傳染很容易變成集體傳染。同時現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)的病床和活動空間需要重新調(diào)整，這對養(yǎng)老機構(gòu)來說管理和照護工作形成一定困難。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)人員的接觸環(huán)境復(fù)雜

新型冠狀病毒肺炎主要通過呼吸道飛沫和密切接觸傳播，常見癥狀有發(fā)熱、乏力、干咳等。公共交通工具、公共場所和醫(yī)院都是人流量大的易感環(huán)境。在養(yǎng)老機構(gòu)的老年人除了一部分能夠生活自理的健康老人，大部分老人都有基礎(chǔ)老年疾病，甚至有一定比例不能生活自理的老人，這些老人的身體免疫力和抵抗力都較低，是高危易感人群，且日常生活中接觸外來社會人員，親屬，以及出養(yǎng)老院去醫(yī)院就診或回家休養(yǎng)等情況復(fù)雜，很難保證老年人在外界接觸人群和所處環(huán)境的安全。而很多護理人員也有返鄉(xiāng)需要，因此返鄉(xiāng)后的工作人員的健康問題同樣在很大程度上影響著養(yǎng)老機構(gòu)的防疫工作。總的來說養(yǎng)老機構(gòu)的疫情防控較為嚴峻。

二、養(yǎng)老機構(gòu)疫情期間防控政策指導(dǎo)

（一）中央層面

民政部于1月23日部署民政服務(wù)機構(gòu)做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作，要求未雨綢繆，周密安排，以對養(yǎng)老機構(gòu)等民政服務(wù)對象生命安全和身體健康高度負責的態(tài)度，提出牢固樹立預(yù)防為先的理念，確保責任明確、反應(yīng)及時、保障有力。2月7日，民政部下發(fā)通知，發(fā)布了《養(yǎng)老機構(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，對落實做出了要求：在進一步做好養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域疫情防控工作中采取針對性措施，重點幫助防控力量薄弱的機構(gòu);針對春節(jié)后返院返崗和防控新形勢提出要進一步加強養(yǎng)老機構(gòu)出入管理，保障剛性服務(wù)需求，此次指南完善了養(yǎng)老機構(gòu)出入管理要求并且明確了疫情處置要求。2月25日，民政部辦公廳為切實加強養(yǎng)老技工防控新冠肺炎疫情的分類管理，就湖北省武漢市等疫情高風險地區(qū)的養(yǎng)老就和非高風險地區(qū)已出現(xiàn)感染病例的養(yǎng)老機構(gòu)印發(fā)防控指南，對以上兩類養(yǎng)老機構(gòu)疫情防控工作提出進一步加強相關(guān)措施。2月28日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關(guān)于進一步做好民政服務(wù)機構(gòu)疫情防控工作的通知》，要求重點防控輸入性疫情和內(nèi)部疾病傳播，提出要嚴防聚集性感染，要求強化出入管理，強化人員配置，強化物資保障，強化防護能力。同時要求堅決落實“四早”要求（早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療），做到應(yīng)檢盡檢、應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治;3月4日，民政部印發(fā)《關(guān)于分區(qū)分級精準做好養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)疫情防控與恢復(fù)服務(wù)秩序工作的指導(dǎo)意見》，明確堅持分區(qū)、分級、分類、穩(wěn)妥、有序原則，將養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)疫情防控納入當?shù)匾咔榉揽芈?lián)防聯(lián)控機制，在確保疫情防控到位的前提下，穩(wěn)妥推進疫情防控期間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)恢復(fù)工作，要求各地民政部門要履行主管職責，養(yǎng)老機構(gòu)要承擔疫情防控主體責任，按照風險等級3類提出具體的12條工作要求，對無確診病例縣（區(qū)）的養(yǎng)老機構(gòu)，其他低風險區(qū)域和中風險區(qū)域的養(yǎng)老機構(gòu)以及高風險區(qū)域的養(yǎng)老機構(gòu)和出現(xiàn)疫情的養(yǎng)老機構(gòu)分別實行“預(yù)防為主、外防輸入”，“外防輸入、內(nèi)防擴散，“嚴格管控、外防輸出、內(nèi)防擴散”三種策略。3月6日，中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》，該通知明確強化資金保障，強化監(jiān)督檢查，強化社會支持，進一步深化細化實化相關(guān)政策措施。4月3日，民政部部署調(diào)整完善疫情防控策略，有序恢復(fù)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)秩序工作，要求各省級民政部門集合區(qū)域?qū)嶋H，根據(jù)“外防輸入、內(nèi)防反彈”總體防控策略及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控部署，將應(yīng)急措施和常態(tài)化防控相結(jié)合，要求各省級民政部門明確擬恢復(fù)對外服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)防控條件，因地制宜調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)人員進出管理措施，并繼續(xù)執(zhí)行養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部防控要求。

（二）市級層面

1月23日，上海市民政局發(fā)布上海市“養(yǎng)老疫控第一號”關(guān)于全市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知，該通知要求各區(qū)指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)加強排查、開展疫情監(jiān)測，依照相關(guān)要求落實疫情防控相關(guān)工作，同時要求各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)制定本機構(gòu)的應(yīng)急預(yù)案和建立探訪人員登記制度。1月24日，上海啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制，嚴格落實國家關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎“乙類傳染病、采取甲類管理”的要求，實行最嚴格的科學(xué)防控措施。25日，市民政局再次下發(fā)“養(yǎng)老疫控第二號”通知，要求按照屬地防控要求加強院內(nèi)安全管理，同時各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)取消各類集中性活動，避免交叉感染風險，并且老年助餐服務(wù)參照餐飲行業(yè)的防控要求。26日，“養(yǎng)老疫控第三號”通知出臺，明確要求養(yǎng)老機構(gòu)每日做好員工自我防護、老人體溫監(jiān)測、每日定時消毒、異常情況第一時間上報和送診就醫(yī)等防控工作。29日，“養(yǎng)老疫控第四號”規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當嚴格值班值守制度，機構(gòu)管理人員應(yīng)做好自身防護，返院老人應(yīng)在院內(nèi)隔離區(qū)觀察。2月5日，市民政局發(fā)布“養(yǎng)老疫控第六號”關(guān)于本市養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域疫情防控的工作規(guī)范，明確規(guī)定工作規(guī)范包括了：健全值班值守與網(wǎng)上每日直報制度;嚴格人員出入管理制度;強化機構(gòu)內(nèi)部防護;保障剛需養(yǎng)老服務(wù);加強防控宣傳教育;做好老年人心理慰籍。2月7日，防控進一步升級，“養(yǎng)老疾控第七號”明確養(yǎng)老機構(gòu)出入管理要求執(zhí)行“兩返人員”落實隔離措施和進出人員實行“五個暫停”，返院老人和所有返滬護理人員都必須隔離觀察14天，同時養(yǎng)老機構(gòu)暫停家屬探望;暫停家屬送餐;暫?？爝f、外賣、送藥以及不必要人員入院;暫停招錄新的護理人員及工作人員;暫停接收新入院老人。2月27日，市民政局再發(fā)關(guān)于進一步抓實抓細本市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)疫情防控工作的通知“養(yǎng)老疾控第八號”，結(jié)合2月19日市民政局對9個區(qū)28加養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)暗訪情況要求進一步摸底面上情況，確保疫控管理與剛需服務(wù)“雙到位”;進一步落實封閉管理措施，加強醫(yī)養(yǎng)結(jié)合保障，強化聯(lián)防聯(lián)控機制，降低疫情影響，確保養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“渡難關(guān)”。3月7日，市民政局發(fā)布“養(yǎng)老疾控第九號”，落實新冠肺炎疫情期間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持政策指引，要求主動靠前服務(wù)，做好已有政策的宣傳、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，落實民政部關(guān)于“爭取將養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)納入扶持范圍，享受以下相應(yīng)優(yōu)惠政策”要求，落實《上海市全力防控疫情支持服務(wù)企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展若干政策措施的通知》（滬府規(guī)〔2020〕3號）等相關(guān)政策措施，要求各民政部門積極履責擔當，整合資源解決養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的現(xiàn)實困難。

三、上海養(yǎng)老機構(gòu)疫情防控的特點

（一）因地制宜，動態(tài)管理

上海市政府1月23日就開始部署疫情防控，從下圖（圖1-1）可以看出，1月下旬至2月上旬是上海市確診病例的高峰期，在這一階段，養(yǎng)老機構(gòu)的管理從最初要求制定的疫情防控措施和預(yù)案，到取消各類集中活動，同時多次展開暗訪，對全市養(yǎng)老機構(gòu)進行排查，全力保障“老、小”安全，還采取了五個暫停，嚴格執(zhí)行針對返院老人、返崗工作人員的隔離健康要求，嚴防死守力爭0疫情。而2月下旬至3月上旬上海防控卓有成效，數(shù)日全市無新增本地新冠肺炎確診病例，且3月開始出現(xiàn)的確診病例大幅增加主要由于境外輸入，特別是海外華人華僑歸國，但由于上海市口岸防控實行全程閉環(huán)管理，加上養(yǎng)老機構(gòu)未發(fā)現(xiàn)聚集性疫情，因此總體來說從1月到3月，就上海市養(yǎng)老機構(gòu)疫情防控而言，可以說是從“嚴格管控、外防輸出、內(nèi)防擴散”進入“預(yù)防為主、外防輸入”的新階段了。同時，分級分區(qū)分類防控，堅持屬地管理，因地制宜，根據(jù)各區(qū)情況及時調(diào)整完善疫情防控策略，調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)人員進出管理措施，并在最近有序恢復(fù)養(yǎng)老服務(wù)秩序，都能說明了疫情防控動態(tài)管理的優(yōu)勢和正確性。

圖1 確診病例（根據(jù)上海市政府新聞辦公室官方微博“上海發(fā)布”公布數(shù)據(jù)自制）

（二）以人為本，人性化管理

從開始防控工作時，為保障養(yǎng)老機構(gòu)安全，以防群體感染，全市養(yǎng)老機構(gòu)采取了“五個暫?！?，即暫停家屬探望;暫停家屬送餐;暫?？爝f、外賣、送藥以及不必要人員入院;暫停招錄新的護理人員及工作人員;暫停接收新入院老人。五個暫停的實施對留在養(yǎng)老機構(gòu)的老年人造成了一定影響，為了安撫老年人，養(yǎng)老機構(gòu)采用線上方式幫助老年人與親屬聯(lián)絡(luò)，包括視頻、電話等方式。各個養(yǎng)老機構(gòu)都建立了“視頻探視”制度，把協(xié)助老人開展視頻聯(lián)系列為了重要的服務(wù)內(nèi)容，同時把老人在機構(gòu)內(nèi)的生活、活動、娛樂、鍛煉的情況都拍攝給了家屬，減少家屬顧慮同時也緩解老人的不安。由于疫情嚴重，養(yǎng)老機構(gòu)采取封閉式管理，導(dǎo)致老年人的戶外活動取消，因此許多養(yǎng)老機構(gòu)及時宣講各類防控措施，緩解老人對疫情的緊張情緒和恐慌，同時通過在院內(nèi)舉辦多種豐富節(jié)目和活動，讓老年人在院內(nèi)也能心情愉悅，并且加強工作人員和老人們的交談，和家人的聯(lián)絡(luò)溝通，注意老年人的心理變化情況。

（三）信息助力，精準防控

此次疫情期間，由上海市民政局牽頭各區(qū)民政局，建立了“全市社會救助條線疫情一日一報”制度，強化了風險防范，各區(qū)民政部門和各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)值班值守，確保每日網(wǎng)上疫控直報數(shù)據(jù)真實準確完整。各區(qū)都通過上門走訪、電話微信等多種方式，全面摸排，重點關(guān)注。如長寧區(qū)通過建立了“全方位”疫情排查網(wǎng)，依托養(yǎng)老機構(gòu)和街鎮(zhèn)居家養(yǎng)老專項工作群，在線指導(dǎo)各機構(gòu)加強排查，開展疫情監(jiān)測，落實防控要求，切實提高了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)疫情防控響應(yīng)速度和工作效率，上下協(xié)同第一時間動態(tài)掌握全區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)重點人群分布情況，為制定各項防控措施和抑制疫情傳播提供保障。而遠程多人協(xié)作在線功能便于多方在線辦公、同頻溝通、同步查閱，減少人員相互接觸，降低疫情傳播幾率。同時加強了宣傳疫情防控知識，各區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)都在主要出入口等顯著位置張貼了疫情期間探訪告知書，通過電話訪談的形式，做好最新疫情的宣傳和防疫知識的普及，掌握養(yǎng)老機構(gòu)老年人的健康和生活情況，及時解決生活難題。實時把好異樣情況的處置，全市804家執(zhí)業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)每天及時上報返院人數(shù)、返滬員工數(shù)等疫情防控信息，同時進一步加強養(yǎng)老服務(wù)疫控工作屬地管理和聯(lián)防聯(lián)控，事先做好預(yù)案，一旦出現(xiàn)異常及時會商處置。

（四）政策施惠，扶持機構(gòu)

疫情期間，許多養(yǎng)老機構(gòu)面臨著人手不足，出現(xiàn)經(jīng)營困難的情況，不論是資金還是人員都出現(xiàn)了一定的缺口，在這種情況下，根據(jù)民政部辦公廳《新冠肺炎疫情期間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)扶持政策要點》和抗議惠企“滬28條”，上海市民政局將養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可參照、可適用的政策措施，梳理形成《落實新冠肺炎疫情期間本市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)扶持政策指引》（滬民養(yǎng)老發(fā)[2020]6號），從國家層面，扶持政策包括了階段性減免企業(yè)社會保險費和對困難行業(yè)企業(yè)的有關(guān)稅收政策、發(fā)改委降低企業(yè)用電成本等。而上海市適用養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)與民辦非企業(yè)單位的措施包括了減免企業(yè)房屋租金、延期申報納稅、對相關(guān)企業(yè)和個人給予稅收優(yōu)惠，多途徑為企業(yè)提供資金支持、加大對流動資金困難企業(yè)的支持力度，加強融資擔保支持等。同時民政部門積極履責，其履責推動的措施包括了充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁紐帶作用，要發(fā)揮市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會在及時反映行業(yè)訴求、救助幫扶受困機構(gòu)、幫助指導(dǎo)機構(gòu)了解并用好用足優(yōu)惠政策、協(xié)調(diào)保障機構(gòu)復(fù)工防疫用品方面的需求;可圍繞減輕養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)因防疫增加的經(jīng)營負擔，充分發(fā)動基金會捐款捐物;組織協(xié)調(diào)社會資源提供人員關(guān)懷;積極幫助養(yǎng)老機構(gòu)緩解經(jīng)營相關(guān)壓力，想法設(shè)法為養(yǎng)老機構(gòu)爭取政策支持。

（吳舒穎：同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院）