容志 秦浩

摘 ?要： 通過(guò)深入分析新冠肺炎疫情防控期間社區(qū)網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在邏輯，并從社會(huì)“再組織化”的角度思考其對(duì)基層社會(huì)治理的啟示，發(fā)現(xiàn)：以“最小生活單元”和五種機(jī)制為運(yùn)行邏輯的“整體網(wǎng)格”是新冠肺炎疫情社會(huì)防控的核心特征，也是“生活網(wǎng)格”在突發(fā)緊急狀態(tài)下的全面升級(jí)和強(qiáng)化，是中國(guó)特色社會(huì)治理體系和治理能力的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)與效能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，雖然“整體網(wǎng)格”是臨時(shí)性的應(yīng)急安排，但通過(guò)一體化網(wǎng)格建構(gòu)基于“生活”空間的社區(qū)共同體卻有可能是新時(shí)代基層社會(huì)再組織化的一條重要實(shí)現(xiàn)路徑，也是我國(guó)面向高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一種重大治理戰(zhàn)略。在這一過(guò)程中，網(wǎng)格體系的廓清、網(wǎng)格價(jià)值的塑造、網(wǎng)格機(jī)制的構(gòu)建以及網(wǎng)格功能的賦能都是需要考量的重要因素。

關(guān)鍵詞： 網(wǎng)格化管理;公共衛(wèi)生事件;再組織化;整體網(wǎng)格

一、問(wèn)題的提出

再組織化是中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重大課題。自從單位制解體后，傳統(tǒng)的組織化形態(tài)逐步式微，國(guó)家對(duì)社會(huì)的統(tǒng)合能力下降，亟須找到新的組織化平臺(tái)和載體[1]。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的靜態(tài)社會(huì)，新時(shí)代的再組織化過(guò)程需要適應(yīng)兩種社會(huì)常態(tài)：一是適應(yīng)社會(huì)的高速流動(dòng)，不能再將個(gè)體與其職業(yè)、工作空間捆綁起來(lái)，而必須保持充足的自由選擇和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)以釋放生產(chǎn)潛力;二是適應(yīng)社會(huì)的自組織性，即在國(guó)家整體統(tǒng)合的基礎(chǔ)之上，保持基層社會(huì)一定程度的自我組織、管理和服務(wù)，以釋放社會(huì)活力、減少?lài)?guó)家治理成本。因此，現(xiàn)代社會(huì)的再組織化需要在流動(dòng)與穩(wěn)固、秩序與活力、管理與服務(wù)等一系列張力中維持微妙的平衡，這對(duì)于國(guó)家和社會(huì)都是一項(xiàng)全新的挑戰(zhàn)。

黨的十八大以來(lái)，社會(huì)治理重心向基層下移成為重要的國(guó)家戰(zhàn)略，權(quán)力、資源和事務(wù)向社區(qū)層面匯聚，基層治理得到空前重視和強(qiáng)化，再組織化進(jìn)程明顯加速。2019年底開(kāi)始爆發(fā)的新冠肺炎疫情，以及隨之而來(lái)的全民抗疫行動(dòng)可以被視為對(duì)基層社會(huì)再組織化效果的一次緊急檢驗(yàn)。在極短時(shí)間內(nèi)，所有社區(qū)必須在高速流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)中迅速實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的管控與動(dòng)員，同時(shí)還要保持基本的生產(chǎn)生活，維護(hù)社會(huì)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，其壓力之大可想而知?？傮w來(lái)看，基層政權(quán)組織經(jīng)受住了這次重大考驗(yàn)，體現(xiàn)出我國(guó)國(guó)家治理體系的巨大制度優(yōu)勢(shì)和治理效能。那么，社會(huì)防控和社區(qū)防控成功的奧秘何在？這一成功對(duì)于今后社區(qū)常態(tài)管理和今后的社區(qū)治理有什么啟發(fā)？

在這次新冠肺炎疫情防控中，我國(guó)的應(yīng)急管理體系表現(xiàn)出明顯的“兩強(qiáng)”的特點(diǎn)。所謂“兩強(qiáng)”，具體是指“上下”兩個(gè)能力很強(qiáng)：一是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的新型舉國(guó)體制能力很強(qiáng)，二是新時(shí)代基層社會(huì)組織化動(dòng)員能力很強(qiáng)[2]。中國(guó)獨(dú)有的舉國(guó)體制的統(tǒng)合能力在其中發(fā)揮了重要作用。但國(guó)家力量的集中統(tǒng)一并不能直接解釋社區(qū)的高效防控。事實(shí)上，再?gòu)?qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員能力也必須依靠某種組織化結(jié)構(gòu)傳遞到社會(huì)的最基礎(chǔ)細(xì)胞，才能轉(zhuǎn)化為真正的治理效能。目前普遍認(rèn)為，社區(qū)的“網(wǎng)格化管理”機(jī)制是一種重要的結(jié)構(gòu)化的力量。2020年1月25日，國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》就明確要求“充分發(fā)揮社區(qū)動(dòng)員能力，實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理”，“以社區(qū)為網(wǎng)格”加強(qiáng)人員追蹤等。學(xué)者們也對(duì)網(wǎng)格化管理機(jī)制產(chǎn)生濃厚興趣，如田毅鵬將“超級(jí)網(wǎng)格”的基礎(chǔ)性和覆蓋性?xún)?yōu)勢(shì)視為理解社區(qū)抗疫體系的關(guān)鍵[3]。向春玲認(rèn)為，社區(qū)疫情防控的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格防控的精細(xì)化、信息化、社會(huì)化和服務(wù)性[4]。因此，社區(qū)網(wǎng)格化管理是如何有效組織起高效的疫情防控體系？這一基層治理形態(tài)對(duì)于社區(qū)常態(tài)化管理，以及基層社會(huì)再組織化是否具有啟發(fā)意義和價(jià)值？這種意義和價(jià)值何在？這正是本文想探討的核心議題。

二、文獻(xiàn)述評(píng)：網(wǎng)格化管理的歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)形態(tài)

自2004年北京東城區(qū)首創(chuàng)城市網(wǎng)格化管理以來(lái)，關(guān)于網(wǎng)格化問(wèn)題的研究成果日漸增多。除了介紹各地的實(shí)踐和做法之外，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)網(wǎng)格化管理機(jī)制的產(chǎn)生動(dòng)因、運(yùn)行機(jī)理、動(dòng)力機(jī)制和治理效應(yīng)等問(wèn)題均進(jìn)行了較為深入的分析?？傮w來(lái)看，這些研究大致可以分為三種視角：

第一種是技術(shù)治理的視角。網(wǎng)格化管理肇始于技術(shù)理念，是通過(guò)將管理區(qū)域和管理對(duì)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)整合組織資源、提高管理效率的城市管理方法[5]。可以說(shuō)，城市基層社會(huì)治理從單位制、社區(qū)制再到網(wǎng)格化管理的制度變遷過(guò)程，是國(guó)家治理從“總體性支配”走向“技術(shù)治理”的一個(gè)縮影[6]。借助網(wǎng)格的延伸，通過(guò)信息化、數(shù)字化、技術(shù)化的手段，數(shù)字信息處理系統(tǒng)逐層進(jìn)入社區(qū)，到達(dá)社會(huì)末梢，有利于從技術(shù)上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題源，形成“預(yù)防式”基層管理模式。從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，綜治、民政、城管、消防、農(nóng)業(yè)和檢疫等條線部門(mén)都在推行網(wǎng)格化，說(shuō)明網(wǎng)格化管理正在從傳統(tǒng)的以城市部件管理為核心的市容市政管理向以事件管理為主體的社會(huì)治安綜合治理拓展，并試圖將城市社會(huì)管理所涉及的全部?jī)?nèi)容逐步分層、分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)管理事務(wù)的精確化和標(biāo)準(zhǔn)化[7]。

第二種是組織變革的視角。網(wǎng)格單元及其背后的技術(shù)運(yùn)用只是網(wǎng)格化管理的外在形態(tài)，這一管理模式的運(yùn)作必然涉及公共部門(mén)內(nèi)部的調(diào)整與變革。因此，部分研究將網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)等實(shí)踐視為與西方“無(wú)縫隙政府”改革一脈相承，以顧客和結(jié)果為導(dǎo)向，改變現(xiàn)有官僚結(jié)構(gòu)部門(mén)分割、職能重疊或缺位的狀況，以無(wú)縫隙的運(yùn)作方式向公眾提供快捷和高質(zhì)量服務(wù)的公共管理創(chuàng)新[8]。這種創(chuàng)新的意義在于，它打破了傳統(tǒng)官僚體制部門(mén)、層級(jí)以及職能邊界，重新塑造一種以公眾需求為導(dǎo)向、精細(xì)化、個(gè)性化、全方位覆蓋的公共服務(wù)供給模式。而且，這種流程再造能夠跨越政府本身，通過(guò)社會(huì)組織等力量將政府的“觸角”延伸到最基層的服務(wù)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化和有效的“跨邊界”合作[9]，這些都是傳統(tǒng)官僚體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)的?？梢?jiàn)，從組織變革的角度看，網(wǎng)格化管理實(shí)踐必然涉及傳統(tǒng)行政管理體制中“條條”關(guān)系和“條塊”關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)，而這些問(wèn)題也是長(zhǎng)期困擾中國(guó)政府治理、制約政府管理效率的老大難問(wèn)題。

第三種是國(guó)家與社會(huì)的視角。由于網(wǎng)格化管理來(lái)自行政力量自上而下地構(gòu)建，且會(huì)直接嵌入到社區(qū)層面，因此被學(xué)者視為“國(guó)家對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的重建”[10]。事實(shí)上，它所具備的強(qiáng)勁的資源整合（包括信息整合、條塊整合和社會(huì)資源整合）與權(quán)威統(tǒng)合（集中指揮權(quán)、下沉管理力量和動(dòng)員公共參與）的能力能夠明顯提高國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合與控制能力[11]，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“再組織化”[12]。例如，網(wǎng)格員依憑基層政權(quán)組織或自治組織，在網(wǎng)格范圍內(nèi)通過(guò)組織居民參與各類(lèi)平安巡邏隊(duì)、矛盾調(diào)解隊(duì)、老年協(xié)會(huì)等[13]，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)部分社會(huì)群體（如老年、退休）的組織動(dòng)員。事實(shí)上，通過(guò)網(wǎng)格單元的設(shè)計(jì)，國(guó)家將原來(lái)內(nèi)部分散和難以“落地”的條線管理資源，有效整合在網(wǎng)格之中，徹底消除了國(guó)家權(quán)力沉入基層社會(huì)的障礙[14]。因此有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)格化管理是在“全新的治理情景中實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)再組織化和尋求有效治理單元再造新秩序兩大核心邏輯的重要體現(xiàn)”[15]。

現(xiàn)有研究從不同角度對(duì)網(wǎng)格化管理、網(wǎng)格化治理進(jìn)行了全息性、整體性透視，加深了我們對(duì)這一城市管理創(chuàng)新實(shí)踐的理解與把握。但如果細(xì)究起來(lái)，還存在進(jìn)一步探討的問(wèn)題與空間。例如，已有文獻(xiàn)對(duì)實(shí)踐中“網(wǎng)格”的基本形態(tài)和類(lèi)型這一基礎(chǔ)問(wèn)題似乎還交代不清。事實(shí)上，實(shí)踐中存在不同類(lèi)型的“網(wǎng)格”，其管理功能和具體運(yùn)行還存在明顯差異，對(duì)基層社會(huì)治理的嵌入和影響機(jī)理也明顯不同，不宜籠統(tǒng)概述。在上海的調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，從空間形態(tài)和管理內(nèi)容來(lái)看，城市網(wǎng)格化管理包括兩種最基本的類(lèi)型：街面網(wǎng)格和社區(qū)網(wǎng)格。街面網(wǎng)格是指運(yùn)用于城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域（事件、部件），針對(duì)市容綠化、商鋪企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、消防安全等問(wèn)題，整合相關(guān)條線資源進(jìn)行統(tǒng)一感知和專(zhuān)業(yè)處置的管理單元和機(jī)制。網(wǎng)格中有負(fù)責(zé)巡查的“網(wǎng)格員”、街道辦事處、以及有關(guān)條線部門(mén)工作人員。街面網(wǎng)格通常處于街道辦事處之下，按照道路情況劃分。與之相對(duì)應(yīng)，社區(qū)網(wǎng)格則是指以居委會(huì)為單位，以居住小區(qū)形態(tài)為基礎(chǔ)劃分的以生活為主的管理單元。網(wǎng)格中的主要工作人員主要是居民區(qū)黨組織、居委會(huì)的社區(qū)工作者，也有派出所、市場(chǎng)監(jiān)督管理所、房屋管理辦的工作人員。社區(qū)網(wǎng)格劃分形態(tài)較為松散，人員固定性不高。

從對(duì)社會(huì)的組織化程度來(lái)說(shuō)，社區(qū)網(wǎng)格的功能顯然要強(qiáng)于街面網(wǎng)格。街面網(wǎng)格主要關(guān)注于與城市管理和運(yùn)行相關(guān)的一系列部件和事件，重心是城市綜合管理與執(zhí)法，目的是維持城市有序運(yùn)行。社區(qū)網(wǎng)格也會(huì)關(guān)注居民區(qū)內(nèi)的電梯、消防設(shè)施等部件，但注意力主要集中于社區(qū)中的“人”和與人相關(guān)的各類(lèi)“事”，或者我們通常所說(shuō)的公共服務(wù)和社會(huì)治理。例如，在浙江省舟山市的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式中，政府將居民按照戶(hù)數(shù)劃成網(wǎng)格，在每個(gè)網(wǎng)格中配備一支由黨員干部、社區(qū)工作人員、醫(yī)護(hù)人員和教師等組成的管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，群眾在日常生產(chǎn)和生活中遇到困難，可及時(shí)與團(tuán)隊(duì)成員聯(lián)系，請(qǐng)求幫助解決[16]。由分析可知：第一，這種社區(qū)網(wǎng)格一般都處于現(xiàn)有村居委員會(huì)之下（即一個(gè)村居委下有若干個(gè)網(wǎng)格），管理幅度較村居更為縮小。第二，相比于街面網(wǎng)格，其工作職能更偏重于鄰里矛盾調(diào)解、平安建設(shè)，以及社區(qū)公共產(chǎn)品供給，事實(shí)上增強(qiáng)了國(guó)家與個(gè)人之間的連接，有利于民眾訴求的表達(dá)和服務(wù)的對(duì)接。從某種意義上說(shuō)，街面網(wǎng)格解決的是管理的合法性問(wèn)題，社區(qū)網(wǎng)格解決的是執(zhí)政的合法性問(wèn)題。第三，兩種網(wǎng)格中的隊(duì)伍都呈現(xiàn)“前臺(tái)—后臺(tái)”之分，“前臺(tái)”即日常在網(wǎng)格中巡查、活動(dòng)、上門(mén)的固定工作人員，“后臺(tái)”是為前臺(tái)提供支撐、援助的專(zhuān)業(yè)人員;不同之處在于，街面網(wǎng)格的后臺(tái)主要是條線執(zhí)法管理部門(mén)，而社區(qū)網(wǎng)格的后臺(tái)還包括更為廣泛的、與公共服務(wù)相關(guān)的政府部門(mén)。兩者之間的差異詳見(jiàn)表1。

表1 兩類(lèi)網(wǎng)格化管理形態(tài)的比較

既然社區(qū)網(wǎng)格一般置于村居委之下，那么自然就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：網(wǎng)格與居村委是什么關(guān)系？為何不依托于現(xiàn)有村居委平臺(tái)組織集成式服務(wù)，而一定要再細(xì)分網(wǎng)格呢？這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)有文獻(xiàn)中很少被提及。這看起來(lái)可能是一個(gè)無(wú)意的疏漏，但深入分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“兩張網(wǎng)”并存的基層治理格局確實(shí)還存在諸多盲點(diǎn)，需要進(jìn)一步討論：

第一，從形態(tài)上看，社區(qū)網(wǎng)格的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？多大的范圍最為有效？實(shí)踐中有大、中、小三種不同的網(wǎng)格，其范圍、邊界、職能和工作方式都有明顯差異[17]，地方政府在如何劃分網(wǎng)格時(shí)一直很糾結(jié)：想做“大網(wǎng)格、大系統(tǒng)”，又擔(dān)心協(xié)調(diào)不動(dòng);做“中網(wǎng)格、中系統(tǒng)”又覺(jué)得沒(méi)有創(chuàng)新;做“小網(wǎng)格、小系統(tǒng)”又覺(jué)得不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

第二，從關(guān)系上看，網(wǎng)格與群眾自治組織和基層政權(quán)組織是什么關(guān)系？居委會(huì)作為自治組織，已經(jīng)在基層治理中發(fā)揮重要作用，與網(wǎng)格化管理機(jī)制是相互融合還是平行關(guān)系？社區(qū)網(wǎng)格化管理與居村自治管理如何有效銜接？街道網(wǎng)格與社區(qū)網(wǎng)格是否只能是相互隔離的關(guān)系？?jī)烧吣芊裼袡C(jī)整合？整合的鏈接點(diǎn)在哪里？學(xué)者們提出從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理，強(qiáng)調(diào)治理主體的多中心化、治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化和治理責(zé)任的分散化，以解決網(wǎng)格化管理單一供給主體和科層制運(yùn)行邏輯下基本公共服務(wù)供給的諸多難題。

第三，從邏輯上說(shuō)，顧客導(dǎo)向的統(tǒng)一“前臺(tái)”的功能發(fā)揮，必須要以專(zhuān)業(yè)化的“后臺(tái)”支撐為前提，否則對(duì)外的“一口”無(wú)法應(yīng)對(duì)各類(lèi)復(fù)雜的難題。但在現(xiàn)實(shí)中，這一基礎(chǔ)性條件恰恰出了問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)，“隨著問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和處置職能的不斷下沉，上級(jí)網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職能卻沒(méi)有跟上”[18]，大部分基層網(wǎng)格無(wú)法解決的問(wèn)題，都得不到上級(jí)網(wǎng)格的幫助與協(xié)調(diào)，甚至下級(jí)網(wǎng)格成了上級(jí)往下甩掉任務(wù)和責(zé)任的“垃圾桶”，應(yīng)該說(shuō)，這與流程再造的初衷是相違背的。

最后，更為重要的是，如何理解和實(shí)現(xiàn)“組織化”這一形態(tài)？是否把居民編入網(wǎng)格了，“網(wǎng)格”式的管理和服務(wù)就會(huì)構(gòu)成具有社會(huì)功能的“組織”？抑或國(guó)家強(qiáng)大力量的在場(chǎng)和嵌入反過(guò)來(lái)會(huì)抑制社會(huì)的自組織和自發(fā)秩序的生長(zhǎng)和能力，導(dǎo)致社會(huì)參與的不足，造成國(guó)家治理成本上升？既然是治理單元，就不僅僅是工作人員和隊(duì)伍的整合，還應(yīng)該包括各類(lèi)管理服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和資源的配備，如何把社會(huì)管理與資源配置結(jié)合起來(lái)，真正打通公共服務(wù)的“最后一公里”？

可以說(shuō)，在常態(tài)化背景下我們很難系統(tǒng)、全面審視網(wǎng)格化管理的組織效能和社會(huì)效應(yīng)，對(duì)以上這些問(wèn)題也難以正面回答。這次新冠肺炎疫情產(chǎn)生的非常態(tài)環(huán)境為這種審視和檢驗(yàn)提供了一次非常難得的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，網(wǎng)格化管理與服務(wù)機(jī)制為此次重大突發(fā)疫情中的社會(huì)防控和動(dòng)員提供了基礎(chǔ)和支撐，是社區(qū)層面資源整合與運(yùn)作的基本框架。下文將通過(guò)對(duì)重大疫情期間社區(qū)網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)制和機(jī)理進(jìn)行分析，討論其“是否有效”“如何有效”的基本問(wèn)題，并從中思考對(duì)常態(tài)狀況下社會(huì)“再組織化”的啟示。

三、整體網(wǎng)格：重大疫情中社區(qū)防控的結(jié)構(gòu)與機(jī)制

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此次新冠肺炎疫情的防控與處置可以被視為一種“全面應(yīng)急”，基本依據(jù)有三點(diǎn)：一是傳染對(duì)象的全面性。重大傳染病的對(duì)象是全體社會(huì)成員，不分階層、行業(yè)、區(qū)域和國(guó)別，因此必須進(jìn)行全面干預(yù)和防控，而不可能僅僅針對(duì)部分群體。二是社會(huì)影響的全面性。不同于氣象、地質(zhì)等其他災(zāi)害，重大傳染病直接對(duì)現(xiàn)代社會(huì)交往、接觸性行動(dòng)和群體活動(dòng)造成影響。所謂“隔離”意味著社交中斷和接觸行為中止，這就會(huì)幾乎影響到現(xiàn)代社會(huì)的所有行業(yè)、空間和領(lǐng)域，尤其是勞動(dòng)力密集型行業(yè)，甚至對(duì)“生命線”（生活物資供應(yīng)）和“救援線”（如醫(yī)療救護(hù)、病患運(yùn)輸）造成直接打擊。三是時(shí)間的延續(xù)性。如果得疫情不到有效控制，傳染源不能快速切斷，波及和影響效應(yīng)會(huì)不斷持續(xù)下去，造成更大的損失。

管理傳染源、切斷傳播途徑和保護(hù)易感人群是防控傳染病的三條主要方法和路徑。由于新冠肺炎疫情的“全面應(yīng)急”狀態(tài)，落實(shí)這三條舉措需要國(guó)家以最快速度完成兩大任務(wù)：一是精細(xì)化的“風(fēng)險(xiǎn)排查”，即通過(guò)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域流出人員的精確跟蹤和排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)每一個(gè)感染者并進(jìn)行隔離和治療;二是全面性的“社交隔離”，即通過(guò)全員居家來(lái)減少人員流動(dòng)和社會(huì)交往，以阻止疫情擴(kuò)散。在一個(gè)快速流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)中，同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)其實(shí)是非常困難的。因?yàn)閺暮暧^上說(shuō)，必須在最短時(shí)間內(nèi)構(gòu)建廣覆蓋、無(wú)死角和統(tǒng)一化的社會(huì)動(dòng)員體系，以囊括所有地域和所有國(guó)民，這是對(duì)集中化和一統(tǒng)化的要求;從微觀上說(shuō)，必須精準(zhǔn)識(shí)別每一個(gè)顯性和隱性的感染者及其密切接觸者，將其與健康人群隔離，這是對(duì)精確性和高效性的要求?？梢?jiàn)，單純的公共衛(wèi)生流行病學(xué)調(diào)查并不能在極端困難的環(huán)境下獨(dú)自完成這兩大任務(wù)，而能將“大”幅度與“小”單元、廣覆蓋與精準(zhǔn)化緊密結(jié)合的社會(huì)防控形態(tài)與載體就是“整體網(wǎng)格”。

“整體網(wǎng)格”是指以基本網(wǎng)格單元為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)手段為支撐，以精細(xì)化管控和資源組織化配置為主要內(nèi)容，整合動(dòng)員、服務(wù)、管理、鏈接等多維功能的整體性生活單元及其管理機(jī)制。“整體網(wǎng)格”是在重大突發(fā)疫情發(fā)生的非常態(tài)下，對(duì)常態(tài)情境中網(wǎng)格化管理的一次快速升級(jí)和拓展?？v觀全國(guó)的抗疫實(shí)踐，雖然各地的疫情嚴(yán)重程度不一，但共性特征就是將社區(qū)作為抗擊疫情的基礎(chǔ)陣地，將網(wǎng)格作為全面動(dòng)員的基本單元，發(fā)揮其覆蓋面廣、精確度高、反應(yīng)速度快的優(yōu)勢(shì)，及早發(fā)現(xiàn)疫情、阻斷傳播鏈條，構(gòu)建牢固的社會(huì)防疫戰(zhàn)線。具體來(lái)說(shuō)，全面應(yīng)急狀態(tài)下“整體網(wǎng)格”的功能發(fā)揮依賴(lài)于“一個(gè)單元”及其背后的“五種機(jī)制”（見(jiàn)圖1）。

“一個(gè)單元”是指網(wǎng)格構(gòu)成了社會(huì)的最小治理單元。治理單元是指“人們?yōu)榱藵M(mǎn)足生產(chǎn)生活需要，以家庭或個(gè)體的方式聚集在一起，或是國(guó)家、政治團(tuán)體將一定的人群按一定的區(qū)域劃分為一定的行政空間”[19]。治理單元為整合國(guó)家和社會(huì)資源提供了最基本的空間配置和組織承載。如前文所述，對(duì)于最小治理單元的劃分一直存在爭(zhēng)議，“網(wǎng)格”較小則規(guī)模和資源有限，“網(wǎng)格”較大又難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。此次新冠肺炎疫情的防控實(shí)踐說(shuō)明，在界定最小治理單元時(shí)，中國(guó)特色的封閉和半封閉式的居住小區(qū)具有明顯優(yōu)勢(shì)，即最有可能成為基本生活網(wǎng)格。封閉或半封閉的空間特征具有三種優(yōu)勢(shì)：一是借助院墻等物理屏障便于劃清地理和空間邊界，快速實(shí)施封閉管理，防止人員的大規(guī)模流動(dòng)，阻斷人與人之間的傳染，同時(shí)辨識(shí)高風(fēng)險(xiǎn)人群。二是有利于快速組成共同體。中國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)資源很大程度上依照居住小區(qū)來(lái)配置，包括以居委會(huì)為主體的基層組織資源、以物業(yè)公司為主的市場(chǎng)資源等。在疫情期間，由于社交距離的限制，居民自發(fā)性、分散式的個(gè)體消費(fèi)渠道被切斷，以居住小區(qū)為單元的家庭人群能夠快速結(jié)成“小共同體”，實(shí)現(xiàn)群體需求的組織化表達(dá)與外在供給的組織化對(duì)接，最大限度地降低政府管控、動(dòng)員的活動(dòng)成本，提升社會(huì)抗疫效率。三是有利于層層壓實(shí)黨員干部的防疫責(zé)任，以網(wǎng)格為載體進(jìn)行資源整合與責(zé)任劃分，以格定人，以人定責(zé)、專(zhuān)人專(zhuān)責(zé)，提高了應(yīng)急狀態(tài)下組織治理邊界的清晰度和人員治理責(zé)任的清晰度。

“五種機(jī)制”是指支撐這個(gè)最小治理單元運(yùn)行的具體管理制度和協(xié)調(diào)關(guān)系，具體包括：

第一，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是整體網(wǎng)格有序、高效運(yùn)行的核心要素。網(wǎng)格是個(gè)微縮的社會(huì)，疫情期間的積極行動(dòng)者包括社區(qū)工作人員、業(yè)委會(huì)成員、志愿者、物業(yè)管理人員、社會(huì)組織、下沉黨員干部等多元主體，如果缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)中樞和機(jī)制，就無(wú)法對(duì)眾多行動(dòng)者進(jìn)行統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)，也無(wú)法與外界進(jìn)行統(tǒng)一的資源交流和供需對(duì)接。事實(shí)證明，基層黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為構(gòu)建完整、有序的權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了堅(jiān)實(shí)的保證。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是價(jià)值定向。黨中央明確強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”，“把人民生命健康放在首位”的價(jià)值取向，并提出“堅(jiān)決打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)”“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”等價(jià)值目標(biāo)[20]。在基層網(wǎng)格中，社區(qū)通過(guò)廣泛宣傳、深入動(dòng)員、協(xié)商溝通等方式形成了共同抗疫的最大共識(shí)。在共同價(jià)值目標(biāo)的指引下，多元社會(huì)主體共同構(gòu)筑起了一條以“整體網(wǎng)格”為組織載體的抗疫思想統(tǒng)一戰(zhàn)線。二是圈層構(gòu)建。各種主體和資源在第一時(shí)間團(tuán)結(jié)到基層黨組織的周?chē)?。在所謂的“1+3+X”的格局中，“1”是指居民區(qū)黨支部，“3”是指居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)，“X”是指各類(lèi)志愿者、社會(huì)組織、下沉人員等。這個(gè)行動(dòng)圈層的核心就是基層黨組織，它實(shí)際上負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)各類(lèi)資源的統(tǒng)一調(diào)配與協(xié)調(diào)，將社區(qū)疫情防控的思想與行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央的精神上來(lái)，提升社區(qū)疫情防控的整體管理績(jī)效。

第二，群防群治機(jī)制。群防群治為整體網(wǎng)格提供了群眾基礎(chǔ)和動(dòng)力來(lái)源。應(yīng)急管理通常涉及國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)層面，應(yīng)急管理不只是政府應(yīng)急管理，還需要政府與社會(huì)的合作，社會(huì)力量是應(yīng)急管理中不可或缺的重要力量[21]。傳染性疾病的防控關(guān)鍵在基層，重點(diǎn)在群眾，面對(duì)人員流動(dòng)大、社區(qū)工作人員有限、基層防疫壓力巨大等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，構(gòu)建一套“群眾參與、鄰里守望”的群防群治機(jī)制是打贏社區(qū)疫情防控戰(zhàn)的重要保障。整體網(wǎng)格中的群防群治機(jī)制是指以“網(wǎng)格”“樓宇”等編織群防單元，通過(guò)深入廣泛動(dòng)員群眾形成巨大社會(huì)合力的工作機(jī)制。此次疫情中群防群治機(jī)制的作用主要體現(xiàn)在社區(qū)以網(wǎng)格為最小單元，成立鄰里互助性質(zhì)的小區(qū)自管團(tuán)隊(duì)，以最快速度組織和凝聚現(xiàn)有社區(qū)中的群眾自治力量?！耙磺袨榱巳罕姡磺幸揽咳罕姟笔屈h和政府密切聯(lián)系群眾的政治路線，也是社區(qū)能夠在疫情期間動(dòng)員群眾參與防疫管理的政治優(yōu)勢(shì)。一方面，社區(qū)通過(guò)黨員先鋒示范作用，激勵(lì)網(wǎng)格員、樓組長(zhǎng)、黨員和其他志愿者參與到抗疫行動(dòng)中來(lái)，組建群眾自治隊(duì)伍，開(kāi)展入戶(hù)宣傳、院落巡查、卡點(diǎn)值班等工作，與居委會(huì)、物業(yè)、下沉工作隊(duì)伍齊心協(xié)作，形成基層疫情防控合力。另一方面，針對(duì)部分無(wú)物業(yè)管理的居民小區(qū)的具體情況發(fā)動(dòng)業(yè)主自治。無(wú)物業(yè)小區(qū)是指地理位置偏遠(yuǎn)或者物業(yè)形同虛設(shè)甚至物業(yè)缺位的小區(qū)或者獨(dú)棟樓房，加之疫情期間“社會(huì)距離”的嚴(yán)格限制，這些小區(qū)居民的日常生活服務(wù)需求無(wú)法通過(guò)物業(yè)解決。此時(shí)，社區(qū)通過(guò)組建小區(qū)志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展病毒消殺、代購(gòu)蔬菜與藥品、關(guān)心行動(dòng)不便的老人等鄰里互助服務(wù)，為這些居民區(qū)的生活提供兜底保障。

第三，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在常態(tài)治理情境下，基層聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要是指在社區(qū)網(wǎng)格空間內(nèi)，通過(guò)政府相關(guān)條線部門(mén)（如公安、城管、環(huán)衛(wèi)、房辦等）人員下沉至社區(qū)網(wǎng)格，使行政力量與社區(qū)自治力量統(tǒng)一綁定在同一治理空間下，從而形成工作上的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在全面應(yīng)急狀態(tài)下，社區(qū)疫情嚴(yán)峻、基層防疫工作超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，常態(tài)社區(qū)網(wǎng)格升級(jí)成為“整體網(wǎng)格”，出現(xiàn)了各黨政部門(mén)齊力下沉基層網(wǎng)格、各相關(guān)職能部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)，社會(huì)組織、轄區(qū)單位、物業(yè)企業(yè)共同參與的聯(lián)防聯(lián)控治理態(tài)勢(shì)。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是各黨政機(jī)關(guān)部門(mén)的綁定式下沉。有的省市采用“五級(jí)干部”齊抓防控的舉措，省、市、區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)五級(jí)書(shū)記堅(jiān)守一線、靠前指揮，層層壓實(shí)防控責(zé)任;黨政部門(mén)積極動(dòng)員機(jī)關(guān)行政力量綁定式下沉，將防控重心下移至社區(qū)，在基層網(wǎng)格層面形成下沉干部、街道工作人員、社區(qū)工作人員以及志愿者形成協(xié)同戰(zhàn)斗的格局。其次是條線部門(mén)與社區(qū)網(wǎng)格之間加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享、信息聯(lián)動(dòng)，在科學(xué)研判的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防疫。社區(qū)網(wǎng)格負(fù)責(zé)返程人員的居家隔離、體溫上報(bào);如遇疑似病患，則由社區(qū)通知疾控中心及時(shí)進(jìn)行處置，并上報(bào)衛(wèi)健委報(bào)備并公布流行病學(xué)史，形成社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的隔離、排查、發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、處置的完整防疫閉環(huán)。最后是各個(gè)職能部門(mén)設(shè)置相對(duì)應(yīng)的網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員，其主要職責(zé)是根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的網(wǎng)格事件及時(shí)響應(yīng)，形成一個(gè)“發(fā)現(xiàn)—處置—反饋”的閉環(huán)。同時(shí)，市容、房辦等職能部門(mén)作為網(wǎng)格“格中有人”的一部分，與街道各部門(mén)配合，共同做好社區(qū)服務(wù)工作，如疫情期間市容負(fù)責(zé)居家隔離人員的垃圾上門(mén)收集，房辦協(xié)調(diào)物業(yè)做好門(mén)禁管理。

第四，資源配置機(jī)制。健全完善社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)治理資源統(tǒng)籌調(diào)度和精準(zhǔn)配送體系，對(duì)于基層應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的預(yù)警、減緩、處置和恢復(fù)具有重大的意義。此次社區(qū)防疫實(shí)踐中，社區(qū)防疫資源供需矛盾突出[22]。在全面應(yīng)急狀況和封閉化、半封閉化管理情況下，網(wǎng)格的內(nèi)外資源交流通道被嚴(yán)格約束、收窄，個(gè)體消費(fèi)通道被限制甚至被切斷，這就需要以網(wǎng)格為單元迅速重建組織化的資源對(duì)接和配置機(jī)制。一方面，從整體來(lái)說(shuō)，進(jìn)行資源的集中性配置。在湖北省特別是武漢市，由于社區(qū)完全封閉，個(gè)體外出全部禁止，因此必須在短時(shí)間內(nèi)以社區(qū)為物資產(chǎn)銷(xiāo)鏈接中介，利用網(wǎng)格化排查統(tǒng)計(jì)群眾人數(shù)并記錄群眾采購(gòu)需求，通過(guò)生鮮蔬果的社區(qū)團(tuán)購(gòu)方式進(jìn)行生活物資的統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一配送，以保持正常的生活供應(yīng)。排查出的病患進(jìn)行集中隔離和定點(diǎn)收治，所需要的空間資源和衛(wèi)生醫(yī)療資源均依靠基層社區(qū)進(jìn)行集中配置。在其他地區(qū)，社區(qū)處于半封閉狀態(tài)，但對(duì)于口罩等特殊物資，也是按照網(wǎng)格化區(qū)域進(jìn)行定量配置。另一方面，從分散來(lái)說(shuō)，進(jìn)行資源的個(gè)性化配置。在網(wǎng)格內(nèi)，由街道工作人員、社區(qū)工作者、網(wǎng)格員、民警、社區(qū)志愿者組成服務(wù)團(tuán)隊(duì)，針對(duì)居家隔離人員、老弱病殘等弱勢(shì)群體進(jìn)行定向資源配置，包括送菜送飯、采購(gòu)藥品、生活必需品，提供居家服務(wù)等特殊幫助、兜底服務(wù)等。之所以能夠在疫情期間迅速精準(zhǔn)鎖定特殊群體，是因?yàn)槿粘５纳鐓^(qū)網(wǎng)格化管理構(gòu)建起了“人口基礎(chǔ)信息系統(tǒng)”，對(duì)每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)的社情、人員信息有較為全面的掌握，為基層快速應(yīng)急決策提供了準(zhǔn)確的支撐數(shù)據(jù)。

第五，責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制。在科層組織結(jié)構(gòu)中，責(zé)任機(jī)制是與權(quán)力行使密切相關(guān)的，旨在明確職責(zé)邊界、傳導(dǎo)管理壓力、提升組織效能的制度設(shè)計(jì)?！皩訉訅簩?shí)責(zé)任”是富有中國(guó)特色、最大化激勵(lì)人員創(chuàng)造力和組織行動(dòng)力的責(zé)任機(jī)制。疫情期間，依托自上而下的行政管理體制與社區(qū)網(wǎng)格化管理體系，將疫情防控的行政任務(wù)和壓力進(jìn)行逐級(jí)分解并層層傳導(dǎo)至基層社區(qū)網(wǎng)格，以此推動(dòng)組織性整體防疫行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)防控目標(biāo)。壓力傳導(dǎo)機(jī)制主要有以下兩個(gè)方面：一是防控工作的網(wǎng)格化定責(zé)。疫情防控重在精準(zhǔn)，市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、村居依據(jù)網(wǎng)格形態(tài)，在統(tǒng)一指揮下，對(duì)下轄層級(jí)進(jìn)行網(wǎng)格定點(diǎn)定責(zé)定人，建立“整體網(wǎng)格”管理體系，實(shí)際上將所有社會(huì)成員納入了基層防控網(wǎng)絡(luò)。一般來(lái)說(shuō)，城市街道辦事處、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)人員都下沉到網(wǎng)格之中，擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人，在上下級(jí)組織聯(lián)動(dòng)互動(dòng)過(guò)程中形成責(zé)任共同體，齊心協(xié)力推進(jìn)整體防疫。二是防控工作的網(wǎng)格化追責(zé)。疫情期間，各級(jí)組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下成立疫情防控督察組，主動(dòng)對(duì)基層疫情防控工作、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題開(kāi)展抽查監(jiān)督、自查自糾，對(duì)形式主義、失職瀆職的人員進(jìn)行責(zé)任追究，對(duì)表現(xiàn)突出的人員進(jìn)行表彰表?yè)P(yáng)。

總體來(lái)說(shuō)，將中國(guó)獨(dú)特的整體網(wǎng)格抗疫實(shí)踐置于基層社會(huì)再組織化與社區(qū)管理創(chuàng)新的全局中進(jìn)行審視，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)以封閉、半封閉居民區(qū)為最基本治理單元建立起來(lái)的整體網(wǎng)格憑借其管控覆蓋性廣、資源整合度高、社會(huì)動(dòng)員性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，在社區(qū)防疫方面發(fā)揮了難以替代的重要作用?？梢哉f(shuō)，整體網(wǎng)格正是中國(guó)全民抗疫的重要組成部分和社會(huì)形態(tài)，也是中國(guó)特色社會(huì)防控體系的關(guān)鍵構(gòu)造。正是在整體網(wǎng)格的組織動(dòng)員之下，所有資源和力量得到空前整合，為社會(huì)整體防控提供了堅(jiān)不可摧的組織保證。應(yīng)該說(shuō)這是中國(guó)抗擊疫情“硬核”的核心要素之一。

四、“整體網(wǎng)格”與社會(huì)再組織化：功能分析

2019年，習(xí)近平同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班”開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)：深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。由于此次新冠肺炎疫情的發(fā)展趨勢(shì)還有較大的“不確定性”，從常態(tài)和非常態(tài)的角度來(lái)看，對(duì)整體網(wǎng)格實(shí)踐的反思與檢視其實(shí)具有多重意義和價(jià)值：第一，當(dāng)疫情再次爆發(fā)或者局部爆發(fā)時(shí)，這一重要實(shí)踐形態(tài)必然會(huì)全面或在局部被重新使用。當(dāng)然，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，其精密性和有效性水平會(huì)得到進(jìn)一步提升，而初次運(yùn)用中被忽視的個(gè)體性、特殊性需求也可能得到更好的重視與滿(mǎn)足。第二，在疫情防控成為常態(tài)化的情況下，如何在社交隔離、人員管控與維持正常的生產(chǎn)生活之間保持精巧的平衡，如何提升快速而精準(zhǔn)的社區(qū)篩查、排摸和流行病學(xué)調(diào)查能力，特別是如何提高基層在常態(tài)和非常態(tài)之間的切換轉(zhuǎn)化的效率和能力，需要認(rèn)真梳理和總結(jié)“整體網(wǎng)格”的經(jīng)驗(yàn)和成效。第三，在真正的“后疫情時(shí)代”，即使不再需要整體網(wǎng)格，但在社會(huì)治理重心下移的背景下“網(wǎng)格化管理和服務(wù)”的實(shí)踐形態(tài)究竟如何展開(kāi)，基本公共服務(wù)的“最后一公里”問(wèn)題如何解決，也需要進(jìn)行系統(tǒng)性和整體性思考，而“整體網(wǎng)格”的實(shí)踐無(wú)疑為此提供了重要參考。

當(dāng)然，整體網(wǎng)格實(shí)踐具有明顯的暫時(shí)性和工具性。它是在全社會(huì)突發(fā)緊急狀態(tài)下，為實(shí)現(xiàn)社交隔離和流動(dòng)暫停之目的所采取的一種行政色彩濃厚、管控力度強(qiáng)大和工作強(qiáng)度超高的應(yīng)急性、短期性做法，可以視為常態(tài)化“社區(qū)網(wǎng)格”“生活網(wǎng)格”的升級(jí)版和加強(qiáng)版。但我們應(yīng)該承認(rèn)，這種非常態(tài)下的應(yīng)急反應(yīng)同常態(tài)之間在運(yùn)行機(jī)理上有極強(qiáng)的相似性和聯(lián)系性。缺乏常態(tài)性的治理體系構(gòu)建與優(yōu)化，也不可能有非常態(tài)時(shí)的快速整合與運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，統(tǒng)一指揮機(jī)制即脫胎于日?！包h建引領(lǐng)”的組織保證;通過(guò)重心下移，將所有管理服務(wù)資源匯集到網(wǎng)格單元，形成聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，對(duì)應(yīng)著常態(tài)情境中的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制;以整體網(wǎng)格為單元進(jìn)行廣泛的社會(huì)和群眾動(dòng)員所形成的群防群治，本質(zhì)上就是常態(tài)治理中的自治共治;通過(guò)網(wǎng)格鏈接各類(lèi)服務(wù)資源并向居民就近供給，所對(duì)應(yīng)的正是常態(tài)情景中的家門(mén)口服務(wù)機(jī)制（見(jiàn)圖2）。從異質(zhì)性來(lái)說(shuō)，非常態(tài)類(lèi)似一種戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，因而網(wǎng)格對(duì)其中的居民和個(gè)體的管控程度更高、動(dòng)員性更廣、資源配置更集中，個(gè)體與公共活動(dòng)的空間和方式被嚴(yán)格壓縮，行政的力量更加突出和明顯。

常態(tài)向非常態(tài)轉(zhuǎn)變的機(jī)制包括兩個(gè)方面：一是自上而下的賦能?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”是中國(guó)社會(huì)治理制度的重要組成部分。政黨與政府的科層管理結(jié)構(gòu)自上而下為基層網(wǎng)格提供了資源、人員和必要的授權(quán)。資源包括資金、防護(hù)物資、生活物資等各種類(lèi)型的物品;人員包括黨員干部下沉到網(wǎng)格之中，同一般性的網(wǎng)格人員一起開(kāi)展抗疫行動(dòng);授權(quán)則是將部分緊缺物資分配權(quán)（如口罩）和服務(wù)分配權(quán)（如送醫(yī)院救治）臨時(shí)授予基層網(wǎng)格。可以說(shuō)，自上而下的“賦權(quán)”同黨的十八大以來(lái)的“社會(huì)治理重心向基層下移”具有邏輯上的一致性，只是非常態(tài)情況時(shí)“下移”的事項(xiàng)和資源更多、更徹底。二是網(wǎng)格內(nèi)部的深入動(dòng)員。為了應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的疫情造成的“行動(dòng)困境”，“整體網(wǎng)格”必須進(jìn)行更為全面和廣泛的社會(huì)動(dòng)員，包括人群的多元化（常態(tài)時(shí)社區(qū)參與的主體是老年人）、主體的異質(zhì)化（政府、市場(chǎng)、社會(huì)等力量）和內(nèi)外的拓展化（社區(qū)之外的企業(yè)、社會(huì)組織的力量）。這種應(yīng)急狀態(tài)下的深入動(dòng)員能力，與常態(tài)情景時(shí)的工作方式和關(guān)系積累有著密切聯(lián)系，因?yàn)樯鐣?huì)資本的豐裕無(wú)疑能夠幫助網(wǎng)格管理者利用更廣泛的社會(huì)聯(lián)系，網(wǎng)絡(luò)化資源的拓展必然帶來(lái)更為全面的社會(huì)動(dòng)員。

進(jìn)一步看，無(wú)論是常態(tài)下抑或是非常態(tài)下的網(wǎng)格化管理，本質(zhì)上都指向社會(huì)再組織化這一重要問(wèn)題，只是組織化的深度、廣度和程度不同而已?！吧罹W(wǎng)格”的組織化形態(tài)是“生活共同體”，注重的是實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)的美好生活，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)較為松散;“整體網(wǎng)格”的組織化形態(tài)是“風(fēng)險(xiǎn)共同體”，注重的是控制重大傳染病的傳播，確保生命健康安全，其內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)更為緊湊。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，如果沒(méi)有“生活共同體”，就難以建立或快速建立“風(fēng)險(xiǎn)共同體”;而如果沒(méi)有“風(fēng)險(xiǎn)共同體”的預(yù)備和準(zhǔn)備，“生活共同體”也無(wú)法有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。整體網(wǎng)格固然是特殊時(shí)期的特殊產(chǎn)物，但實(shí)際上也提示我們，基于網(wǎng)格化的社會(huì)構(gòu)建有可能是新時(shí)代基層社會(huì)再組織化的一種實(shí)踐形態(tài)。也就是說(shuō)，社會(huì)的再組織化不僅僅是對(duì)市民和群眾的組織化，也是對(duì)社會(huì)成員、國(guó)家資源、社會(huì)資源、社會(huì)需求及其供給的“一體組織化”。通過(guò)這種一體組織化，能夠有效激活社會(huì)治理共同體的效能，解決各類(lèi)情境下的治理問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)群眾的公共利益，從而達(dá)到社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，這里包括四個(gè)方面的要素：

第一，“網(wǎng)格體系——共同體邊界”。在以封閉和半封閉居住小區(qū)為最小網(wǎng)格單元的基礎(chǔ)上構(gòu)建管理統(tǒng)一、功能復(fù)合、多層級(jí)的網(wǎng)格體系，形成了社會(huì)共同體的最基本空間形態(tài)，也為再組織化提供了最基本的物理支撐。在這個(gè)體系中，生活網(wǎng)格處于最中心位置，其他的街面網(wǎng)格、平安網(wǎng)格、黨建網(wǎng)格、環(huán)境網(wǎng)格皆以生活網(wǎng)格為核心進(jìn)行整合重疊，通過(guò)“多網(wǎng)合一”，搭建覆蓋全面、功能拓展、隊(duì)伍精干的城市網(wǎng)格綜合管理服務(wù)體系。從微觀上說(shuō)，每一個(gè)最小網(wǎng)格單元都是一個(gè)微型的社會(huì)共同體，以圍墻、院門(mén)為代表的物理隔離雖然制造了空間上的分割，但也有效激活了中國(guó)傳統(tǒng)的“家”“院”意識(shí)，增強(qiáng)了居民們的共同體認(rèn)同。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，疫情期間基層非常形象地把社區(qū)管控工作稱(chēng)為“看家護(hù)院”，以贏得居民們的支持和認(rèn)可，收到了明顯的效果。從宏觀上看，多層級(jí)的網(wǎng)格體系又能保證生活單元之間、生活單元與商業(yè)單元之間建立必要的鏈接和溝通，構(gòu)建所謂的“街區(qū)共同體”。這種“鏈接”既包括信息、資源的交換，也包括人情、感情之間的交流和溝通。這種既相互分離又協(xié)同融合的網(wǎng)格形態(tài)在一定程度上打破了過(guò)去條線組織上下級(jí)之間或者橫向部門(mén)之間的信息溝通壁壘，也為應(yīng)急狀態(tài)下組織內(nèi)部快速響應(yīng)和及時(shí)處置提供了統(tǒng)一指揮的著力點(diǎn)。在網(wǎng)格之間發(fā)揮鏈接、渠道功能的不僅有政府的行政力量，也有諸如黨建聯(lián)建、區(qū)域化黨建這樣的非科層制的柔性牽引。

第二，“網(wǎng)格價(jià)值——共同體共識(shí)”。在封閉或半封閉的網(wǎng)格單元中，人們基于共同的生活空間和關(guān)聯(lián)的物權(quán)產(chǎn)權(quán)能夠自然形成共同的利益追求，從而為共同體構(gòu)建奠定了最重要的物質(zhì)和觀念基礎(chǔ)。這一共同的利益可以被概括為包容所有成員的美好生活愿景。美好生活可以被視為網(wǎng)格共同體最基本和最重要的共識(shí)，也是所有網(wǎng)格化管理服務(wù)工作的根本價(jià)值取向。帕特南的“公民共同體”概念中所包含的公民的參與、政治平等、團(tuán)結(jié)、信任、寬容及社團(tuán)活動(dòng)情況等即為一種公民“公共精神”的體現(xiàn)[23]。從本質(zhì)上說(shuō)，美好生活涵蓋了常態(tài)與非常態(tài)兩種情景中的價(jià)值追求：在常態(tài)中，美好生活意味著宜居的社區(qū)環(huán)境、和諧的鄰里關(guān)系、方便的公共服務(wù)和平安的社會(huì)氛圍;在非常態(tài)中，美好生活則意味著所有人的健康、安全和整個(gè)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在這一點(diǎn)上，中西方社會(huì)有著較為顯著的差異。西方社會(huì)從本質(zhì)上看是一種基于“產(chǎn)權(quán)—稅收—契約”基礎(chǔ)上的聯(lián)合體，人們因?yàn)樽尪膳c不可讓渡的“權(quán)利”而訂立“契約”，從而產(chǎn)生政治社會(huì)，共同利益僅限于讓渡部分權(quán)利交換所得的利益“公約數(shù)”，如公共產(chǎn)品等。與此相對(duì)，中國(guó)社會(huì)更傾向基于共同“歷史—文化—居住”的共同體，人們居住場(chǎng)所的物權(quán)邊界并不徹底清晰，社區(qū)中的公共空間、公共收益、公共資金（如維修資金）和公共服務(wù)大量存在，這種連接造就了“休戚與共”“榮損俱同”的共同體。因此，維護(hù)網(wǎng)格的整體利益和公共價(jià)值，就成為網(wǎng)格塑造共同體的最基本保證。

第三，“網(wǎng)格機(jī)制——共同體結(jié)構(gòu)”。在基層網(wǎng)格空間內(nèi)，形成以基層黨組織為核心、政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，有利于塑造社會(huì)共同體的多元治理結(jié)構(gòu)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，以網(wǎng)格為載體的行政化治理模糊了市場(chǎng)、社會(huì)、政府等多元治理主體間的職能邊界。但從組織化的角度看，這種多元主體共同治理、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的格局也許正是中國(guó)特色社會(huì)治理的一種特有優(yōu)勢(shì)的形態(tài)，網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化的意蘊(yùn)正反映了這種涵蓋多種主體、融匯多種力量和整合多種資源的復(fù)雜性、多元性治理形態(tài)。從公共價(jià)值創(chuàng)造來(lái)看，生活共同體本質(zhì)上是多元社會(huì)主體基于共同價(jià)值和利益所形成的生命有機(jī)整體[24]，資源、力量的整合是區(qū)別于“原子態(tài)”社會(huì)的本質(zhì)特性。社區(qū)黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)性的政治力量，依靠黨政協(xié)調(diào)機(jī)制和社區(qū)美好生活共同體的價(jià)值引領(lǐng)，為多元主體的互動(dòng)和協(xié)作提供了“領(lǐng)導(dǎo)”和“指引”，并將“人民至上”的政治理念內(nèi)化為各方力量參與社區(qū)治理的秩序準(zhǔn)則。從管理的角度來(lái)看，政府各條線部門(mén)在網(wǎng)格內(nèi)的聚集與下移的根本目的是推動(dòng)行政資源以問(wèn)題為導(dǎo)向，建立行政層級(jí)縱向到底、跨部門(mén)協(xié)同橫向到邊的基層網(wǎng)格化管理形態(tài)，真正為基層賦權(quán)，提升解決群眾急、愁、難、盼問(wèn)題的效率。從治理的角度看，通過(guò)動(dòng)員網(wǎng)格內(nèi)居民參與公共事務(wù)，并以民主協(xié)商的方式解決身邊的問(wèn)題，進(jìn)而培養(yǎng)理性、平和、積極的公共理性和精神，對(duì)于構(gòu)建生活共同體來(lái)說(shuō)，既是必然過(guò)程也是最終目的;鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、市場(chǎng)主體參與生活網(wǎng)格建設(shè)，能夠有效鏈接內(nèi)外部資源，形成更為廣泛的治理網(wǎng)絡(luò)，有利于不斷地提升公共服務(wù)的便利度與滿(mǎn)意度。

第四，“網(wǎng)格功能——共同體賦能”。在最小治理單元內(nèi)，社區(qū)依托網(wǎng)格配置服務(wù)資源、動(dòng)員群眾協(xié)商自治、開(kāi)展應(yīng)急預(yù)防處置，有利于最大限度地提升社區(qū)共同體的承受力和負(fù)荷力，從而使社區(qū)共同體的組織架構(gòu)在“平戰(zhàn)結(jié)合”“快速轉(zhuǎn)換”時(shí)更具彈性和包容性。網(wǎng)格功能主要體現(xiàn)為基礎(chǔ)性功能和拓展性功能兩個(gè)方面。網(wǎng)格的基礎(chǔ)性功能包括生活服務(wù)、公共管理以及居民自治的“三位一體”。生活服務(wù)是公共管理、居民自治的基礎(chǔ)與條件，而居民協(xié)商自治則是推動(dòng)生活服務(wù)和公共管理發(fā)展的不竭動(dòng)力。很重要的是，按照居民區(qū)網(wǎng)格或者網(wǎng)格集合為基本單元來(lái)配置公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，包括建立“家門(mén)口”服務(wù)綜合體、打造“15分鐘”服務(wù)圈等，保障居民就近享受各類(lèi)公共服務(wù)。這種“一站式”“集成式”公共服務(wù)系統(tǒng)可以依托現(xiàn)有公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建應(yīng)急資源空間配置體系，建立各自的生活服務(wù)供應(yīng)微系統(tǒng)，提升基層服務(wù)供給的均等化和可及化水平，在緊急狀況下又能夠提供庇護(hù)和保護(hù)。從非常態(tài)化來(lái)看，網(wǎng)格化管理又具有以應(yīng)急處置為主的拓展性功能。當(dāng)較大規(guī)模的突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，網(wǎng)格內(nèi)部的組織架構(gòu)可以迅速伸展開(kāi)來(lái)，容納更多的下沉人員、調(diào)動(dòng)更多的物資資源、整合更多的外部力量，把網(wǎng)格建設(shè)成堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗“堡壘”，實(shí)現(xiàn)常態(tài)向非常態(tài)的、無(wú)縫銜接的“快速轉(zhuǎn)換”。事實(shí)上，這一動(dòng)態(tài)變化邏輯在此次新冠肺炎疫情中已經(jīng)得到了較為充分和全面的體現(xiàn)。

五、結(jié)論與討論

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會(huì)格局的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，中國(guó)社會(huì)的組織化形態(tài)從固定于“職業(yè)”身份的單位體系向建基于“生活”空間的社區(qū)體系的轉(zhuǎn)變是一種必然選擇。這種新的組織化形態(tài)實(shí)現(xiàn)了三種功能：一是充分適應(yīng)了“單位社會(huì)”解構(gòu)的必然趨勢(shì)以及社會(huì)快速流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求，不再將共同勞動(dòng)和共同生產(chǎn)作為構(gòu)建共同體的基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是破除了個(gè)人在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)上對(duì)國(guó)家的依附關(guān)系，恰與“國(guó)家—單位—個(gè)人”的社會(huì)整合方式向“國(guó)家—社區(qū)—個(gè)人”的新型整合框架轉(zhuǎn)型相同步[25];二是充分適應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的需求，并將美好生活、人民利益作為共同體的最大價(jià)值公約數(shù)，重新建立國(guó)家與社會(huì)、執(zhí)政黨與群眾、政府與公民之間的連接，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)和公眾對(duì)生活的訴求和呼聲，維護(hù)他們的權(quán)利和利益;三是充分適應(yīng)了社會(huì)的“自組織”需求，通過(guò)社會(huì)動(dòng)員、志愿服務(wù)、民主協(xié)商真正實(shí)現(xiàn)“大家的事情大家辦”“大家的事情大家商量著辦”，營(yíng)造既有活力又有秩序的基層治理格局。

美好生活是具體的，也是真實(shí)的，美好生活的實(shí)現(xiàn)必然包含環(huán)境改善、空間優(yōu)化、糾紛化解、服務(wù)提升、鄰里和睦等多樣元素，涉及政黨、政府、社會(huì)、市場(chǎng)和公眾等多元主體，而網(wǎng)格單元為資源、力量、隊(duì)伍的整合與集成提供了重要物理基礎(chǔ)和支撐?；蛘哒f(shuō)，匯聚多種資源和力量、兼顧常態(tài)與非常態(tài)情景的“集成式網(wǎng)格”，必然成為以美好生活為目的的共同體的一種重要實(shí)現(xiàn)形態(tài)。在高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，這一思路也極有可能是提高社會(huì)安全水平的重要治理戰(zhàn)略。依托網(wǎng)格化管理服務(wù)構(gòu)建社區(qū)共同體的過(guò)程正是新時(shí)代社會(huì)再組織化的過(guò)程。再組織化與共同體構(gòu)建是“一個(gè)硬幣的兩面”，而網(wǎng)格化管理服務(wù)在這個(gè)過(guò)程中無(wú)疑具有重要的工具性?xún)r(jià)值。

當(dāng)然，“網(wǎng)格集成”與社會(huì)再組織化是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不可能一蹴而就。一方面，這次疫情防控凸顯了城鄉(xiāng)社區(qū)的重要作用，也暴露出基層社會(huì)治理的短板和不足[26]。著眼當(dāng)下、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從補(bǔ)齊短板的角度看，將科層化管理資源下沉到位，將公共服務(wù)資源配齊配強(qiáng)，把內(nèi)部力量充分動(dòng)員和將外部資源有效鏈接，都將是今后進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)治理重心下移的重要舉措。另一方面，也要防止網(wǎng)格化管理中過(guò)度行政化的傾向和做法。一體化“集成網(wǎng)格”強(qiáng)調(diào)的是多種資源和多元主體在網(wǎng)格中的有效整合，并不必然造成行政力量的膨脹及對(duì)其他主體的擠壓。政治和行政的力量需要更多依靠搭建平臺(tái)、鏈接資源和激勵(lì)參與等方式提升集體行動(dòng)能力，而不是包辦公共事務(wù)和替代社會(huì)主體。黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享的治理格局必然是“網(wǎng)格共同體”的鮮明時(shí)代特征。

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The Operational Logic and Practical Enlightenment of Community "Overall Grid" in Covid-19 Based on the View of Social Reorganization

Rong Zhi / Qin Hao

Abstract： This paper analyzes the operation mechanism and internal logic of community grid management in Covid-19 ， and through the perspective of social reorganization， it's of great significance to consider the enlightenment to the grassroots governance. The study finds that the "overall grid" with "minimum unit" and five mechanisms as the operational logic is the core feature of the social epidemic prevention and control， and also the comprehensive upgrade and enhancement of the "Life Grid" in face of the public health event. Through the construction of unifying grid， the community which is based on living space may be an important way to promote the grassroots reorganization in the new era. In this process， the construction of grid system， the establishment of grid value， the design of grid mechanism and the enhancement of grid function are the determining factors.

Keywords： Grid Management; Public Health Event; Social Reorganization; Overall Grid

（責(zé)任編輯 ? 周?。?/p>

本文系國(guó)家社科基金國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專(zhuān)項(xiàng)“重大公共衛(wèi)生事件中社區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)制優(yōu)化研究”（20VYJ032）的階段性成果。

收稿日期：2020-7-15

作者簡(jiǎn)介：容 ? 志 ?男 ?（1980- ?） ?上海師范大學(xué)行政管理系主任 ?教授 ?博士生導(dǎo)師 ?華東政法大學(xué)“新時(shí)代政治學(xué)

理論的創(chuàng)新與發(fā)展”創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)特聘研究員

秦 ? 浩 ?男 ?（1995- ?） ?上海師范大學(xué)行政管理碩士研究生