◆楊 昭 ◆周克清

內(nèi)容提要：目前我國45%的個(gè)人所得稅最高邊際稅率對(duì)消費(fèi)的刺激、人才的吸引以及稅制公平的實(shí)現(xiàn)都產(chǎn)生了明顯的阻滯效應(yīng)，適度降低最高邊際稅率是下一步個(gè)稅改革的必然選擇。文章首先指出下調(diào)我國個(gè)人所得稅最高邊際稅率的必要性，接著分析了近年來OECD國家個(gè)人所得稅最高邊際稅率相關(guān)制度的演變特點(diǎn)，然后對(duì)CHFS2017和CSMAR高管薪酬數(shù)據(jù)進(jìn)行拼接，測算了下調(diào)綜合所得最高邊際稅率對(duì)個(gè)稅功能的短期影響。文章的研究表明，短期內(nèi)我國個(gè)人所得稅最高邊際稅率具有一定的下調(diào)空間，稅率級(jí)次以及最高邊際稅率對(duì)應(yīng)閾值都可相應(yīng)調(diào)整。長期來看，要靈活運(yùn)用最高邊際稅率等個(gè)稅要素工具,以更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)正義需要。

一、引言

新修訂的個(gè)人所得稅法將工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得統(tǒng)一為綜合所得征稅，通過提高免征額點(diǎn)、調(diào)整稅率表、增加專項(xiàng)附加扣除和實(shí)行累計(jì)預(yù)扣辦法，在支持減稅降費(fèi)、擴(kuò)大居民消費(fèi)和優(yōu)化稅收制度等方面，都取得了明顯的改革成效。但此次修訂并未涉及最高邊際稅率的調(diào)整。事實(shí)上，我國個(gè)人所得稅最高邊際稅率從設(shè)定之初就一直維持在45%的水平，并且只有工薪所得（稅改后為綜合所得）設(shè)置這一檔稅率。過高的邊際稅率不僅無益于個(gè)稅功能的發(fā)揮，而且對(duì)我國拉動(dòng)消費(fèi)、吸引人才以及提高國際稅收競爭力都產(chǎn)生了一定的阻滯效用。此外，當(dāng)前爆發(fā)的新冠疫情對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定沖擊，政府實(shí)行各項(xiàng)財(cái)稅刺激政策已是必然之舉。在這樣的背景下，短期為降低疫情造成的損失以穩(wěn)固和提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心，長期為進(jìn)一步優(yōu)化我國個(gè)人所得稅稅制結(jié)構(gòu)，建議下調(diào)個(gè)人綜合所得最高邊際稅率。

二、下調(diào)個(gè)人所得稅最高邊際稅率的必要性

（一）拉動(dòng)內(nèi)需，刺激消費(fèi)和投資

新冠肺炎疫情對(duì)國內(nèi)消費(fèi)市場的沖擊非常大，今年上半年社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比下降明顯。但我國消費(fèi)市場規(guī)模大潛力足韌性強(qiáng)，滿足人民群眾美好生活需要的消費(fèi)空間巨大，必須采取措施穩(wěn)定和擴(kuò)大居民消費(fèi)，加快釋放被疫情抑制的消費(fèi)需求，是有效對(duì)沖疫情影響、緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的迫切要求?，F(xiàn)有研究表明，個(gè)人所得稅減免對(duì)提振我國消費(fèi)起到明顯刺激作用①王 鑫，吳斌珍：《個(gè)人所得稅起征點(diǎn)變化對(duì)居民消費(fèi)的影響》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2011年第8期。②王秀燕，董長瑞，靳衛(wèi)東：《個(gè)人所得稅改革與居民消費(fèi)：基于準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究》，《管理評(píng)論》，2019年第2期。。與中低收入者相比，高收入者消費(fèi)實(shí)力較強(qiáng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣。下調(diào)個(gè)人綜合所得最高邊際稅率，可以增加高收入者可支配收入，一定程度上提升其個(gè)人購買能力，刺激這部分人群的消費(fèi)需求，在增加居民可支配收入、提高居民實(shí)際消費(fèi)能力的同時(shí)，相應(yīng)地激發(fā)居民的消費(fèi)意愿和熱情，促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)潛力釋放。而且高收入者的消費(fèi)需求多為高質(zhì)量的物質(zhì)和精神產(chǎn)品，加大這些產(chǎn)品的消費(fèi)對(duì)我國打造第三次消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，驅(qū)動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)增長具有顯著推動(dòng)作用。

除了刺激消費(fèi)外，高收入者可支配收入的提升還能在一定程度上拉動(dòng)投資。一是消費(fèi)的增長本身會(huì)對(duì)投資產(chǎn)生強(qiáng)有力的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)。二是與中低收入者相比，高收入者具有較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，更樂于進(jìn)行投資而非單純的儲(chǔ)蓄。投資的增加不僅可以實(shí)現(xiàn)投資者本身的財(cái)富積累，還可以通過就業(yè)的拉動(dòng)輻射到中低收入者，提高社會(huì)各收入階層的收入水平。此外，高薪者多集中在我國東部沿海地區(qū)，降低個(gè)稅最高邊際稅率所釋放的投資和消費(fèi)潛力可以通過城市聚集效應(yīng)加以強(qiáng)化。

（二）吸引人才，助力雙創(chuàng)

人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力。當(dāng)今世界各國為加速創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對(duì)高端專業(yè)人才的爭奪日趨激烈。通過個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策吸引人才、激勵(lì)創(chuàng)新也已經(jīng)成為國際社會(huì)的普遍做法①高鳳勤，楊 璇，李 濤：《促進(jìn)創(chuàng)新的個(gè)人所得稅制改革思考》，《稅務(wù)研究》，2019年第3期。。但是，我國在這方面缺乏強(qiáng)有力的稅收優(yōu)惠政策，且現(xiàn)行綜合所得高達(dá)45%的最高邊際稅率，對(duì)高端專業(yè)人才的收入預(yù)期產(chǎn)生較大的阻滯效應(yīng)，明顯削弱了對(duì)高端專業(yè)人才的吸引力，也出現(xiàn)許多出國留學(xué)人員不愿回國的現(xiàn)象，對(duì)推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)十分不利。為吸引境外高端和緊缺人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，多地探討個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策以及財(cái)政補(bǔ)貼管理暫行辦法，這種做法既破壞了國家稅法的尊嚴(yán)，而且增加了地方財(cái)政困難和制度運(yùn)行成本，亦非促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)長久之計(jì)。

降低最高邊際稅率可以有效刺激高端專業(yè)技術(shù)和管理人才的工作積極性，為我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供智力支持。較之于其他激勵(lì)舉措，降低最高邊際稅率可以在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)、不破壞稅法權(quán)威性的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)高端人才的激勵(lì)，是較為優(yōu)質(zhì)的財(cái)稅政策。此外，降低最高邊際稅率還可以在全社會(huì)營造尊重知識(shí)尊重技術(shù)的氛圍，吸引更多的人提升自身的專業(yè)本領(lǐng)，助力“雙創(chuàng)”的建設(shè)和國家核心競爭力的提升。

（三）強(qiáng)化個(gè)稅制度科學(xué)性，提高稅收競爭力

適度降低綜合所得最高邊際稅率，簡化并優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，可以強(qiáng)化個(gè)稅的科學(xué)性。其一，簡化的稅率結(jié)構(gòu)可以降低征納雙方的制度運(yùn)行成本，提高個(gè)人所得稅征收和管理效率。其二，我國目前國民收入水平仍普遍較低，過高的最高閾值設(shè)置使得個(gè)稅最高檔稅率設(shè)計(jì)幾近無效②根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》，我國2018年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資為82,413元；城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資為49,575元，都遠(yuǎn)低于我國現(xiàn)行個(gè)稅年綜合所得最高閾值960,000元。。最高邊際稅率的降低可使勞動(dòng)所得的稅率結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)者真實(shí)的收入分布緊密結(jié)合，避免稅收理論和稅收實(shí)踐脫節(jié)。另外，長期來看，科學(xué)合理的個(gè)稅制度可為我國個(gè)人所得稅功能的有效發(fā)揮創(chuàng)造良好基礎(chǔ)，從而更好地服務(wù)于我國直接稅體系的構(gòu)建和稅收治理能力的提升。

放眼國際，為使我國的個(gè)稅制度更好地與國際接軌，也有必要下調(diào)最高邊際稅率。其一，一些國家個(gè)人所得稅制度經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，在實(shí)踐中不斷改革，許多成熟的做法值得借鑒?？紤]到多數(shù)國家減并個(gè)稅累進(jìn)級(jí)次，降低最高邊際稅率的事實(shí)，我國7級(jí)累進(jìn)且高達(dá)45%的最高邊際稅率已經(jīng)不再適應(yīng)國際稅收發(fā)展的新趨勢。其二，在經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的影響下，日趨激烈的資源競爭導(dǎo)致國際稅收競爭的態(tài)勢愈演愈烈。我國與國際市場的融合不斷深入，為保持稅收的國際競爭力，有必要適度降低個(gè)稅最高邊際稅率并減并稅率級(jí)次。

（四）減少偷漏稅，促進(jìn)稅收公平

從實(shí)施情況看，多數(shù)個(gè)稅綜合所得納稅人適用3%、10%、20%和25%四級(jí)稅率，30%和35%兩檔稅率適用者較少，年綜合應(yīng)納稅所得超過96萬元需要適用45%的最高稅率的人更加稀少，在實(shí)際執(zhí)行中可謂形同虛設(shè)。這一方面是由于我國居民收入普遍較低，而最高邊際稅率對(duì)應(yīng)的閾值過高，使得最高檔稅率設(shè)計(jì)幾近無效，稅制設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性①陳建東，許云芳，吳茵茵等：《個(gè)人所得稅稅率及級(jí)次設(shè)定探究——基于收入分布函數(shù)的視角》，《稅務(wù)研究》，2014年第3期。；另一方面是由于過高的邊際稅率加大了發(fā)生偷漏稅的道德風(fēng)險(xiǎn)，成為高收入者偷逃稅事件的重要誘因②李 銘，李 立：《優(yōu)化個(gè)人所得稅稅率、級(jí)次與級(jí)距的設(shè)定——基于基尼系數(shù)的分解和組間基尼系數(shù)變動(dòng)》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第2期。。設(shè)置較高的高邊際稅率可以提高稅收的累進(jìn)性，但是過高的累進(jìn)性刺激了高收入者偷漏稅行為，反而造成稅款的流失，加大了稅收征管的難度，也容易引起社會(huì)不公③李 文：《我國個(gè)人所得稅的再分配效應(yīng)與稅率設(shè)置取向》，《稅務(wù)研究》，2017年第2期。。

稅收公平包括橫向公平和縱向公平，我國個(gè)人所得稅的設(shè)計(jì)也是以這兩大基本原則為基礎(chǔ)的④周全林：《從稅收公平角度看我國個(gè)人所得稅制的全面性改革》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2010年第11期。。高收入者存在的偷漏稅破壞了稅收公平，消解了稅法的權(quán)威性，引起納稅人普遍的稅收不公平感知，會(huì)引發(fā)更加普遍的偷漏稅行為。通過降低最高邊際稅率引導(dǎo)高收入者依法納稅，一方面減少了偷漏稅，保障了稅收的縱向公平，即高收入者相較于低收入者切實(shí)承擔(dān)更多的稅收負(fù)擔(dān)，從而增強(qiáng)稅收的收入再分配效應(yīng)；另一方面也有助于高收入者之間橫向公平的實(shí)現(xiàn)，降低高收入者之間因?yàn)楸芏愂侄尾町惖仍蛞l(fā)的稅收負(fù)擔(dān)不公。此外，降低綜合所得的最高邊際稅率可以減少綜合所得稅負(fù)和其他類所得稅負(fù)之間的差異，促進(jìn)稅法本身的公平性，為我國個(gè)人所得稅實(shí)現(xiàn)更大范圍的綜合提供條件。

三、OECD國家最高邊際稅率調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)借鑒

本文選取了在2000—2018年間實(shí)行累進(jìn)稅制的28個(gè)OECD國家。重點(diǎn)考察這些國家中央層面?zhèn)€人所得稅制度與最高稅率相關(guān)的制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)。需要說明的是，由于各國個(gè)人所得稅制度較為復(fù)雜，對(duì)不同來源的收入征稅標(biāo)準(zhǔn)差異較大，本文這里統(tǒng)一篩選的是各國勞動(dòng)所得的個(gè)人所得稅收制度。

（一）OECD國家個(gè)人所得稅稅率級(jí)次特點(diǎn)

稅率級(jí)次是各級(jí)稅率設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。近20年間，除了澳大利亞、愛爾蘭、荷蘭、瑞典和瑞士外，其他國家都對(duì)個(gè)稅累進(jìn)級(jí)次進(jìn)行了微調(diào)。以世界主要經(jīng)濟(jì)體為例，美國聯(lián)邦個(gè)人所得稅2000年是5級(jí)累進(jìn)，2001—2012年是6級(jí)累進(jìn)，2013年至今是7級(jí)累進(jìn)。英國的個(gè)稅稅率級(jí)次除2006年調(diào)減為2級(jí)累進(jìn)外，其余年份都是3級(jí)累進(jìn)。而德國個(gè)人所得稅低檔稅率級(jí)次從2007開始由4級(jí)增加到5級(jí)。從累進(jìn)級(jí)次的強(qiáng)弱來看，如表1所示，實(shí)施3級(jí)到5級(jí)累進(jìn)稅制的國家最多，2級(jí)和6級(jí)累進(jìn)次之，實(shí)施8級(jí)及以上累進(jìn)稅制的國家很少。平均來看，如圖1所示，2000年至今OECD國家的個(gè)人所得稅累進(jìn)級(jí)次以金融危機(jī)期間為節(jié)點(diǎn)，呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，總體來看變化幅度并不大，稅率級(jí)次均值維持在4～6級(jí)之間。

表1 OECD國家個(gè)人所得稅稅率級(jí)次統(tǒng)計(jì)

2005 3 5 8 5 4 1 0 1 1 2006 3 5 9 5 2 2 0 1 1 2007 3 6 8 4 3 2 0 1 1 2008 4 5 7 3 3 3 1 1 1 2009 5 4 8 3 3 2 1 1 1 2010 4 4 8 3 3 1 3 1 1 2011 4 4 7 3 4 2 2 1 1 2012 4 4 5 5 3 3 2 1 1 2013 4 4 5 7 1 4 1 1 1 2014 4 4 6 6 1 4 0 1 2 2015 4 4 6 6 0 4 0 1 2 2016 4 1 7 7 1 4 0 1 2 2017 4 1 6 7 3 3 0 1 2 2018 4 1 6 6 2 5 0 1 2

圖1 OECD國家個(gè)稅級(jí)次和最高邊際稅率變化趨勢

（二）OECD國家個(gè)人所得稅最高邊際稅率特點(diǎn)

從最高邊際稅率的絕對(duì)數(shù)值來看，2018年，各國平均最高邊際稅率為38.54%。其中個(gè)稅最高邊際稅率在45%以下的國家超過半數(shù)，達(dá)到16個(gè)。與此同時(shí)，除瑞士和墨西哥外，各國的最低邊際稅率都高于我國的3%。也就是說，OECD國家最高邊際稅率和最低邊際稅率的差距普遍小于我國，再結(jié)合上述對(duì)各國個(gè)稅級(jí)次的分析可知，OECD國家的個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)較之于我國更加扁平。

從最高邊際稅率的變動(dòng)頻率來看，除瑞士和瑞典外，近20年間各國普遍對(duì)個(gè)稅的稅率結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。僅就最高邊際稅率的調(diào)整而言，如表2所示，有五個(gè)國家的個(gè)稅最高邊際稅率在近20年間調(diào)整了1次，有七個(gè)國家的調(diào)整頻率為2次。其余國家調(diào)整次數(shù)在3到8次不等。挪威、丹麥、芬蘭等北歐國家的調(diào)整最為頻繁，調(diào)整次數(shù)超過10次。

從最高邊際稅率調(diào)整方向來看，多數(shù)國家的調(diào)整呈現(xiàn)出一種波動(dòng)的態(tài)勢，變動(dòng)情況較為復(fù)雜。各國在不同年間依據(jù)本國發(fā)展需要對(duì)個(gè)稅最高邊際稅率適時(shí)予以調(diào)增或者調(diào)減，多數(shù)國家對(duì)個(gè)稅最高邊際稅率的調(diào)整呈現(xiàn)有增有減的波動(dòng)態(tài)勢。例如希臘在2000年時(shí)個(gè)稅最高邊際稅率是45%，2001年下降為42.5%，2002年又進(jìn)一步下降為40%并維持到2009年，從2010年開始又重新增加至45%，2013—2015年降至42%，之后又恢復(fù)到45%。以色列和斯洛文尼亞的個(gè)稅最高邊際稅率調(diào)整也出現(xiàn)類似的情況，體現(xiàn)在表2中這三個(gè)國家個(gè)稅整體變動(dòng)方向則為“持平”。此外，從2000年至今個(gè)稅最高邊際稅率呈現(xiàn)總體下降趨勢的國家居多，例如美國個(gè)稅最高邊際稅率分別由39.6%調(diào)低至35%，后又微調(diào)至37%；芬蘭的個(gè)稅最高邊際稅率則由37.5%逐步降低至31.5%。還有個(gè)別國家則調(diào)高了最高邊際稅率，如日本的個(gè)人所得稅最高邊際稅率由37%分別調(diào)高至40%和45%；英國則由40%增加至50%，后又降至45%?？傮w上看，由圖1各國最高邊際稅率均值的變化趨勢可知，從2000—2018年，OECD國家的個(gè)人所得稅最高邊際稅率呈現(xiàn)U型的變化趨勢：2000—2007年間個(gè)人所得稅最高邊際稅率和稅率級(jí)次持續(xù)下降。這一下降趨勢可向前延展至20世紀(jì)80年代的供給側(cè)改革（周克清和楊昭，2017）。2007—2009年間OECD國家個(gè)稅最高邊際稅率達(dá)局部最低點(diǎn)，之后有所上升，但是上升的幅度較之前有所下降。

從最高邊際稅率調(diào)整的方式來看，主要有三種。一是直接在原有稅率基礎(chǔ)上調(diào)整最高邊際稅率，如愛爾蘭（2001年、2007年、2015年）、芬蘭（2005年和2006年）、韓國（2002年和2004年）、法國（2001年、2002年、2003年）；二是在原有稅率結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上通過增減稅率級(jí)次來調(diào)整最高邊際稅率，如德國（2007年）、韓國（2012年）、法國（2012年）、英國（2010年）、美國（2001年和2003年）等；三是同時(shí)使用這兩種方式，如日本（2007年）、以色列（2002年）、西班牙（2003年、2007年、2011年）、智利（2002年）。

進(jìn)一步考察個(gè)稅級(jí)次和最高邊際稅率的調(diào)整關(guān)系可知，OECD國家個(gè)稅級(jí)次和最高邊際稅率的變化趨勢基本一致。當(dāng)然，與最高邊際稅率相比，稅率級(jí)次的調(diào)整更為劇烈且調(diào)整的空間較小，各國對(duì)稅率級(jí)次的調(diào)整頻率要明顯較低，但是個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往是一個(gè)整體，無論是稅率級(jí)次還是各級(jí)稅率都是各國用以進(jìn)行稅制改革的重要工具。從各國個(gè)稅級(jí)次和最高邊際稅率的關(guān)系來看，如圖2散點(diǎn)圖所示，兩者呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。這也進(jìn)一步表明，個(gè)稅稅率級(jí)次越高，越有可能推升最高邊際稅率。

表2 OECD國家邊際稅率變化情況

新西蘭 10.5 33 3 下降 1 1.2挪威 8.55 23.95 16 下降 18 1.6波蘭 18 32 1 下降 2 1.6葡萄牙 14.5 48 4 上升 13 4.4斯洛文尼亞 16 50 2 持平 13 3.6西班牙 9.5 22.5 5 下降 8 2.2瑞典 20 25 0 不變 18 1.5瑞士 0.77 13.2 0 不變 4 8.3英國 20 45 2 上升 10 3.8美國 10 37 5 下降 18 9.1

圖2 最高邊際稅率和稅率級(jí)次散點(diǎn)

（三）OECD國家個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得最高閾值特點(diǎn)

個(gè)人所得稅的最高邊際稅率和最高邊際稅率對(duì)應(yīng)的閾值共同決定了高收入者面臨的邊際稅負(fù)。由于通貨膨脹以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素導(dǎo)致國民收入水平普遍上升，各國一般都會(huì)對(duì)免征額、稅收優(yōu)惠以及各級(jí)稅率的臨界值進(jìn)行調(diào)整。從OECD國家個(gè)人所得稅最高閾值的調(diào)整來看，如表2所示，從2000—2018年，所有國家都提高了個(gè)稅最高閾值，美國、比利時(shí)、加拿大、丹麥、荷蘭等國由于實(shí)行的是個(gè)稅指數(shù)化調(diào)整制度，幾乎每年都對(duì)個(gè)稅最高閾值進(jìn)行調(diào)整。還有一些國家如澳大利亞、墨西哥、意大利、韓國等每隔幾年調(diào)整一次?？傮w來看，各國對(duì)個(gè)稅最高閾值的調(diào)整頻率要明顯高于對(duì)最高邊際稅率的調(diào)整。以瑞典和瑞士為例，雖然這兩國在近20年間未對(duì)個(gè)稅的最高邊際稅率進(jìn)行調(diào)整，但是仍然頻繁調(diào)高了個(gè)稅最高閾值。

從個(gè)稅最高閾值與各國人均工資的關(guān)系來看，多數(shù)國家個(gè)稅最高閾值/人均工資的值與我國相比都比較低。2018年我國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資為8.24萬元，私營單位平均工資為4.57萬元①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2019》。，即便按照非私營單位平均工資水平，2018年我國個(gè)人所得稅最高閾值/人均工資的值也接近12倍。而2018年OECD國家這一比值明顯高于我國僅有的奧地利和墨西哥。另有19個(gè)國家的值小于5，其中11個(gè)國家的這一比值甚至小于2。結(jié)合2000—2018年各國這一倍數(shù)值變化趨勢可知，奧地利從2016年開始個(gè)稅最高閾值較2015年增加了17倍，這直接導(dǎo)致奧地利個(gè)稅最高閾值/人均工資的值從2015年的1.3激增至2016年的22.2，在2018年這一值為21.2。而墨西哥同樣由于在個(gè)別年份存在個(gè)稅最高閾值劇烈變化的情況，導(dǎo)致個(gè)稅最高閾值/人均工資的值波動(dòng)巨大。圖3展示OECD國家2000—2018年個(gè)稅最高閾值/人均工資的均值變動(dòng)趨勢。由圖3可以明顯地看到，若考慮所有的28個(gè)國家，各國這一比值的均值波動(dòng)非常明顯，當(dāng)剔除奧地利和墨西哥后，這一比值的波動(dòng)幅度明顯減小，在2000—2012年呈現(xiàn)緩慢上升的態(tài)勢，之后又有所下降?？偟膩砜?，2000年至今，OECD國家個(gè)稅最高閾值/人均工資的均值較低，最高也未超過4，這一值遠(yuǎn)低于我國。

圖3 OECD國家個(gè)稅最高閾值與人均工資的關(guān)系

四、適度下調(diào)最高邊際稅率對(duì)個(gè)稅功能的影響測算

個(gè)人所得稅承擔(dān)著籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入再分配的兩大基本職能。若不考慮個(gè)體行為反應(yīng)，綜合所得最高邊際稅率的下降將在短期內(nèi)對(duì)這兩大功能產(chǎn)生負(fù)面的影響。為此，本文通過測算的方法就這方面的影響展開分析。希望在兼顧這兩大功能的基礎(chǔ)上尋求綜合所得最高邊際稅率合理的下調(diào)空間。

（一）數(shù)據(jù)來源和基本描述

本文利用中國家庭金融中心2017年的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)（CHFS2017）展開基本測算，CHFS2017詳細(xì)記錄了受訪者及其家庭成員的基本特征，以及2016年的就業(yè)、收入、支出的詳細(xì)情況。CHFS2017樣本量大，樣本信息全面，具有很好的代表性。數(shù)據(jù)信息較新，對(duì)于研究2018年最新一輪稅改后的個(gè)稅效應(yīng)具有較好的時(shí)效性。由于現(xiàn)階段我國個(gè)人所得稅基本上只輻射到城鎮(zhèn)居民，故而本文剔除了農(nóng)村樣本數(shù)據(jù)。同時(shí)本文只關(guān)注綜合所得，故而只考慮在2016年獲得了工薪收入（包括獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼）和勞務(wù)收入的個(gè)人①CHFS2017沒有詢問個(gè)人的稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得。由于這兩項(xiàng)所得在我國歷年的個(gè)稅收入中占比很小，故而以工薪所得和勞務(wù)所得代表綜合所得的誤差很小。。再通過刪除缺漏值，最終獲得2016年參與勞動(dòng)力市場的個(gè)人共18,113人。

由于2016年調(diào)查獲得的收入數(shù)據(jù)為稅后所得，本文按照2016年個(gè)稅制度倒算出個(gè)人的稅前收入，作為后續(xù)測算的基礎(chǔ)。表3展示了就業(yè)者稅前收入的基本描述性統(tǒng)計(jì)，需要說明的是本文數(shù)據(jù)均按照CHFS2017樣本權(quán)重進(jìn)行了加權(quán)處理。

表3 稅前收入描述性統(tǒng)計(jì)

22,975 1811 1.77 12.31 27.00 27.17 11.43 20.32 4 28,744 1811 2.37 14.36 28.38 23.96 14.03 16.90 5 34,714 1812 3.04 18.87 31.02 20.58 12.53 13.96 6 40,495 1811 3.48 23.47 30.70 15.90 14.30 12.15 7 49,347 1811 5.36 29.10 31.25 13.09 10.88 10.33 8 60,884 1811 4.75 33.74 32.19 11.10 9.17 9.06 9 81,777 1811 6.85 37.00 32.36 8.83 6.24 8.72 10 172,393 1812 10.38 45.58 29.86 5.08 2.76 6.35 50萬及以上 900,701 36 13.89 50.00 25.00 5.56 0.00 5.56 100萬及以上 1,672,942 6 16.67 33.33 33.33 0.00 0.00 16.67 3

由表3可知，2016年我國城鎮(zhèn)就業(yè)者人均收入為4.8萬元。而如果以官方公布額宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，可知2016年我國城鎮(zhèn)就業(yè)者的人均勞動(dòng)所得達(dá)到5.3萬元①由于我國的個(gè)稅目前基本上只輻射到城鎮(zhèn)居民，故只針對(duì)城鎮(zhèn)居民展開測算。城鎮(zhèn)就業(yè)者勞動(dòng)報(bào)酬測算的數(shù)據(jù)主要來自于我國《資金流量表》和《中國住戶調(diào)查年鑒》，基本測算公式為：勞動(dòng)報(bào)酬所得=住戶部門勞動(dòng)者報(bào)酬來源-住戶部門勞動(dòng)者報(bào)酬運(yùn)用-農(nóng)村居民總工資性收入-社保基金；人均勞動(dòng)報(bào)酬所得=勞動(dòng)者報(bào)酬所得/（城鎮(zhèn)總就業(yè)人員-城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)人員）。經(jīng)測算，1994年至2017年，我國城鎮(zhèn)就業(yè)者人均勞動(dòng)報(bào)酬的年均增幅達(dá)到10%。。一方面兩者相差并不太大，說明CHFS2017數(shù)據(jù)仍具有一定代表性，另一方面這可能也反映了抽樣調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)中普遍存在的高收入者代表不足的問題②王小魯：《灰色收入與國民收入分配2013 年報(bào)告》，《比較》，2013年第5期。③李 實(shí)，羅楚亮：《中國收入差距究竟有多大?——對(duì)修正樣本結(jié)構(gòu)偏差的嘗試》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2011年第4期。。接著將樣本按照收入多寡排序，等分為10組，考察各組的收入情況?？芍畹徒M的人均收入僅為6249元，最高組的人均收入達(dá)到172,393元，雖是最低組人均收入的27.6倍，但僅是人均勞動(dòng)所得的3.55倍。對(duì)應(yīng)我國現(xiàn)行個(gè)稅綜合所得稅率表可知，最高組的這一平均收入水平基本上適用20%而不是更高的邊際稅率。為了進(jìn)一步分析高勞動(dòng)收入者的情況，將高收入組中年工薪收入超過50萬元和100萬元的個(gè)體單獨(dú)進(jìn)行分析?？紤]各項(xiàng)扣除后，年收入過50萬可能適用25%及以上邊際稅率，而年收入過百萬適用35%或45%的最高邊際稅率。由表3最后兩行可知，年工薪所得超過50萬的僅有36人，超過100萬的僅有6人，說明在我國獲得高勞動(dòng)收入的個(gè)體很少，進(jìn)而適用綜合所得高檔邊際稅率的人數(shù)就很少。

進(jìn)一步從就業(yè)者的職業(yè)分布來看，全樣本中，專技人員和辦事人員占比最高，服務(wù)人員和生產(chǎn)制造人員次之。而10等分組中，隨著收入的不斷上升，黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人占比呈現(xiàn)總體上升的趨勢；專技人員占比呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，尤其是在年收入超過50萬的人中，專技人員占比達(dá)到50%；辦事人員占比先上升后穩(wěn)定在30%左右；服務(wù)人員和生產(chǎn)制造人員都呈現(xiàn)出明顯的先上升后下降的趨勢。這些變化充分說明我國就業(yè)市場尊重知識(shí)、尊重人才的特點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)，獲得高工資的個(gè)體多為各類管理和技術(shù)人才。

（二）數(shù)據(jù)拼接處理

微觀調(diào)查數(shù)據(jù)中高收入者代表性不足主要由兩類因素所致，一是統(tǒng)計(jì)遺漏，二是高收入者收入隱瞞。對(duì)于前者，需要明確知道我國城鎮(zhèn)就業(yè)者工資的分布情況并結(jié)合其他數(shù)據(jù)補(bǔ)齊高工薪所得者收入部分。但是由于數(shù)據(jù)所限，相關(guān)測算結(jié)果誤差較大。CHFS2017抽樣的優(yōu)勢在于，經(jīng)濟(jì)富裕的東部地區(qū)樣本比重較大，則有較大的可能性抽取到高收入者，這可在一定程度上規(guī)避高收入樣本遺漏的問題。對(duì)于高收入者收入隱瞞問題，本文參照④岳希明，徐 靜，劉 謙等：《2011年個(gè)人所得稅改革的收入再分配效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2012年第9期。做法，做如下處理：

首先，劃定高工薪所得最低標(biāo)準(zhǔn)。2007年開始，我國規(guī)定年收入12萬元以上的個(gè)人需自行申報(bào)納稅，據(jù)此有學(xué)者將12萬元作為我國高收入者的最低標(biāo)準(zhǔn)①羅楚亮：《高收入人群缺失與收入差距低估》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2019年第1期。。對(duì)于非個(gè)體經(jīng)營的一般勞動(dòng)者來說，組成其主要收入來源的有工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。轉(zhuǎn)移性收入不構(gòu)成所得稅稅源，而在2006年前后，剩余兩項(xiàng)所得來源中工資性收入占比在97%左右。且在我國個(gè)稅征管實(shí)踐中，工薪所得也是最主要的收入來源。據(jù)此，可認(rèn)為2007年設(shè)定的12萬元自行申報(bào)納稅標(biāo)準(zhǔn)，可近似代表工薪所得，即2007年工薪所得超過12萬元的即為高工薪所得者。按照上文測算的我國勞動(dòng)報(bào)酬，可知我國工薪所得年均增幅約為10%。按照這一漲幅，2016年的高工薪標(biāo)準(zhǔn)則為28萬左右?；旧蠈?duì)應(yīng)于CHFS2017稅前工薪收入樣本的99分位點(diǎn)。

其次，尋找高工薪者替代樣本?；舅悸肥怯闷渌呤杖霕颖敬鍯HFS2017數(shù)據(jù)前1%的樣本。本文選取我國2016年上市公司高管薪酬作為高工薪者的替代樣本②高管工薪數(shù)據(jù)來源為CSMAR數(shù)據(jù)庫。。刪除薪酬低于28萬的樣本，可得19,068個(gè)高管薪酬，年薪均值達(dá)到66萬。而本文所用CHFS2017前1%的樣本中稅前收入均值為46萬。則進(jìn)一步佐證了CHFS2017高工薪樣本存在被低估的情況。

最后，完成拼接。保持CHFS2017樣本權(quán)重不變，僅將前1%的樣本替換為上市公司高管薪酬樣本。為了防止這一操作高估了高工薪者收入，本文還以僅替換CHFS2017稅前收入前0.5%的樣本進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

（三）測算方法和結(jié)果分析

具體的測算分為兩個(gè)部分，一是對(duì)最高邊際稅率下降前后個(gè)人所得稅應(yīng)納稅額的測算。二是最高邊際稅率下降對(duì)收入再分配的影響測算。對(duì)于前者，本文按照新修訂的稅法測算應(yīng)納稅收和稅后收入等指標(biāo)，其中專項(xiàng)附加扣除根據(jù)就業(yè)者家庭成員關(guān)系特征、大病醫(yī)療、住房貸款利息以及租住房屋情況等進(jìn)行測算③由于從高管薪酬數(shù)據(jù)中無法得知其具體家庭情況，本文一律按照5000/月的專項(xiàng)附加扣除進(jìn)行處理。這一操作可能會(huì)低估高工薪者應(yīng)納稅額，但最終影響并不大。。對(duì)于后者，則采用稅前基尼系數(shù)減去稅后基尼系數(shù)之差來衡量。這一指標(biāo)即為測度個(gè)稅再分配效應(yīng)最常用的MT指數(shù)。MT越大，則說明個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入再分配的效果越好④岳希明，徐 靜，劉 謙等：《2011年個(gè)人所得稅改革的收入再分配效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2012年第9期。。

本文結(jié)合現(xiàn)行稅法的規(guī)定，分別設(shè)計(jì)了五種綜合所得的最高邊際稅率。一是現(xiàn)行按照稅法規(guī)定的45%，對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅所得閾值為960,000元，實(shí)行7級(jí)累進(jìn)稅制；二是將綜合所得最高邊際稅率降為40%，對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅所得閾值仍為960,000元，實(shí)行7級(jí)累進(jìn)稅制；三是在現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上剔除最高檔稅率，綜合所得最高邊際稅率則降為35%，對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅所得閾值為660,000元，實(shí)行6級(jí)累進(jìn)稅制；四是在現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上剔除最高檔和次高檔稅率，個(gè)稅最高邊際稅率則降為30%，對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅所得閾值為420,000元，實(shí)行5級(jí)累進(jìn)稅制；五是在現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上剔除最高三擋稅率，個(gè)稅最高邊際稅率則降為25%，對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅所得閾值為300,000元，實(shí)行4級(jí)累進(jìn)稅制。

表4分別區(qū)分CHFS2017數(shù)據(jù)、99分位點(diǎn)拼接數(shù)據(jù)和99.5分位點(diǎn)拼接數(shù)據(jù)的測算的結(jié)果。由表4可知，若不進(jìn)行數(shù)據(jù)拼接，最高邊際稅率的變化對(duì)收入再分配和稅收的影響較小。尤其是當(dāng)最高邊際稅率從45%降低至30%，MT指數(shù)僅降低了0.0004，人均稅收僅下降了39元。當(dāng)最高邊際稅率進(jìn)一步降至25%，相應(yīng)的影響有所強(qiáng)化，MT指數(shù)降至0.0099，人均稅收減少70元。

當(dāng)CHFS2017最高1%的樣本由上市公司高管薪酬替代時(shí)，拼接后的稅前收入有所提高，稅前基尼系數(shù)和稅后基尼系數(shù)也都有所增加，說明高收入者拉高了收入分布不平等的情況。從MT指數(shù)來看，個(gè)人所得稅再分配效應(yīng)較之未拼接數(shù)據(jù)也有所增強(qiáng)。隨著最高邊際稅率的下降，MT指數(shù)下降幅度增強(qiáng)，即個(gè)人所得稅再分配效應(yīng)隨之減弱。尤其是當(dāng)最高邊際稅率在30%和25%兩檔時(shí)候，MT指數(shù)下降幅度較大。從稅收減少額來看，隨著最高邊際稅率的下降，稅收減少的幅度增加。同樣，當(dāng)最高邊際稅率分別為30%和25%時(shí)，人均稅收較45%的最高邊際稅率時(shí)分別下降111元和184元。若2020年進(jìn)行綜合所得最高邊際稅率調(diào)減，假設(shè)稅收收入增速和勞動(dòng)報(bào)酬增速一致，且不考慮其他影響，則這一舉措使得人均稅收下降分別為162.51元和269元。

當(dāng)CHFS2017最高0.5%的樣本由上市公司高管薪酬替代時(shí)，拼接后的稅前收入較未拼接數(shù)據(jù)有所提高，但是較最高1%的樣本拼接有所下降。稅前基尼系數(shù)、稅后基尼系數(shù)、MT指數(shù)以及稅收減少額的變化也是同樣的情況。這是由于縮小拼接范圍很可能損失了部分高工薪樣本。但同樣可以看出一致的變化趨勢。即最高邊際稅率下降至30%和25%時(shí)對(duì)收入再分配和人均稅收有較為明顯的影響。

總體來看，綜合所得最高邊際稅率的適度下降對(duì)于個(gè)稅兩大功能，尤其是對(duì)收入再分配的影響并不大。究其原因有三點(diǎn)：一是2018年的稅改提高了綜合所得的基本免征額，并且增加了六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除，各級(jí)收入的應(yīng)納稅所得大幅下降，尤其是中高收入者受益更明顯，這使得個(gè)稅高檔稅率適用的收入范圍進(jìn)一步壓縮。綜合所得有效稅基進(jìn)一步收窄，影響了其功能的發(fā)揮。二是從根本上說，我國目前勞動(dòng)者收入水平普遍不高，過高的邊際稅率和閾值設(shè)置適用的人群有限，對(duì)收入再分配的作用較小，對(duì)稅收收入的貢獻(xiàn)也不高。三是僅就調(diào)節(jié)收入差距來說，個(gè)人所得稅具有明顯的局限性。從理論上說個(gè)稅可以“劫富”抑制過高的收入，卻無法“濟(jì)貧”調(diào)高過低收入①施正文：《論我國個(gè)人所得稅法改革的功能定位與模式選擇》，《政法論叢》，2012年第2期。。與政府轉(zhuǎn)移支付制度相比，個(gè)稅對(duì)收入差距調(diào)節(jié)作用明顯偏弱②徐 靜，蔡 萌，岳希明：《政府補(bǔ)貼的收入再分配效應(yīng)》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2018年第10期。。

表4 測算結(jié)果

五、結(jié)論和啟示

（一）個(gè)稅改革要服務(wù)于個(gè)稅職能的要求

若粗略劃分全球稅制體系，可認(rèn)為發(fā)達(dá)國家以個(gè)人所得稅等直接稅作為主要財(cái)政收入來源，而發(fā)展中國家以增值稅等間接稅作為主要財(cái)政收入來源。個(gè)人所得稅1799年開征于英國，后逐漸成為發(fā)達(dá)國家最主要的稅種之一。個(gè)人所得稅在發(fā)達(dá)國家首先承擔(dān)著籌集財(cái)政收入的重要職能，近年來個(gè)別發(fā)達(dá)國家貧富差距愈演愈烈，個(gè)稅在發(fā)達(dá)國家又承擔(dān)起重要的收入再分配職能。以美國為例，作為全球貧富差距最嚴(yán)重的國家之一，美國公民的稅前收入在收入最高的1%人群中所占的比例從20世紀(jì)70年代末的不到10%增加到了近幾年的20%以上，這引發(fā)了極大的社會(huì)問題①Piketty T,Saez E,Zucman G.Distributional National Accounts:Methods and Estimates for the United States.The Quarterly Journal of Economics.2018,(2).。隨著奧巴馬醫(yī)改和布什減稅法案的到期，美國在2013年將個(gè)人所得稅的最高邊際稅率由35%恢復(fù)至39.6%，與此同時(shí)資本利得稅的稅率由15%提高至20%。這一舉措強(qiáng)化了美國個(gè)稅的收入再分配效應(yīng)，并且有效提高了美國聯(lián)邦政府的稅收收入②Saez E.Taxing the Rich More:Preliminary Evidence from the 2013 Tax Increase.Tax Policy and the Economy.2017,(1).。此外，20世紀(jì)80年代開始的個(gè)稅減稅浪潮又進(jìn)一步拓寬了個(gè)稅功能，個(gè)人所得稅成為發(fā)達(dá)國家保持稅收競爭力、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有力工具。從OECD國家個(gè)稅演變可以看出，近年來各國對(duì)個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)的調(diào)整較為頻繁，金融危機(jī)前后各國更是普遍通過縮減個(gè)人所得稅稅率級(jí)次和降低最高邊際稅率的方式提振消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需。對(duì)于發(fā)展中國家而言，較低的國民收入水平?jīng)Q定了個(gè)稅對(duì)于籌集財(cái)政收入的作用有限，個(gè)稅制度的設(shè)計(jì)主要以調(diào)節(jié)收入分配目標(biāo)為主。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在設(shè)計(jì)之初略顯“超前”的個(gè)稅規(guī)則目前已輻射到越來越多的居民，個(gè)稅籌集財(cái)政收入的功能愈加重要。因此，未來我國個(gè)稅改革必然要以強(qiáng)化籌資和再分配的雙重職能為基本原則，在此基礎(chǔ)上要善于運(yùn)用個(gè)稅工具服務(wù)于國家宏觀調(diào)控。

（二）短期來看，我國個(gè)稅綜合所得最高邊際稅率具有一定的下調(diào)空間

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和本文測算結(jié)果，考慮到可操作性，建議砍掉我國綜合所得現(xiàn)行45%的最高邊際稅率，最高邊際稅率下調(diào)至35%，稅率累進(jìn)級(jí)次和最高閾值也順應(yīng)下調(diào)。這一建議與陳建東等（2014），諾敏等③諾 敏，張世偉，曙 光：《個(gè)人所得稅改革對(duì)調(diào)節(jié)收入差距的影響及對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2016年第7期。的研究結(jié)論也具有一致性。另外，應(yīng)積極探索個(gè)人所得稅各級(jí)閾值的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制以提高個(gè)稅制度的科學(xué)性。稅務(wù)部門也應(yīng)以最高邊際稅率的調(diào)低為契機(jī)，強(qiáng)化對(duì)高收入群體的稅收征管力度，減少偷漏稅，維護(hù)稅法的權(quán)威性。考慮到下調(diào)稅率后申報(bào)納稅面擴(kuò)大、源泉征管力度加強(qiáng)等增收因素，適度下調(diào)綜合所得最高邊際稅率對(duì)稅收收入的綜合影響將不會(huì)很大，總體上對(duì)各級(jí)財(cái)政收入的影響均不大。這樣既不拖個(gè)人所得稅收入可持續(xù)增長的“后腿”，也有效調(diào)動(dòng)了高收入群體的納稅積極性，既不會(huì)滋生閑暇替代勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也能釋放大量被抑制的高消費(fèi)潛能。對(duì)于新冠疫情沖擊影響下消費(fèi)的拉動(dòng)、人才的吸引、稅制稅務(wù)國際競爭利得提升以及稅法遵從度的提升而言，下調(diào)個(gè)人所得稅最高邊際稅率的舉措可盡快提上議事日程。

（三）長期來看，要靈活運(yùn)用最高邊際稅率等個(gè)稅要素工具

雖然2018年最新一輪稅改降低了我國中低收入者稅負(fù)，短期內(nèi)會(huì)對(duì)政府個(gè)稅收入造成沖擊。但是長期來看，隨著勞動(dòng)報(bào)酬占初次分配比重的上升以及我國財(cái)稅體制的深化改革，個(gè)人所得稅必將發(fā)揮著越來越重要的作用。這就要求我國改變滯后的個(gè)稅建設(shè)，靈活運(yùn)用各種稅制工具助力個(gè)稅功能的實(shí)現(xiàn)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，除了籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入再分配，個(gè)稅改革還服務(wù)于政府的宏觀調(diào)控。個(gè)人所得稅的最高邊際稅率及其對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅所得閾值已經(jīng)成為使用頻率最高的個(gè)稅調(diào)節(jié)工具。從財(cái)政收支的角度來看，我國的宏觀調(diào)控更加倚重支出政策，對(duì)稅收政策使用較少。在個(gè)人所得稅的改革中，又過于看重免征額而忽視了稅率結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而免征額的調(diào)高更像是應(yīng)對(duì)通脹和國民收入上漲的“被動(dòng)”之舉。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建議我國靈活運(yùn)用各種個(gè)稅要素工具，摒棄簡單的“調(diào)高”或者“調(diào)低”思維，結(jié)合各類短期調(diào)控和長期的稅改政策，使個(gè)人所得稅真正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正的強(qiáng)有力工具。