陳梨

摘要：水利工程項(xiàng)目資金管理和使用是工程建設(shè)管理的重要內(nèi)容之一，根據(jù)水利工程項(xiàng)目建設(shè)的需要做好資金管理和使用工作，是項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要保障。從水利工程建設(shè)管理單位的角度，結(jié)合鄂北地區(qū)水資源配置工程建設(shè)資金管理實(shí)際，探討了水利工程資金管理及使用的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的防范措施。研究成果可為其他類似工程資金管理使用提供參考。

關(guān)鍵詞：水利工程;資金保障;資金使用;資金監(jiān)管;鄂北地區(qū)水資源配置工程

中圖法分類號(hào)：F426.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.11.016

Abstract： The management and use of construction capital of water conservancy projects is one of the important issues in the construction management of engineering projects. Doing a good job on the use and management of construction capital of water conservancy projects according to the construction needs is crucial for ensuring smooth promotion of the construction.On the basis of the practical construction process，the experiences and measures in the management and use of construction capital of North Hubei Water Transfer Project were discussed from the perspective of construction and management department of water conservancy projects. The existing risks are analyzed and the corresponding controlling measures were put forward， which can be a reference for other projects.

Key words： water conservancy projects; capital guarantee; capital use; capital supervision; North Hubei Water Transfer Project

為了解決鄂北地區(qū)缺水干旱問題，2015年湖北省啟動(dòng)了“一號(hào)工程”——鄂北地區(qū)水資源配置工程（以下簡稱“鄂北工程”）建設(shè)。該工程一期投資達(dá)180億元，途經(jīng)6個(gè)縣市區(qū)。作為湖北省投資規(guī)模最大、覆蓋面積最廣、受惠人數(shù)最多的工程，在建設(shè)期間的資金保障、資金監(jiān)管、績效管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算和政府采購等方面均積累了一定經(jīng)驗(yàn)。本文從鄂北工程建設(shè)管理單位——鄂北地區(qū)水資源配置工程建設(shè)與管理局（籌）（以下簡稱“鄂北局”）的角度，總結(jié)了鄂北工程建設(shè)資金管理及使用方面的經(jīng)驗(yàn)做法，分析了存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出了防范風(fēng)險(xiǎn)的思考和建議。

1 資金管理及使用的經(jīng)驗(yàn)做法

1.1 抓資金保障，促工程建設(shè)

（1） 科學(xué)編制預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。①按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，精心組織并做好預(yù)算編制工作，把好預(yù)算管理的關(guān)口，切實(shí)履行好主體責(zé)任。②根據(jù)湖北省水利廳的預(yù)算批復(fù)，鄂北局及時(shí)分解下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格遵循預(yù)算報(bào)銷費(fèi)用;③預(yù)算執(zhí)行做到可視化、信息化。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)升級(jí)預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“人人可操作、實(shí)時(shí)可查看”。④加大預(yù)算執(zhí)行力度，定期做好預(yù)算分析和預(yù)算通報(bào)工作。通過提高預(yù)算編制的科學(xué)性，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的合理性，提升了預(yù)算執(zhí)行效果，2019年度鄂北局全年部門預(yù)算執(zhí)行率達(dá)到99.14%。

（2）積極籌措資金，提供資金保障。①多次聯(lián)系湖北省發(fā)改委、湖北省財(cái)政廳和湖北省水利廳等，將省級(jí)配套建設(shè)資金上傳財(cái)政國庫支付系統(tǒng)，推動(dòng)中央建設(shè)資金剩余指標(biāo)的落實(shí)，便于資金高效支付。②主動(dòng)協(xié)調(diào)湖北省財(cái)政廳、水利廳及時(shí)下達(dá)部門預(yù)算資金計(jì)劃和政府采購計(jì)劃。③積極爭取政策資金支持，及時(shí)與湖北省水利廳溝通協(xié)調(diào)，籌集因機(jī)構(gòu)改革辦公樓搬遷產(chǎn)生的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)以及年度基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金。這些協(xié)調(diào)工作，有力保證了項(xiàng)目資金充足，為工程建設(shè)提供了充足的“彈藥”。

（3）推進(jìn)工程結(jié)算，加快價(jià)款支付。①嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范變更報(bào)價(jià)。針對(duì)承包單位申報(bào)的變更項(xiàng)目，嚴(yán)格要求咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)審核和最終確認(rèn)，并適時(shí)組織專家及咨詢機(jī)構(gòu)共同研究討論，最大限度確保變更報(bào)價(jià)的合理性。②全力推進(jìn)主材價(jià)差審核支付。根據(jù)水利廳黨組會(huì)議紀(jì)要精神，迅速制定并出臺(tái)了《鄂北工程主材價(jià)差實(shí)施辦法》，讓調(diào)差工作有據(jù)可循。③嚴(yán)格高效審核各類工程款項(xiàng)。全時(shí)段、滿負(fù)荷、高效率，在保證項(xiàng)目資金安全的前提下，全力保障工程款項(xiàng)的審核與支付。2019年鄂北局完成了30多億元的工程資金審核與支付工作，極大緩解了工程資金壓力，助力通水目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（4）重視農(nóng)民工工資，保障工資支付。①在月度資金三方監(jiān)管工作中，高度關(guān)注承包單位對(duì)農(nóng)民工工資的支付情況，摸底農(nóng)民工工資支付方式。②結(jié)合鄂北工程實(shí)際，制定《鄂北工程農(nóng)民工工資支付保障工作建議方案》，并與各參建單位充分溝通，確保無拖欠行為發(fā)生。③通過向承包單位總部發(fā)函、查詢施工單位銀行賬單等措施，確保施工單位將工資足額按月支付給農(nóng)民工本人。為農(nóng)民工工資提供了有力保障，讓農(nóng)民工安心投身工程建設(shè)，為工程建設(shè)提質(zhì)加速，同時(shí)也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。

1.2 重資金使用，嚴(yán)票據(jù)管理

（1）嚴(yán)格財(cái)務(wù)支出票據(jù)審核。①審核財(cái)務(wù)支出票據(jù)的合法性，審核票據(jù)是否符合國家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定。②審核財(cái)務(wù)支出票據(jù)的真實(shí)性，審核票據(jù)所記載和反映的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否屬實(shí)。③審核財(cái)務(wù)支出票據(jù)的完整性，審核票據(jù)是否內(nèi)容規(guī)范、字跡清楚、項(xiàng)目準(zhǔn)確、印章齊全，內(nèi)容與發(fā)票種類是否相符，各聯(lián)次內(nèi)容與金額是否一致，記載內(nèi)容是否有涂改、挖補(bǔ)情形。④審核財(cái)務(wù)支出票據(jù)的準(zhǔn)確性，審核票據(jù)是否正確使用。屬于非稅收支范疇的是否使用財(cái)政票據(jù)。屬于財(cái)政撥款安排的部門預(yù)算支出的，是否使用統(tǒng)一的國庫集中支付憑證。屬于代收暫付的往來資金，是否使用往來結(jié)算票據(jù)。向?qū)Ψ教峁┑慕?jīng)營性服務(wù)范疇的貨物、勞務(wù)，是否使用稅務(wù)發(fā)票等。⑤審核財(cái)務(wù)支出票據(jù)的時(shí)效性，審核財(cái)務(wù)報(bào)銷憑證是否在規(guī)定的有效期間內(nèi)使用。保證票據(jù)規(guī)范性和及時(shí)性就是保證資金規(guī)范、合理支出，也有利于提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（2）規(guī)范財(cái)務(wù)支出票據(jù)報(bào)銷。鄂北局所有報(bào)銷都按規(guī)定的程序和權(quán)限進(jìn)行審核、審批，并由具體經(jīng)辦人、證明人、審批人簽字。財(cái)務(wù)支出報(bào)銷時(shí)，附上與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)有關(guān)的合法合規(guī)的原始憑證及附件，包括：單位自外部取得的合法憑證（資料）、單位內(nèi)部自制憑證（資料）。凡列入政府采購目錄的支出事項(xiàng)，均依法提供政府采購的相關(guān)資料。保證報(bào)銷流程的合法合規(guī)，為資金安全提供了進(jìn)一步保障。

1.3 強(qiáng)資金監(jiān)管，保安全高效

（1）加強(qiáng)資金三方監(jiān)管，防止挪作他用。①建立并完善資金三方監(jiān)管制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，保證鄂北工程建設(shè)資金專款專用，防止施工單位將工程建設(shè)資金挪作他用。②每月定期赴施工現(xiàn)場，對(duì)施工單位資金使用情況進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管，開展月度資金三方監(jiān)管現(xiàn)場審核。③做好施工單位履約保函和預(yù)付款保函真實(shí)性核查工作，采取到出具履約保函和預(yù)付款保函的銀行進(jìn)行實(shí)地核查以及通過建設(shè)單位開戶銀行網(wǎng)上查詢系統(tǒng)進(jìn)行核查等方式，建立預(yù)付款保函臺(tái)賬，督促預(yù)付款保函到期的施工單位及時(shí)續(xù)開保函，保證資金安全。

（2）強(qiáng)化跟蹤審計(jì)，確保規(guī)范履約。①征求多方意見，制定《鄂北工程跟蹤審計(jì)工作方案》，通過公開招標(biāo)方式選定跟蹤審計(jì)中介機(jī)構(gòu)。②在工程建設(shè)中開展跟蹤審計(jì)，將審計(jì)工作覆蓋工程建設(shè)全過程。要求跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)在施工現(xiàn)場設(shè)立審計(jì)項(xiàng)目部，按照協(xié)議簽訂的服務(wù)內(nèi)容，完成審計(jì)工作任務(wù)，加強(qiáng)資金審計(jì)。③充分尊重跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)提出的意見和建議，對(duì)存在的問題及時(shí)整改。④重視現(xiàn)場調(diào)研和檢查跟蹤審計(jì)工作質(zhì)效，針對(duì)履約不到位的問題，對(duì)跟蹤審計(jì)單位進(jìn)行約談，責(zé)令整改。多措并舉，多管齊下，力保工程建設(shè)的安全、高效。

（3）加大內(nèi)部自查，配合審計(jì)稽查。①引入第三方中介機(jī)構(gòu)認(rèn)真做好內(nèi)部自查。為保證工程結(jié)算及資金使用的合理性、合法性，從7家會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供的審計(jì)方案和報(bào)價(jià)中優(yōu)中選優(yōu)，選定高水平的事務(wù)所對(duì)工程款支付及資金使用情況開展全面深入專項(xiàng)自查，針對(duì)其提出的建議，分析整改，落實(shí)到人，真正做到未雨綢繆、自我凈化、整改到位，著力保證內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量。②配合湖北省審計(jì)署武漢特派辦做好為期3個(gè)月的水利建設(shè)領(lǐng)域穩(wěn)增長審計(jì)工作，確保把鄂北工程建成廉潔高效工程。從各項(xiàng)審計(jì)的情況來看，鄂北局建設(shè)資金使用管理規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行情況良好，有效保障鄂北工程建設(shè)資金專款專用。

2 存在的風(fēng)險(xiǎn)

（1）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。鄂北局是新成立不久的單位，目前已經(jīng)搭建了內(nèi)部管理控制的基本框架，但是仍有部分制度還未建立和完善，尚未有規(guī)范的指引，這將給風(fēng)險(xiǎn)管理帶來隱患。因此，還需加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施環(huán)境的重視，防止制度無法落實(shí)。此外，有些內(nèi)部控制制度浮于表面，并未真正得到落實(shí)。上述因素都在一定程度上影響著水利建設(shè)單位內(nèi)部控制制度的完善和執(zhí)行。

（2）管理責(zé)任模糊風(fēng)險(xiǎn)。參與水利工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作的部門較多，但是在劃分風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任上不夠清晰，一定程度上增加了單位內(nèi)部控制管理難度，也給風(fēng)險(xiǎn)管理帶來不利的影響。如果無法將權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行有效劃分，就難以發(fā)揮內(nèi)部控制的作用和價(jià)值。一旦出現(xiàn)治理和資金方面的問題，容易導(dǎo)致推諉情況的發(fā)生，因此，需要進(jìn)一步細(xì)化單位和個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。

（3）信息化程度不高的風(fēng)險(xiǎn)。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，很多大型企業(yè)、大型集團(tuán)公司已經(jīng)建立了完善的數(shù)據(jù)共享中心，領(lǐng)導(dǎo)審批從線下轉(zhuǎn)移至線上，審批趨于無紙化、便捷化、高效化。但是鄂北局作為行政事業(yè)單位，在對(duì)最新科技的利用上還有諸多限制。行政事業(yè)單位將保密性和安全性作為首要考慮因素，因此其很難采用完全市場競爭的信息化手段來進(jìn)行流程再造和流程優(yōu)化。此外，由于行政事業(yè)單位對(duì)新事物的接納速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)，這也一定程度阻礙了信息化的發(fā)展。

（4）職工深度培訓(xùn)不足的風(fēng)險(xiǎn)。鄂北局內(nèi)部的各方面培訓(xùn)機(jī)會(huì)很多，也會(huì)經(jīng)常派職工參與外單位培訓(xùn)，但總體來說，培訓(xùn)大多是短期、零散的，職工很難有深度學(xué)習(xí)和深入思考的空間，所獲得知識(shí)的深度和廣度有限，學(xué)習(xí)效果難以保證。

（5）工程資金撥付周期過長的風(fēng)險(xiǎn)。鄂北工程是一項(xiàng)規(guī)模巨大的工程，涉及到的施工標(biāo)段合同有100多個(gè)，監(jiān)理、跟蹤審計(jì)、監(jiān)督評(píng)估項(xiàng)目繁多。一個(gè)合同涉及資金數(shù)量達(dá)到百萬以上甚至千萬。為了保證工程資金支付的安全性和規(guī)范性，鄂北局設(shè)置了一系列比較復(fù)雜的流程，對(duì)于施工方進(jìn)度款申請(qǐng)資料：①需要施工單位項(xiàng)目經(jīng)理把關(guān);②需要對(duì)應(yīng)的監(jiān)理把關(guān);③需要內(nèi)部建管部、工程部、規(guī)財(cái)部等相關(guān)工程、財(cái)務(wù)人員把關(guān);④需要分管財(cái)務(wù)、工程的局領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目法人把關(guān)，全程涉及到的審核簽字人員至少14人。這些制度和規(guī)范在某種程度上保證了資金支付的安全，但也會(huì)使流程周期拉長，造成工程進(jìn)度款項(xiàng)支付滯后。

3 思考和建議

（1）重視和強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)。完善和健全的內(nèi)部控制體系是水利工程建設(shè)管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。重視內(nèi)部控制涉及到執(zhí)行層面和領(lǐng)導(dǎo)層面。需要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，內(nèi)部控制才能得到更好的開展和完善。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)水利建設(shè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制組織構(gòu)架的合理性，防止權(quán)力過于集中，同時(shí)，要將責(zé)任劃分清晰，防止內(nèi)部控制制度的實(shí)施形式化、過場化[1]，提高內(nèi)部控制管理水平，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測能力。

（2）明確風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。對(duì)于水利工程建設(shè)和管理單位，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任十分關(guān)鍵。水利建設(shè)單位要明確管理責(zé)任，防止風(fēng)險(xiǎn)管理工作中出現(xiàn)由于牽涉多部門多層次項(xiàng)目，造成風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任細(xì)化不到位，責(zé)任不分明，最后制約單位風(fēng)險(xiǎn)管理的情況，防止形成多頭管理，無人負(fù)責(zé)的局面。對(duì)于水利建設(shè)單位的管理層面來說，必須要加強(qiáng)責(zé)任分工，細(xì)化責(zé)任內(nèi)容，充分發(fā)揮自身工作效率和作用，防止建設(shè)單位效率低下、相互推諉，強(qiáng)化責(zé)任考核機(jī)制，激發(fā)職工工作熱情[2]。

（3）加強(qiáng)單位信息化建設(shè)。建立水利建設(shè)單位和部門信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)管理信息化，既是社會(huì)需要，也是水利建設(shè)單位促進(jìn)自身發(fā)展的需要。在信息社會(huì)，反應(yīng)速度、信息傳遞速率和及時(shí)處理程度是單位執(zhí)政能力的體現(xiàn)。隨著水利建設(shè)單位信息化發(fā)展和改革的不斷深入，要向創(chuàng)新性管理轉(zhuǎn)變，以更好地適應(yīng)外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化，應(yīng)通過有效整合和配置，并利用有限的資源，讓辦事少跑路，信息多跑路，加強(qiáng)信息化建設(shè)。

（4）提升職工綜合素質(zhì)。要加強(qiáng)內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，必須提升職工的整體素質(zhì)和專業(yè)能力，以提高單位整體管理水平。因此，要健全考核機(jī)制，引入人才并建立健全人才培養(yǎng)體系，重視對(duì)專業(yè)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管控的培訓(xùn)，確保職工的整體知識(shí)水平都能得到長足進(jìn)步，做到與時(shí)俱進(jìn)才能提升單位的核心競爭力。

（5）流程再造縮短撥付周期。水利工程建設(shè)對(duì)于資金的需求量是巨大的，所以水利資金撥付的及時(shí)性對(duì)工程建設(shè)的工期和質(zhì)量影響很大。要提高水利工程進(jìn)度資金的撥付效率，就必須厘清水利工程進(jìn)度款撥付周期的影響因素，從而對(duì)癥下藥，才能見實(shí)效。在水利工程進(jìn)度款的審核流程中，依據(jù)相關(guān)工程建設(shè)規(guī)范，監(jiān)理簽證是必須的流程之一，也是必須要保留的環(huán)節(jié)。對(duì)其他非必須審核環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，在追求進(jìn)度款結(jié)算合法、規(guī)范的同時(shí)，對(duì)同類且可以合并的環(huán)節(jié)進(jìn)行精簡，不僅可以在一定程度上縮減資金撥付周期，也可以讓各環(huán)節(jié)的審核人員切實(shí)負(fù)擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，避免出現(xiàn)“多頭把關(guān)、無人負(fù)責(zé)”的情況。

4 結(jié) 語

在水利工程項(xiàng)目建設(shè)中，水利資金管理及使用是最重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。水利工程建設(shè)單位應(yīng)通過多種方式籌集資金，強(qiáng)化資金監(jiān)管，利用制度約束資金規(guī)范使用，有效防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)，才能有力推動(dòng)水利工程項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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（編輯：李 慧）