許建偉

(1.中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088； 2.云南民族大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650031)

自2013年11月云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，歸屬試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的云南省9個(gè)州市均在沿邊金融、跨境金融和地方金融改革方面做出了相應(yīng)的探索，采取了一系列推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的改革發(fā)展措施，并進(jìn)行了有益的地方金融改革嘗試。但是，基于云南沿邊地區(qū)本身相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及金融業(yè)相對(duì)不發(fā)達(dá)的客觀事實(shí)，試驗(yàn)區(qū)建設(shè)仍面臨方方面面的阻礙和難題。同時(shí)，試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已歷時(shí)五年，如何既對(duì)已有建設(shè)成果加以鞏固，又在此基礎(chǔ)上推進(jìn)其升級(jí)版建設(shè)，也是需要加以破解和思考的問題。

對(duì)此，筆者以為，將試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)踐進(jìn)一步法治化，提升金融改革試驗(yàn)的法治支持，加強(qiáng)金融改革試驗(yàn)的法治保障，是破解上述問題可考慮并采取的思路?；诖耍疚膶脑颇涎剡吔鹑诰C合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，力求從法治維度上對(duì)改革建設(shè)尚面臨的問題加以整理和分析，以進(jìn)一步凸顯試驗(yàn)區(qū)建設(shè)在制度供給方面所存在的不足，明晰改革實(shí)踐所應(yīng)遵循的制度引領(lǐng)導(dǎo)向，探索建構(gòu)與改革建設(shè)實(shí)踐需求相適應(yīng)的法治措施及方法。

一、云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的進(jìn)展與現(xiàn)狀

云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“金改區(qū)”)建設(shè)五年來(lái)得到了有力推進(jìn)，在沿邊金融、跨境金融和地方金融改革等方面均取得了長(zhǎng)足的發(fā)展和亮眼的成績(jī)，為云南沿邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。概括而言，云南沿邊金融綜合改革主要取得了如下進(jìn)展：

一是金融發(fā)展政策支持全面提升。云南金改區(qū)建設(shè)起始于中國(guó)人民銀行等11個(gè)部委于2013年11月21日聯(lián)合印發(fā)的《云南省廣西壯族自治區(qū)建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱“總體方案”)。該方案對(duì)金改區(qū)建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、保障措施作了規(guī)定，為金改區(qū)建設(shè)提供了基本的指引。其后，云南省政府于2013年12月31日出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施意見》，對(duì)金改區(qū)建設(shè)工作作了具體詳細(xì)的部署。此外，為貫徹國(guó)家關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放以及加快建設(shè)面向南亞東南亞輻射中心的有關(guān)精神，云南省人民政府于2016年10月21日發(fā)布《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的實(shí)施意見》，于2016年10月29日發(fā)布《關(guān)于建設(shè)面向南亞東南亞金融服務(wù)中心的實(shí)施意見》，此兩個(gè)意見也對(duì)沿邊金融綜合改革、區(qū)域金融服務(wù)中心建設(shè)等作了進(jìn)一步的部署和安排。上述政策的發(fā)布和實(shí)施，為金改區(qū)建設(shè)搭建了基礎(chǔ)性的框架、賦予了基本的內(nèi)涵，為云南金融的深化改革和創(chuàng)新發(fā)展提供了強(qiáng)有力支持，創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

二是跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新取得了顯著突破。按照總體方案要求，金改區(qū)在跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、跨境人民幣雙向貸款業(yè)務(wù)、跨境人民幣資金集中運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)等方面都進(jìn)行了相應(yīng)的改革創(chuàng)新。人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)范圍從邊境貿(mào)易拓展到一般貿(mào)易，進(jìn)而拓展到部分資本項(xiàng)下，并在全國(guó)首批試點(diǎn)個(gè)人經(jīng)常項(xiàng)下跨境人民幣業(yè)務(wù)，跨境人民幣結(jié)算合作國(guó)家、領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴(kuò)大；人民幣雙向貸款業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)突破，銀行可為境外項(xiàng)目提供跨境人民幣貸款，企業(yè)可獲得境外機(jī)構(gòu)人民幣貸款，豐富了境外人民幣供給，并為境外人民幣提供了回流渠道；積極推進(jìn)跨境人民幣資金集中運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，為跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)開辦雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)和集中收付業(yè)務(wù)等。通過(guò)上述創(chuàng)新，有力促進(jìn)了人民幣的跨境使用，助推了人民幣周邊化、區(qū)域化的發(fā)展進(jìn)程。

三是區(qū)域性貨幣結(jié)算交易體系逐步完善。金改區(qū)積極推動(dòng)跨境結(jié)算體系建設(shè)，促進(jìn)貨幣兌換交易，初步形成了以銀行間市場(chǎng)區(qū)域交易為支撐、銀行柜臺(tái)交易為基礎(chǔ)、特許兌換為補(bǔ)充的全方位、多層次區(qū)域性貨幣交易“云南模式”(1)《云南跨境金融合作成績(jī)斐然》，《云南日?qǐng)?bào)》2018年6月29日。。其主要舉措包括：(1)積極提升NRA賬戶功能，推動(dòng)NRA賬戶在跨境結(jié)算中的運(yùn)用程度。根據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)字，全省NRA賬戶開戶數(shù)達(dá)347個(gè)，同比增長(zhǎng)11.58%，自開展NRA賬戶現(xiàn)金存取款業(yè)務(wù)以來(lái)共受理并批復(fù)云橡投資有限公司等18家境外機(jī)構(gòu)NRA賬戶辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)303筆，金額11870.2萬(wàn)元。(2)《云南金融綜合改革為一帶一路建設(shè)添翼——訪人行昆明中心支行行長(zhǎng)楊小平》，中國(guó)金融新聞網(wǎng)，2017年5月22日，http://www.financialnews.com.cn/ll/ft/201705/t20170522_117887.html。(2)推動(dòng)開展特許兌換業(yè)務(wù)，推進(jìn)人民幣與周邊國(guó)家貨幣銀行柜臺(tái)掛牌交易和銀行間市場(chǎng)區(qū)域交易，逐漸形成了人民幣兌緬幣的“瑞麗指數(shù)”、人民幣兌越南盾的“河口指數(shù)”、人民幣兌老撾基普的“磨憨指數(shù)”等，(3)胡崗：《打造面向南亞東南亞區(qū)域性金融服務(wù)中心》，《創(chuàng)造》2018年第2期。進(jìn)一步規(guī)范了人民幣與周邊國(guó)家貨幣的市場(chǎng)兌換。(3)推動(dòng)開展本外幣現(xiàn)鈔跨境調(diào)運(yùn)。搭建了越南盾、泰銖等現(xiàn)鈔直供平臺(tái)，富滇銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行云南省分行等獲得外幣現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)資格，跨境調(diào)運(yùn)規(guī)模不斷增大。在上述舉措推動(dòng)下，2017年末云南省跨境人民幣結(jié)算累計(jì)金額突破4000億元，與境外84個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了跨境結(jié)算渠道，人民幣成為云南第二大涉外交易結(jié)算貨幣和第一大對(duì)東盟跨境結(jié)算貨幣。

四是金融出入滇工程取得實(shí)效。富滇銀行與老撾大眾外貿(mào)銀行合資設(shè)立“老中銀行”，中國(guó)太平洋證券股份有限公司與老撾農(nóng)業(yè)促進(jìn)銀行及老撾信息產(chǎn)業(yè)有限公司合資設(shè)立“老中證券”。渣打銀行、馬來(lái)亞銀行、新加坡大華銀行等外資銀行紛紛搶灘昆明，外資銀行進(jìn)駐機(jī)構(gòu)數(shù)不斷增加。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行泛亞業(yè)務(wù)中心、中國(guó)銀行沿邊金融合作服務(wù)中心、中國(guó)建設(shè)銀行泛亞跨境金融中心相繼在云南成立，積極搭建面向東南亞南亞國(guó)家金融服務(wù)平臺(tái)。此外，全國(guó)首個(gè)跨境反假貨幣工作中心在昆明成立，標(biāo)志著跨境反假貨幣工作邁出實(shí)質(zhì)性步伐。德宏州組織開展中緬銀行機(jī)構(gòu)交流座談會(huì)，建立中國(guó)瑞麗—緬甸木姐銀行機(jī)構(gòu)合作交流定期會(huì)晤機(jī)制。(4)《德宏沿邊金融改革實(shí)現(xiàn)新突破》，德宏網(wǎng)，2015年2月2日，http://www.dehong.gov.cn/news/dh/content-16-20326-1.html。

五是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)措施深入推進(jìn)。金改區(qū)內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)積極探索內(nèi)保外貸、外保內(nèi)貸、人民幣NRA賬戶質(zhì)押融資等授信方式，開發(fā)了諸如“普洱咖啡出口龍頭企業(yè)融資模式”“替代種植企業(yè)貸款”等的特色信貸產(chǎn)品，(5)《云南富滇銀行加快走向泛亞國(guó)際步伐》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2014年2月7日，http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201402/20140200479651.shtml。支持滇企開展對(duì)外貿(mào)易和投資業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)積極開展出口信用保險(xiǎn)，促進(jìn)出口企業(yè)業(yè)務(wù)開展。通過(guò)五年來(lái)的建設(shè)，金改區(qū)實(shí)現(xiàn)了外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯、直接投資外匯登記全面下放，推行跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)管理、全口徑跨境融資宏觀審慎管理，跨境擔(dān)保外匯管理大幅放寬，還探索建立了試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式，推進(jìn)了服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放和金融、投資、財(cái)稅等配套體制改革。(6)《云南沿邊金融改革試點(diǎn)五年亮點(diǎn)頻現(xiàn) 區(qū)域性貨幣交易形成云南模式》，中國(guó)一帶一路網(wǎng)，2018年5月22日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/dfdt/55909.htm。

六是農(nóng)村金融改革深入發(fā)展。金改區(qū)不斷創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品及服務(wù)方式，推動(dòng)沿邊州市廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展獲得相應(yīng)的金融支持。如：德宏州創(chuàng)新推出“柚子貸款”“檸檬貸款”“甘蔗貸款”等特色產(chǎn)品，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；(7)羅本祥：《德宏州加快推進(jìn)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的思考》，《時(shí)代金融》2015年第11期。保山市積極推動(dòng)“三權(quán)三證”為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，并探索出了“貸免扶補(bǔ)+合作社+農(nóng)戶”貸款模式、“煙草公司+合作社+農(nóng)戶”烤煙封閉貸款模式、“擔(dān)保公司+合作社”貸款模式，以及“企業(yè)+合作社+林權(quán)”聯(lián)保貸款模式等農(nóng)村創(chuàng)新金融產(chǎn)品。(8)云南經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院課題組：《云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展研究》，《時(shí)代金融》2016年第9期。西雙版納州積極推進(jìn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)信用檔案采集，打造“綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)貸款”等信貸產(chǎn)品。(9)孫翌：《云南深入推進(jìn)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的思考——以西雙版納為例》，《時(shí)代金融》2015年第8期。通過(guò)上述措施，云南農(nóng)村金融得到有力助推，在產(chǎn)品及模式等方面取得了相應(yīng)的創(chuàng)新成果，有力支持了沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)和扶貧攻堅(jiān)工作。

歷經(jīng)五年的發(fā)展，金改區(qū)建設(shè)取得斐然成績(jī)，為云南金融改革創(chuàng)新、跨境貿(mào)易與投資促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)大活力，點(diǎn)亮了云南服務(wù)一帶一路建設(shè)、促進(jìn)沿邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升改革開放水平的創(chuàng)新化發(fā)展路徑。但與此同時(shí)我們也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，相較于全國(guó)其他省份，云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r仍相對(duì)落后、對(duì)外貿(mào)易和投資規(guī)模不大，由此導(dǎo)致云南沿邊金融發(fā)展仍相對(duì)緩慢，同時(shí)仍面臨金融業(yè)市場(chǎng)化水平不高、金融發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出、金融發(fā)展創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)尚不牢固、與周邊國(guó)家協(xié)調(diào)機(jī)制較難推進(jìn)等許多亟需破解的難題。

二、云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨的法治問題

在上述實(shí)踐的推動(dòng)下，金改區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了諸多的創(chuàng)新與突破。但是，若從更為宏觀和深層的角度審視，作為一項(xiàng)內(nèi)容極為廣泛、問題與矛盾極為復(fù)雜的改革建設(shè)任務(wù)而言，金改區(qū)建設(shè)顯然不僅只是一個(gè)政策推動(dòng)、實(shí)踐響應(yīng)的過(guò)程，而且也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)為建設(shè)實(shí)踐所需要的深層次制度調(diào)整、變遷的過(guò)程。這一過(guò)程要求實(shí)現(xiàn)改革建設(shè)舉措的法律化、改革中所涉利益關(guān)系的規(guī)則化、改革創(chuàng)新和沖突問題獲得法律協(xié)調(diào)等，以此強(qiáng)化改革建設(shè)過(guò)程的法治化保障，促進(jìn)改革建設(shè)的有效、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。按照這一思路，并對(duì)既有的改革建設(shè)實(shí)踐加以梳理分析，筆者認(rèn)為可從如下方面認(rèn)識(shí)金改區(qū)建設(shè)所面臨的主要法治問題：

(一)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)尚缺乏總體性的立法規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)

按照總體方案要求，金改區(qū)建設(shè)涉及十項(xiàng)主要任務(wù)，但該十項(xiàng)主要任務(wù)實(shí)際上內(nèi)涵極為豐富，包含從點(diǎn)到面、從內(nèi)而外的一系列改革建設(shè)舉措。這也說(shuō)明，沿邊金融綜合改革實(shí)際是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是推進(jìn)沿邊金融、跨境金融和地方金融改革的一項(xiàng)體系化任務(wù)。但對(duì)此云南雖然出臺(tái)了《關(guān)于建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施意見》，但其仍屬于政策性文件范疇，未上升到立法層面。金改區(qū)建設(shè)所涉及的基本事項(xiàng)，包括金融組織體系建設(shè)、跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新、貿(mào)易投資便利化措施、多層次資本市場(chǎng)構(gòu)建、金融風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管等，都需要總綱性的立法規(guī)定加以統(tǒng)攝，以進(jìn)一步增強(qiáng)金改區(qū)建設(shè)的法治化、規(guī)范化程度，否則金改區(qū)建設(shè)將難以形成體系化、制度化的推進(jìn)模式，降低改革建設(shè)的整體效能。同時(shí)，從金改區(qū)既有發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，客觀上存在著沿邊金融機(jī)構(gòu)缺乏、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)較少、金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力與服務(wù)能力較弱、金融業(yè)務(wù)規(guī)模不大、金融資源分配不均衡、金融管理體制不健全等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，這都要求通過(guò)加強(qiáng)制度規(guī)范、引導(dǎo)的方式來(lái)加以破解和改善，從而以制度性思維化解難題，提升改革建設(shè)的水平與效能。

(二)跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新缺少明晰的法律規(guī)則調(diào)整

跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新是金改區(qū)最為主要的建設(shè)任務(wù)之一，承擔(dān)著推動(dòng)人民幣國(guó)際化、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重任和使命。但就目前金改區(qū)實(shí)踐而言，在此方面仍存在如下問題：首先，跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)缺乏細(xì)化規(guī)范，仍存在業(yè)務(wù)便利化程度不高、事項(xiàng)不夠明晰、操作流程不規(guī)范、真實(shí)性審核不到位、結(jié)算系統(tǒng)存在漏洞和風(fēng)險(xiǎn)等問題，可能導(dǎo)致相關(guān)的結(jié)算業(yè)務(wù)不被市場(chǎng)所接受，為“地?cái)傘y行”等非正規(guī)結(jié)算渠道創(chuàng)造發(fā)展的空間，或可能引發(fā)相關(guān)市場(chǎng)主體利用規(guī)則和監(jiān)管縫隙、利用目前國(guó)內(nèi)外匯率差等進(jìn)行套利炒作等行為；其次，跨境人民幣貸款業(yè)務(wù)還沒有明確的規(guī)范調(diào)整，在全口徑跨境融資宏觀審慎監(jiān)管這一新的監(jiān)管策略背景下應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)跨境人民幣貸款的風(fēng)險(xiǎn)防控、如何強(qiáng)化對(duì)其采取的宏觀審慎監(jiān)管還需要完善相應(yīng)的制度規(guī)則。再次，跨境人民幣資金集中運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)缺乏適應(yīng)金改區(qū)實(shí)際的業(yè)務(wù)規(guī)則?？缇畴p向人民幣資金池業(yè)務(wù)、人民幣集中收付、軋差結(jié)算等業(yè)務(wù)仍處于摸索試驗(yàn)階段，未結(jié)合金改區(qū)特色在制度層面形成更加貼合自身實(shí)際需求、更具有制度吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的相應(yīng)規(guī)則。最后，人民幣區(qū)域交易機(jī)制、兌換機(jī)制等仍主要停留于各地區(qū)、各銀行機(jī)構(gòu)的機(jī)制創(chuàng)新與業(yè)務(wù)合作層面，還未上升到制度規(guī)范與保障的層面，運(yùn)行過(guò)程還可能產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)及問題。

(三)沿邊地區(qū)民間金融法律監(jiān)管存在缺失

由于金改區(qū)所涉及的沿邊地區(qū)長(zhǎng)久以來(lái)都處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、金融發(fā)展相對(duì)滯后、金融服務(wù)與邊民互市等貿(mào)易需求不匹配的狀況，由此導(dǎo)致沿邊地區(qū)“地?cái)傘y行”“地下錢莊”等非正規(guī)金融較為盛行。中越、中緬、中老邊境口岸均存在著大量由“地?cái)傘y行”提供服務(wù)的民間貨幣兌換交易，且這些“地?cái)傘y行”不僅經(jīng)營(yíng)兌換業(yè)務(wù)，而且還從事代理支付、借貸融資、擔(dān)保等服務(wù)，實(shí)際上在口岸地區(qū)金融活動(dòng)中扮演了重要角色。從發(fā)展歷史和所發(fā)揮的作用來(lái)看，“地?cái)傘y行”有其存在的客觀必然性，并在特定的歷史時(shí)期對(duì)邊境貿(mào)易發(fā)展起到了不可忽略的促進(jìn)作用。(10)和雙翼等：《我國(guó)沿邊金融開放中的地?cái)傘y行發(fā)展問題研究》，《時(shí)代金融》2016年第2期。但是，由于其發(fā)展長(zhǎng)期游離于法律的灰色地帶，缺乏必要的規(guī)范與監(jiān)管，因而極易對(duì)正規(guī)金融的發(fā)展造成沖擊和危害，導(dǎo)致大量資金體系外循環(huán)而無(wú)法受到有效監(jiān)控，且往往與制售假幣、走私、洗錢、賭博、恐怖融資等活動(dòng)相連接，成為滋生違法犯罪的溫床。因此，在金改區(qū)建設(shè)中對(duì)這些“地?cái)傘y行”等民間金融活動(dòng)須給予足夠的關(guān)注和考察，并采取適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范與監(jiān)管，以充分發(fā)揮其良性作用而遏制其負(fù)面影響。

(四)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面的改革措施制度配套不完善

沿邊金融改革的目標(biāo)之一就在于強(qiáng)化金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，為沿邊地區(qū)貿(mào)易、投融資、資本及資產(chǎn)交易等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供有力的金融支持。金改區(qū)在此方面積極進(jìn)行了相應(yīng)的改革與探索，但也仍然存在相關(guān)的改革措施制度配套不完善的問題，主要表現(xiàn)在：一是在對(duì)所采取的邊境貿(mào)易差異化外匯管理、外商投資企業(yè)資本金意愿結(jié)匯、跨國(guó)公司外匯軋差結(jié)算、跨境非現(xiàn)金支付等改革措施方面尚未形成統(tǒng)一的制度規(guī)范，適應(yīng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)需求的外匯管理和清算支付制度仍有進(jìn)一步探索的空間。二是個(gè)人境外直接投資等創(chuàng)新改革還存在制度障礙。從目前來(lái)看，個(gè)人境外直接投資仍未得到相關(guān)監(jiān)管部門的授權(quán)和許可，其原因一方面在于放開個(gè)人境外直接投資可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也在于我國(guó)尚未對(duì)其做好相應(yīng)的制度準(zhǔn)備。三是金改區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐中產(chǎn)生的“普洱咖啡出口龍頭企業(yè)融資”“替代種植企業(yè)貸款”等支持貿(mào)易投資發(fā)展的融資產(chǎn)品尚缺乏細(xì)化性規(guī)定。四是區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)和要素交易市場(chǎng)等尚缺乏系統(tǒng)規(guī)范，平臺(tái)的形成和市場(chǎng)體系的構(gòu)建尚處于起步階段，還在呼喚更有力的制度推進(jìn)措施。五是期貨市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)等的制度支持措施還顯著不足，缺乏針對(duì)金改區(qū)所開展的期貨業(yè)務(wù)品種、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)產(chǎn)品的制度性規(guī)范。

(五)農(nóng)村金融改革制度供給不足

基于金改區(qū)所覆蓋區(qū)域多為云南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困縣數(shù)量較大，因而加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融支持問題，也是金改區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。農(nóng)村金融改革從其發(fā)展實(shí)踐來(lái)看已取得了顯著的成績(jī)，但從制度供給層面看還存在顯著不足，相關(guān)的制度建設(shè)還遠(yuǎn)未滿足改革實(shí)踐的發(fā)展需求。首先，目前在金改區(qū)內(nèi)積極推進(jìn)試點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資等創(chuàng)新業(yè)務(wù)實(shí)際上還缺乏明確的法律依據(jù)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等作為抵押物獲取融資可以增強(qiáng)農(nóng)民的融資能力、拓寬融資渠道和來(lái)源，但卻可能導(dǎo)致農(nóng)民手中土地使用權(quán)的喪失和農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。而我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)仍持極為謹(jǐn)慎的態(tài)度，并未明確取消相關(guān)的法律限制，由此就使得相關(guān)金融業(yè)務(wù)的開展存在法律風(fēng)險(xiǎn)，其抵押效力是否有效、抵押的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、對(duì)抵押人的保護(hù)機(jī)制等目前都缺乏明確的制度依據(jù)，需要在制度層面作出相應(yīng)的探索和設(shè)計(jì)以提供進(jìn)一步的支持。其次，“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等農(nóng)村新型融資模式還有待規(guī)范，需要細(xì)化其操作流程和風(fēng)險(xiǎn)控制手段。再次，農(nóng)村信用體系建設(shè)也缺乏制度規(guī)范的引導(dǎo)，在信用信息的采集、保存、評(píng)價(jià)、運(yùn)用等方面都缺乏規(guī)范，還需要加強(qiáng)與之相關(guān)的制度建設(shè)。最后，金改區(qū)農(nóng)村金融改革中還存在非現(xiàn)金支付等支付手段缺乏統(tǒng)一規(guī)范，以及與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新缺少制度配套等問題。

(六)金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解管理體系不夠完善

金改區(qū)建設(shè)主要涉及跨境金融、沿邊金融方面，其中所涉及的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。首先，由于相關(guān)的金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新多涉及人民幣和外匯的跨境使用、流動(dòng)等問題，很容易為國(guó)際熱錢的流入流出以及炒作行為創(chuàng)造條件，影響我國(guó)的金融市場(chǎng)穩(wěn)定和金融安全。其次，若對(duì)相關(guān)的金融業(yè)務(wù)疏于監(jiān)管，很容易引發(fā)制售假幣、洗錢、非法套利、非法集資、恐怖融資等違法犯罪活動(dòng)，可能威脅并破壞沿邊地區(qū)的金融秩序?；诖?，建立嚴(yán)密、有效的金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解管理體制是極為必要的。但從目前來(lái)看，金改區(qū)在此方面仍然缺乏系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系，主要表現(xiàn)在：尚未制定統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管法規(guī)；金融綜合改革的監(jiān)管體制方面仍需厘清與完善；跨境資金流動(dòng)、投資和債務(wù)運(yùn)行等的監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制還不夠到位；反假幣、反洗錢、反非法集資、反恐怖融資等的聯(lián)合監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制還需進(jìn)一步完善；金融案件的訴訟、仲裁以及相關(guān)法律服務(wù)的專業(yè)化程度還需進(jìn)一步提升。

(七)跨境金融合作法律機(jī)制尚未有效建立

跨境金融是金改區(qū)建設(shè)的主要方面，其開展必然依賴于與周邊國(guó)家的金融合作，是一個(gè)與周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與法律制度相銜接的過(guò)程。但從客觀情況看，周邊國(guó)家都存在經(jīng)濟(jì)、金融體量總體不大、貨幣幣值不穩(wěn)定、金融市場(chǎng)開放程度不高、金融法律制度不完善等問題，在金融合作的意愿和能力方面還極為有限。我國(guó)與周邊部分國(guó)家還未簽訂貨幣互換協(xié)議，就沿邊地區(qū)跨境金融國(guó)際合作還未形成較為全面系統(tǒng)的框架性制度安排，在跨境金融貨幣合作、資本市場(chǎng)合作以及金融監(jiān)管合作方面的法律機(jī)制尚未真正成形。需要進(jìn)一步加強(qiáng)雙邊與多邊合作，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，推動(dòng)建立相關(guān)信息交流機(jī)制和會(huì)商機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)信息共享和監(jiān)管合作，推動(dòng)并保障跨境金融的有序、良好發(fā)展。

三、沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)問題的法治維度分析

金融發(fā)展與改革，實(shí)質(zhì)上依賴于法律的發(fā)展，是一個(gè)深層次的制度建構(gòu)過(guò)程。這點(diǎn)從法與金融學(xué)的研究成果當(dāng)中可以得到印證，例如：La Porta，Lopez-de-silanes，Andrei Shleifer，Robert W.Vishny(簡(jiǎn)稱“LLSV”)開創(chuàng)性地提出了法律、執(zhí)法機(jī)制和法律制度支配著金融交易和各國(guó)金融發(fā)展水平的觀點(diǎn)，認(rèn)為金融發(fā)展尤其是金融市場(chǎng)發(fā)展與法律和監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性。(11)La Porta, Lopez-de-silanes, Shleifer, Vishny. Law and Finance . Journal of Political Economy, 1998, (106).Beck和Levine的研究則著重探討了法律制度對(duì)金融發(fā)展的作用機(jī)制，認(rèn)為該機(jī)制包括政治機(jī)制和適應(yīng)機(jī)制兩個(gè)方面，這些機(jī)制對(duì)一國(guó)金融發(fā)展會(huì)帶來(lái)差異性，一國(guó)法律制度功能發(fā)揮越好，對(duì)金融市場(chǎng)個(gè)體投資者的利益保護(hù)會(huì)更加有效。(12)Thorsten Beck, Ross Levine. Legal Institutions and Financial Development, NBER Working Paper,2003, No.W10126.因此，從法律發(fā)展的視角、法治保障的維度審視沿邊金融綜合改革的發(fā)展及其完善就有著極為重要的意義。

從法與金融的互動(dòng)作用上看，法治對(duì)金融改革的影響維度可從如下方面加以考慮：一是規(guī)范的維度。即在法律滯后于金融實(shí)踐、存在法治供給不足的情況下，法律及時(shí)跟進(jìn)實(shí)踐發(fā)展，對(duì)金融改革所涉及的亟需法律調(diào)整的問題加以規(guī)范；其體現(xiàn)的是法治對(duì)金融改革規(guī)范調(diào)整功能。二是促進(jìn)的維度。即在法律與金融改革雖同步向前但互動(dòng)過(guò)程中正向激勵(lì)作用缺乏或不明顯的情況下，法律適時(shí)調(diào)整修正并盡力發(fā)揮積極作用，激發(fā)并釋放實(shí)踐的發(fā)展動(dòng)能；其體現(xiàn)的是法治對(duì)金融改革的激勵(lì)促進(jìn)功能。三是創(chuàng)新的維度。即在改革實(shí)踐難以突破、面臨重重阻力與風(fēng)險(xiǎn)的情況下，先行在法律和制度層面加以設(shè)計(jì)和推動(dòng)，以制定規(guī)則的方式破除阻力和風(fēng)險(xiǎn)，以制度創(chuàng)新引導(dǎo)實(shí)踐突破；其體現(xiàn)的是法治對(duì)金融改革的創(chuàng)新引導(dǎo)功能。

上述維度在金改區(qū)建設(shè)的整個(gè)過(guò)程和各個(gè)方面均有相應(yīng)的體現(xiàn)，金改區(qū)面臨的相關(guān)法治問題也都可從這些維度上加以理解和分析：

其一，從規(guī)范的維度上看，金改區(qū)較多改革創(chuàng)新都存在制度滯后于實(shí)踐的情況。例如，跨境人民幣業(yè)務(wù)方面的創(chuàng)新，包括人民幣結(jié)算、人民幣貸款、人民幣集中運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)等方面，其實(shí)際上都是先開展了相應(yīng)的試點(diǎn)，然后才在試點(diǎn)基礎(chǔ)上不斷調(diào)整和完善業(yè)務(wù)規(guī)則和管理規(guī)范。再如，農(nóng)村金融方面的改革創(chuàng)新舉措，包括“三權(quán)三證”抵押貸款、“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等新型融資模式，也具備了相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)，但是在法律層面上還存在相應(yīng)的限制和障礙。對(duì)于這些新生的改革實(shí)踐，都須以現(xiàn)行法律法規(guī)為基礎(chǔ)強(qiáng)化制度保障，完善立法對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐的規(guī)制。在此維度上，法治化的重點(diǎn)在于考察既有實(shí)踐與現(xiàn)行制度體系的沖突之處，并在維護(hù)體系統(tǒng)一的基礎(chǔ)上為新生實(shí)踐創(chuàng)造制度通道和保障機(jī)制，并以新生實(shí)踐的制度跟進(jìn)、協(xié)調(diào)等促進(jìn)整個(gè)制度體系的不斷發(fā)展和進(jìn)化。

其二，從促進(jìn)的維度上看，金改區(qū)某些方面的制度規(guī)范可能會(huì)存在制約實(shí)踐發(fā)展或者正向功能發(fā)揮不足等方面的問題。例如，在金改區(qū)金融組織體系建設(shè)方面，現(xiàn)行關(guān)于金融企業(yè)設(shè)立方面的制度還未形成激勵(lì)東盟、南亞國(guó)家金融機(jī)構(gòu)到試驗(yàn)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)大型銀行等東盟和南亞國(guó)家設(shè)立機(jī)構(gòu)等的有效機(jī)制，在促進(jìn)、激勵(lì)作用發(fā)揮方面較為不足；此外，由于在兌換交易機(jī)制設(shè)計(jì)上的不夠靈活、高效，金改區(qū)也還普遍存在民間兌換業(yè)務(wù)盛行，非正規(guī)金融吸引力反而強(qiáng)于正規(guī)金融等情況。這些方面都體現(xiàn)了現(xiàn)行制度未真正嵌入相關(guān)的交易實(shí)踐，未帶給相關(guān)參與主體以“潛在利潤(rùn)”，需要進(jìn)一步調(diào)整完善制度，發(fā)揮制度的促進(jìn)激勵(lì)作用。在此維度上，法治化的的重點(diǎn)在于考察制度與實(shí)踐之間的互動(dòng)關(guān)系，評(píng)估制度作為內(nèi)生變量給實(shí)踐所產(chǎn)生的成本與收益，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化調(diào)整，尋求制度對(duì)實(shí)踐發(fā)展效益貢獻(xiàn)的最大化。

其三，從創(chuàng)新的維度上看，金改區(qū)建設(shè)中也存在由于某些改革事項(xiàng)事關(guān)重大、風(fēng)險(xiǎn)較高，從而導(dǎo)致相關(guān)實(shí)踐難以突破、需要加強(qiáng)制度創(chuàng)新方面的問題。例如個(gè)人境外直接投資的放開和區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的建立，此兩項(xiàng)改革雖然都在總體方案中有所提及，但卻并未真正在實(shí)踐中突破，其主要原因還是在于對(duì)可能引致風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心與憂慮以及制度準(zhǔn)備層面上的不夠充分。這些問題都對(duì)改革建設(shè)的法治化提出了更高的要求，要求相關(guān)改革必須加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，以高度的前瞻性和足夠的靈活性來(lái)增強(qiáng)實(shí)踐突破的可行性，并控制改革可能帶來(lái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。在此維度上，法治化的的重點(diǎn)在于科學(xué)預(yù)測(cè)改革措施可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)以及相關(guān)外部性問題，并提供相應(yīng)的控制與解決方案，在風(fēng)險(xiǎn)可控、外部性問題可有效解決的情況下以制度創(chuàng)新促進(jìn)實(shí)踐突破，并在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。

四、加強(qiáng)云南沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)法治保障的對(duì)策與建議

(一)明確沿邊金融改革實(shí)踐所應(yīng)遵循的制度引領(lǐng)導(dǎo)向

作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)之一，金改區(qū)承擔(dān)了改革試點(diǎn)、創(chuàng)新試驗(yàn)并以此為國(guó)家金融改革提供實(shí)踐參考、貢獻(xiàn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)。在此過(guò)程中，改革試驗(yàn)所能提供的制度性成果無(wú)疑是最重要的方面。而且，為保障改革目標(biāo)和效度的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)改革在更高層次上推進(jìn)，改革試驗(yàn)也須臾離不開制度的保障。因此，應(yīng)當(dāng)確立制度規(guī)則是金融實(shí)踐重要基礎(chǔ)的理念，遵循以制度引領(lǐng)實(shí)踐的思路，加強(qiáng)與改革試驗(yàn)相關(guān)的制度建設(shè)。

首先，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)法律與政策的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)看到法律在基本改革事項(xiàng)調(diào)整方面有優(yōu)于政策的屬性，政策往往不夠透明、效力層次低且多為倡導(dǎo)性，從而不具備法律規(guī)則的公開性、權(quán)威性與規(guī)范性，因而金改區(qū)建設(shè)應(yīng)更多將政策上升為立法，提升改革建設(shè)的制度保障層次。

其次，應(yīng)當(dāng)處理好國(guó)家立法與地方立法的關(guān)系。涉及金融基本制度方面的事項(xiàng)仍應(yīng)由國(guó)家立法加以規(guī)范，而在國(guó)家法律授予的權(quán)限范圍內(nèi)或相關(guān)改革事項(xiàng)已獲得明確審批的情況下，金改區(qū)可以大膽加強(qiáng)地方立法，先行先試推進(jìn)改革，以立法引導(dǎo)金改區(qū)改革事項(xiàng)的推進(jìn)與發(fā)展。

最后，應(yīng)當(dāng)處理好內(nèi)向改革與外向合作的關(guān)系。沿邊金融綜合改革并不單純指向于與周邊國(guó)家加強(qiáng)金融領(lǐng)域方面的合作，其更深層的意味在于加強(qiáng)自身的制度創(chuàng)新和體制改革。改革首先要立足于各沿邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和客觀需要，通過(guò)對(duì)內(nèi)改革克服沿邊地區(qū)金融發(fā)展障礙，發(fā)揮改革的內(nèi)驅(qū)力；其次要在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)外向合作，通過(guò)沿邊開放、跨境合作，為內(nèi)部發(fā)展注入更大動(dòng)力。因此，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)閲?guó)際合作、協(xié)商難度較大、沒有達(dá)成相關(guān)雙邊或多邊協(xié)議就對(duì)金改區(qū)建設(shè)有所松懈，而更應(yīng)該加強(qiáng)自身法律與監(jiān)管，完善金融制度，以內(nèi)在制度的吸引力“輻射”周邊，為達(dá)成外部合作創(chuàng)造更加有利的條件。

(二)研究制定關(guān)于金改區(qū)建設(shè)的框架性、基礎(chǔ)性法規(guī)

有必要借鑒上海市制定出臺(tái)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的作法，(13)該條例由上海市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議于2014年7月25日通過(guò)，自2014年8月1日起施行?！稐l例》共9章57條，從總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作了規(guī)范。研究制定《云南省沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)管理?xiàng)l例》。該條例建議由省人大通過(guò)地方性法規(guī)的方式加以制定，并對(duì)金改區(qū)建設(shè)所涉及的基本事項(xiàng)，包括金融組織體系、人民幣跨境業(yè)務(wù)、貿(mào)易投資便利、農(nóng)村金融、金融市場(chǎng)運(yùn)行與管理、金融監(jiān)管等作出規(guī)范。特別應(yīng)當(dāng)對(duì)金改區(qū)建設(shè)所涉及的一般性、基礎(chǔ)性問題加以研究并在條例中加以規(guī)定，主要應(yīng)涵蓋如下內(nèi)容：一是金改區(qū)內(nèi)金融組織體系以及金融市場(chǎng)主體方面的問題，包括試驗(yàn)區(qū)內(nèi)金融企業(yè)設(shè)立、進(jìn)駐的條件、資格、支持措施以及基本的業(yè)務(wù)范圍、合規(guī)要求等。尤其應(yīng)對(duì)區(qū)內(nèi)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及相關(guān)民間資本參與機(jī)制問題作出規(guī)定，并對(duì)外資與合資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻和業(yè)務(wù)范圍以及省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)“走出去”的審批條件、業(yè)務(wù)開辦程序等作出考量并采取更加細(xì)化且可操作的規(guī)定。二是金融業(yè)務(wù)管理方面的問題，包括金融業(yè)務(wù)的基本類型，開辦權(quán)限，申報(bào)審批或備案程序，金融數(shù)據(jù)信息的采集報(bào)送管理，信息監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)等。三是地方金融管理體制方面的問題，包括地方各級(jí)各類金融監(jiān)管部門之間的權(quán)限劃分與協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管措施，監(jiān)管與執(zhí)法程序，監(jiān)管責(zé)任以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)參與機(jī)制等。四是其他應(yīng)當(dāng)歸屬于金改區(qū)改革建設(shè)范疇的基本制度及基本問題。

(三)健全跨境人民幣業(yè)務(wù)法律規(guī)范

為促進(jìn)人民幣國(guó)際化、規(guī)范人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)開展，金改區(qū)應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)法律制度建設(shè)，可考慮制定《云南省沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)跨境人民幣業(yè)務(wù)綜合管理辦法》，將目前已開展的各項(xiàng)人民幣業(yè)務(wù)均納入辦法調(diào)整范圍進(jìn)行綜合管理，并采取更加系統(tǒng)、細(xì)化的規(guī)范。首先，應(yīng)在辦法中統(tǒng)一規(guī)定人民幣業(yè)務(wù)的基本原則、業(yè)務(wù)范圍、合規(guī)要求、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管規(guī)則等。其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理規(guī)范，具體措施包括：細(xì)化跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)方面的法律規(guī)范，進(jìn)一步明確結(jié)算事項(xiàng)，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下簡(jiǎn)化結(jié)算程序，最大程度地為業(yè)務(wù)辦理者提供便利，并對(duì)結(jié)算過(guò)程中可能出現(xiàn)的套利操作等彌補(bǔ)規(guī)則及程序漏洞、強(qiáng)化監(jiān)督管理；借鑒《前海跨境人民幣貸款管理暫行辦法》等相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，在全口徑跨境融資宏觀審慎監(jiān)管背景之下對(duì)跨境人民幣貸款的額度控制、業(yè)務(wù)辦理要求、申報(bào)備案等進(jìn)行更為細(xì)化的規(guī)定，特別是應(yīng)當(dāng)對(duì)貸款資金的使用、貸款償還機(jī)制加以重點(diǎn)規(guī)范；按照金改區(qū)實(shí)際情況，對(duì)跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)、跨境人民幣集中收付業(yè)務(wù)的開辦企業(yè)要求、資金歸集程序、監(jiān)管要求等作出相應(yīng)規(guī)范；對(duì)人民幣區(qū)域交易機(jī)制、兌換機(jī)制等建立制度性規(guī)范，完善其交易兌換規(guī)則、運(yùn)行要求、風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等，促進(jìn)機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)行。

(四)強(qiáng)化沿邊地區(qū)民間金融法律監(jiān)管

考慮到“地?cái)傘y行”等民間金融活動(dòng)對(duì)正規(guī)金融的補(bǔ)充功能及其在歷史上所發(fā)揮的良性作用，金改區(qū)有必要將這些現(xiàn)實(shí)存在的民間金融活動(dòng)進(jìn)行合法化引導(dǎo)，承認(rèn)其客觀上存在的合理性，并采取措施使之逐漸納入法律監(jiān)管的范圍，逐步由非正規(guī)金融向正規(guī)金融方向轉(zhuǎn)化；而不是因其負(fù)面作用而“一棍子打死”，一概視為違法并加以禁止?？煽紤]采取的基本思路是：逐步建立多層次的金融組織體系，適應(yīng)沿邊經(jīng)濟(jì)多元化的結(jié)算、融資等需求；制定相關(guān)規(guī)范允許部分經(jīng)營(yíng)民間兌換業(yè)務(wù)的“地?cái)傘y行”在滿足規(guī)定條件的情況下可合法轉(zhuǎn)型為“民間兌換店”，條件成熟時(shí)可進(jìn)一步升格為特許兌換機(jī)構(gòu)；對(duì)本外幣特許兌換制度進(jìn)行調(diào)整，按經(jīng)營(yíng)主體層次類別分別設(shè)置相應(yīng)的法律規(guī)則和監(jiān)管要求；建立更加符合邊境貿(mào)易小額、快速、靈活特點(diǎn)的結(jié)算制度，在賬戶管理、交易系統(tǒng)、結(jié)算程序設(shè)計(jì)上更加突出及時(shí)、便捷，提升邊貿(mào)結(jié)算服務(wù)的效率和效果；對(duì)“地下錢莊”等可能涉及資金匯集、借貸等的民間金融組織進(jìn)行甄別，有合法條件的盡量加以引導(dǎo)規(guī)范，涉及違法的堅(jiān)決予以打擊取締，保障沿邊金融服務(wù)的合法運(yùn)行與規(guī)范發(fā)展。

(五)完善金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)相關(guān)配套制度

應(yīng)當(dāng)將“金融要把為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”作為基本思想，打通制度瓶頸或掃除相關(guān)障礙性因素，著力發(fā)揮金融的六大基本功能，(14)關(guān)于金融的功能，國(guó)內(nèi)外學(xué)者多有論述，較為公認(rèn)的說(shuō)法認(rèn)為金融的功能主要包括六個(gè)方面：清算和支付功能、融通資金和股權(quán)細(xì)化功能、資源配置功能、風(fēng)險(xiǎn)管理功能、信息提供功能以及激勵(lì)功能。促進(jìn)金融服務(wù)更好地適應(yīng)并滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。具體措施包括：(1)在清算支付方面：應(yīng)當(dāng)在邊境貿(mào)易差異化外匯管理、外商投資企業(yè)資本金意愿結(jié)匯、跨國(guó)公司外匯軋差結(jié)算等外匯管理創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上謀劃制定金改區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一的外匯管理細(xì)則，對(duì)外匯管理的基本原則、分類化差異化管理模式、真實(shí)性審核、總量監(jiān)測(cè)等作出細(xì)化規(guī)定，以適應(yīng)沿邊地區(qū)貿(mào)易投資對(duì)外匯管理的實(shí)際需求。同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)代支付手段發(fā)展，推動(dòng)跨境非現(xiàn)金支付、移動(dòng)支付等支付平臺(tái)及其相關(guān)支付制度建設(shè)，推動(dòng)跨境結(jié)算發(fā)展。(2)在資金融通方面：應(yīng)當(dāng)拓寬資金的投融資渠道，并完善與之相匹配的監(jiān)管制度。應(yīng)對(duì)金改區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐中已經(jīng)較為成熟的“普洱咖啡出口龍頭企業(yè)融資”“替代種植企業(yè)貸款”等支持貿(mào)易投資發(fā)展的融資產(chǎn)品建立更為細(xì)化的規(guī)則，使其法律風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效控制，能更好地服務(wù)于企業(yè)貿(mào)易投資的需要。此外，就區(qū)內(nèi)企業(yè)到境外發(fā)行債券，應(yīng)對(duì)其條件、備案程序、資金回流要求等作出更為明確的規(guī)定。投資方面，應(yīng)當(dāng)在制度層面促進(jìn)個(gè)人境外直接投資取得突破，考慮制定《云南省沿邊地區(qū)個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)管理辦法》，統(tǒng)一規(guī)范投資主體資格、投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、資金來(lái)源審查、投資額度和規(guī)模等核心要素的管理(15)中國(guó)人民銀行紅河州中心支行青年課題組：《沿邊金融改革背景下沿邊地區(qū)個(gè)人境外直接投資風(fēng)險(xiǎn)研究》，《時(shí)代金融》2015年第8期。。同時(shí)，對(duì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、私募股權(quán)投資基金等加強(qiáng)規(guī)范，制定《云南省股權(quán)投資基金管理辦法》，對(duì)基金的設(shè)立條件、備案要求、支持措施和監(jiān)督管理等作出完善，特別是需要對(duì)外資及合資股權(quán)基金的準(zhǔn)入、運(yùn)作機(jī)制等專門地加以細(xì)化和規(guī)范。(3)在資源配置方面：應(yīng)當(dāng)著重完善云南區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)和要素交易市場(chǎng)的相關(guān)配套制度。明確區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的私募性質(zhì)和法律定位，并完善與其相關(guān)的配套規(guī)則，促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、碳匯權(quán)和文化產(chǎn)品等交易市場(chǎng)建立相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法，并對(duì)吸引周邊國(guó)家企業(yè)和個(gè)人參與市場(chǎng)交易的促進(jìn)政策、交易機(jī)制等作出規(guī)定。(4)在價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)管理方面：應(yīng)當(dāng)完善期貨市場(chǎng)管理制度，明確促進(jìn)期貨市場(chǎng)發(fā)展的政策措施、商品期貨交割庫(kù)的管理規(guī)范等。同時(shí)，著力推動(dòng)保險(xiǎn)市場(chǎng)制度建設(shè)，對(duì)在沿邊開放、開發(fā)進(jìn)程中較為核心的出口信用保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)、工程保險(xiǎn)、旅游保險(xiǎn)等進(jìn)行重點(diǎn)研究并建立與之相配套的規(guī)范體系。

(六)推進(jìn)農(nóng)村金融改革制度建設(shè)

在農(nóng)村金融方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前云南各州市開展的農(nóng)村金融創(chuàng)新改革實(shí)踐，研究制定《云南省農(nóng)村金融發(fā)展條例》，將既有的實(shí)踐進(jìn)行升華總結(jié)，上升為制度性成果，為國(guó)家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、“三權(quán)分置”改革以及農(nóng)村金融改革提供經(jīng)驗(yàn)參考。此條例應(yīng)當(dāng)涵蓋如下內(nèi)容：一是關(guān)于“三權(quán)三證”等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的法律規(guī)則。應(yīng)當(dāng)對(duì)其法律效力、抵押登記的辦理、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、抵押權(quán)被處置后的后續(xù)法律后果等作出相應(yīng)的規(guī)定，以為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)踐的開展提供制度依據(jù)，解決其法律效力和法律效果不可預(yù)期、存在不確定性的問題，促進(jìn)其在實(shí)踐中的運(yùn)用和發(fā)展。二是關(guān)于“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等農(nóng)村新型融資模式的法律規(guī)則。需要進(jìn)一步細(xì)化其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、操作流程和風(fēng)險(xiǎn)控制手段，增強(qiáng)可操作性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。三是關(guān)于金改區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)的法律規(guī)則。應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶信用信息的采集、保存、評(píng)價(jià)、運(yùn)用等作出規(guī)范，并對(duì)農(nóng)村信用體系建設(shè)的責(zé)任部門、推進(jìn)步驟、保障措施等進(jìn)行配套規(guī)定。四是關(guān)于金改區(qū)農(nóng)村支付體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的法律規(guī)則等。

(七)加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解管理體系建設(shè)

為應(yīng)對(duì)跨境金融和沿邊金融可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)預(yù)防和懲治相關(guān)金融違法犯罪活動(dòng)，金改區(qū)有必要建立嚴(yán)密的金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解管理體系，可考慮采取如下措施：一是制定《云南省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，對(duì)地方金融組織、地方金融服務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面作出規(guī)定，特別是應(yīng)當(dāng)對(duì)金改區(qū)所涉及的金融改革創(chuàng)新作出相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)相關(guān)改革創(chuàng)新所適用的范圍、申報(bào)審批或備案的程序、風(fēng)險(xiǎn)控制的要求、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)核查程序等在該管理?xiàng)l例中加以專門規(guī)定。同時(shí)，鑒于金改區(qū)所涉及的跨境金融業(yè)務(wù)一般都要求銀行等金融機(jī)構(gòu)須遵循“展業(yè)三原則”、對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行真實(shí)性和合法性審核等，這些要求一方面體現(xiàn)了監(jiān)管部門由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變、由事前審查向事后核查轉(zhuǎn)變的監(jiān)管理念，但另一方面也可能導(dǎo)致相關(guān)要求在執(zhí)行和落實(shí)上的不到位，從而引發(fā)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；因此有必要結(jié)合金改區(qū)跨境業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)類型和特點(diǎn)，制定《云南省沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)跨境金融業(yè)務(wù)內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，以對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)在從事跨境金融業(yè)務(wù)過(guò)程中執(zhí)行“展業(yè)三原則”、落實(shí)真實(shí)性審核制度等提供指引，強(qiáng)化其內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，統(tǒng)一并規(guī)范跨境金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制操作。二是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建反假幣、反洗錢、反非法集資、反恐怖融資等的聯(lián)合監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管部門與海關(guān)、商務(wù)、投資、邊防、質(zhì)檢、外事等部門之間的綜合協(xié)調(diào)，建立對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)異動(dòng)、金融違法事件的信息共享和聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制。三是完善金融案件處理解決機(jī)制，提高金融訴訟和仲裁專業(yè)化水平，加大對(duì)金融案件的執(zhí)行力度和逃廢金融債務(wù)的懲治力度，滿足沿邊金融、跨境金融發(fā)展需要。

(八)推動(dòng)跨境金融合作法律機(jī)制建設(shè)

推動(dòng)跨境金融相關(guān)合作在法律機(jī)制層面的達(dá)成，對(duì)金改區(qū)建設(shè)具有至關(guān)重要的作用和意義。為構(gòu)建這一機(jī)制，有必要在國(guó)際法理論層面上加強(qiáng)對(duì)合作機(jī)制的內(nèi)涵、構(gòu)成要素及可采取模式的研究，以明晰合作機(jī)制構(gòu)建的路徑、步驟和方式，為達(dá)成合作提供理論指引。例如，有相關(guān)研究就認(rèn)為，推動(dòng)相關(guān)金融合作應(yīng)當(dāng)健全相機(jī)性協(xié)調(diào)機(jī)制和推進(jìn)規(guī)則性協(xié)調(diào)機(jī)制，前者包括完善會(huì)議機(jī)制、加強(qiáng)金融監(jiān)管和預(yù)警以及改進(jìn)金融救助機(jī)制等，后者包括加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)、頒布權(quán)威性法律文件以及建立常設(shè)性處理金融合作的機(jī)構(gòu)等。(16)羅傳鈺：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)下的中國(guó)—東盟金融協(xié)調(diào)合作》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2011年第4期。此外，應(yīng)當(dāng)基于合作機(jī)制的要求，積極采取具體的推動(dòng)措施：一是應(yīng)當(dāng)在中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)金融合作升級(jí)版、瀾滄江—湄公河金融合作對(duì)話機(jī)制等框架下加強(qiáng)與周邊國(guó)家的協(xié)商對(duì)話，共同搭建金融合作信息交流機(jī)制和會(huì)商機(jī)制。二是在與相關(guān)國(guó)家開展跨境金融業(yè)務(wù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借助相關(guān)對(duì)話機(jī)制，就跨境金融貨幣合作、資本市場(chǎng)合作、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等提出倡議、開展磋商，爭(zhēng)取就合作事項(xiàng)簽署相應(yīng)的雙邊或多邊合作協(xié)議，使之成為各方遵循的制度安排。三是加強(qiáng)設(shè)施互聯(lián)和平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)跨境清算支付平臺(tái)建設(shè)，并就跨境資金流動(dòng)、跨境人民幣現(xiàn)鈔流入流出、跨境居民邊境賬戶結(jié)算、跨境投資與債務(wù)運(yùn)行、跨境貿(mào)易真實(shí)性等方面推動(dòng)建立相應(yīng)的聯(lián)合監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。(17)陳文玉：《立足實(shí)際·突出特色·探索創(chuàng)新·努力提升區(qū)域人民銀行服務(wù)沿邊金融綜合改革工作水平——對(duì)普洱市推進(jìn)沿邊金融綜合改革轄區(qū)工作的實(shí)證研究》，《時(shí)代金融》2015年第10期。四是加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法合作，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，共同防御區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)；共同加強(qiáng)跨境貨幣管理，打擊假幣、洗錢等犯罪活動(dòng)，維護(hù)區(qū)域跨境經(jīng)濟(jì)金融秩序的安全和穩(wěn)定。