周晨曦

【摘要】當前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作已經(jīng)進入了總結(jié)和完善階段，但由于相關(guān)政策在具體落實過程中并沒有取得理想效果，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作進展緩慢，抵押范圍界定、土地經(jīng)營權(quán)登記制度和設(shè)立抵押需經(jīng)承包方同意三個方面存在相應(yīng)不足。因此，要克服前述不足，可通過明確抵押物相關(guān)問題、簡化土地經(jīng)營權(quán)抵押模式和程序、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺三種方法，以此不斷對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題進行優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)權(quán)細分? 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款? 交易平臺

【中圖分類號】D922.32? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.16.013

產(chǎn)權(quán)細分是產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的重要前提，產(chǎn)權(quán)擁有者可以在法律和產(chǎn)權(quán)約束范圍之內(nèi)，實現(xiàn)對資源的合理配置并獲得更多收益。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)民解決生產(chǎn)經(jīng)營資金來源不足的重要途徑，農(nóng)民通過將土地經(jīng)營權(quán)作為擔保，向金融機構(gòu)申請貸款，金融機構(gòu)按照相關(guān)政策對經(jīng)營權(quán)擔保進行審核，并根據(jù)審核結(jié)果向農(nóng)戶發(fā)放貸款，解決農(nóng)戶融資難問題。

產(chǎn)權(quán)細分的制度邏輯與法律邏輯

農(nóng)村土地制度改革遵循的是從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”的制度變遷邏輯，在制度邏輯演變進程中遵循了自發(fā)性和漸進性原則。我國非常注重農(nóng)村土地制度改革，通過放活經(jīng)營權(quán)讓參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個主體在制度調(diào)節(jié)之下，更好地平衡各方利益關(guān)系，實現(xiàn)土地資源收益最大化。從兩權(quán)分置到三權(quán)分置是解決目前農(nóng)地矛盾的有效探索，是突破產(chǎn)權(quán)困境的重要手段。三權(quán)分置過程中兼顧了公平與效率原則，符合產(chǎn)權(quán)激勵內(nèi)在要求，對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展起到重要的促進作用。[1]三權(quán)分置制度實施的一個重要前提是堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)作為兩種獨立的權(quán)利形態(tài)，對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。農(nóng)戶從集體獲得土地承包權(quán)利，既可以用于自我耕種，也可以將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而獲得相應(yīng)的報酬。從新制度經(jīng)濟學角度來看，產(chǎn)權(quán)細分制度下不同主體獲得資源收益的權(quán)利并不相同，因此，有必要針對產(chǎn)權(quán)細分問題構(gòu)建相應(yīng)的制度體系，明確資源收益的權(quán)利準則。

我國土地制度與西方土地制度存在明顯差異，我國是以公有制為主，而西方國家普遍實行的是農(nóng)村土地私有制，而且在制度設(shè)計上遵循的理論基礎(chǔ)、維護的利益主體各不相同。農(nóng)村土地公有制是指農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)民作為土地的實際承包者和經(jīng)營者是農(nóng)村土地真正的權(quán)利人，農(nóng)民通過承包土地、自主經(jīng)營來獲得經(jīng)濟效益，農(nóng)村集體所有基礎(chǔ)之上涉及的承包經(jīng)營權(quán)，體現(xiàn)的是自物權(quán)性質(zhì)。從法律層面看，民法認為，在用益物權(quán)確立的基礎(chǔ)之上，權(quán)利人和所有權(quán)人屬于獨立的民事主體，但這一規(guī)定與我國土地所有權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人的實際情況并不相符，農(nóng)民在土地承包之后，除了經(jīng)營權(quán)以外還有處分權(quán)利。傳統(tǒng)的承包經(jīng)營權(quán)的概念界定并不準確，實際承包經(jīng)營權(quán)在市場上出現(xiàn)的轉(zhuǎn)包、出租形式，僅僅是土地使用權(quán)出現(xiàn)了變更，承包權(quán)仍然是農(nóng)民。在這一過程中實際已經(jīng)出現(xiàn)了權(quán)利的分離，三權(quán)分置是在二權(quán)分置基礎(chǔ)之上的延伸和發(fā)展，是對我國農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)實際情況的具體描述和法律規(guī)制，通過對承包經(jīng)營權(quán)的分離，更符合目前農(nóng)村土地經(jīng)營發(fā)展的現(xiàn)實情況。由于我國農(nóng)村土地屬于集體所有，所以，在法律規(guī)制上既屬于司法調(diào)整范疇，也屬于公法調(diào)整范疇，單純從司法角度去解釋農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度顯然是不全面的，農(nóng)村土地制度既涉及廣大人民群眾的個人利益，也涉及整個的社會利益。

從法律角度分析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可行性

從法律角度看，“四荒地”的承包經(jīng)營權(quán)以招標、拍賣的形式可以進行依法抵押，但以家庭承包方式取得的土地，在抵押層面還沒有出臺相應(yīng)的法律依據(jù)，更多的是以政府的政策形式推動。在這一過程中，由于缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，無論是銀行還是農(nóng)戶對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押都比較謹慎，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)從性質(zhì)上看仍然屬于集體所有的土地使用權(quán)。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押已經(jīng)成為農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容，必須對行業(yè)進行改革，制定更為完善的法律依據(jù)，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押改革更為徹底。

從物權(quán)法角度看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押可以從兩個層面進行分析，一是農(nóng)戶以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制獲得的自主經(jīng)營的農(nóng)地，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)被法律所肯定確立為物權(quán)性質(zhì)，因此，可以進行抵押。二是通過流轉(zhuǎn)等形式獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，可以通過客體設(shè)定抵押權(quán)方式進行抵押，這時的土地經(jīng)營權(quán)是一種按照市場法則設(shè)定的用益物權(quán)，不負載任何社會保障功能的純粹財產(chǎn)權(quán)，同時也兼具用益物權(quán)性質(zhì)。[2]在三權(quán)分置背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押作為處分財產(chǎn)的一種形式，理應(yīng)為用益物權(quán)所包含，因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可以進行抵押貸款。

從擔保法角度看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)也具有抵押貸款的可行性。物權(quán)法對于抵押物條件進行了明確規(guī)定，要求財產(chǎn)具有獨立的交換價值、可轉(zhuǎn)移性和特定性，并且還能進行公示。按此標準，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)完全符合抵押物性質(zhì)。首先，土地經(jīng)營權(quán)屬于純粹的財產(chǎn)權(quán)，具有明顯的交換價值和獨立性。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)在行使主體和行使方式上都具有明顯的特定性，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，從集體按照合同依法取得的承包經(jīng)營權(quán)，法律賦予了農(nóng)戶對土地的占有、使用和收益權(quán)利。而通過流轉(zhuǎn)等形式獲得土地承包的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也應(yīng)享有收益權(quán)。最后，從農(nóng)村土地承包法相關(guān)規(guī)定看，承包方有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，這也從法律層面為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律效力。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)可以通過招標和拍賣方式獲得，在抵押過程中可以采取登記生效模式，而以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)，雖然沒有相關(guān)法律規(guī)定對其進行明確界定，但亦未規(guī)定其不能進行公示。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)范現(xiàn)狀

2018年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）進行修訂，其中明確規(guī)定可以通過土地經(jīng)營權(quán)進行擔保融資，但這一規(guī)定并沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保形式和內(nèi)容，對于土地經(jīng)營權(quán)進行擔保融資的概念界定還相對模糊。

抵押范圍界定存在不足。產(chǎn)權(quán)細分背景之下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款要想順利實現(xiàn)，必須明確農(nóng)地抵押貸款確定的法律關(guān)系主體、農(nóng)地抵押物及附著物的相關(guān)問題。法律關(guān)系主體主要包含抵押人和抵押權(quán)人，抵押人通常是指土地承包經(jīng)營權(quán)所有者。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)，他們可通過土地流轉(zhuǎn)等形式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，并參與到現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營之中。但對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是否可以成為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法人，現(xiàn)有的法律界定還比較模糊。[3]抵押權(quán)人通常為金融機構(gòu)，相對于非正規(guī)金融機構(gòu)和其他組織而言，正規(guī)金融機構(gòu)具有強大的財富支撐和國家的支持，具有穩(wěn)定性和可靠性特點，同時正規(guī)的銀行金融機構(gòu)工作人員專業(yè)素質(zhì)較強，能夠?qū)r(nóng)民貸款提供更為全面的支持和幫助。但由于，在實踐過程中農(nóng)民所進行的農(nóng)地抵押貸款數(shù)額相對較小，很多時候需要降低放款標準，才能夠滿足農(nóng)民的需求，一旦放款標準不能下調(diào)，農(nóng)民抵押貸款問題就難以得到有效解決，這與抵押融資的制度設(shè)計還存在沖突。從政策方面來看，產(chǎn)權(quán)細分背景之下，土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來，同時國家又通過法律形式允許其進行抵押融資，這在一定程度上緩解了農(nóng)民融資難問題。但《農(nóng)村土地承包法》并沒有將三權(quán)界定為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而是界定為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，這也導致三權(quán)在具體運用過程中可能還會與其他法律存在沖突。

土地經(jīng)營權(quán)登記制度存在不足。經(jīng)營者要想抵押土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)先獲得明確的土地承包經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律規(guī)定都明確指出農(nóng)戶在取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后進行轉(zhuǎn)讓，如果沒有進行登記，不可對抗第三人。土地承包經(jīng)營權(quán)獲得需要承包方與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同，簽訂承包合同基礎(chǔ)之上登記作為再明確權(quán)力存在的重要手段，對于權(quán)力存在起不到?jīng)Q定作用。合同生效與登記對抗，是基于當時歷史條件之下農(nóng)村生產(chǎn)方式所確立的，是當時農(nóng)村土地承包權(quán)的現(xiàn)實需要。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是在產(chǎn)權(quán)細化背景之下，土地經(jīng)營權(quán)適用范圍逐漸擴大，專業(yè)能力更強的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和外來人員都可以進入到農(nóng)村進行土地經(jīng)營，傳統(tǒng)農(nóng)村熟人社會的土地流轉(zhuǎn)方式已難以維持，且在一定程度上影響了農(nóng)民進行土地承包權(quán)登記的積極性。此外，對于金融機構(gòu)而言，只有產(chǎn)權(quán)清晰的抵押物，才能確保自身的合法權(quán)益得到有效保障，金融機構(gòu)更愿意將登記制度作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的限制條件。

設(shè)立抵押需經(jīng)承包方同意的規(guī)定存在不足?！掇r(nóng)村土地承包法》明確指出擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民不再需要經(jīng)過發(fā)包方許可，就可以自主對所承包的土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，法律賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)利，這既是對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)的肯定，也有利于解決農(nóng)民貸款難、融資難的問題。但對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，他們的土地獲取方式是通過流轉(zhuǎn)手段獲得的，而實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)抵押則需要委托代理人同意或承包方同意才能夠進行，顯然這一規(guī)定過于苛刻。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，其天然帶有絕對性和排他性，經(jīng)營者的處分權(quán)利不應(yīng)該受到其他方面的否定，抵押權(quán)在抵押過程中需要抵押合同作為基礎(chǔ)，而抵押合同的簽訂是金融機構(gòu)和經(jīng)營主體在法律允許范圍之內(nèi)進行的，并不涉及到農(nóng)村土地承包方，農(nóng)地承包者既然將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與承包方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就已經(jīng)約定好，如果在抵押貸款過程中再增加承包方的權(quán)利，這與放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的初衷顯然是相違背的。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的路徑優(yōu)化

從法律制度層面看，當前，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款還存在諸多問題。因此，有必要對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的路徑進行優(yōu)化，進一步明確抵押相關(guān)問題，簡化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程，建立和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款奠定基礎(chǔ)。

明確抵押物相關(guān)問題。我國對農(nóng)村土地制度改革以三權(quán)分置作為重要實施手段，將土地經(jīng)營權(quán)剝離出來，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。但在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中，還面臨著諸多現(xiàn)實問題。因此，有必要對相關(guān)問題加以明確。三權(quán)分置作為土地經(jīng)營權(quán)抵押制度改革的重要舉措，其重要意義在于從制度層面對土地經(jīng)營權(quán)融資擔保予以肯定，在抵押物方面應(yīng)該進一步明確地上農(nóng)作物問題，農(nóng)作物是否作為抵押物應(yīng)從法律層面予以具體界定，從金融機構(gòu)角度分析，將農(nóng)作物納入到抵押物之中提升了抵押物的價值，金融機構(gòu)也愿意為帶有附加值的抵押物進行貸款，一旦發(fā)生法律糾紛，還可以優(yōu)先對農(nóng)作物進行拍賣，在一定程度上降低了土地經(jīng)營權(quán)抵押物處置難的問題，使抵押權(quán)能夠得到更充分的保障，也解決了銀行的后顧之憂。同時還需要對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在抵押貸款過程中是否需要提供相應(yīng)材料的問題加以明確，這樣才能夠提升辦理新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的工作效率。[4]

簡化土地經(jīng)營權(quán)抵押模式和程序。無論是法律層面還是國家制度層面，都要求簡化土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程，要求金融機構(gòu)針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)，提升服務(wù)效率，對服務(wù)流程進行簡化，解決農(nóng)村土地經(jīng)營主體融資難問題?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以作為貸款抵押物。在簡化土地經(jīng)營權(quán)抵押模式和程序過程中既需要政府的主導，也需要金融機構(gòu)、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同參與，政府要對土地經(jīng)營權(quán)抵押相關(guān)問題進行系統(tǒng)調(diào)研，并出臺政策文件，指導金融機構(gòu)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押模式探索和創(chuàng)新，并結(jié)合農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款程序進行優(yōu)化和完善，降低土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的門檻。針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款探索小規(guī)模的貸款產(chǎn)品，適當延長貸款期限，降低貸款利率，以更好地支持農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。

建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。產(chǎn)權(quán)細分為我國土地制度改革指明了方向，三權(quán)分置有利于放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，提升農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營效率，為土地經(jīng)營權(quán)抵押奠定基礎(chǔ)。而要想實現(xiàn)這一目標，就必須健全地方農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺。當前，各地也在積極探索土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，并針對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺出臺了相應(yīng)的政策支持體系，不僅為土地流轉(zhuǎn)主體提供了多元化的信息發(fā)布途徑，也讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速獲取了土地流轉(zhuǎn)信息，通過整理碎片化信息，提升本地區(qū)的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)效率。同時要聘請專業(yè)部門和人事對土地進行評估，對土地流轉(zhuǎn)價格進行積極指導，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。隨著土地規(guī)?；?jīng)營的不斷完善，在與金融機構(gòu)進行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中能夠更具有主動性，在與金融機構(gòu)進行貸款協(xié)商時更有底氣，也能夠打消金融機構(gòu)對于抵押物的疑慮，促成雙方盡快完成貸款事宜。

注釋

[1]魏立乾、羅劍朝：《農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點政策效果仿真模擬研究——以寧夏平羅縣658份農(nóng)戶數(shù)據(jù)為例》，《中國土地科學》，2019年第5期。

[2]張開華、丁昆：《農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資問題探析》，《學習與實踐》，2019年第3期。

[3]茍興朝：《農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限博弈分析》，《長白學刊》，2019年第1期。

[4]史明燦：《農(nóng)村土地抵押貸款創(chuàng)新路徑探索：基于國際經(jīng)驗的思考》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學》，2019年第13期。

責 編∕肖晗題