何珊珊 ，洪 軍 ，黃萌萌 ，張志軒

（1.全國畜牧總站，北京 100125； 2.中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所，北京 100081）

生豬穩(wěn)產(chǎn)保供是關乎民生的大事。養(yǎng)殖用地是制約生豬生產(chǎn)發(fā)展的老大難問題。由于受多重因素疊加影響，2018年底開始全國生豬產(chǎn)能大幅下滑，生豬價格創(chuàng)歷史新高，豬肉穩(wěn)產(chǎn)保供面臨較大壓力。2019年9月以來，國務院各有關部門集中出臺一系列利好政策，支持生豬生產(chǎn)加快恢復，特別是在生豬養(yǎng)殖用地方面，取得多個方面的突破。

1 我國生豬生產(chǎn)基本情況

正所謂“糧豬安天下”，我國是世界上最大的生豬生產(chǎn)國和豬肉消費國，生豬飼養(yǎng)量約占全球的一半。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年，我國豬肉產(chǎn)量占肉類總產(chǎn)量的比重為55%；人均豬肉占有量為30.4 kg，遠高于16.02 kg的世界平均水平。穩(wěn)定生豬生產(chǎn)對于保障城市居民肉類消費，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

近年來，我國生豬生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，但也面臨一些問題的制約，比如生產(chǎn)方式依然落后，市場價格波動加劇，重大動物疫病風險依然存在等，從生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境看，生豬養(yǎng)殖用地難是基層反映較多的老大難問題。2019年以來，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后出臺《關于保障生豬養(yǎng)殖用地有關問題的通知》《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》，對于破解生豬養(yǎng)殖用地難題，在支持生豬生產(chǎn)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

2 國家支持生豬生產(chǎn)發(fā)展的主要用地政策

好的政策能夠指明產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，促進產(chǎn)業(yè)又好又快地發(fā)展。新出臺的生豬養(yǎng)殖政策從養(yǎng)殖用地類型、用地規(guī)模、審批管理等方面規(guī)范行業(yè)發(fā)展，支持生豬生產(chǎn)的恢復。

2.1 生豬養(yǎng)殖用地屬性

《中華人民共和國畜牧法》規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》標準，對標《土地法》中的三類地，設施農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)用地，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設施用地。自然資源部出臺的文件指出，生豬養(yǎng)殖用地屬于設施農(nóng)業(yè)用地，按農(nóng)用地管理，包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關聯(lián)的糞污處理、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

2.2 生豬養(yǎng)殖用地類型

一般耕地。生豬養(yǎng)殖用地可以使用一般耕地（非基本農(nóng)田），作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補平衡。養(yǎng)殖用途指養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關聯(lián)的糞污處理、檢驗檢疫、清洗消毒、病死畜禽無害化處理等。生豬養(yǎng)殖用地不再使用的，必須恢復原用途，即耕地用途。生豬養(yǎng)殖用地被非農(nóng)建設占用的，應依法辦理建設用地審批手續(xù)，原地屬性為耕地的，應落實占補平衡。

基本農(nóng)田。生豬養(yǎng)殖設施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。對于將不符合要求的耕地或其他土地劃入永久基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核實后，允許發(fā)展生豬養(yǎng)殖，并結合永久基本農(nóng)田核實整改工作，及時保質(zhì)保量進行補劃。

林地。生豬養(yǎng)殖可以使用林地，但要根據(jù)林地的不同類型按要求使用。1）宜林地。生豬養(yǎng)殖使用林地保護利用規(guī)劃中宜林地的，可以由養(yǎng)殖企業(yè)（戶）與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、林地承包方或經(jīng)營單位簽訂租賃合同，報縣級林業(yè)和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。養(yǎng)殖企業(yè)（戶）從事養(yǎng)豬活動結束后，要及時恢復林業(yè)生產(chǎn)條件。2）宜林地以外的其他林地。生豬養(yǎng)殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級林業(yè)和草原主管部門應在依法依規(guī)的基礎上，進一步簡化使用林地審核手續(xù)，切實保障林地定額。為提高審批效率，省級林業(yè)和草原主管部門可以委托縣級林業(yè)和草原主管部門辦理生豬養(yǎng)殖使用林地手續(xù)。嚴禁在天然林地、生態(tài)公益林中的有林地上進行規(guī)?；i養(yǎng)殖。

荒地及其他用地。鼓勵利用四荒地（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、農(nóng)村集體建設用地和原有養(yǎng)殖設施用地，安排生豬養(yǎng)殖生產(chǎn)。

2.3 生豬養(yǎng)殖用地規(guī)模

生豬養(yǎng)殖需按養(yǎng)殖規(guī)模合理安排用地空間，生豬養(yǎng)殖用地規(guī)模由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設標準合理確定。

生豬養(yǎng)殖圈舍、場區(qū)內(nèi)通道及綠化隔離帶等生產(chǎn)設施用地，根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模確定用地規(guī)模。附屬設施用地規(guī)模，取消1 hm2（15畝）上限規(guī)定，保障生豬養(yǎng)殖生產(chǎn)的廢棄物處理等設施用地需要。其中，看護房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑。

2.4 生豬養(yǎng)殖用地審批管理

生豬養(yǎng)殖用地可由養(yǎng)殖場（戶）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過協(xié)商并簽訂用地協(xié)議方式即可獲得用地。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。

生豬養(yǎng)殖用地作為設施農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理建設用地審批手續(xù)。市、縣自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責設施農(nóng)業(yè)用地日常管理。涉及補劃永久基本農(nóng)田的養(yǎng)殖用地，須經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

3 各地方在加大生豬養(yǎng)殖用地政策支持方面的創(chuàng)新

3.1 拓展用地類型

廣東、廣西、云南、江蘇、遼寧等省（自治區(qū)）在政策文件中明確規(guī)定允許使用Ⅲ、Ⅳ級保護林地進行生豬養(yǎng)殖。多省鼓勵林地養(yǎng)殖并優(yōu)先使用林地定額。

3.2 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

江蘇省把符合規(guī)劃、生態(tài)循環(huán)型豬場的發(fā)展用地需求，列入用于農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新增建設用地計劃，鼓勵使用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標來保障生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。對新建規(guī)模豬場按每5萬頭產(chǎn)能安排0.2 hm2（3畝）建設用地指標。對改擴建的規(guī)模豬場，如需配套建設用地的，由縣（市、區(qū)）按規(guī)定安排建設用地指標。如涉及豬場配套建設用地需對土地利用總體規(guī)劃進行修改的，可使用地方預留的規(guī)劃建設用地指標。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中安排一般農(nóng)用地，合理布局生豬養(yǎng)殖區(qū)域，配套建設生態(tài)循環(huán)型生豬養(yǎng)殖場，其中規(guī)模豬場配套建設納入省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)認定標準。

3.3 設定基本農(nóng)田用地規(guī)模

遼寧省對于占用基本農(nóng)田規(guī)模做出詳細規(guī)定，用地規(guī)模為6.7 hm2（100畝）以內(nèi)的，占用永久基本農(nóng)田原則上不得超過0.67 hm2（10畝）；用地規(guī)模6.7 hm2（100畝）以上的，占用永久基本農(nóng)田原則上不得超過項目用地總規(guī)模的25%，最多不超過3.35 hm2（50 畝）。

3.4 簡化審批手續(xù)

四川省規(guī)定在國家和省新冠肺炎應急響應期間，為保障全省生豬穩(wěn)產(chǎn)保供工作，簡化使用林地行政許可辦理，委托部分生豬養(yǎng)殖重點縣試點辦理生豬養(yǎng)殖使用林地行政許可。

4 幾點建議

生豬養(yǎng)殖用地政策出臺后，生豬養(yǎng)殖場戶信心得到提振，但在政策實施過程中，基層依然反映找地難、用地貴等問題，為構建生豬養(yǎng)殖用地政策長效機制，提出以下幾點建議。

4.1 在法律層面明確生豬養(yǎng)殖用地是農(nóng)用地

按照目前的法律法規(guī)規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，并沒有明確畜禽養(yǎng)殖用地就是農(nóng)用地，概念模糊。因此在制定國土空間規(guī)劃時，未將畜禽養(yǎng)殖用地列入規(guī)劃，導致畜禽養(yǎng)殖找地難，無地可用的尷尬境地。建議在法律法規(guī)中明確畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)用地，并納入地方土地利用整體規(guī)劃。

4.2 把生豬養(yǎng)殖政策長期固定下來

近期出臺的一系列支持政策，有效地緩解了當前生豬養(yǎng)殖用地難的問題，但有些用地政策文件有效期僅為五年，為長期養(yǎng)殖帶來一些不確定因素，也造成部分生豬養(yǎng)殖場戶產(chǎn)生想養(yǎng)又不敢養(yǎng)的情緒，不利于完成生豬穩(wěn)產(chǎn)保供的目標任務和生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。建議把生豬養(yǎng)殖政策長期固定下來，并延伸到畜牧業(yè)其他畜種。

4.3 各地應根據(jù)生豬穩(wěn)產(chǎn)保供目標任務，制定與其相適應的用地規(guī)劃

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部給各省區(qū)市下達了2020-2021年生豬穩(wěn)產(chǎn)保供任務目標，建議各地根據(jù)實際情況盡早制定與任務目標相適應的用地規(guī)劃，合理布局，切實解決生豬養(yǎng)殖找地難，無地可用的問題。

4.4 完善土地確權登記，提升融資能力

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款，是指用土地的經(jīng)營權（使用權）抵押給銀行，從銀行貸出一定比例的資金。土地的承包權（農(nóng)戶的）和所有權（村集體）不變。土地的權屬是關鍵，建議進一步做好土地的確權登記工作，全面評估，推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款，提升小農(nóng)戶融資能力。

4.5 減免或取消林地植被占用費

盡管生豬養(yǎng)殖可以使用林地，但根據(jù)林草管理部門規(guī)定，占用林地須繳納森林植被恢復費。各地林草主管部門在每平方米不低于3～10元的基礎上，結合本地實際情況，制定本地區(qū)的具體征收標準。此外，林地補償費、林木補償費、安置補助費等其他收費項目，加重生豬養(yǎng)殖場戶負擔。因此，建議在林地上開展生豬養(yǎng)殖活動，免收或減收林地植被占用費等各項費用，切實減輕生豬養(yǎng)殖場戶的負擔。

4.6 確保農(nóng)地農(nóng)用

有關部門應做好用地政策宣傳解讀工作，幫助協(xié)調(diào)用地問題。加強在事中事后對養(yǎng)殖用地進行監(jiān)測和監(jiān)管，防止土地改變養(yǎng)殖用途，確保農(nóng)地農(nóng)用。