日照職業(yè)技術(shù)學(xué)院 山東日照 276800 劉梅

1 引言

以全面深化改革為背景，無論是政府體制的改革還是政府職能的轉(zhuǎn)變，實際上都是對最適合我國基本國情的政府治理規(guī)則的探求。而在這個過程中，涉及了工商、食藥以及質(zhì)檢三個不同的部門，而想要同時對這三個部門的市場監(jiān)管制度進行優(yōu)化，達成統(tǒng)一，顯然是一個長期性的工作。統(tǒng)一的市場監(jiān)管制度在理論層面涉及了不少依然存在學(xué)理爭議的問題，如行政職權(quán)的性質(zhì)、不同政府層級的行政職能分配等?；诖?，在建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的過程中，不同區(qū)域有著不同的做法，統(tǒng)一市場監(jiān)管制度建設(shè)過程中，政府監(jiān)管職能的合并是基礎(chǔ)，能夠?qū)π姓芾淼某杀具M行壓縮，幫助市場主體減輕制度成本，將行政體制改革的制度紅利全面釋放，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。應(yīng)該明確，統(tǒng)一市場監(jiān)管制度改革與其他行政體制改革必然存在非常緊密的聯(lián)系，不同制度之間也需要維持一定張力，這也決定了制度的建立十分復(fù)雜，需要有關(guān)部門就全面深化改革下行政體制改革的宏觀背景進行綜合考慮，把握好統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的關(guān)鍵點，保證制度建設(shè)的效果。

2 建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的關(guān)鍵點

2.1 明確監(jiān)管范圍

行政管理本身的專業(yè)性較強，要求行政管理需要做好合理分工，從行政組織法的角度分析，以合理的行政分工為前提，經(jīng)過適當分解后，可以得到不同類型的行政職權(quán)，其所對應(yīng)的行政部門也各不相同，能夠做到各司其職。這種依照行政管理專業(yè)型對行政職權(quán)乃至行政部門進行設(shè)置的方式，是我國行政管理體系化中一項非常重要的內(nèi)容，如果其缺失，行政管理就會變得雜亂無章。具體來講，行政機關(guān)可以借助這種體系化，對內(nèi)部行政行為進行合理高效的組織和實施，實現(xiàn)對于各個行政部門的有效管理，行政相對人同樣可以借助體系化，對行政機關(guān)的組織關(guān)系以及外部行政行為進行分析和認知，以此為基礎(chǔ)，就自身行為可能產(chǎn)生的后果進行預(yù)期，得到正確的行為方向。統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的建立，會將現(xiàn)有的行政管理專業(yè)分工局面打破，實現(xiàn)行政職權(quán)以及相關(guān)行政部門的合并，以往的分類市場監(jiān)管也會逐漸被綜合市場監(jiān)管取代。中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出應(yīng)該對執(zhí)法力量進行合理配置，做好隊伍整合，減少層次結(jié)構(gòu)，促進效率的提高?，F(xiàn)階段，統(tǒng)一市場監(jiān)管制度建立的一個關(guān)鍵性問題，是監(jiān)管范圍的確定，應(yīng)該對多少執(zhí)法部門進行整合，監(jiān)管的范圍具體如何，在學(xué)術(shù)界一直存在爭議，并沒有能夠被廣泛認同的規(guī)范及標準。雖然近年來，國家在很多地區(qū)都設(shè)置了改革試點，不過，考慮區(qū)域本身在經(jīng)濟發(fā)展程度以及思想認識等方面的差異性，統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的監(jiān)管范圍也會有所不同，其能夠?qū)⒄块T關(guān)于行政管理專業(yè)型的認識反映出來。若統(tǒng)一監(jiān)管的范圍較大，則可以體現(xiàn)出地方政府部門認為綜合執(zhí)法能夠促進行政管理效率的提高，而行政管理的專業(yè)性并不需要特別關(guān)注；若統(tǒng)一監(jiān)管的范圍較小，如僅限于工商部門和質(zhì)監(jiān)部門，表明地方政府潛意識認定食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性較強，并不合適與工商及質(zhì)監(jiān)合并，也體現(xiàn)出了其對于行政管理專業(yè)性的重視。

在統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的范圍設(shè)置方面，應(yīng)該結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，做好理性分析，找出合理的平衡點，既不能完全忽視行政管理的專業(yè)分工，一味擴大監(jiān)管范圍，也不能將行政管理專業(yè)性作為擋箭牌，拒絕綜合監(jiān)管的改革。從實際操作的角度，政府部門應(yīng)該將關(guān)注的重點放在行政管理效率，平衡行政管理專業(yè)型和統(tǒng)一市場監(jiān)管，對監(jiān)管的合理范圍進行確定。通常來講，可以將部分職能相近乃至存在重疊的市場監(jiān)管部門如工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門合并，也可以將食藥監(jiān)管的專業(yè)性凸顯出來，僅合并其它兩個部門，這樣能夠基本維持平衡。至于在部分試點區(qū)域?qū)嵭械膶⑺姓O(jiān)管部門全部統(tǒng)一的做法，雖然看似極大的減少了層次結(jié)構(gòu)，但是實際上并不一定能夠促進行政效率的提高。

2.2 優(yōu)化監(jiān)管機制

統(tǒng)一市場監(jiān)管制度并非簡單的行政機構(gòu)合并，更需要完善的市場監(jiān)督機制作為支撐。統(tǒng)一市場監(jiān)管機制應(yīng)該包含兩個方面的內(nèi)容，一是內(nèi)部機制，關(guān)注的是監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部整合問題，在工商質(zhì)監(jiān)二合一或者工商質(zhì)監(jiān)食藥三合一的模式下，需要做好統(tǒng)一市場監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和分支機構(gòu)的合理設(shè)置，并就相應(yīng)的市場監(jiān)管權(quán)限進行科學(xué)分配。一般情況下，統(tǒng)一市場監(jiān)管范圍越寬，內(nèi)部整合任務(wù)也越重，內(nèi)設(shè)機構(gòu)和分支機構(gòu)越復(fù)雜，究竟應(yīng)該在多大的范圍內(nèi)統(tǒng)一市場監(jiān)管，需要投入多大的力量，都必須做好綜合考量。原則上，應(yīng)該分析整合后，行政相對人的合法利益是否可以得到有效保護，行政管理的效率是否可以顯著提高，盲目對統(tǒng)一市場監(jiān)管的范圍進行擴大，并不一定最好。事實上，如果過分追求統(tǒng)一，在較短的時間內(nèi)盲目整合大量的行政部門，一味追求市場監(jiān)管范圍的最大化，則在實際操作中，可能會造成內(nèi)部管理成本的增加，并不能提升行政監(jiān)管效率；二是外部機制，可以將其看做是統(tǒng)一市場監(jiān)管機制中的一個重要組成部分，甚至于其重要性還要超過內(nèi)部機制，關(guān)注的主要內(nèi)容是統(tǒng)一市場監(jiān)管的工作制度，無論是二合一還是三合一模式下形成的市場監(jiān)督管理局，都不可能完全套用任何一家監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)有的工作制度和工作機制，更加不可能將不同機構(gòu)的制度和機制疊加在一起。在實際操作中，應(yīng)該從有助于統(tǒng)一市場監(jiān)管和有助于提高行政效率的角度，對工商、質(zhì)監(jiān)、食藥機構(gòu)的工作機制以及工作制度進行參考和借鑒，對照統(tǒng)一市場監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的組織框架，做好工作制度和監(jiān)管機制的重新設(shè)計。

2.3 強調(diào)制度選擇

從目前來看，我國在建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的過程中，并沒有從全國的角度進行全面實施和管控，中共中央僅僅是提出了大的原則和方向，由地方政府部門從區(qū)域的實際情況出發(fā)，自主確定統(tǒng)一市場監(jiān)管模式。而結(jié)合我國不同地區(qū)統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的建設(shè)情況分析，多數(shù)都集中在縣市或者區(qū)政府層面，除去天津模式的特殊性，其他省級區(qū)域建立起的市場監(jiān)管體制基本大同小異，區(qū)別并不明顯，不同市場監(jiān)管部門的合并問題同樣不存在。市級政府市場監(jiān)管部門雖然也有合并，但是顯然并非合并的重點，合并范圍相對較小甚至根本沒有合并，從局部分析，各地不同層級政府市場監(jiān)管機構(gòu)存在有不同的設(shè)置，能夠在一定程度上打破上下級政府部門之間原本存在的嚴格的對應(yīng)關(guān)系，這樣的確能夠為建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度提供便利，但是也會導(dǎo)致上下級政府市場監(jiān)管部門溝通及對接成本的增大。放眼全國，各省、直轄市、自治區(qū)都依照國務(wù)院相關(guān)文件精神，從區(qū)域特色以及市場發(fā)展情況出發(fā)，于統(tǒng)一市場監(jiān)管制度中選擇了不同模式，制度選擇多樣化雖然為市場監(jiān)管提供了更多機會，不過也會導(dǎo)致成本的增加。短期發(fā)展中，因為新制度的運行存在較大的不確定性，可以將其定性為試運行，以此來實現(xiàn)多樣化的統(tǒng)一市場監(jiān)管制度，不過如果從長遠發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度進行分析，制度選擇的多樣化存在不少問題，可能導(dǎo)致相關(guān)部門無法接受。對此，政府部門應(yīng)該充分重視起來，在全國范圍內(nèi)，建立起統(tǒng)一的市場監(jiān)管制度，盡可能降低不同地區(qū)統(tǒng)一市場監(jiān)管制度選擇的多樣化。

2.4 關(guān)注食品安全

我國食品安全問題不僅具備全球食品安全問題的一般特征，也有自身獨有的特點，這也使得其變得更加復(fù)雜，在建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的同時，也應(yīng)該重視食品安全監(jiān)管制度的構(gòu)建。就目前而言，不同的統(tǒng)一市場監(jiān)管制度設(shè)計能夠凸顯出不同的食品安全觀念，這也引發(fā)了上文提到的二合一模式和三合一模式之爭，簡單來講，前者設(shè)置了獨立的食藥監(jiān)督管理部門，與市場監(jiān)督管理局并列，同樣是政府機構(gòu)，后者則將其全部統(tǒng)一起來，相比較而言，二合一模式體現(xiàn)出了對食品安全監(jiān)管的重視，尊重了其專業(yè)性，也更有利于食品安全監(jiān)管工作的實施，優(yōu)勢更加明顯。當然，這樣的結(jié)論雖然準確，但是并不絕對，因為獨立設(shè)置食藥監(jiān)管機構(gòu)會受到人員編制的限制，監(jiān)管能力有限，無法將相應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。基于此，地方政府部門在決定是否單獨設(shè)置食藥監(jiān)管機構(gòu)時，應(yīng)該結(jié)合自身的實際情況做好分析。

3 結(jié)語

總而言之，新的發(fā)展環(huán)境下，市場越發(fā)繁榮，做好市場監(jiān)管工作成為維持市場穩(wěn)定運行的關(guān)鍵，得到了社會各界的廣泛關(guān)注。從做好隊伍整合，減少層次結(jié)構(gòu)，促進效率提高的角度，應(yīng)該建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管制度，對不同行政職能的行政機構(gòu)進行整合，實現(xiàn)綜合監(jiān)管。而在建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的過程中，地方政府部門應(yīng)該做到具體問題具體分析，選擇最適合自身的模式，將市場監(jiān)管的作用切實發(fā)揮出來。