趙敏嘉

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401100)

2019年2月25日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，會議強調(diào)：法治是最好的營商環(huán)境。要把平等保護貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。要用法治來規(guī)范政府和市場的邊界，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場化手段，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系。[1]在這種大背景下，鄭州市作為河南省的省會，既有營商環(huán)境的優(yōu)勢，又存在其他方面的劣勢。如何轉(zhuǎn)劣勢為優(yōu)勢是探究河南省營商環(huán)境的核心問題。本研究通過2017—2018年鄭州市營商環(huán)境子因素的排名變化來呈現(xiàn)鄭州市營商環(huán)境各子因素的優(yōu)勢與劣勢，對營商環(huán)境各子因素的客觀狀況進行分析，進而提出優(yōu)化鄭州市營商環(huán)境的措施。

一、鄭州市營商環(huán)境客觀狀況

2018年12月3日，粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布了《2018年中國城市營商環(huán)境評價報告》(以下簡稱《報告2018》)?！秷蟾?018》將營商環(huán)境的數(shù)值排名和分析分為6項指標，并根據(jù)這6項指標計算出城市營商環(huán)境的綜合得分與全國排名。鄭州市作為中原地區(qū)的一線城市，在營商環(huán)境總評中位于第17位，相比2017年上升6位，位于榜單的中間部分。[2]鄭州市2018年的6項指標排名與2017年相比均有不同程度的變化，具體變化如表1所示。

表1 2017—2018年鄭州市營商環(huán)境6項指標排名情況及差值比

2019年5月11日，中國戰(zhàn)略文化促進會、中國經(jīng)濟傳媒協(xié)會、萬博新經(jīng)濟研究院和第一財經(jīng)研究院在2019中國營商環(huán)境研討會暨城市營商環(huán)境指數(shù)發(fā)布會上發(fā)布了《2019中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告》(以下簡稱《報告2019》)?！秷蟾?019》只提供了綜合營商環(huán)境指數(shù)的排名，沒有提供決定營商環(huán)境綜合排名的各要素的排名。鄭州市位于第21位，營商環(huán)境指數(shù)為69.24，與排名第20城市的分差僅有0.07分。另外，《報告2019》指出：“在人口紅利逐漸褪去的后工業(yè)化時期，鄭州勞動力優(yōu)勢仍然明顯，但在技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境上存在明顯短板，其中政府研發(fā)投入力度、企業(yè)研發(fā)能力僅列44名和45名，若能在技術(shù)創(chuàng)新方面有所突破，鄭州的營商環(huán)境有望再上臺階。”[3]

在《報告2018》中，鄭州市營商環(huán)境的主要短板體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和商務成本中。在《報告2019》中，鄭州市營商環(huán)境的主要短板體現(xiàn)在政府投入和創(chuàng)新能力中。綜合2018年與2019年的數(shù)值可以看出，鄭州市營商環(huán)境在2018—2019年變化幅度不大，政府投入少、創(chuàng)新能力不足、生態(tài)環(huán)境有待改善仍是影響鄭州市營商環(huán)境總體效果和綜合排名的最主要原因。

從鄭州市營商環(huán)境的6項指標在2017年和2018年的排名可以看出：有些指標排名進步較快，說明鄭州市的營商環(huán)境政策已經(jīng)初有成效，應當繼續(xù)保持；有些指標排名有倒退，應該予以改進與完善；有些指標排名仍位于全國平均水平之下，這些指標則是鄭州市營商環(huán)境建設的關(guān)鍵所在，應該進行改進與完善。

一是軟環(huán)境。鄭州市2018年軟環(huán)境排名為第11位，相比2017年上升了14位，這說明鄭州市對于文化產(chǎn)業(yè)、政策法規(guī)和行政能力水平的加強與完善已經(jīng)初見成效。然而，在其他影響軟環(huán)境的因素中，鄭州市仍然具有諸如行政體制效率低下、官員貪污腐敗、文化機制不完善等問題。在管理方面，鄭州市各區(qū)仍然存在“集中式管理”“一站式管理”等制度不完善的情況。

二是基礎(chǔ)設施。鄭州市2018年的基礎(chǔ)設施建設增長速度、發(fā)展程度與排名較2017年基本保持不變。雖然并不落后于全國基礎(chǔ)設施建設的平均速度，卻也無法提升鄭州市基礎(chǔ)設施建設在全國的總排名。原因在于：鄭州城市發(fā)展速度減慢，城市發(fā)展飽和，市內(nèi)各區(qū)土地開發(fā)已基本完成，中原區(qū)、二七區(qū)等區(qū)人口擁擠，基礎(chǔ)設施更新?lián)Q代速度慢，行政事務繁忙，而在建的鄭東新區(qū)相比于中心城區(qū)豐富的人口與資源來說，其基礎(chǔ)設施建設與發(fā)展還存在著一定的限制。

三是商務成本。2018年鄭州市商務成本的排名相比2017年下降了15位。商務成本排名的下降對于城市的發(fā)展是有益的，這說明鄭州市進行了有效的企業(yè)轉(zhuǎn)型和強有力的企業(yè)結(jié)構(gòu)治理。[4]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革使鄭州市的建設成本、規(guī)劃成本降低，鄭州市正由原本以煤炭、石油資源為主的原料工業(yè)型城市逐漸轉(zhuǎn)型為以第三產(chǎn)業(yè)為主，第一、二產(chǎn)業(yè)為輔的綜合型城市。大批工業(yè)企業(yè)搬離房價較高的市中心，進而使商務成本大幅降低。

四是市場環(huán)境。2018年鄭州市的市場環(huán)境排名位于全國平均水平，與2017年相比變化不大，該排名也符合鄭州市在全國的營商環(huán)境市場地位。

五是社會服務。鄭州市社會服務子因素排名仍然位于全國平均水平以下，主要原因在于鄭州市的人口基數(shù)大。同時，鄭州市屬于老工業(yè)城市，許多外來務工人員與離退休人員的醫(yī)療問題、社會保障問題成為鄭州市社會服務的關(guān)鍵所在。人口擁擠又造成了行政事務的復雜與煩瑣，不利于社會服務的完善與升級。鄭州市在2017年進行社會服務改革后，對于離退休人員、外來務工人員的社會保障問題進行了完善，簡化了行政審批手續(xù)，提高了社會服務的質(zhì)量與效率。

六是生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境一直是影響鄭州市營商環(huán)境發(fā)展的重要原因。近年來，鄭州市政府對生態(tài)環(huán)境開始進行大規(guī)模治理，但是從2017、2018年的數(shù)據(jù)可以看出，鄭州市的生態(tài)環(huán)境在全國的排名仍然比較靠后。作為綜合型城市，鄭州市第二產(chǎn)業(yè)占比較大，這就帶來了較為嚴重的環(huán)境污染問題，鄭州市的宜居度與生活舒適度不高。《河南社會治理發(fā)展報告(2019)》顯示，在城市總體宜居度上鄭州市在18個地市中僅位列第11位[5]。

二、改善鄭州市營商環(huán)境的有效措施

本研究總結(jié)出十種改善營商環(huán)境的措施。這些措施具體包括加強基礎(chǔ)設施建設、提升文明城市質(zhì)量、建設自貿(mào)區(qū)、簡化審批手續(xù)、推行人才引進戰(zhàn)略、提高環(huán)境評價標準、消除地方保護主義、懲治貪污腐敗、建設服務型政府和扶持中小企業(yè)發(fā)展。根據(jù)子因素制定的措施不僅對該子因素有影響，而且有可能對其他子因素產(chǎn)生影響，但影響力不盡相同。表2列舉了每種措施對營商環(huán)境6個子因素影響力的大小。

表2 十種措施對營商環(huán)境子因素的影響力

在《報告2018》中，鄭州市營商環(huán)境位于第17位，除了生態(tài)環(huán)境這一子因素，其他子因素均位于全國平均水平之上。這說明生態(tài)環(huán)境是影響鄭州市營商環(huán)境的最重要的子因素。在上述十種措施中，提升文明城市質(zhì)量與提高環(huán)境評價標準是最具有影響力的兩種措施，這兩種措施對于社會服務與軟環(huán)境這兩個子因素也有著較大的改善。一方面，環(huán)境影響評價制度可以快速改善鄭州市的生態(tài)環(huán)境；另一方，鄭州市可以建立高于河南省或者全國的環(huán)境評價標準，進而提升鄭州市企業(yè)的整體環(huán)境意識。

簡化行政審批手續(xù)、建設服務型政府則是提升社會服務這一子因素最有效的措施。簡化行政審批手續(xù)是“高效便民”原則的體現(xiàn)，主要體現(xiàn)在行政事務的集中辦理和聯(lián)合辦理上。政府設立一站式服務中心或?qū)徟髲d，組織各審批機關(guān)到服務中心或?qū)徟髲d聯(lián)合辦公，集中辦理行政許可。政府組織有關(guān)部門聯(lián)合值班，集中辦公。

三、從法治化視角優(yōu)化鄭州市營商環(huán)境

營商環(huán)境法治化的構(gòu)建需要立法部門對政府、司法部門與企業(yè)分別進行規(guī)制，細化法律措施，實現(xiàn)營商環(huán)境的改善。首先，在市場準入制度方面，政府在制定招商引資政策時對外地企業(yè)應與本地企業(yè)一視同仁，杜絕地方保護主義。其次，在本地企業(yè)與外地企業(yè)的民事糾紛中應確保外地企業(yè)的合法權(quán)益，使審判結(jié)果具有公平性；在政府與企業(yè)的糾紛中確保企業(yè)享有與政府機關(guān)平等的訴訟地位。制定與鄭州市實際情況相匹配的營商環(huán)境地方性法規(guī)，不僅能改變營商環(huán)境現(xiàn)狀、解決營商環(huán)境改善中存在的問題，同時也可創(chuàng)造一種可預期、可協(xié)調(diào)的商業(yè)環(huán)境。企業(yè)可以根據(jù)法律法規(guī)預測經(jīng)濟發(fā)展與政策走向，制定正確的戰(zhàn)略目標和經(jīng)營策略。

要修復被破壞的生態(tài)環(huán)境，就要制定法律法規(guī)來營造自由公平的營商環(huán)境。一方面，鄭州市應通過嚴格的企業(yè)環(huán)境準入制度淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，限制“大消耗，小產(chǎn)能”企業(yè)進入市場；另一方面，應建立失信懲戒制度與黑名單制度。在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，失信懲戒制度的意義在于其不僅約束企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，同時也約束政府與企業(yè)之間的關(guān)系。對于政府來說，地方政府權(quán)力膨脹容易形成地方保護主義，可能對外地企業(yè)的合法權(quán)益造成一定的損害，造成民眾與企業(yè)對政府整體評價的下降，不利于權(quán)威政府、服務型政府的構(gòu)建。因此，失信懲戒制度應主要發(fā)揮懲戒作用。對于濫用權(quán)力、侵害企業(yè)利益的政府機關(guān)，應當讓其承擔相對應的行政責任；同時，對于主管人員，應追究其行政責任與刑事責任。而對于企業(yè)來說，失信懲戒制度應發(fā)揮懲戒+預防相結(jié)合的作用。對于污染環(huán)境、侵害其他企業(yè)利益的企業(yè)進行吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰款等行政處罰。同時，應將失信企業(yè)及個人計入黑名單，嚴格限制失信企業(yè)及個人再次進入市場進行經(jīng)營，從而維護營商環(huán)境的公平化與市場化。