王春婷

內(nèi)容提要 分稅制改革后中國財(cái)政體制呈現(xiàn)出垂直不平衡的特征。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和放開部分舉債融資權(quán)限來填補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，但地方政府利用轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，在舉債融資許可期過度舉債，政策收緊后又極力擴(kuò)張隱性債務(wù)規(guī)模。從中央轉(zhuǎn)移支付制度和近十年來舉債融資政策變遷來看，除了政治晉升和財(cái)政激勵(lì)以外，“生存”也是支配政府行為的主導(dǎo)邏輯之一。未來要突破地方“生存型”政府導(dǎo)向，必須厘清政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任間關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，推行“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵(lì)機(jī)制，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，探索建立全過程問責(zé)機(jī)制和官員終身問責(zé)制度，嘗試引入“地方政府破產(chǎn)”制度。

問題的提出

在現(xiàn)代化的國家治理體系中，地方政府是重要的治理主體，其行為直接影響到國家治理的效能。中國實(shí)行“守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)”的分級(jí)化屬地管理模式，賦予地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的實(shí)際控制權(quán)。在人事管理方面，1984年實(shí)施干部人事管理制度改革之后，中央只直接負(fù)責(zé)省部級(jí)干部的任命，省級(jí)以下由省市縣(區(qū))逐級(jí)選拔和任命，這使得地方政府同時(shí)擁有了高度的人事控制權(quán)，成為地方治理的實(shí)際主體。在中國多層級(jí)、多地區(qū)的政府間關(guān)系中，中央和地方以及地方政府之間有著不同的目標(biāo)函數(shù)和利益訴求①，地方在執(zhí)行中央政策、下級(jí)在執(zhí)行上級(jí)命令中常加入自己的利益和算計(jì)。因而，要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須規(guī)范和約束地方政府行為，使其行為結(jié)果與國家利益相一致，這就需要廓清地方政府行為的目標(biāo)函數(shù)與約束條件，探究其行為的邏輯基礎(chǔ)。

國內(nèi)外研究中國地方政府行為的現(xiàn)有文獻(xiàn)中，最有影響力的是錢穎一等提出的“中國特色的聯(lián)邦主義”假說②、周黎安的“縱向發(fā)包和橫向競爭”的政治錦標(biāo)賽與行政發(fā)包制理論③、周雪光等的中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間“矛盾—應(yīng)對(duì)”機(jī)制④、許成綱的“分權(quán)的威權(quán)體制”理論⑤、曹正漢的“上下分治治理體制”⑥、郁建興等的“發(fā)展型政府”⑦等。這些研究考察了政治晉升、財(cái)政激勵(lì)、分權(quán)體制對(duì)地方官員行為的驅(qū)動(dòng)力，但忽視了實(shí)踐中一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即一些地方政府盡管財(cái)政赤字嚴(yán)重，卻仍然保障民生服務(wù)和公益性支出。為什么在垂直財(cái)政嚴(yán)重不平衡約束下，地方政府官員還會(huì)在不易彰顯“政績”的民生等領(lǐng)域投入大量資金甚至舉債融資？是什么因素導(dǎo)致了地方政府官員的“冒險(xiǎn)”行為？顯然，上述理論對(duì)這些問題的解釋力存在一定的不足。

由于分稅制后形成的垂直財(cái)政不平衡是中國財(cái)政體制的顯著特征，要回答上述問題就必須將其作為地方政府行為的約束性條件。鑒于此，本文在廓清垂直財(cái)政不平衡特征的基礎(chǔ)上，首先考察了中央政府緩解垂直財(cái)政不平衡的兩項(xiàng)政策以及地方政府的回應(yīng)性行為，然后嘗試提出地方“生存型”政府的解釋框架并探尋其生成的誘因以及對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制約作用，最后提出改進(jìn)路徑，以期指導(dǎo)未來的實(shí)踐。

中國垂直財(cái)政不平衡的基本特征：橫向不均衡與縱向程度加深

垂直財(cái)政不平衡(Vertical Fiscal Imbalance，VFI)肇源于政府間收入權(quán)力與支出責(zé)任不匹配，它是財(cái)政分權(quán)體制的共有現(xiàn)象。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界從稅收收入、支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政和預(yù)算規(guī)模、治理績效等方面考察了VFI對(duì)中央和地方政府的影響。已有關(guān)于發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，VFI對(duì)地方政府財(cái)政行為、地方政府績效等都產(chǎn)生了顯著負(fù)向影響。例如，VFI帶來了財(cái)政擴(kuò)張，導(dǎo)致政府經(jīng)常性支出對(duì)投資性支出的擠出效應(yīng)⑧；它降低了地方政府對(duì)納稅人的回應(yīng)性，影響了支出結(jié)構(gòu)⑨；在國家層面，VFI也帶來了國家腐敗、財(cái)政不穩(wěn)定、預(yù)算軟約束、國家分配能力下降等問題⑩。

與發(fā)達(dá)國家政治和行政體制不同，我國政治上由中央政府掌握著地方政府官員的人事任命和晉升；行政上實(shí)行“守土有責(zé)”的屬地管理，地方政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的一切責(zé)任；經(jīng)濟(jì)上實(shí)行財(cái)政分稅制，即預(yù)算內(nèi)集權(quán)和預(yù)算外分權(quán)的財(cái)政收入與支出模式。盡管中央政府通過對(duì)地方進(jìn)行巨額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來消解其巨額財(cái)政收入剩余，填補(bǔ)地方巨額財(cái)政赤字，均衡區(qū)域之間的財(cái)力水平，但是，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度并沒有增加中央的支出責(zé)任；相反，地方政府財(cái)政支出占公共財(cái)政總支出比重不斷攀升，造成地方財(cái)政收入與支出間的巨大缺口。李永友認(rèn)為，支出責(zé)任沒有隨政府間收入分配關(guān)系調(diào)整而調(diào)整的改革塑造了中國財(cái)“垂直財(cái)政不平衡”的特征。在VFI約束條件下，地方政府又擁有轄區(qū)管理的全部權(quán)限，為其進(jìn)行大規(guī)模舉債融資、過度依賴土地財(cái)政提供了機(jī)會(huì)?？偟膩碚f，中國垂直財(cái)政不平衡主要有兩個(gè)顯著特征：

1.經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政失衡程度低于不發(fā)達(dá)地區(qū)。無疑，分稅制改革造成了地方收入與支出之間的巨大缺口，但是分稅體制只決定了VFI的初始水平，而事實(shí)上VFI是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化值。遵循傳統(tǒng)度量方法(VFI=自有收入/自主決定支出)，在支出責(zé)任不變的情況下，VFI值(垂直財(cái)政不平衡程度)受地方政府自有收入和自主決定支出的影響。相比較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于稅源結(jié)構(gòu)、招商引資、勞動(dòng)力流動(dòng)、人口特征等因素的影響，地方政府預(yù)算收入和預(yù)算外收入(主要是政府性基金)均高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，盡管地方支出擴(kuò)張，但這些地區(qū)創(chuàng)收效率仍高于財(cái)政支出的膨脹率，進(jìn)而稀釋了因財(cái)政支出擴(kuò)張導(dǎo)致垂直財(cái)政不平衡程度加深的影響。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府創(chuàng)收能力有限，盡管有大量的轉(zhuǎn)移支付投入，但它并未有效彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，消弭地方財(cái)政收支不匹配造成的不平衡，甚至由于轉(zhuǎn)移支付資金刺激了地方政府財(cái)政支出擴(kuò)張和政府規(guī)模膨脹，導(dǎo)致不平衡程度進(jìn)一步加深。

2.垂直財(cái)政不平衡程度在省市縣鄉(xiāng)地方政府逐級(jí)加深。分稅制劃分了中央和地方政府稅收，地方政府的自有收入主要來源于共享稅分成、中央政府的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的舉債融資。中央政府通常會(huì)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對(duì)地方政府進(jìn)行救助，填補(bǔ)地方財(cái)政缺口。這種稅收分配模式只是在一定程度上遏制了省一級(jí)政府財(cái)政不平衡程度，但縣鄉(xiāng)等基層政府財(cái)政不平衡程度則逐級(jí)加深。因?yàn)槭〖?jí)以下政府基本參照了中央主導(dǎo)的財(cái)政分權(quán)模式，實(shí)施省市縣鄉(xiāng)逐級(jí)管理，中央與省級(jí)政府形成的“稅權(quán)上收，事權(quán)下移”模式在省級(jí)以下政府間層層傳遞，上一級(jí)政府通過“命令鏈”和“權(quán)力線”決定下一級(jí)政府的財(cái)政稅權(quán)和分配辦法。由于我國政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，上一級(jí)政府的財(cái)政壓力通常以“層層加碼”的方式向下一級(jí)政府轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”的現(xiàn)象普遍存在。周飛舟運(yùn)用分稅制實(shí)施后十年收入與返還數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，分稅制所劃定的中央與省之間關(guān)系幾乎被完整地傳遞到縣鄉(xiāng)基層財(cái)政。這實(shí)質(zhì)上反映了垂直財(cái)政不平衡程度在縣鄉(xiāng)政府更加嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)。

中央政府緩解垂直財(cái)政不平衡的政策舉措與地方政府的回應(yīng)性行為

針對(duì)我國垂直財(cái)政不平衡的橫向不均衡，中央政府采取了兩項(xiàng)政策舉措：對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，通過財(cái)力性的轉(zhuǎn)移支付制度填補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口；對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、稅源相對(duì)充足的東部地區(qū)，采取放開部分舉債融資權(quán)限的政策，搞活地方經(jīng)濟(jì)。然而，已有研究證明，轉(zhuǎn)移支付不僅沒有縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡，反而擴(kuò)大了中西部財(cái)政赤字，造成區(qū)域布局失衡，甚至引發(fā)了地區(qū)間圍繞爭奪轉(zhuǎn)移支付資金的橫向競爭；與此同時(shí)，中央政府放松舉債融資的相關(guān)政策雖然緩解了地方財(cái)政一時(shí)的困難，但也刺激了地方債務(wù)規(guī)模爆炸式增長?？梢哉f，地方政府在執(zhí)行中央政策過程中采取了“異化”行為。由于“層層加碼”效應(yīng)的影響，在垂直財(cái)政不平衡程度縱向逐級(jí)加深的情境下，這種“異化”行為在省市縣(區(qū))鄉(xiāng)各級(jí)政府間逐級(jí)傳遞。為什么地方政府能夠采取“異化”行為策略應(yīng)對(duì)中央政策？除了中國實(shí)施的地方政府“守土有責(zé)”的無限責(zé)任治理模式與中央問責(zé)有限分權(quán)的體制為地方政府“變相”執(zhí)行政策提供了空間之外，筆者認(rèn)為政策本身不完善也是導(dǎo)致地方政府“鉆空子”的誘因。鑒于此，為了追根溯源，本文分別考察了中央政府轉(zhuǎn)移支付和放開部分舉債融資權(quán)限兩項(xiàng)政策與地方政府的回應(yīng)性行為。

圖1 垂直財(cái)政不平衡下中央政策與地方政府行為

1.在“公共池”刺激和預(yù)算軟約束的影響下，中央政府轉(zhuǎn)移支付制度的不完善導(dǎo)致地方政府加大力度擴(kuò)張支出規(guī)模。分稅制改革加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方預(yù)算內(nèi)資金的管理，期望通過轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)政缺口，緩解垂直財(cái)政不平衡。然而，由于“公共池”刺激和預(yù)算軟約束的影響，垂直財(cái)政不平衡并沒有得到緩解，反而引起了地方債務(wù)增長。尤其是在習(xí)慣了“等靠要”、過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付的中西部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付制度的影響更深，這些地區(qū)的政府官員會(huì)利用制度的缺陷采取行動(dòng)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方政府實(shí)際需求錯(cuò)配，其融資要求導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出自主權(quán)受到擠壓，激發(fā)了地方政府謀求預(yù)算外資金的沖動(dòng)。近年來，中央政府為了提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率、規(guī)范資金的使用范圍，體現(xiàn)資金撥付部門意志的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越來越多，并往往要求地方政府進(jìn)行融資配套。然而，由于中央政府不能及時(shí)掌握地方實(shí)際需求，導(dǎo)致一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與實(shí)際需求錯(cuò)配。地方政府為獲得這類項(xiàng)目只能給予資金配套，擠占了其他項(xiàng)目支出，降低了其財(cái)政統(tǒng)籌能力，而為了彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口，地方政府往往不得不尋求預(yù)算外資金。

第二，轉(zhuǎn)移支付管理制度不完善，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，在“粘蠅紙效應(yīng)”(the flypaper effect)的作用下，地方政府可能會(huì)濫用轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)張政府規(guī)模、增加公共支出。對(duì)地方政府而言，轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)的無償補(bǔ)助，獲取轉(zhuǎn)移支付可以降低甚至消除征稅的籌資成本。但是，由于轉(zhuǎn)移支付管理制度漏洞較多，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致地方政府存在濫用轉(zhuǎn)移支付卻不用承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。在“公共池”刺激和預(yù)算軟約束的影響下，地方政府一邊“跑部錢進(jìn)”，一邊不斷擴(kuò)張公共支出規(guī)模，以獲取更多的轉(zhuǎn)移支付。在“粘蠅紙效應(yīng)”作用下，中央轉(zhuǎn)移支付不斷增加，地方公共支出規(guī)模卻不斷擴(kuò)張，這在對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴更高的中西部經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)尤為明顯。

2.中央政府對(duì)地方政府舉債融資政策的頻繁調(diào)整和變遷，為地方政府“鉆空子”提供了空間，使其在政策許可期內(nèi)“瘋狂蠻干”，政策收緊后又大規(guī)模隱性舉債。中央政府近十年來關(guān)于地方政府舉債融資的政策經(jīng)歷了“放開—收緊—嚴(yán)管”三個(gè)時(shí)期。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，中央政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，對(duì)地方政府放開了部分舉債融資權(quán)限。2008年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)地方政府通過增加財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)，支持地方政府建立中小企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，支持有條件的地方組建融資平臺(tái)。在政策允許的時(shí)候，舉債融資收入是地方財(cái)政收入的重要組成部分，也是地方官員明晃晃的“顯績”。地方政府圍繞政績考核指標(biāo)大規(guī)模舉債，甚至因擔(dān)心中央收緊“創(chuàng)收權(quán)”而不顧地方實(shí)際“瘋狂蠻干”。受國家政策影響，截至2010年底，融資平臺(tái)政府性債務(wù)占地方政府性債務(wù)余額的比重高達(dá)46.38%。

隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，中央政府開始限制地方政府舉債融資。在中央政府“收緊口子”之后，舉債融資受到約束，地方政府誰舉債越多，對(duì)地方政府官員績效考核的扣分也越多。2010年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，明確指出公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司，地方各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位國有資產(chǎn)直接或間接為融資平臺(tái)公司擔(dān)保。與此相配套的還有一系列政策文件，如2012年財(cái)政部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，然而，這并沒有減少地方政府舉債的熱情，各種違規(guī)擔(dān)保和變相舉債現(xiàn)象依然嚴(yán)重。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)較2010年底分別增長了14.41%、17.36%、26.59%。

在中央政府加大力度嚴(yán)管之后，舉債成為各級(jí)地方政府三令五申強(qiáng)調(diào)的“不良做派”，成為“負(fù)績效”的代名詞，原來的合法舉債變成了違規(guī)行為。2014年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，2017年財(cái)政部等多個(gè)部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，2018國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，這些管制舉措表面上遏制了地方政府的債務(wù)規(guī)模，但是，實(shí)質(zhì)上并沒有對(duì)地方政府的違規(guī)行為起到矯治作用，因?yàn)榕e債融資的形式由原來的顯性轉(zhuǎn)為隱性。與顯性舉債不同，隱性舉債項(xiàng)目的資金來源、用途、利率、還款、時(shí)限等諸多情況都體現(xiàn)了“隱”的特征，導(dǎo)致隱性債務(wù)數(shù)額巨大且難以統(tǒng)計(jì)，成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的“隱疾”。

無疑，在地方政府“變相”執(zhí)行中央政府政策的情境下，中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度和放開部分舉債融資權(quán)限政策并沒有緩解垂直財(cái)政不平衡的狀況。在多種因素驅(qū)使下，地方政府“各顯神通”，通過各種渠道增加財(cái)政收入，而中國金融隱性分權(quán)為地方財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝溯d體和空間。從地方財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張的資金用途中我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即一些地方政府盡管財(cái)政缺口大，但仍然將財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷安置等公益性和民生類項(xiàng)目支出。例如，2017年12月貴州省納雍縣政府通過信托公司取得信托貸款4億元，用于農(nóng)村飲用水等項(xiàng)目建設(shè)，并承諾貸款由財(cái)政資金償還；2017年11月至12月四川省樂安市國土資源局等部門以失地農(nóng)民名義向金融機(jī)構(gòu)貸款16.9億元，用于繳納應(yīng)該由政府支付的拆遷安置支出，并承諾貸款本息由政府納入財(cái)政預(yù)算。為什么在垂直財(cái)政不平衡約束下，地方政府官員還會(huì)將“冒險(xiǎn)”甚至違規(guī)融到的資金用于與政治晉升和財(cái)政激勵(lì)無關(guān)且難以彰顯政績的領(lǐng)域？地方政府行為邏輯是否還存在其他激勵(lì)因素或者解釋框架？

垂直財(cái)政不平衡約束下地方“生存型”政府萌生的誘因

現(xiàn)有政治晉升和財(cái)政激勵(lì)兩個(gè)解釋框架對(duì)于政府為何將轉(zhuǎn)移支付和舉債融資獲得的資金用于“非績效”領(lǐng)域缺乏解釋力，筆者認(rèn)為這是因?yàn)槠浜鲆暳酥袊S多地方政府存在“吃飯財(cái)政”的現(xiàn)象。為了填補(bǔ)研究的空缺，本文從政府的政治性科層組織屬性出發(fā)，遵循通過以逐級(jí)受托責(zé)任、命令鏈、權(quán)力線作用為特點(diǎn)的組織內(nèi)部控制、權(quán)力制衡保證政府責(zé)任等規(guī)律，廓清了垂直財(cái)政不平衡約束下地方政府“異化”行為的深層次原因，嘗試提出“生存型”政府的解釋框架。

1.政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不清，使得上級(jí)政府通過“命令鏈”“權(quán)力線”轉(zhuǎn)嫁財(cái)政壓力，下級(jí)政府因“吃飯財(cái)政”不得不為“謀生”而擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模。按照科層制組織屬性，下級(jí)政府對(duì)上一級(jí)承擔(dān)政治責(zé)任，上級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府負(fù)有政治監(jiān)督責(zé)任，以保證下級(jí)政府的各項(xiàng)政治使命、政治責(zé)任在整個(gè)科層體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。我國《憲法》第一百一十條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！边@種“下管一級(jí)”的“命令鏈”“權(quán)力線”規(guī)則符合一般組織管理原理，在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮著逐級(jí)命令、問責(zé)和考核晉升的功能。

從地方政府應(yīng)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付和舉債融資政策的行為來看，行政命令和權(quán)力線貫穿于整個(gè)科層體系，省市縣鄉(xiāng)政府可以通過“命令鏈”和“權(quán)力線”“下管一級(jí)”和“層層加碼”逐級(jí)將財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，導(dǎo)致基層政府陷入“吃飯財(cái)政”的困境。例如，某地市、區(qū)(縣)兩級(jí)政府共同出資修建道路，出資比例的劃定一般由上級(jí)政府決定，當(dāng)市級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政困難時(shí)，便會(huì)將財(cái)政壓力通過“命令鏈”和“權(quán)力線”轉(zhuǎn)嫁給區(qū)(縣)政府。由于市級(jí)政府處于“命令鏈”和“權(quán)力線”的上游，對(duì)區(qū)(縣)政府官員的“仕途”有決定權(quán)；而區(qū)(縣)級(jí)政府官員處在“命令鏈”和“權(quán)力線”的下游，會(huì)竭盡所能按照上級(jí)政府的要求履行職能。由于垂直財(cái)政不平衡程度在基層政府更加嚴(yán)重，導(dǎo)致這些地方官員不得不通過挪用轉(zhuǎn)移支付資金、大規(guī)模舉債融資為地方爭取生存條件。

2.“對(duì)上負(fù)責(zé)”的晉升考核傳統(tǒng)導(dǎo)致縱向問責(zé)失效，加上地方官員晉升流動(dòng)性大，使得前任“政績”變成后任包袱，后任只能通過繼續(xù)擴(kuò)大支出來維持“生存”。一些地方官員為了在晉升錦標(biāo)賽中“撈取政治資本”，對(duì)上級(jí)政府隱瞞地方實(shí)際情況，盲目攀比，大規(guī)模舉債搞“政績工程”。有了“政績”，地方官員就能在層級(jí)和空間上實(shí)現(xiàn)晉升流動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國地方官員平均任期為3～4年，而地方政府發(fā)行債券的平均年限為5.17年，這就造成大部分債務(wù)的償還期限要跨越兩屆以上政府。實(shí)際上，因考核激勵(lì)的需要，我國在地方官員政治晉升上已形成“隱性階梯”，官員攀升“隱性階梯”的時(shí)間更短。與此同時(shí)，由于舉債融資尤其是隱性舉債對(duì)官員的聲譽(yù)影響較小，而金融隱性分權(quán)促使地方政府紛紛成立“影子銀行”等地方性金融機(jī)構(gòu)，為舉債融資提供便利。在“對(duì)上負(fù)責(zé)”、晉升流動(dòng)和地方金融載體的激勵(lì)下，地方官員可以毫無顧慮地舉債搞“政績”，將償債責(zé)任留給后任，導(dǎo)致下屆政府財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大。然而，在地方實(shí)踐中，新任官員上任后并不會(huì)“勒緊褲帶”填補(bǔ)前任造成的“虧空”，而往往會(huì)在上級(jí)政府各類績效考核的壓力下，繼續(xù)通過轉(zhuǎn)移支付和舉債融資擴(kuò)大支出規(guī)模，“拆東墻補(bǔ)西墻”，以維持生存。

3.高速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致財(cái)政存量負(fù)擔(dān)巨大，加上經(jīng)濟(jì)增速減緩甚至負(fù)增長，地方政府為履行人民的“受托責(zé)任”必須謀求預(yù)算外資金。過去二十年，我國處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速的階段，巨大投資需求超出了地方政府財(cái)政能力可承受范圍。地方政府通過轉(zhuǎn)移支付和舉債融資填補(bǔ)城市建設(shè)的資金缺口，造成地方財(cái)政巨大的存量負(fù)擔(dān)。盡管近年來中央出臺(tái)了一系列政策文件嚴(yán)格限制地方舉債融資行為，但并沒有帶來實(shí)質(zhì)性的效果，地方隱性債務(wù)“爆炸式”膨脹，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“隱疾”。在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府使命下，地方政府必須履行對(duì)人民的“受托責(zé)任”，將每一分錢都用于人民委托的公共事務(wù)之上。改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志曾指出要“把人民擁不擁護(hù)、人民贊不贊成、人民高不高興、人民答不答應(yīng)”作為檢驗(yàn)一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。故而，地方政府在財(cái)政赤字嚴(yán)重的情況下，只能運(yùn)用舉債融資的資金完成上級(jí)政府考核指標(biāo)，例如，棚戶區(qū)改造、危房拆遷與安置、公共安全等公共服務(wù)項(xiàng)目。由于“命令鏈”“權(quán)力線”的作用，這些責(zé)任會(huì)通過“層層加碼”轉(zhuǎn)嫁給下一級(jí)政府，導(dǎo)致“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”的現(xiàn)象廣泛存在，最終使地方政府疲于應(yīng)付生存難題。

地方“生存型”政府的行為邏輯嚴(yán)重制約了國家治理的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)做出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要判斷，將財(cái)政由一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇提升到國家治理的范疇，明確了財(cái)政對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和支撐性的重要作用。黨的十九大報(bào)告提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，明確了中國財(cái)政的未來走向是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。然而，在垂直財(cái)政不平衡約束下，地方“生存型”政府的財(cái)政收入與支出都以“維持生存”為目標(biāo)，這不利于現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)。同時(shí)，地方政府“拮據(jù)”的財(cái)政現(xiàn)狀迫使官員想方設(shè)法謀求預(yù)算外資金，使其無暇顧及治理能力的提升。

地方“生存型”政府行為邏輯的突破路徑

在垂直財(cái)政不平衡約束下，要突破地方“生存型”政府行為邏輯，改變地方政府“吃飯財(cái)政”的窘境，更好建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要科學(xué)利用轉(zhuǎn)移支付制度和舉債融資政策，平衡好激勵(lì)和問責(zé)，探索建立“地方政府破產(chǎn)”制度。

1.厘清政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，合理安排轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管。首先，厘清、規(guī)范并合理劃分政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。對(duì)于中央政府事權(quán)項(xiàng)目，明確將支出責(zé)任劃歸中央；將省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任掛鉤，克服支出責(zé)任通過“命令鏈”和“權(quán)力線”向下轉(zhuǎn)移的問題，形成“誰請(qǐng)客，誰買單”“誰點(diǎn)菜，誰買單”的“游戲規(guī)則”。其次，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，合理安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。取消不必要的項(xiàng)目，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套要求，防范地方政府為專項(xiàng)配套進(jìn)行舉債融資的風(fēng)險(xiǎn)；考慮將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行管理。再次，充分發(fā)揮地方政府尤其是基層政府信息獲取優(yōu)勢(shì)，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率；加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金使用情況的監(jiān)督和指導(dǎo)，防范因中央轉(zhuǎn)移支付帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)而加劇地方政府債務(wù)膨脹的問題。最后，改變當(dāng)前以行政手段來分配轉(zhuǎn)移支付資金的方式，增加競爭性的分配方式，公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配過程，做到公正透明以及精準(zhǔn)補(bǔ)助。

2.構(gòu)建“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵(lì)機(jī)制，提升財(cái)政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重，合理合法運(yùn)用“一票否決”制。首先，構(gòu)建“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“對(duì)下負(fù)責(zé)”雙重晉升考核激勵(lì)機(jī)制。在政治晉升激勵(lì)下，部分地方政府官員更傾向于“對(duì)上負(fù)責(zé)”，不論是轉(zhuǎn)移支付還是地方自有收入都被更多用于彰顯政績的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，再加上地方政府間競爭激烈，導(dǎo)致地方資源分割、各自為政現(xiàn)象突出。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)?！惫识?，對(duì)于地方政府官員的晉升考察，應(yīng)該引入和加強(qiáng)“向下負(fù)責(zé)”的考核機(jī)制，將民生性公共服務(wù)投入作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

其次，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核，提升財(cái)政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重。重視政府性債務(wù)在晉升考核中的作用，嘗試推行“前后任互評(píng)”機(jī)制，規(guī)避“前任政績，后任包袱”問題，遏制前任政府官員不顧人民的“受托責(zé)任”，為了政績大肆舉債融資造成下屆政府“吃飯財(cái)政”困難的現(xiàn)象。我國已有很多基層政府已經(jīng)開始實(shí)踐探索，例如，浙江省安吉縣嘗試實(shí)行“前后任互評(píng)”；淮安市淮陰區(qū)推動(dòng)“前后任評(píng)價(jià)”活動(dòng)，由后屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)前任的工作“問診把脈”。

最后，對(duì)違規(guī)舉債融資對(duì)地方財(cái)政金融安全造成巨大影響的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“一票否決”制。同時(shí)，要將“一票否決”制納入法治軌道，防止過度使用“一票否決”制阻礙地方創(chuàng)新。習(xí)近平總書記提出“把依法辦事作為考察干部的重要條件”，就是強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)必須建立和遵守嚴(yán)格的規(guī)則和程序，使程序規(guī)范合法，防止以結(jié)果考核代替程序控制。

3.全面實(shí)施預(yù)算績效管理，充分發(fā)揮橫向權(quán)力制衡作用，重視履行對(duì)人民的受托責(zé)任，探索建立全過程問責(zé)機(jī)制和官員終身問責(zé)制度。首先，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，將績效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。當(dāng)前，由于績效管理的廣度和深度不足，導(dǎo)致一些領(lǐng)域財(cái)政資金閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問題較為突出，特別是對(duì)隱性債務(wù)的使用以地方官員的偏好為主，導(dǎo)致大量“非績效”行為。因此，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金的管理，重視橫向權(quán)力制衡，充分發(fā)揮本級(jí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用。

其次，建立全過程問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化績效管理激勵(lì)和問責(zé)約束的雙重功能。將績效問責(zé)融入績效目標(biāo)確定、績效指標(biāo)設(shè)置、績效實(shí)施評(píng)估、績效結(jié)果呈現(xiàn)等各個(gè)環(huán)節(jié)，防止地方政府官員重視短期績效而對(duì)長期績效置若罔聞，利用政策“窗口期”“瘋狂蠻干”。建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目績效進(jìn)行財(cái)政資金分配，將本級(jí)部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付掛鉤。

最后，重視和鼓勵(lì)地方政府依法依規(guī)的“潛績”行為，探索建立終身問責(zé)制度。對(duì)地方政府官員的晉升考核不能只注重“顯績”，更要認(rèn)識(shí)到“潛績”的重要性，應(yīng)因地制宜地將“潛績”列入政府官員晉升考核指標(biāo)之中。探索終身問責(zé)制度，依據(jù)法律法規(guī)、政策紀(jì)律要求，明確責(zé)任目標(biāo)、追責(zé)依據(jù)，防范地方官員為謀求“政績”而濫用轉(zhuǎn)移支付資金、違規(guī)舉債融資。

4.探索引入“地方政府破產(chǎn)”制度，對(duì)宣布“破產(chǎn)”的政府實(shí)施全面的財(cái)政監(jiān)管，限制其行為能力，建立“地方政府破產(chǎn)基金”?！罢飘a(chǎn)”不是民法意義上的法律主體資格的消滅以及引發(fā)的一系列后果，它只是一個(gè)比喻，是將民法上的“個(gè)人破產(chǎn)”制度借鑒到行政法。根據(jù)個(gè)人破產(chǎn)的定義，當(dāng)民事行為自然人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，由于生命權(quán)至高無上，允許通過破產(chǎn)來維持人作為生命的最基本需求，也就是說，自然人的高檔型消費(fèi)受到嚴(yán)格限制。以此為鑒，本文認(rèn)為“地方政府破產(chǎn)”不是法律主體資格的消滅，政府仍然是公共利益的代表，承擔(dān)對(duì)人民的“受托責(zé)任”，其核心要義是當(dāng)特定政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)、無力履行基本的職能、無法完成對(duì)人民的“受托責(zé)任”時(shí)，對(duì)其行為能力進(jìn)行限制，并對(duì)財(cái)政預(yù)算與支出進(jìn)行全面監(jiān)管。

首先，探索劃分必要預(yù)算和自由預(yù)算，進(jìn)入“破產(chǎn)”的政府只保留必要預(yù)算，上一級(jí)政府對(duì)其預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算”的規(guī)定，政府預(yù)算的審批權(quán)由本級(jí)人大來執(zhí)行。由于我國橫向的權(quán)力制衡機(jī)制不健全，導(dǎo)致橫向權(quán)力監(jiān)督與制約在地方政府決策中的功能發(fā)揮不充分。因而，對(duì)宣布“破產(chǎn)”的地方政府，應(yīng)當(dāng)僅保留必要預(yù)算，上級(jí)政府對(duì)其預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，這也是上級(jí)政府履行對(duì)下一級(jí)政府政治監(jiān)督責(zé)任的體現(xiàn)。

其次，限制“破產(chǎn)”的地方政府的部分行為能力，以“必要性”作為財(cái)政支出的基本原則。與個(gè)人破產(chǎn)限制高檔消費(fèi)相似，政府財(cái)政支出項(xiàng)目也應(yīng)該受到限制，僅維持政府作為公共組織的基本職能，所有支出以“必要性”為基本原則。這些被限制的行為包括投資公共工程、非必要項(xiàng)目的行政扶持或行政援助行為、舉行大型公共文化活動(dòng)、增加公務(wù)員工資和津貼及擴(kuò)大公務(wù)員規(guī)模等，同時(shí)也應(yīng)降低政府公務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)。

最后，探索在中央和省級(jí)政府分別建立“地方政府破產(chǎn)基金”，根據(jù)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不同，對(duì)已宣布“破產(chǎn)”的政府給予資助。盡管地方政府宣布“破產(chǎn)”，但其履行人民“受托責(zé)任”的范疇和標(biāo)準(zhǔn)并不能因此而減少和降低，這也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然要求。因此，有必要建立中央和省級(jí)“地方政府破產(chǎn)基金”，根據(jù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，在“上級(jí)點(diǎn)菜”后，對(duì)已“破產(chǎn)”的政府給予配套資金補(bǔ)助。

①周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》(第二版)，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2017年版，第20頁。

②Qian,Yingyi and Barry,R.W.，“ Federalism as a Commitment to Market Incentives”,JournalofEconomicPerspectives, Vol.11,No.4,1997,pp.83～92.

③周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。

④周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。

⑤Xu,Chenggang,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”,JournalofEconomicLiterature, Vol.49, No.4, 2011, pp.1076～1151.

⑥曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

⑦郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

⑧Meloni,O., “Electoral Opportunism and Vertical Fiscal Imbalance”,JournalofEconomicLiterature,Vol.19,No.1,2016,pp.145～167.

⑨龔峰、盧洪友：《公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財(cái)政分權(quán)》，《管理世界》2009年第1期。

⑩Bouton, L., et al., “Redistributing Income under Fiscal Vertical Imbalance”,EuropeanJournalofPoliticalEconomy, Vol.24, No.2, pp.317～328.