張景然 田欣宇

（山東理工大學(xué)，山東淄博255000）

1 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

概括地說，流域生態(tài)補(bǔ)償概念包括2層意義，即人類與水的關(guān)系、人與人的關(guān)系。其中，人與水之間的關(guān)系，是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)性問題，是對流域生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償；人與人之間的關(guān)系，是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难由鞂用?，是流域生態(tài)保護(hù)的外部化、對流域生態(tài)補(bǔ)償更為深入的理解。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟诒Ｗo(hù)流域的生態(tài)系統(tǒng)功能，積極地促成人類與自然的和諧關(guān)系［1］。作為制度，其把流域生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值或生態(tài)保護(hù)、生態(tài)損壞和發(fā)展機(jī)會成本作為依據(jù)，并通過財政、稅收、市場等一系列手段，最優(yōu)化生態(tài)保護(hù)者與受益者、破壞者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，從而使生態(tài)保護(hù)者與受益者之間的關(guān)系得到最佳的平衡。這一定義包括流域生態(tài)補(bǔ)償定位、基本特征、補(bǔ)償內(nèi)容、政策路徑和補(bǔ)償范圍等一系列重要內(nèi)容，具體表現(xiàn)為4個特征。

第一，補(bǔ)償涉及的利益相關(guān)者全面。根據(jù)“誰開發(fā)，誰破壞，誰受益，誰污染，誰保護(hù)，誰恢復(fù)，誰補(bǔ)償，誰付費”的原則，流域環(huán)境與自然資源環(huán)境的外部費用由開發(fā)利用人承擔(dān)，實行流域生態(tài)環(huán)保職責(zé)，補(bǔ)償有關(guān)耗損，并為占用流域環(huán)境容量而支付費用，流域生態(tài)保護(hù)受益人有義務(wù)向流域生態(tài)保護(hù)人支付費用。

第二，補(bǔ)償內(nèi)容廣泛。一是對已經(jīng)被破壞的流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，稱為恢復(fù)和治理費用補(bǔ)償；二是對未被破壞的流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，即污染防治和保護(hù)費用補(bǔ)償；三是對因保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境受到負(fù)面影響而遭到負(fù)面影響的居民進(jìn)行補(bǔ)償，即發(fā)展機(jī)會的成本。

第三，補(bǔ)償方式靈活。根據(jù)我國情況，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇笤瓌t是由政府引導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)，因此，補(bǔ)償方式包括國家財政補(bǔ)貼、財政轉(zhuǎn)讓支付、稅收減免、稅收返還、國家和地方扶持建設(shè)工程、技術(shù)交流及人員訓(xùn)練等方面，通過生態(tài)補(bǔ)償政策和企業(yè)核算系統(tǒng)的結(jié)合以提升企業(yè)者的社會責(zé)任，引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償市場化運營［2］。

第四，補(bǔ)償有法可依。律法為政府貫徹執(zhí)行關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆结樅驼咛峁┝吮Ｕ?，人們對流域資源的開發(fā)利用行為也得以規(guī)范和約束。

2 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟煌瑢W(xué)科詮釋

2.1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是對環(huán)境經(jīng)濟(jì)“污染者支付”經(jīng)典原則的延伸和應(yīng)用，其涉及流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。其內(nèi)容有：在一些政策措施的支持下，流域生態(tài)保護(hù)實現(xiàn)外部化，而生態(tài)保護(hù)的成果則由生態(tài)保護(hù)的“受益者”承擔(dān)；制度的設(shè)計會刺激這種流域生態(tài)環(huán)境的足夠供應(yīng)，同時也會解決流域生態(tài)環(huán)境中這種特殊的公共物品消費“搭便車”問題［3］；制度創(chuàng)新為流域生態(tài)投資者提供了合理的報告，激發(fā)了流域上下游人們投資生態(tài)保護(hù)，從而使生態(tài)資本升值。

2.2 流域管理視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償

在流域管理的視角下，基于可持續(xù)發(fā)展理論，利用和保護(hù)或修復(fù)水資源協(xié)議，以復(fù)原和保持流域水資源服務(wù)功能，對開發(fā)與保護(hù)工作中利益主體之間的外部問題進(jìn)行補(bǔ)償和賠償，通過政府、市場、法律等手段，實現(xiàn)可持續(xù)的流域管理和水資源可持續(xù)利用。簡單地說，流域生態(tài)補(bǔ)償實質(zhì)上是重新安置資源，調(diào)整和改善自然資源的開發(fā)使用或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系，最終促進(jìn)自然環(huán)境保護(hù)與社會生產(chǎn)力發(fā)展。

2.3 財政視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償

從財政角度來看，流域生態(tài)補(bǔ)償研究主要是解決“如何進(jìn)行補(bǔ)償”問題，包括政策路線選擇和資金來源管理等。以政府為主體的生態(tài)補(bǔ)償政策，包括公共財政、稅收及專項資金、稅收優(yōu)惠及發(fā)展援助政策、經(jīng)濟(jì)合作政策等，以引導(dǎo)市場參與生態(tài)補(bǔ)償政策，包括市場一對一交易、可配額市場交易、生態(tài)標(biāo)志（環(huán)保）等。在資金管理上，要把握5個主要內(nèi)容：一是建立公共產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)開支體系，以確保生態(tài)系統(tǒng)的自然平衡；二是建立以提高資金利用績效為目的的生態(tài)補(bǔ)償工具系統(tǒng)；三是建立以衡量資金用于最終利用的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度；四是建立資金保障制度，以確保公共產(chǎn)品的基本需求；五是以提高募資績效為目的的生態(tài)服務(wù)的功能交易［4］。

2.4 社會學(xué)視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償

從社會學(xué)的角度分析，流域生態(tài)補(bǔ)償就是基于保證公正，根據(jù)不同的利益相關(guān)人對政策的熟悉程度和態(tài)度，其與該政策的利益或與利益相關(guān)者的潛在聯(lián)合，以及其影響政策的能力，對其進(jìn)行利益相關(guān)人的分析，確定其利益關(guān)系的群體和重要程度，調(diào)整相關(guān)利益者之間的利益沖突。公正原則是由受益大于成本的區(qū)域?qū)κ芤嫘∮诔杀镜膮^(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，也就是流域生態(tài)補(bǔ)償基本原則“受益者補(bǔ)償，保護(hù)者受益，損失者受補(bǔ)償”［5］。

2.5 法學(xué)視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償

從法律角度研究的流域生態(tài)補(bǔ)償，更多地從公平和秩序的角度，研究與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的利益關(guān)系，探討上下游流域生態(tài)資源的分配。其內(nèi)涵指國家依法或社會主體依約，為達(dá)到保護(hù)和恢復(fù)資源系統(tǒng)，實現(xiàn)公正的社會目標(biāo)，對危害或增加資源環(huán)境的行為，由資源環(huán)境發(fā)展利用者或其他受益者繳納稅款，或承擔(dān)支出或提供其他補(bǔ)償措施；對保護(hù)或建設(shè)資源環(huán)境和利益損害的主體給予一定的合情賠償。

3 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c

3.1 流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益方和受損方相對明確

承受損失的區(qū)域和受損范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模等比較易確定，流域內(nèi)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供應(yīng)方也比較好明確，是因為我國每條河流的流域以及集水區(qū)的邊界劃分明確，與此同時，流域范圍內(nèi)的居民數(shù)量以及分布在流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)位置固定。此外，對于流域內(nèi)水質(zhì)、水量以及用戶用水流量的變化等監(jiān)測體系正逐步完善，水價計算模型也已建立完成，因此獲益的一方額外獲益的水資源的價值也很好衡量?？偟恼f來，受益者和受損者可以利用更客觀的損失成本和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，通過合理談判完成對受益者的補(bǔ)償。

3.2 流域水質(zhì)的保護(hù)和水量的控制是核心內(nèi)容

流域生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)以保護(hù)流域的水質(zhì)、消費、價值為主，并以保護(hù)水質(zhì)、控制水量為主。de Groot的23種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分類系統(tǒng)闡明，保持和提高流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，只需控制流域水質(zhì)和水量，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是“保護(hù)傘服務(wù)”的充分體現(xiàn)。保護(hù)流域水質(zhì)和控制水量涉及土地用途轉(zhuǎn)變、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、排污權(quán)和水權(quán)交易。一是土地的用途轉(zhuǎn)變。流域附近的土地多用途于農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等對水質(zhì)污染較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，為了提高和維持水源質(zhì)量，需向?qū)λ|(zhì)影響較小的土地利用方式（如林業(yè)等）轉(zhuǎn)變；為控制流域水量，更優(yōu)化地保持水土和調(diào)控徑流量，土地應(yīng)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用途向林業(yè)用途轉(zhuǎn)變［6］。因轉(zhuǎn)變土地用途所帶來的額外成本損失和發(fā)展機(jī)會損失由土地所有者擔(dān)負(fù)，為使相關(guān)方利益均衡，流域周邊土地所有者成為受損方，應(yīng)得到補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償中，涉及流域土地利用方式轉(zhuǎn)變的典型案例主要有澳大利亞的鹽分蒸發(fā)信托、哥倫比亞的土地征用和土地管理合約、厄瓜多爾的土地征用和水域保護(hù)、印度的土地管理合約、美國的集水區(qū)土地征用和種植合約及美國的土地征用及保護(hù)地役權(quán)等。二是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。為保持和改善流域水質(zhì)，流域周邊傳統(tǒng)的工業(yè)和農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式需要向?qū)λ|(zhì)影響較小的清潔生產(chǎn)和有機(jī)農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。高耗水的生產(chǎn)模式向低耗水的生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變能有效控制流域內(nèi)的水量，在這一過程中，水源流經(jīng)地區(qū)土地所有者將投入更多的成本并負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本損失和發(fā)展機(jī)會損失，并得到相應(yīng)的補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償中，涉及生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的典型案例有美國的土壤污染物消除。三是排污權(quán)交易。為保持和改善流域水質(zhì)，在一定的水環(huán)境容量下，為減少污水排放負(fù)擔(dān)和污染治理的投入成本，保障流域水質(zhì)，對流域附近的產(chǎn)業(yè)實施排污權(quán)交易政策，并對其設(shè)置排污限額。四是水權(quán)交易。流域附近的產(chǎn)業(yè)可以通過水權(quán)交易制度，對其設(shè)置一定的用水額度，以實現(xiàn)控制流域水量的目的，在節(jié)水的同時使得產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榈秃乃沫h(huán)境友好型。水權(quán)交易成功的典范有印度的用戶收費和可交易水權(quán)系統(tǒng)、南非的河流減量許可證等［7］。

3.3 流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的跨區(qū)流動性突出

空間流動性是大部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的特點，其中流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動性極強(qiáng)，因為流域本身就具有強(qiáng)流動性。而流域生態(tài)系統(tǒng)的改善，是因為流域內(nèi)的土地?fù)碛姓咿D(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、實行水權(quán)交易、積極進(jìn)行排污等的行為。最后通過生態(tài)系統(tǒng)的可跨區(qū)性帶到了下游地區(qū)，下游地區(qū)人民由此獲利，因此下游地區(qū)的人民應(yīng)補(bǔ)償上游土地所有者。