姚鳳珠　張興年

[摘 要]隨著社會治理重心的下移，創(chuàng)新社會治理模式，改變過去由政府單一主體所主導(dǎo)的基層社會治理模式向多元主體共同參與的新型治理模式的轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐中發(fā)揮包括社區(qū)黨組織、基層政府、居民自治組織、社會組織和居民等在內(nèi)的多主體共同參與社區(qū)治理的重要性也日益突顯。由于多元主體自身問題，諸如社區(qū)黨組織自身發(fā)展不完善、基層政府的法律地位不明確、社區(qū)自治組織缺乏實(shí)際的自治權(quán)、社會組織發(fā)育不充分和居民權(quán)利意識與參與的積極性不足等。由此在參與社區(qū)治理機(jī)制過程中出現(xiàn)了橫向上多主體之間的缺乏溝通與協(xié)調(diào)，在縱向上參與的渠道不順暢等問題。如何使多元主體在橫向參與機(jī)制上溝通更加緊密協(xié)商有效打通參與治理的橫向阻礙，在參與的縱向機(jī)制上使多元主體之間參與治理的體系更加順暢，將存在的各種問題合理解決同時打通參與社區(qū)治理的機(jī)制通道，對多元主體參與社區(qū)治理起到至關(guān)重要的影響。

[關(guān)鍵詞]多元主體;社會治理;社區(qū)治理;參與機(jī)制

[中圖分類號]D033.4;D034.5 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]1000-8284（2020）04-0154-07

一、城市社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）社區(qū)黨委黨支部。社區(qū)黨支部是現(xiàn)代社區(qū)治理中不可或缺的重要主體之一，它是黨的基層組織，同樣也是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。當(dāng)前社區(qū)治理中，形成了層級分明的黨組織體系。社區(qū)黨組織是在街道黨工委的指導(dǎo)下開展工作同時接受其監(jiān)督，街道黨工委指導(dǎo)社區(qū)黨組織建設(shè)，保證社區(qū)治理堅持和貫徹黨的理論、路線、方針、政策和黨員培養(yǎng)任務(wù)，其運(yùn)行的機(jī)制明顯體現(xiàn)出一種科層制的特點(diǎn)，“黨工委-黨支部”的監(jiān)督與指導(dǎo)關(guān)系。而實(shí)踐中上級街道黨工委有權(quán)對社區(qū)黨支部書記等相關(guān)人員的任免及考核和工作領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，由上級直接以黨務(wù)命令的形式進(jìn)行。

（二）基層政府——街道辦事處。在基層社區(qū)治理中，作為層級分明的政府組織來說，街道辦事處處于行政管理體制末梢位置，在實(shí)踐中形成了“市政府-區(qū)政府-街道辦事處”模式的二級政府三級管理體制中最為基層的組織，其本身作為政府的派出機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中實(shí)際承擔(dān)了一級行政機(jī)構(gòu)的職能，在社區(qū)管理中承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)角色。具體工作開展通常是根據(jù)上級政府的要求進(jìn)行，配合上級政府機(jī)關(guān)進(jìn)行社會治理工作。工作人員的任免，工作績效的考核，人員的培訓(xùn)、福利待遇等方面都是按行政管理體制進(jìn)行配置與管理。從其工作運(yùn)行的機(jī)制中不難看出通過對所轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)進(jìn)行攤派任務(wù)，一方面完成工作任務(wù)，另一方面完成街道辦事處把原有自己處理的事務(wù)通過轉(zhuǎn)移的形式而轉(zhuǎn)嫁給基層的社區(qū)，從而形成一種中間人的角色，形成了由“區(qū)政府-街道辦事處-社區(qū)”這一行政運(yùn)行機(jī)制。

（三）社區(qū)自治組織。社區(qū)的發(fā)展離不開社區(qū)自治組織的參與，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展城市化腳步也在不斷地加速，社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性越發(fā)超出以往。由此所帶來的變化使人們利益訴求不盡相同，這樣造成了城市自治組織在集體行動中就某些共同事項(xiàng)難以達(dá)到共同目標(biāo)。城市社區(qū)自治組織這里主要是以居民委員會和業(yè)主委員會為主的組織。在社區(qū)自治的實(shí)踐中形成了以全體居民會議（居民代表大會）為核心權(quán)力機(jī)構(gòu)，居民委員會為權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和以居民議事會為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互制約的組織體系。居委會內(nèi)部分設(shè)對接街道辦事處工作所對應(yīng)的內(nèi)部委員會，這樣就形成了一套社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行的機(jī)制。就業(yè)主委員會來說，在現(xiàn)代社區(qū)治理中，以居民對房屋的所有權(quán)形成物權(quán)的管理方式是主流存在的一種自治方式，按相關(guān)法律規(guī)定業(yè)主委員會其職責(zé)只是在參與社區(qū)一般事務(wù)和監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)的范圍。而業(yè)主委員會的運(yùn)行在很大程度是由一個松散的自治組織 ，由全體業(yè)主通過一定的方式宣告成立，同時報備民政部門登記。其自身的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度都有很大隨意性與非專業(yè)性的特點(diǎn)。

（四）社會組織。推進(jìn)社會組織參與社會治理已經(jīng)成為創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容。通常我們將社會組織分為營利與非營利性質(zhì)，其中非營利在這里例如社區(qū)的文娛組織、協(xié)會團(tuán)體、基金會。這里我們所提到的更多是與社區(qū)或多或少存在一定利益關(guān)系的組織也就是營利性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，其中較為典型的代表是物業(yè)公司。物業(yè)公司作為參與社區(qū)治理一方主體是在現(xiàn)代房產(chǎn)商品化下通常在房產(chǎn)交付時就已進(jìn)駐社區(qū)，其組織機(jī)構(gòu)一般是按照公司制運(yùn)行。但是作為一個經(jīng)濟(jì)組織是以利益的最大化為其追求目標(biāo)，從而參與社區(qū)治理中不能全方位為居民的利益而付出。而對于其他社會組織如各種協(xié)會與群眾娛樂性質(zhì)的團(tuán)體在參與社區(qū)治理中更多是起到了豐富社區(qū)文娛活動。對于參與社區(qū)治理更多的是根據(jù)政府的動員或要求有組織地參加。如各類的政府購買服務(wù)的社會組織，其組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行都是按公司制來運(yùn)行，在人事與規(guī)章方面受政府影響。

（五）居民。作為社區(qū)治理的一方主體，居民是一切社區(qū)權(quán)力的來源。當(dāng)前居民通過參與各種自治組織，社會組織來表達(dá)自己的利益訴求。對于自治組織而言更多是參與居民委員會及居民議事會，而居民同時也參與社會組織是社會組織的一員，通過社會組織來參與社區(qū)治理的意見與建議的表達(dá)。一是形成居民-居民委員會-居民議事會這一主要的參與機(jī)制，更多地形成了民主選舉、民主決策、民主協(xié)商等參與社區(qū)治理。二是形成居民-社會組織-駐區(qū)單位的一種參與模式。居民通過任職與相關(guān)組織而參與社區(qū)事務(wù)，同時在組織運(yùn)行機(jī)制下形成多種參與渠道。

二、當(dāng)前多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制存在的問題

不同主體參與社區(qū)治理都是出于對自身實(shí)踐需要的角度出發(fā)。從多元治理主體間關(guān)系看，城市基層社會治理體制在利益層面的互利規(guī)則，就是要能夠讓社會治理中各履其職、各得其所、各安其位，凡有效履行其職責(zé)的社會治理主體，其合理合法的利益和訴求就必然會得到應(yīng)有的保障，出現(xiàn)利益矛盾時就能夠有相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制予以協(xié)調(diào)。[1]不同主體參與社區(qū)治理有著權(quán)利與義務(wù)的要求，這就使多元參與主體在橫向的溝通與協(xié)調(diào)、縱向上的參與渠道方面出現(xiàn)不同的問題。

（一）社區(qū)黨組織。社區(qū)黨總支、黨支部都是在上級街道黨工委的指導(dǎo)與監(jiān)督下開展工作，其黨支部書記等人員的任免、考核機(jī)制都應(yīng)由本級黨委進(jìn)行選舉與考核。而現(xiàn)實(shí)中黨支部設(shè)立于社區(qū)之中，本應(yīng)是由全體社區(qū)黨員通過民主選舉或上級委派相結(jié)合的人事方式來進(jìn)行，在實(shí)踐中社區(qū)黨員的考核應(yīng)由社區(qū)全體黨員對社區(qū)黨支部的工作進(jìn)行相關(guān)評議。從人事的任免與考核機(jī)制方面都存在一定的問題。同時對于大量的駐區(qū)單位或企事業(yè)單位的黨員沒有能夠加入社區(qū)黨組織，使得多數(shù)黨員未能在八小時工作制后有效參與社區(qū)黨組織，從而使黨員對接管理制度難以落實(shí)，沒有形成有效的雙重管理與參與機(jī)制。

（二）基層政府——街道辦事處。當(dāng)前在城市的行政管理層級中，形成了基本的二級政府三級管理體制的管理模式，作為基層一級行政機(jī)關(guān)的街道辦事處通常是處于一種傳達(dá)上級指令與派遣相關(guān)工作任務(wù)的角色。隨著社區(qū)管理體制的發(fā)展這種層級過多的管理體制，在政府參與社區(qū)治理中會造成行政效率低下，人浮于事的弊端也日益顯現(xiàn)。街道辦事處在工作機(jī)制上就形成一種區(qū)政府-辦事處-社區(qū)這種中間傳達(dá)人的角色定位，大量的工作只是通過轉(zhuǎn)手就完成了。1954年國家通過了《城市街道辦事處組織條例》，做出了相關(guān)規(guī)定：對街道辦事處身份界定是作為基層政府的派出機(jī)關(guān)。2009年全國人大常委會決定廢除此項(xiàng)條例。對于當(dāng)前基層街道辦事處的身份合法性是其參與社區(qū)治理的尷尬境遇，對其參與社區(qū)治理來說在法律上有著現(xiàn)階段不明確性。

（三）社區(qū)自治組織。自治更多是指自治管理自治的事務(wù)，自治組織通過社區(qū)參與社區(qū)治理。社區(qū)自治組織最主要的形式是居民委員會和業(yè)主委員會。作為居民大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)—居民委員會要承擔(dān)大量上級街道辦事處下發(fā)的工作任務(wù)，同時又要處理居民內(nèi)部事務(wù)，與其同時要設(shè)立對接政府工作的職能委員會，不可避免地和政府部門產(chǎn)生交集而在此過程中上級政府對社區(qū)的行政干預(yù)與組織自身的行政化傾向日趨嚴(yán)重。居民委員會的組成人員按居民委員會法的實(shí)施細(xì)則來說本應(yīng)是由全體居民大會通過選舉或個人競選相結(jié)合的方式產(chǎn)生。同時對工作人員的考核、培訓(xùn)等機(jī)制是由社區(qū)內(nèi)部居民會議進(jìn)行規(guī)范與實(shí)施，現(xiàn)實(shí)中由于居委會日益行政化，主要負(fù)責(zé)人員甚至是政府工作人員委派到社區(qū)。這樣無形中使政府對于社區(qū)事務(wù)的行政干涉對其基本的運(yùn)行機(jī)制更多是領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)的工作關(guān)系。

（四）社會組織。這里的社會組織我們更多是指駐區(qū)相關(guān)企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織等。其中很大一部分是由于某些利益關(guān)系與社區(qū)產(chǎn)生交集，對于參與社區(qū)治理中的一部分組織如社區(qū)志愿者組織，法律援助機(jī)構(gòu)，社區(qū)各種文娛活動協(xié)會、老人協(xié)會等參與社區(qū)治理的積極性都不是很大。而積極參與社區(qū)治理更多是產(chǎn)生利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)組織，如中介服務(wù)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)公司?，F(xiàn)階段更多導(dǎo)致相關(guān)單位與組織不愿參與或不過多參與社區(qū)治理的問題在于沒有形成一個有效參與機(jī)制和平臺，能把多組織都融入進(jìn)這一平臺中進(jìn)行協(xié)商。同時對于社會組織的準(zhǔn)入制度，監(jiān)管制度和救濟(jì)制度等有很大治理的難點(diǎn)。

（五）社區(qū)居民。居民是社區(qū)治理的主體，當(dāng)前社區(qū)治理問題中最為棘手的問題就是居民參與社區(qū)治理的參與性與積極性明顯不高，這在很大的程度上影響了民主政治的發(fā)展。同時我們也發(fā)現(xiàn)廣大居民在參與社區(qū)治理上參與的廣度與深度也明顯不足。一般都是社區(qū)無關(guān)緊要的相關(guān)事務(wù)，對于居民治理的權(quán)利方面的涉及過少。居民參與社區(qū)治理的路徑也存在很大的問題，居委會日益行政化而居民大會或議事會在很大程度上的廢弛使廣大居民的利益表達(dá)無處可去。居民通過參與自治組織表達(dá)利益訴求的機(jī)制被削弱也就難以表達(dá)自身訴求。

三、多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制問題的原因分析

當(dāng)前，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，社會治理重心下移創(chuàng)新社區(qū)治理模式讓更多主體參與到社區(qū)治理中來，博眾者之長共同為社區(qū)治理提供多維智力支持。但是不同的主體自身存在著不同的問題而難以勝任這一重任。不同主體參與社區(qū)治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)原因有以下方面。

（一）社區(qū)黨組織。作為我國全部事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，當(dāng)然在社區(qū)治理中黨組織也應(yīng)起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用，然而在當(dāng)前社區(qū)治理中所起到實(shí)際作用在一定程度上沒有理論制度設(shè)計的那樣完善，其主要原因：一是黨組織參與社區(qū)治理的機(jī)制存在問題，黨委與居民委員會之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制沒有落實(shí)。黨委作為社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心在參與社區(qū)治理中對社區(qū)治理相關(guān)政策制定與執(zhí)行方面只有參與協(xié)調(diào)與建議的權(quán)力，更多是一種事后的協(xié)商而不是在政策制定前的參與。二是社區(qū)黨員參與社區(qū)治理的機(jī)制存在一定的問題，廣大黨員是社會的先鋒與模范力量，作為廣大黨員應(yīng)在社區(qū)建設(shè)中發(fā)展自己的帶頭作用，而現(xiàn)實(shí)社區(qū)中黨員的參與積極性不高，駐區(qū)單位、社會組織等黨員沒有形成一種參與社區(qū)治理的渠道，沒有形成黨員在居住地與工作地的雙重管理模式與參與機(jī)制。

（二）基層政府。正如有研究者指出：“后單位社會中諸社會職能從單位中剝離， 但這并未導(dǎo)致國家對基層社會控制力的實(shí)質(zhì)性減弱， 只是在控制方式上由單位社會中的總體性支配逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖踊募夹g(shù)治理，將行政權(quán)力納入到法制化與規(guī)范化的軌道， 大大提高了治理效率?！盵2]這里我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府在積力地轉(zhuǎn)變職能，向社會分權(quán)。而在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制在很大程度上是一種科層制的體系在改革中并沒有改變，特別是當(dāng)前的社區(qū)治理下社區(qū)作為自治組織的單元而受到政府的直接行政干涉，這樣科層制的管理體制使社區(qū)失去自治的活力與社區(qū)治理體制的創(chuàng)新性。政府對于社區(qū)的工作是更多的領(lǐng)導(dǎo)而非制度層面所設(shè)計的監(jiān)督與指導(dǎo)關(guān)系，形成了一種“家長制”的作風(fēng)并沒有很大程度上的轉(zhuǎn)變。究其原因更多是一種文化的深遠(yuǎn)影響，傳統(tǒng)的官本位的思想與公民社會在我國沒有完全形成有很大程度上的聯(lián)系。

（三）社區(qū)自治組織。作為居民直接參與社區(qū)治理的利益訴求平臺，居民委員會本是代表全體居民的利益組織，也是社區(qū)自治權(quán)力行使的最重要載體與核心組織，在日常工作中，居委會作為居民的代言人，主要的職能在于維護(hù)居民利益。而在實(shí)踐過程中無論是新建與老舊社區(qū)我們無不發(fā)現(xiàn)居委會在日常工作中日益行政化的趨勢，逐漸變?yōu)樯霞壵摹耙粭l腿”的現(xiàn)象存在。其運(yùn)行機(jī)制的問題中特別是日益行政化的原因在于：一是人事權(quán)方面，社區(qū)居委會主要成員是由上級政府直接指派或委任，而社區(qū)全體居民的選舉流于形式;其次在組織人員的薪酬方面，居委會法規(guī)定是沒有工資一說更多是補(bǔ)貼而實(shí)際中政府通過人員的工資控制社區(qū)的組織人事權(quán)。二是對于居委會成員的考核由上級完成居民實(shí)際中未有參與，同時對于人員錄用與培訓(xùn)都由上級政府指派完成，作為居民自治組織，其自身一整套運(yùn)行機(jī)制被政府所控制，使得相關(guān)有熱情的居民與能人志士沒有參與社區(qū)治理的通道。三是業(yè)主委員會在法制上的參與社區(qū)治理的合法身份問題沒有得到制度上明確規(guī)范，業(yè)主委員會與居委會兩者之間的權(quán)責(zé)在一定程度上沒有劃分明確，從而使業(yè)主委員會與居民委員會矛盾時常發(fā)生，身份的不明確使其參與社區(qū)治理的效能受到極大的限制。

（四）社會組織。社區(qū)還有大量駐社區(qū)單位、非營利組織和志愿團(tuán)體等組織。

它們不同于政府和社區(qū)自治組織，具有與前兩者不同的組織網(wǎng)絡(luò)，通過自身的組織網(wǎng)絡(luò)和組織規(guī)模等可以有效彌補(bǔ)政府與社區(qū)自治組織在某些能力上的不足。然而在實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)不同組織參與社區(qū)治理中存在沒有平臺的尷尬局面，也就是參與機(jī)制的渠道不暢，沒有形成一個有效的參與機(jī)制。我們都認(rèn)為不同的社會組織的參與機(jī)制是“基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，互動合作，共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制”。[3]同時社會組織自身的問題也比較突出，特別是與政府有著密切聯(lián)系的政府購買服務(wù)的相關(guān)企業(yè)和靠政府補(bǔ)貼的社會組織，在組織體系與人事制度上受到政府的左右很大，更進(jìn)一步的問題在于社會組織內(nèi)部的規(guī)章制度與行為規(guī)范缺乏監(jiān)管等。

（五）居民。作為參與社區(qū)治理主體，居民的參與性問題一直是困擾很多國家社區(qū)治理的難題所在，相對于發(fā)達(dá)國家而言我國在很大程度上由于公民社會所要達(dá)到的社會環(huán)境還沒有完全形成，公民對于自身的權(quán)利意識維護(hù)和參與政治的積極性和有效表達(dá)自身的利益訴求的方式方法都存在很大問題。一是當(dāng)前政府對于社區(qū)自治組織的控制與自治組織自身的行政化使居民參與社區(qū)治理的通道在很大程度上沒有發(fā)揮制度的優(yōu)勢。二是居民參與社區(qū)治理過程中，更多是一種對于未涉及權(quán)力與利益相關(guān)事務(wù)的參與，諸如社區(qū)的聯(lián)誼活動，老年人文化演出，國家相關(guān)重要節(jié)目的宣傳與普及基本知識的參與，這樣更多居民也就自然失去了參與的熱情。三是參與的群體具有很大的差異性。更多是老人與受教育程度低的群體參與積極性高。這些都是造成當(dāng)前社區(qū)居民參與社區(qū)治理的參與通道與參與社區(qū)的廣度與深度不夠的原因，使居民參與社區(qū)治理在制度設(shè)計上存在著與實(shí)踐脫離的局面。

四、社區(qū)多元主體參與社區(qū)治理機(jī)制問題的對策

多元主體參與社區(qū)治理是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變與社會治理發(fā)展的必然趨勢，同時也是基層民主政治發(fā)展的要求。我們都說“多元主體參與社區(qū)治理的機(jī)制是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排”。[4]所以當(dāng)前對于多元主體參與社區(qū)治理的問題是我們研究的熱點(diǎn)與難點(diǎn)所在，更為重要的是破除多主體參與的障礙與難題。

（一）對于黨組織而言，當(dāng)前黨委是領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的核心力量。一是通過街道黨工委或者區(qū)政府黨委委派干部擔(dān)任社區(qū)委員會主任或副主任職務(wù)，使黨委對社區(qū)事務(wù)直接管理。二是通過吸收駐區(qū)單位黨員與社會組織黨員使其在八小時工作制后也有組織管理，積極參與社區(qū)黨組織也投身參與社區(qū)治理中來，這樣通過對廣大黨員的雙重管理，提高參與社區(qū)治理的積極性，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。三是建立社區(qū)黨員議事機(jī)制，通過議事會議平臺，發(fā)揮協(xié)商民主的機(jī)制，廣泛聽取建議與意見，為社區(qū)治理提供廣大黨員的力量。黨委通過對社區(qū)的直接管理或吸收更多的黨員通過議事協(xié)商機(jī)制更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理。

（二）基層政府是社區(qū)治理的總負(fù)責(zé)人的角色定位。有學(xué)者提出，“我們不否認(rèn)政府在社區(qū)治理中的作用，我們要求居民自治，但是沒有政府的政策支持與經(jīng)費(fèi)保障光靠居民自身是完成不了” 。當(dāng)前基層政府在社區(qū)治理中所扮演的角色更多是一種“守護(hù)人”直接行政干預(yù)社區(qū)事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)過度依賴于政府的現(xiàn)象比較突出，要改變當(dāng)前“家長制”的管理方式政府要不斷放權(quán)社區(qū)事務(wù)的自我管理，與此相對應(yīng)政府與社區(qū)的關(guān)系更多體現(xiàn)的是政策扶持與工作上的指導(dǎo)。一是根據(jù)社會發(fā)展需要逐步取消街道辦事處而直接形成區(qū)政府—社區(qū)的管理體制，使科層制的體制更加扁平化，減少中間環(huán)節(jié)，這樣一方面使政府的治理效能提高，同時精減人員減少財政負(fù)擔(dān)使群眾的滿意度不斷地提高。二是目前在“強(qiáng)政府弱社會”的環(huán)境下只有政府的組織力才能使更多的主體參與社區(qū)治理中來，而對于參與機(jī)制的構(gòu)建是十分必要環(huán)節(jié)。由政府組織社區(qū)聯(lián)席會議形成定期會議機(jī)制，召集社區(qū)內(nèi)各參與主體共同參與社區(qū)治理提供了參與路徑，現(xiàn)實(shí)中政府一方面是行政權(quán)力的擁有者，另一方面政府更是社區(qū)治理的總負(fù)責(zé)人。只有政府不斷讓渡權(quán)力與利益才能使社會更多參與主體更加有活力與參與社區(qū)治理的動力與熱情。

（三）社區(qū)自治組織特別是居委會是社區(qū)自治的核心機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)的日益行政化，聽命于上級政府的居委會已不能代表多數(shù)居民的利益，同時組成人員的消極怠慢使社區(qū)失去發(fā)展的活力等等這些社區(qū)內(nèi)部不穩(wěn)定的因素。對于這些問題，一是要使自治組織回歸自治的本質(zhì)。政府要一方面把分?jǐn)偨o社區(qū)的事務(wù)收回使社區(qū)自身騰出空間更好地做好居民自治的工作，另一方面是要放權(quán)于社區(qū)，使社區(qū)在治理中有更多的自主權(quán)與創(chuàng)新社區(qū)管理的意識。二是加強(qiáng)對社區(qū)人事管理制度。社區(qū)主要工作人員還是要回歸由全體社區(qū)居民的選舉與能人自薦的制度上來，去除行政化對社區(qū)的影響。特別是社區(qū)工作人員的怠倦化問題，形成一套績效考核機(jī)制由全體居民參與對社區(qū)工作人員的考核而不是上級政府的直接考評，這樣使社區(qū)工作人員具有使命感與責(zé)任感。同時要形成合理的人員更替制度，對優(yōu)秀的工作人員可以通過考試制度選拔進(jìn)入公務(wù)員隊伍，同時對社區(qū)內(nèi)有意加入社區(qū)工作的人員給予參與的渠道，通過考核達(dá)到一定的要求及時納入社區(qū)隊伍。這樣形成一種人員的進(jìn)入與升遷的機(jī)制使廣大社區(qū)人員有著更大的熱情參與社區(qū)治理中來。三是要形成對工作人員的績效考核與社會保障機(jī)制，消除工作人員后顧之憂。其中改變過去由政府部門主導(dǎo)的考核評價機(jī)制，回歸由社區(qū)全體居民對工作人員的考核最為重要，一方面體現(xiàn)社區(qū)自治的性質(zhì)的同時也體現(xiàn)了對工作人員全心為社區(qū)居民服務(wù)的本質(zhì)要求。由政府成立專項(xiàng)基金保障社區(qū)工作人員的生活與福利，解決工作人員的后顧之憂，才能使其全身心地投入到實(shí)地工作中去。

（四）社會組織是在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中應(yīng)社區(qū)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變而陸續(xù)建立起來的，其建設(shè)與成長長期受到政府制約及各種因素的影響而沒有及時跟上社區(qū)治理發(fā)展的需要。當(dāng)前我們更多是要培育社會組織，首當(dāng)其沖的是政府要給予更多的財政與政策的支持力度。當(dāng)前政府通過“項(xiàng)目制”的購買方式通過社會組織發(fā)揮治理社區(qū)的職能從而達(dá)到簡政放權(quán)的目標(biāo)。然而實(shí)踐中，由于社會組織自身的原因例如組織機(jī)構(gòu)的不健全，組織規(guī)章的缺失或沒有落實(shí)到位。組織內(nèi)部的人事制度受政府的干預(yù)對于人員的任用與考核缺乏制度設(shè)計， 更為重要的是財務(wù)獨(dú)立與審核機(jī)制問題是核心難點(diǎn)。一是要加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，在組織機(jī)構(gòu)上要完善機(jī)構(gòu)的設(shè)立同時要建立合理的規(guī)章制度進(jìn)行相應(yīng)的約束機(jī)制。二是要加強(qiáng)組織內(nèi)部人事考核評價機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，完善工作人員的獎懲與淘汰機(jī)制。對于社會公益組織更是如此，非營利機(jī)構(gòu)是政府轉(zhuǎn)移社會職能方式不能缺乏約束機(jī)制而使組織人事制度陷入流于形式的尷尬局面。三是建立社會組織參與社區(qū)治理的工作合作機(jī)制，由政府牽頭一方面職能相近或互補(bǔ)的社會組織有組織地參與，另一方面建立合作協(xié)商議事會議對接政府工作需要從而達(dá)成合作共治的目標(biāo)。四是對于社會組織準(zhǔn)入制度的設(shè)計，政府在于管理法規(guī)方面建立事中與事后的監(jiān)管而放松對社會組織的事前管理，讓更多主體參與進(jìn)來。以制度應(yīng)然的價值為取向，為社會組織參與社會治理提供支持，創(chuàng)新社會治理，滿足人民對美好生活的向往。[5]

（五）社區(qū)居民是社區(qū)治理最為直接的主體，居民的積極參與與否是社區(qū)治理成效的關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，公民的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，公民社會在我國不斷建立，但是距離理論設(shè)計的公民參與還有很大的差距。當(dāng)前公民主要是通過參加社區(qū)自治組織、參與社區(qū)黨組織和參與社區(qū)社會組織等表達(dá)自己的利益訴求，但是在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)的公民很少參與其中關(guān)于社區(qū)的治理活動。由于參與的渠道問題，參與的廣度與深度問題等使居民失去參與社區(qū)的激情與動力。鑒于此，一是要建立居民參與社區(qū)治理的制度性通道，定期召開居民大會使其成為一項(xiàng)制度性安排，同時重視居民議事會議對居委會的監(jiān)督使其真正發(fā)揮監(jiān)督與制約作用而不是流于形式的存在。二是居民個人通過積極爭取通過考核參與社區(qū)居委會形成個人參與社區(qū)工作的渠道。三是要形成全體居民參與社區(qū)治理的合作協(xié)商機(jī)制，充分動員全社會參與主體的力量多方合力并舉才能使社區(qū)治理走上向前發(fā)展的軌跡才能跟上時代的腳步。

結(jié)語

社區(qū)是居民生活、交往、娛樂等各項(xiàng)社會活動的場所，隨著社會治理重心的下移，社區(qū)治理作為社會治理的基礎(chǔ)性地位使得社區(qū)治理越來越受到重視。在實(shí)踐中我們要不斷發(fā)揮好多元主體參與治理的作用，要打通縱向參與渠道，建設(shè)橫向的相互溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制是我們今后改革與建設(shè)的重點(diǎn)，以此形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)、多主體參與的局面是我們社區(qū)治理發(fā)展的路徑選擇。不斷發(fā)展和完善多元主體參與社區(qū)治理的機(jī)制和制度建設(shè)，發(fā)展符合我國國情的社區(qū)治理道路與模式是我們的不懈追求。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 崔運(yùn)武，柯尊清.城市基層社會治理體制運(yùn)行研究[J].學(xué)術(shù)探索，2016，（10）：64-69.

[2] 田毅鵬，薛文龍.“后單位社會”基層社會治理及運(yùn)行機(jī)制研究[J].學(xué)術(shù)研究，2015，（2）：48-55.

[3] 陳沈慧.城市社區(qū)治理多元共治研究——以三明市梅列區(qū)為例[J]. 福建行政學(xué)院學(xué)報，2012，（6）：49-55.

[4] 王延奎.社會組織參與社會治理研究——以深圳市龍崗區(qū)為例[J].人民論壇，2014，（32）：224-226.

[5] 陳詠梅.社會組織參與社會治理之制度安排[J].廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，40（6）：112-118.

〔責(zé)任編輯：劉 陽〕

[收稿日期]2020-06-07

[作者簡介]張興年（1973—），男，青海西寧人，副院長，教授，博士，從事行政學(xué)及國家行政管理研究;姚鳳珠（1985—），男，安徽蕪湖人，碩士研究生，從事行政管理研究。