文_楊雪冬

在中國(guó)這個(gè)大國(guó)治理過(guò)程中，地方發(fā)揮著舉足輕重的作用。各級(jí)地方黨政機(jī)關(guān)發(fā)揮著國(guó)家政令的執(zhí)行者、上級(jí)政策的落實(shí)者、改革創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)者、發(fā)展進(jìn)步的示范者以及社會(huì)矛盾的直接應(yīng)對(duì)者等多重作用。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的“兩大奇跡”能在中國(guó)這個(gè)后發(fā)大國(guó)實(shí)現(xiàn)，離不開各級(jí)地方政府及官員的踏實(shí)工作和努力奉獻(xiàn)。但同時(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，地方政府治理面臨著多重挑戰(zhàn)，必須創(chuàng)造性提高地方的制度執(zhí)行力加以應(yīng)對(duì)。

一、地方政府治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分

早在1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中就明確提出要發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的問(wèn)題。他以蘇聯(lián)為鑒指出，中國(guó)這么大，人口這么多，情況這么復(fù)雜，不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，要給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。改革開放后，激發(fā)地方活力和積極性成為改革的重要內(nèi)容，通過(guò)放權(quán)讓利，地方獲得了更大的自主空間，更強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力，形成了全國(guó)各地百舸爭(zhēng)流、競(jìng)相發(fā)展的局面。

盡管如此，在發(fā)展的不同時(shí)期，各級(jí)地方政府都承受著來(lái)自各方面的壓力，始終處于壓力下運(yùn)行狀態(tài)。這些壓力包括：上級(jí)不斷調(diào)整充實(shí)的考核內(nèi)容和要求更高更細(xì)更嚴(yán)格的壓力、當(dāng)?shù)孛癖娎嬖V求和突發(fā)公共事件的壓力、同級(jí)地方發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的壓力、社會(huì)輿論的監(jiān)督壓力、國(guó)際社會(huì)關(guān)注的壓力等。這些來(lái)自不同方向的壓力錯(cuò)綜復(fù)雜，交織在一起，在不同時(shí)期形成不同的組合，形成了地方政府運(yùn)行的基本環(huán)境和條件，既從各個(gè)角度推動(dòng)著地方政府治理的改革，也以各種方式制約著地方黨政機(jī)構(gòu)和官員的行為。

相對(duì)類型和強(qiáng)度不斷提升的壓力，地方掌握的治理資源、政策工具以及自身能力普遍不足，以致于一些地方在應(yīng)對(duì)問(wèn)題和矛盾時(shí)失措無(wú)力，“懶政”“庸政”“亂政”甚至“惡政”時(shí)有發(fā)生，一些地方性事件會(huì)演變?yōu)橛绊懛秶蟮墓参C(jī)。加之地方政府直接面對(duì)廣大社會(huì)公眾，出現(xiàn)腐敗問(wèn)題更易于被后者感知，發(fā)生社會(huì)矛盾時(shí)更直接與后者接觸，因此公信力和形象容易受到挫傷，這會(huì)進(jìn)一步提高地方政府的治理成本。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方之間的治理效能差異明顯拉大，治理能力已經(jīng)成為決定各地發(fā)展差距最重要的因素，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)主題從發(fā)展速度比拼轉(zhuǎn)化為治理水平的較量，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化成為各級(jí)地方政府的歷史性使命。

二、新時(shí)代地方政府治理面臨的新挑戰(zhàn)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，國(guó)家治理現(xiàn)代化作為戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)明確下來(lái)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次將國(guó)家治理現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)，提出到2020年完成確定的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)專門作出了關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，系統(tǒng)梳理了中國(guó)的根本制度、基本制度、重要制度以及主要制度機(jī)制，明確了國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)和階段性任務(wù)，要求把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。對(duì)于各級(jí)地方黨政部門來(lái)說(shuō)，必須按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的總要求，把改進(jìn)地方治理的行為從自發(fā)探索轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)行動(dòng)，創(chuàng)造性地提高制度執(zhí)行力。

當(dāng)前面對(duì)深刻社會(huì)變革和歷史轉(zhuǎn)型，各級(jí)地方政府治理面臨著多種挑戰(zhàn)，以下挑戰(zhàn)尤其值得關(guān)注。

第一，時(shí)代的挑戰(zhàn)。地方治理面臨的各種挑戰(zhàn)都是在時(shí)代變革大背景下產(chǎn)生的。馬克思早就說(shuō)過(guò)，“問(wèn)題是時(shí)代的格言，是表現(xiàn)時(shí)代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲”。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要有時(shí)代方位感，我們的事業(yè)越前進(jìn)、越發(fā)展，新情況新問(wèn)題就會(huì)越多，面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)就會(huì)越多，面對(duì)的不可預(yù)料的事情就會(huì)越多。經(jīng)過(guò)40多年的改革開放，我國(guó)正處于近代以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，二者同步交織、相互激蕩，構(gòu)成了治理現(xiàn)代化的基本背景。對(duì)于各級(jí)地方黨政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，大的時(shí)代變化必然會(huì)在本地產(chǎn)生小的時(shí)代環(huán)境，因此既要努力把握住工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、全球化等大時(shí)代變革給本地發(fā)展帶來(lái)的新機(jī)遇，更要認(rèn)真分析這些變革對(duì)本地人民生活方式、思維方式、價(jià)值選擇、行為習(xí)慣等產(chǎn)生的深刻影響，認(rèn)真評(píng)估這些變革在地方治理各個(gè)領(lǐng)域中可能誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，時(shí)刻警惕“黑天鵝”事件、“灰犀牛”事件的出現(xiàn)，不能有“承平日久，平安無(wú)事”的懈怠念頭，更不能犯時(shí)代錯(cuò)位的思維錯(cuò)誤和行動(dòng)滯后的行動(dòng)錯(cuò)誤。

第二，人民對(duì)美好生活的新期待與本區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不平衡不充分是地方政府治理要面對(duì)的主要矛盾。人民是治理的主體，也是治理的中心。對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這個(gè)中國(guó)社會(huì)主要矛盾更為現(xiàn)實(shí)更為具體。隨著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、自然生態(tài)條件等因素的變化，這個(gè)矛盾會(huì)表現(xiàn)出不同的形式，衍生出不同的問(wèn)題，凸顯地方治理內(nèi)部的不均衡不充分。更為重要的是，人民群眾在地方治理中的主體意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等權(quán)利認(rèn)識(shí)更為清晰，要求更為具體個(gè)性化，但利益訴求更為分散，社會(huì)共識(shí)的確立更有難度。人口和信息的快速流動(dòng)，對(duì)長(zhǎng)期采取的依據(jù)戶籍人口配置資源、用屬地化方法解決問(wèn)題的思維方法、決策原則以及政策措施不斷提出挑戰(zhàn)，并增大解決相關(guān)問(wèn)題解決的難度。地方政府既沒(méi)有無(wú)限的資源來(lái)滿足各種訴求，也不能指望中央制定的各項(xiàng)政策自然而然地轉(zhuǎn)化為適合當(dāng)?shù)厍闆r的可操作措施，更不能將自己已經(jīng)熟悉的一種方法、一項(xiàng)措施、一套方案作為包治百病的“良方”。

第三，政府—社會(huì)—市場(chǎng)關(guān)系已經(jīng)成為地方治理要調(diào)節(jié)的基本關(guān)系?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理是多元參與、協(xié)商合作的治理。經(jīng)過(guò)40多年的改革開放，市場(chǎng)體制不斷完善，社會(huì)力量不斷壯大，已經(jīng)成為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，如何協(xié)調(diào)國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)三者關(guān)系成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心議題。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府把主要精力投在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，親商而不親民，重資本輕社會(huì)，既扭曲了市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)，也忽視了社會(huì)建設(shè)，在當(dāng)?shù)厣闲纬闪艘环N畸形的政府—社會(huì)—市場(chǎng)關(guān)系，政商關(guān)系、政社關(guān)系不健康，公共資源投放不合理，公共產(chǎn)品提供不均衡，地方治理短板缺陷明顯。在改革開放不斷深化過(guò)程中，市場(chǎng)和社會(huì)力量發(fā)展迅速，相對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，無(wú)論是企業(yè)還是社會(huì)組織在人才、管理、專業(yè)化等方面都形成了一定的優(yōu)勢(shì)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期存在的政府推動(dòng)、引領(lǐng)發(fā)展的模式正在轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)、社會(huì)倒逼政府改革的模式。各級(jí)地方黨政官員必須調(diào)整思維，放低身段，學(xué)會(huì)通過(guò)法律手段和法治方式解決問(wèn)題，通過(guò)合作方式調(diào)配資源，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)來(lái)把握改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第四，中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷完善要求地方政府不斷改進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作方式，全面提升領(lǐng)導(dǎo)能力。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)的發(fā)展有了更為清晰的路線圖和明確的時(shí)間表。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局等戰(zhàn)略安排的提出、“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”等主要任務(wù)的明確、改革日程的緊密安排以及督查督辦等制度的強(qiáng)化，使得各項(xiàng)要求落實(shí)到地方形成了工作全面開展、“一個(gè)不能落下”的局面。一些地方長(zhǎng)期存在的只有分工、沒(méi)有集中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制必須調(diào)整；長(zhǎng)期習(xí)慣的只搞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“單打一”，抓“盆景式”工作典型的方式，以及做“三拍”（拍腦門、拍胸脯、拍屁股）領(lǐng)導(dǎo)干部的工作態(tài)度，正在失去存在的空間。各級(jí)地方政府必須樹立新的發(fā)展理念，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多項(xiàng)工作、確保各項(xiàng)工作齊頭并進(jìn)有序開展的能力，建立分工合作、責(zé)權(quán)對(duì)等、流程簡(jiǎn)化、程序清晰的整體化治理機(jī)制，調(diào)配好有限的治理資源，精準(zhǔn)投放，提高效率。

第五，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)地方政府干部隊(duì)伍的質(zhì)量和能力提出更高要求。毛澤東曾說(shuō)，正確的路線確定之后，干部就是決定的因素。吸收優(yōu)秀人才并把他們放在合適的崗位上，一直是中國(guó)治理取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。在中國(guó)的治理實(shí)踐中，各級(jí)干部不僅是具體問(wèn)題的解決者，還是公共道德的示范者。各地治理水平的差異與當(dāng)?shù)馗刹康哪芰妥饔玫陌l(fā)揮有著重要關(guān)系。隨著社會(huì)分工的深入，民主法治參與意識(shí)的普及和增強(qiáng)，地方治理必須更加專業(yè)化、精準(zhǔn)化、透明化，同時(shí)要擴(kuò)大公眾的有序參與。這對(duì)廣大干部提出了更高要求，不能只靠行政手段，層層施加壓力，向上級(jí)單向負(fù)責(zé)等方式來(lái)解決具體問(wèn)題。此外，雖然反腐敗已經(jīng)取得壓倒性勝利，但是較長(zhǎng)時(shí)期存在的腐敗問(wèn)題，損害了各級(jí)干部的形象，增大了地方治理的道義成本。激勵(lì)機(jī)制的不完善挫傷了干部的工作積極性，造成了隊(duì)伍的不穩(wěn)定，產(chǎn)生了“逆淘汰”傾向。

三、以深化改革提升地方政府治理能力

對(duì)于不同地方來(lái)說(shuō)，上述五個(gè)挑戰(zhàn)會(huì)以具體的矛盾問(wèn)題乃至突發(fā)公共危機(jī)表現(xiàn)出來(lái)，沖擊地方政府治理的短板和軟肋，倒逼治理方式的升級(jí)轉(zhuǎn)型。作為國(guó)家治理體系的重要部分，地方治理改革首先是作為國(guó)家治理的執(zhí)行者存在的，因此必須遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體安排，提高制度執(zhí)行力，將中央提出的各項(xiàng)要求落實(shí)到位。“制度的生命力在于執(zhí)行”，國(guó)家的整體治理效能是靠地方的有效執(zhí)行力來(lái)實(shí)現(xiàn)的，只有把地方的問(wèn)題解決在地方層面，才能提高國(guó)家治理效能；只有實(shí)現(xiàn)了地方治理的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，在落實(shí)中央的各項(xiàng)要求過(guò)程中，更要認(rèn)真分析查找自己的問(wèn)題、短板、漏洞、弱項(xiàng)，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，根據(jù)本地的實(shí)際情況，緊緊圍繞以人民為中心的發(fā)展思想和治理原則，創(chuàng)造性地開展工作，發(fā)揮好習(xí)近平總書記提出的“改革創(chuàng)新偵察兵、先遣隊(duì)”作用，積極努力將中央倡導(dǎo)的理念、提出的原則本地化、具體化、可操作化，避免為了與上級(jí)保持一致采取“上下一般粗”的工作方式，為了顯示自己的權(quán)威對(duì)下提出“一刀切”的要求。只有各級(jí)地方政府根據(jù)本地實(shí)際創(chuàng)造性地開展工作，才能真正有效地減少社會(huì)詬病、干部厭倦的官僚主義、形式主義。

各級(jí)地方政府要在時(shí)代變革中切實(shí)理解現(xiàn)代治理的內(nèi)在含義和本質(zhì)要求，不能將治理簡(jiǎn)單等同于單方面的管制，樹立和不斷強(qiáng)化源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、協(xié)同治理、協(xié)商治理等現(xiàn)代治理意識(shí)；要根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化，構(gòu)建有效的參與協(xié)商機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體動(dòng)員起來(lái)，在協(xié)商合作中實(shí)現(xiàn)黨對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)；要不斷提高專業(yè)化水平，善于發(fā)揮不斷成長(zhǎng)壯大的社會(huì)、市場(chǎng)力量，面對(duì)不斷出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題和人民訴求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理；要充分利用信息技術(shù)，不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新、流程再造，持續(xù)改進(jìn)本地各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門的治理水平，提高整體治理水平和治理效能，把以人民為中心的發(fā)展思想落實(shí)到各項(xiàng)工作之中。