白 俊 張雄君

（北京市燃氣集團研究院，北京 100011）

0 引言

2017年以來，中國國內(nèi)天然氣供應(yīng)安全受到了越來越多的關(guān)注，一是因為國內(nèi)冬季天然氣供應(yīng)偏緊甚至不足，LNG價格出現(xiàn)大漲，二是因為進口管道氣數(shù)次出現(xiàn)意外短供，三是天然氣對外依存度不斷走高。這些現(xiàn)象使得人們對加快推進天然氣利用產(chǎn)生了疑慮，擔心甚至懷疑是否有足夠的天然氣供應(yīng)來支撐天然氣市場進一步發(fā)展。政府力推煤炭的清潔能源替代，提出“宜電則電、宜氣則氣”，最近在表述上已經(jīng)調(diào)整為“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”[1-2]，似乎不再強調(diào)煤炭的替代問題，這種調(diào)整在一定程度上影響了人們對發(fā)展天然氣市場的信心。不過，這些問題并沒有動搖中國能源清潔低碳發(fā)展戰(zhàn)略，天然氣在能源轉(zhuǎn)型過程中還將發(fā)揮更大的作用[3-4]。從發(fā)展趨勢上看，中國天然氣供應(yīng)安全是有保障的，并且供應(yīng)安全還將進一步得到改善，不能因為出現(xiàn)的一些問題就亂了方寸，需要保持發(fā)展天然氣的定力。為此，通過分析造成對中國天然氣供應(yīng)安全擔憂的深層原因，從國內(nèi)和全球供應(yīng)潛力、供應(yīng)主體和通道的多元化、進口依存度與供應(yīng)安全的關(guān)系，以及天然氣供應(yīng)安全與“馬六甲困局”的關(guān)系等角度闡述了對中國天然氣供應(yīng)安全的新認識，并提出進一步加強供應(yīng)安全保障的建議。

1 天然氣供應(yīng)安全概述

天然氣供應(yīng)安全是指天然氣供給的保障情況，主要包括數(shù)量是否充足、穩(wěn)定可靠性高低和價格是否合理3個維度。如果消費者需要天然氣時能夠及時足量獲得，供應(yīng)持續(xù)穩(wěn)定可靠，價格上可承受、可負擔，則天然氣供應(yīng)安全是有保障的。

過去20多年，中國天然氣市場經(jīng)歷了高速增長，無論國內(nèi)生產(chǎn)、進口、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費利用都大踏步向前。2000年以來天然氣消費量年均增速達到15%，明顯快于經(jīng)濟發(fā)展增速和能源消費量增速，2018年天然氣消費量同比增速高達18%。中國已經(jīng)是世界第三大天然氣消費國和第一大天然氣進口國，天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的占比從2000年的2.2%提高到2018年的7.8%。天然氣的高速發(fā)展，對經(jīng)濟增長、能源清潔低碳利用和民生改善起到了較好的推動作用。雖然在天然氣供應(yīng)方面也曾出現(xiàn)過一些問題，但大部分都是局部的、暫時的，并且很快得到了解決，天然氣供應(yīng)安全總體上還是得到了較好的保障。

2 對天然氣供應(yīng)安全擔憂的原因

供應(yīng)緊張、價格大漲、進口短供和進口依存度增加是導致對天然氣供應(yīng)安全擔心的直接因素，背后更深層次的原因則是天然氣需求增加過快、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足和市場改革進程不協(xié)調(diào)。

2.1 天然氣消費需求過于旺盛

任何一個行業(yè)長期高速度擴張都會難以為繼，天然氣行業(yè)也一樣。過去20多年天然氣市場總體上都處在高速發(fā)展中，這得益于市場自發(fā)需求增長，也得益于政府政策拉動。天然氣是清潔低碳、靈活高效的優(yōu)質(zhì)能源，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平改善，人們對天然氣的需求量自然會增加，對天然氣的價格承受力也逐漸增加。為了響應(yīng)人民群眾對清潔空氣的訴求，近年來政府先后推出大氣污染防治和保衛(wèi)藍天行動計劃，以天然氣替代燃煤是最便捷有效的實施辦法，一些地方在推廣天然氣替代燃煤過程中沒有統(tǒng)籌考慮到實際供應(yīng)能力情況，過度超前發(fā)展，導致天然氣需求量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，加劇了短期供需矛盾。

2.2 天然氣基礎(chǔ)設(shè)施不足

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施包括管道、儲氣庫和LNG接收站等，設(shè)施不足最主要體現(xiàn)在儲氣庫上。經(jīng)過多年建設(shè)，中國地下儲氣能力依然只相當于年度天然氣消費量的4%左右，遠低于國際上超過12%的平均水平，和歐洲主要天然氣消費國30%左右的儲氣能力相比差距更大。

過低的儲氣能力導致季節(jié)調(diào)峰能力彈性不足，加劇了冬季需求高峰時的供需矛盾。利用上游氣田調(diào)峰會對氣田正常運行和氣井生產(chǎn)能力造成影響，強制壓減下游企業(yè)用氣需求又打亂了企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。另外，近年來管道建設(shè)也明顯滯后，管道投資不足，管道之間互聯(lián)互通不足，對全國范圍內(nèi)的資源調(diào)劑和統(tǒng)籌平衡也構(gòu)成了制約。

2.3 天然氣市場改革進程不協(xié)調(diào)

中國政府提出“放開兩頭、管住中間”的天然氣價格市場化改革基本思路，但配套改革進度不一。上游勘探開發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的體制改革步伐遲緩，供應(yīng)主體多元化發(fā)展緩慢，缺乏有效競爭，在這樣的情況下過快放開天然氣供應(yīng)價格管制導致價格上漲亂象，影響了整個產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。LNG進口名義上已放開，但新市場主體參與LNG進口還存在各種隱形障礙和現(xiàn)實條件制約。下游涉及民生，市場順價不通暢、不及時，價格交叉補貼，過度管制和管制不到位并存，影響行業(yè)效率和供應(yīng)保障[5]。

3 對天然氣供應(yīng)安全形勢的認識

未來中國天然氣供應(yīng)安全既與國內(nèi)天然氣供應(yīng)狀況關(guān)聯(lián)，也與全球天然氣市場發(fā)展有關(guān)，從各方面條件來看天然氣供應(yīng)安全總體上是有基礎(chǔ)、有保障的。在國內(nèi)改革和政策到位的前提下，天然氣供應(yīng)安全狀況還會進一步改善。

3.1 國內(nèi)天然氣供應(yīng)潛力有待進一步釋放

國內(nèi)生產(chǎn)是保障天然氣供應(yīng)安全的基礎(chǔ)。過去20多年中國天然氣產(chǎn)量是全球增長最快的國家之一，產(chǎn)量規(guī)模已經(jīng)從2000年全球排名第17位上升到2013年全球排名第6位，并呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢。中國天然氣資源非常豐富，傳統(tǒng)“富煤貧油少氣”的概括并不準確，無論是常規(guī)氣資源還是頁巖氣和煤層氣等非常規(guī)氣資源的潛力很大，產(chǎn)量增長潛力也很大[6]。目前常規(guī)氣處于勘探開發(fā)早期，非常規(guī)氣處于勘探開發(fā)初期。近期隨著勘探開發(fā)力度加大，天然氣儲量增長成果顯著。但受制于目前上游體制改革進展較為緩慢，市場競爭不足，國內(nèi)生產(chǎn)潛力和效率遠沒釋放出來，國內(nèi)天然氣生產(chǎn)成本存在著下降的空間。

3.2 全球天然氣供應(yīng)潛力巨大

全球天然氣資源非常豐富，供應(yīng)潛力和新增產(chǎn)能巨大，全球天然氣生產(chǎn)國都在努力尋找新的消費需求市場。歐洲、北美、日本和韓國等發(fā)達國家能源需求量進入平臺期甚至下降階段，在應(yīng)對氣候變化和“凈零碳排放”戰(zhàn)略及政策驅(qū)動下，發(fā)達國家天然氣需求也趨于飽和，增量空間有限，荷蘭、英國、日本等國家消費量已經(jīng)開始下降。美國頁巖油氣革命的巨大成功不僅促成美國能源獨立，美國天然氣也在積極向外尋找新的市場，正在推動改變?nèi)蛱烊粴赓Q(mào)易格局和貿(mào)易模式。俄羅斯天然氣供應(yīng)將不斷擴大，供應(yīng)潛力遠未釋放。鑒于中國每年消費了全球半數(shù)的煤炭且煤炭在能源消費中依然占比接近60%，天然氣作為替代煤炭、實現(xiàn)減少污染物排放和減少碳排放最現(xiàn)實可靠的能源，增量需求空間巨大，正好契合全球天然氣供應(yīng)不斷擴大的形勢。

3.3 全球天然氣供應(yīng)安全度不斷提高

和全球石油供應(yīng)主要集中在中東地區(qū)不同，全球天然氣供應(yīng)地區(qū)更為分散，除了中東之外，北美、俄羅斯、中亞、大洋洲、北歐、東南亞、西北非等地都有很多天然氣出口，東非和東地中海也展現(xiàn)出出口潛力，天然氣出口主體日趨多元化，有利于分散供應(yīng)風險。傳統(tǒng)天然氣供應(yīng)主要采用長期合同和點對點管道運輸形式，靈活性和安全冗余度不足。但近年來LNG市場得到了更快的發(fā)展，LNG船運比管道運輸更加靈活安全，LNG在全球天然氣貿(mào)易中的份額不斷提升，其占比已從2003年的27%提高到2018年的35%。LNG合同期限趨于縮短，目的地限制逐漸取消，現(xiàn)貨市場不斷擴大，天然氣亞洲溢價收窄，全球市場融合加深，天然氣正在向成為下一個流動性強的能源大宗商品方向發(fā)展，這些趨勢有利于提高全球天然氣供應(yīng)安全。近5年，中國LNG進口量增長近2倍，LNG進口來源國也從傳統(tǒng)供應(yīng)國澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞、卡塔爾等擴展至巴布亞新幾內(nèi)亞、尼日利亞、俄羅斯、赤道幾內(nèi)亞、阿曼、埃及等10多個國家，來源日益豐富[7-8]。

3.4 資源稟賦、進口依存度和供應(yīng)安全沒有必然聯(lián)系

雖然人們常常把資源稟賦優(yōu)劣、進口依存度高低作為能源供應(yīng)安全的重要考量因素，但這些和能源供應(yīng)安全程度沒有必然聯(lián)系。日本和韓國國內(nèi)缺乏天然氣資源，幾乎不生產(chǎn)天然氣，但通過LNG長期采購合同、采購來源多元化、LNG生產(chǎn)項目投資入股、建立國內(nèi)LNG儲備和實施調(diào)峰管理等多種方式保障了天然氣供應(yīng)安全。歐洲主要天然氣消費國也通過大規(guī)模儲備能力建設(shè)、多元化供應(yīng)來源、提高能源利用效率和發(fā)展替代能源等手段保障能源供應(yīng)安全。委內(nèi)瑞拉擁有非常豐富的油氣資源，但國內(nèi)能源供應(yīng)安全卻得不到有效保障。天然氣進口國和出口國是互相依賴的關(guān)系，進口國在擔心供應(yīng)是否安全可靠的同時，出口國也擔心需求是否持續(xù)穩(wěn)定可靠，項目投資能否順利回收并獲取相應(yīng)利潤。雖然天然氣供應(yīng)緊張時出口國具有更大話語權(quán)，但天然氣供應(yīng)寬松時進口國也會占據(jù)優(yōu)勢，這都是天然氣周期發(fā)展過程中此一時彼一時的事情，長期合作與互利共贏是進口國和出口國雙方共同的訴求。如果所有國家都追求全方位自給自足，就不會有全球產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)貿(mào)往來，全球化帶來的效率提升和互利共贏就不可能實現(xiàn)，而由于各國資源稟賦的不同，追求全面自給自足既是不可能的，也是不現(xiàn)實的，更是不必要的。在天然氣供應(yīng)問題上以某個進口依存度數(shù)值作為安全邊界的意義不大。

3.5 天然氣供應(yīng)基本上不存在“馬六甲困局”

由于中國石油進口快速增加，超過70%的石油進口又都通過馬六甲海峽船運回國，被潛在敵對方封鎖阻斷航道造成供應(yīng)中斷的隱憂揮之不去。這被稱之為中國能源安全的“馬六甲困局”。為減少“馬六甲困局”風險，中國利用得天獨厚的大陸縱深優(yōu)勢，在陸上已建成中緬、中哈和中俄三大油氣進口通道，促進了資源來源多元化和運輸路徑分散化，但馬六甲海峽依然是中國依賴的最主要石油運輸通道。天然氣進口依存度遠低于石油，其中占比大約50%的管道天然氣進口和馬六甲海峽無關(guān)，LNG進口中也只有約1/4經(jīng)過馬六甲海峽，封鎖阻斷對天然氣供應(yīng)的沖擊影響很小。

需要特別指出的是，“馬六甲困局”思維本身也存在局限性，馬六甲海峽不僅是中國的貿(mào)易通道，也是其他很多國家共同的貿(mào)易通道；不僅是能源國際貿(mào)易通道，也是其他大宗商品和制成品的國際貿(mào)易通道，封鎖阻斷造成的破壞影響具有國際性和連鎖效應(yīng)。如果封鎖阻斷是專門針對中國的能源貿(mào)易，既需要進行特別甄別，妨礙正常航運物流，也會對油氣出口方構(gòu)成打擊。針對性的封鎖阻斷無異于戰(zhàn)爭行為，在極端戰(zhàn)爭狀態(tài)下，固定集中的管道運輸更容易被破壞更難以修復，破壞造成的陸地環(huán)境影響具有局部性，因此更容易成為襲擊目標；移動分散的海運相對更為安全，船只破壞造成的海洋環(huán)境影響更容易擴散，更容易引起國際社會的關(guān)注和抗議。一些為緩解“馬六甲困局”而提出的替代方案如中巴油氣通道和克拉地峽航道等既缺乏實施可行性，也不能真正解決供應(yīng)安全問題。要保障包括天然氣在內(nèi)的能源供應(yīng)安全乃至保障國家經(jīng)濟安全，最重要的是要和國際社會結(jié)成廣泛的利益共同體，你中有我我中有你，一榮俱榮一損俱損，從而減少封鎖阻斷等極端形式出現(xiàn)的可能性。

4 保障中國天然氣供應(yīng)安全的建議

國內(nèi)外的天然氣資源潛力、政策導向和能源市場發(fā)展趨勢都有利于我國擴大天然氣消費利用，有利于保障天然氣供應(yīng)安全。但要進一步提高天然氣供應(yīng)安全，做到天然氣的長期可持續(xù)發(fā)展，還需要通過深化國內(nèi)改革，努力實現(xiàn)天然氣增供應(yīng)和降成本，發(fā)揮價格機制的調(diào)節(jié)作用，同時積極參與全球能源治理，促進全球天然氣市場融合，推動塑造良好的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。

4.1 加快推動上游市場主體多元化競爭

雖然國內(nèi)天然氣生產(chǎn)增長較快，但和需求增長比起來仍然不足。需要通過深化改革，加大國內(nèi)勘探開發(fā)和生產(chǎn)力度，釋放資源潛力。通過競爭提效率、降成本、增供應(yīng)[9]。一是完善常規(guī)天然氣、頁巖氣和煤層氣區(qū)塊退出機制，對已出讓但尚未達到國家規(guī)定勘探投入和工作量標準的一律收回，在重新向社會招標出讓時原企業(yè)不得參與；二是逐步提高天然氣探礦權(quán)的投入標準和要求；三是對勘探期稅費實施減免，取得成果后再補繳，對首次參與國內(nèi)勘探開發(fā)的企業(yè)予以特別支持；四是在取消外資進入勘探開發(fā)領(lǐng)域的合資合作限制后，要進一步清理外資參與國內(nèi)勘探開發(fā)的各種隱性約束；五是完善地質(zhì)資料匯繳工作，區(qū)塊退出時相關(guān)地質(zhì)資料要同時匯繳并免費提供給新勘探主體使用；六是建立探礦權(quán)采礦權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，完善轉(zhuǎn)讓、儲量及價值評估等規(guī)則。

4.2 發(fā)揮價格機制的調(diào)節(jié)作用

天然氣供應(yīng)安全包含著價格可承受可負擔的含義，這并不等于天然氣價格不能上漲，而是要求天然氣價格的變動不能離譜，不能嚴重脫離供需基本面實際情況，不能超出消費者的承受能力和忍耐限度。天然氣價格改革進程要和產(chǎn)業(yè)鏈體制改革進程相匹配，在加強壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的同時，有序放開可競爭環(huán)節(jié)形成市場競爭，根據(jù)市場競爭發(fā)育程度逐步減少價格管制，同步強化對串謀和濫用市場支配地位等不正當競爭行為的監(jiān)管，逐步形成由市場來決定天然氣在不同季節(jié)、不同時段、不同區(qū)域、不同用戶的差別價格體系，通過合理價格變動來調(diào)節(jié)供應(yīng)和需求，發(fā)揮市場具有的自我調(diào)節(jié)功能。

4.3 著力加大儲氣設(shè)施能力建設(shè)

提升儲氣能力是解決季節(jié)性供需矛盾的主要舉措，一是鼓勵現(xiàn)有油氣企業(yè)引入社會資本參股地下儲氣庫建設(shè)，按比例分享儲氣能力權(quán)益；二是加快放開儲氣地質(zhì)構(gòu)造的使用權(quán)，鼓勵符合條件的市場主體利用枯竭油氣藏、鹽穴等建設(shè)地下儲氣庫，盡快提高社會儲氣能力；三是配套完善油氣、鹽業(yè)等礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廢棄核銷機制以及已開發(fā)油氣田、鹽礦作價評估機制，確保新市場主體進入儲氣庫領(lǐng)域的政策能夠有效落地；四是鼓勵探索多種儲氣庫運營模式，調(diào)動儲氣庫建設(shè)積極性；五是支持LNG儲罐集約規(guī)?；ㄔO(shè)。

4.4 加強管網(wǎng)建設(shè)投資和互聯(lián)互通

一是以國家油氣管網(wǎng)公司組建為契機，優(yōu)化跨省長輸管網(wǎng)規(guī)劃布局，加大管網(wǎng)互聯(lián)互通投資與建設(shè)；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省管網(wǎng)和省內(nèi)長輸管網(wǎng)的運行調(diào)度關(guān)系，全面實現(xiàn)天然氣運輸和銷售分離，禁止天然氣運輸企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷；三是確保管道開口和管輸能力的公平有序開放；四是加強對管輸環(huán)節(jié)監(jiān)管，保障安全運行，提高運行效率，保證服務(wù)到位，控制成本費用，保證合理收益[10-12]。

4.5 確保LNG進口設(shè)施公平開放

一是鼓勵現(xiàn)有LNG接收站項目擴大接卸能力、存儲能力和氣化外輸能力；二是新建接收站岸線資源優(yōu)先向新市場主體開放，接收站項目確保能夠和國家管網(wǎng)公司所屬管網(wǎng)系統(tǒng)聯(lián)通；三是保障國家管網(wǎng)公司控制的LNG接收站能力向社會公平開放使用[13]。

4.6 加大海外天然氣資源多元化引進力度

一是支持各類資本參與海外天然氣氣田開發(fā)和天然氣液化項目投資；二是鼓勵以多種合作形式將境外天然氣資源引進回國；三是在保障國家石油公司合作主體地位的前提下，支持其他市場主體開展與俄羅斯、蒙古和中亞國家的天然氣合作項目，拓寬合作渠道和合作方式；四是在政府指導下組建LNG國際采購聯(lián)盟，提高集體貿(mào)易談判能力。

4.7 依托國際組織促進國際天然氣市場共同安全

支持國際能源組織倡導天然氣市場的公平有序發(fā)展，支持全球天然氣市場的共享共治，打造更加廣泛的利益共同體，保障供需雙方的共同天然氣安全[14]；發(fā)揮中國對國際天然氣聯(lián)盟（IGU）的領(lǐng)導力和影響力，促進天然氣推廣利用，推動行業(yè)標準規(guī)范的協(xié)調(diào)和技術(shù)經(jīng)驗的交流共享；推動提升全球天然氣市場的透明度、天然氣貿(mào)易的市場流動性和天然氣價格的聯(lián)動性，縮減區(qū)域性價差，促進全球天然氣市場進一步融合。