楊 紅

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州，730070)

作為制定行政規(guī)范性文件的必經(jīng)程序，合法性審核對(duì)于保障行政規(guī)范性文件的合法有效具有重要意義，合法性審核不同于備案審查、行政復(fù)議附帶審查、行政訴訟附帶審查。這一程序較早的依據(jù)見(jiàn)于《規(guī)章制定程序條例》的附則部分，該條例規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府制定行政規(guī)范性文件的程序參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行?！秉h的十八屆三中全會(huì)確立了深化改革的總目標(biāo)，在本次全會(huì)的決定中，明確要求完善行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制。作為法治政府建設(shè)2.0版本的新綱要,《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求加強(qiáng)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，合法性審查被作為行政規(guī)范性文件制定程序的重要制度得到強(qiáng)調(diào)。2018年，國(guó)務(wù)院先后通過(guò)兩個(gè)文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)，對(duì)行政規(guī)范性文件的制定、監(jiān)督、管理、合法性審核作出了具體的要求。在黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核相繼提出要求的同時(shí)，地方人民政府也都以地方政府規(guī)章的形式作出了回應(yīng)，如《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》等。綜覽中央和地方的規(guī)定，行政規(guī)范性文件合法性審核作為一項(xiàng)程序制度的共識(shí)已經(jīng)形成。但是，合法性審核機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的擔(dān)負(fù)是審核效果的重要保障，現(xiàn)有規(guī)定對(duì)審核機(jī)構(gòu)責(zé)任的規(guī)定總體粗疏簡(jiǎn)單，多以“對(duì)其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員依法給予行政處分”等方式表述?；谶@一背景，本文擬從行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)的確定、合法性審核法律責(zé)任的負(fù)擔(dān)、責(zé)任能力的保障等方面展開(kāi)研究，希望能夠助力行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的完善。

一、合法性審核機(jī)構(gòu)的明確

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，合法性審核機(jī)構(gòu)，是指在各級(jí)人民政府及其部門中，具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機(jī)構(gòu)。行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)主要包括兩類，即政府審核機(jī)構(gòu)與政府部門的法制機(jī)構(gòu)。確定標(biāo)準(zhǔn)主要取決于行政規(guī)范性文件的印發(fā)主體，具體可以分為四種情形。一是同級(jí)政府審核機(jī)構(gòu)。適用的對(duì)象包括以縣級(jí)以上政府或辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的文件；縣級(jí)以上政府部門起草，報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府批準(zhǔn)，以部門名義印發(fā)的文件。二是本部門審核機(jī)構(gòu)。適用的對(duì)象包括：起草部門已明確專門審核機(jī)構(gòu)的、國(guó)務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件。三是本部門審核機(jī)構(gòu)或同級(jí)政府審核機(jī)構(gòu)。審核對(duì)象限于省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)市政府部門制定的規(guī)范性文件。四是專門審核機(jī)構(gòu)或縣級(jí)(市、區(qū))政府確定的審核機(jī)構(gòu)。審核的行政規(guī)范性文件包括：縣(市、區(qū))政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處制定的行政規(guī)范性文件。在國(guó)務(wù)院關(guān)于行政規(guī)范性文件合法性審核作出宏觀要求的背景下，對(duì)照我國(guó)相關(guān)立法的規(guī)定，結(jié)合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)的確定需要盡快明晰以下問(wèn)題。

(一)國(guó)務(wù)院決定、命令的合法性審核機(jī)構(gòu)

國(guó)務(wù)院2018年印發(fā)的《通知》中，對(duì)于行政規(guī)范性文件的界定，排除了國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。行政法規(guī)和規(guī)章的審核可以通過(guò)《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》得以規(guī)范，如《立法法》第68條、《行政法規(guī)制定程序條例》第17條、18條等。但是，《通知》所指的決定、命令的范圍如何界定，國(guó)務(wù)院發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令的合法性審核應(yīng)否排除等問(wèn)題值得探討。

發(fā)布決定、命令是我國(guó)行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，基本依據(jù)主要表現(xiàn)在《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱“《地方組織法》”)中。(1)《憲法》第89條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”；第90條規(guī)定：“各部委在本部門權(quán)限內(nèi)，可以發(fā)布命令、指示”?！兜胤浇M織法》第59條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令”；第61條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為了執(zhí)行本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定、命令，可以發(fā)布決定和命令”?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》中規(guī)定的“行政措施”“決定”“命令”等都是行政規(guī)范性文件的范圍。(2)對(duì)于行政措施的性質(zhì)問(wèn)題，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。一是行政行為說(shuō)，參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993年版，第307頁(yè)；二是具體行政行為說(shuō)，參見(jiàn)《中國(guó)大百科全書(shū)·法學(xué)卷》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1984年版，第671頁(yè)；三是抽象行政行為說(shuō)，參見(jiàn)柳硯濤：《質(zhì)疑“規(guī)定行政措施”》，載《行政法學(xué)研究》2007年第3期；四是行政規(guī)范性文件說(shuō)，參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2011年版，第265頁(yè)；五是行政管理手段說(shuō)，參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第381頁(yè)。但是，根據(jù)《行政訴訟法》第13條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”排除在行政訴訟的受案范圍之外。另外，《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“《行訴解釋》”)第2條對(duì)于何謂具有普遍約束力的決定和命令，作出了具體的解釋和說(shuō)明。(3)《行訴解釋》第2條規(guī)定：“具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件?！睋?jù)此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的決定、命令還有一類是不具有普遍約束力的。例如，《指導(dǎo)意見(jiàn)》排除合法性審核的文件范圍也表明了決定、命令的類型劃分。(4)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請(qǐng)示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件不納入合法性審核范圍?！痹诘聡?guó)行政法中，也有行政規(guī)則與法規(guī)命令的區(qū)分，前者的權(quán)力來(lái)源為業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、發(fā)布指令權(quán)，法律效果僅限于內(nèi)部領(lǐng)域，不設(shè)定公民的權(quán)利義務(wù)，后者需要法律的特別授權(quán)。[1]從行政規(guī)范性文件管理的地方立法來(lái)看，規(guī)范的對(duì)象一般涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的具有普遍約束力的決定、命令。(5)如《湖南省行政程序規(guī)定》第45條規(guī)定的“在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文”；《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》第2條規(guī)定的“涉及行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件”；《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第3條規(guī)定的“涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件”；《山東省行政程序規(guī)定》第43條規(guī)定的“對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力，可以反復(fù)適用的規(guī)定、辦法、規(guī)則等行政公文”；《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第2條規(guī)定的“涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的公文”。

綜上可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定、命令可以分為兩大類，其合法性審核機(jī)構(gòu)的確定也應(yīng)當(dāng)分類認(rèn)識(shí)：一是面向各省、自治區(qū)、直轄市、國(guó)務(wù)院各部門的通知、意見(jiàn)等。這類文件是對(duì)地方政府和國(guó)務(wù)院部門的宏觀要求，并非指向行政相對(duì)人的行為規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不能依據(jù)國(guó)務(wù)院的文件作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定，例如《指導(dǎo)意見(jiàn)》。因此，《行政復(fù)議法》第7條、《行政訴訟法》第53條規(guī)定的附帶審查范圍都排除了國(guó)務(wù)院的行政規(guī)范性文件。雖然這類行政規(guī)范性文件不能附帶提起復(fù)議審查、司法審查，但是，國(guó)務(wù)院制定行政規(guī)范性文件的依據(jù)是憲法、法律、行政法規(guī)，合法性審核程序是文件制定的法定程序。國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件包括“國(guó)發(fā)”“國(guó)辦發(fā)”等。二是針對(duì)特定事項(xiàng)作出的決定、命令。[2]這類文件不具有反復(fù)適用的效力，主要聚焦特定問(wèn)題的解決，如2020年6月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出的“改革完善鄉(xiāng)村醫(yī)生和獸醫(yī)資格制度，為高校相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)提供便利”的決定。文件的起草一般由各部門組織、部門的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審，然后根據(jù)文件的類型報(bào)司法部相關(guān)局進(jìn)行審核。(6)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第19項(xiàng)：國(guó)務(wù)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，適時(shí)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案，制定、修改或廢止行政法規(guī)，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。提請(qǐng)國(guó)務(wù)院討論的法律草案和審議的行政法規(guī)草案由司法部審查或組織起草，行政法規(guī)的解釋工作由司法部承辦。根據(jù)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第47項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)各地區(qū)、各部門報(bào)送國(guó)務(wù)院審批的公文，國(guó)務(wù)院辦公廳要切實(shí)履行審核把關(guān)責(zé)任，提出明確辦理意見(jiàn)。

(二)人民政府與同級(jí)黨委聯(lián)合印發(fā)文件的合法性審核機(jī)構(gòu)

2018年3月11日通過(guò)的《憲法修正案》在《憲法》第1條第2款增加了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這一規(guī)定是繼憲法序言對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)加以規(guī)定之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入憲法正文，黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法典中所處位置的不同，具有不同的內(nèi)涵。正如有的學(xué)者所言，“憲法序言與憲法正文的效力有所不同，憲法序言中黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)主要依靠黨的思想路線的號(hào)召力以及黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用?！盵3]黨的領(lǐng)導(dǎo)明確規(guī)定在憲法正文中，這標(biāo)志著黨的行為從此進(jìn)入憲法法律關(guān)系之中。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的規(guī)定，組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，體現(xiàn)了黨中央對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。具體到法治政府建設(shè)領(lǐng)域，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)文件日益普遍，如《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》。地方各級(jí)人民政府與同級(jí)黨委聯(lián)合印發(fā)文件也隨之增多，如甘肅省委辦公廳 、省政府辦公廳2020年5月5日印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理體制改革整合基層審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》。以甘肅省為例，甘肅省司法廳立法三處的首要職能就是負(fù)責(zé)省政府、省委辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件合法性審查工作。(7)http://sft.gansu.gov.cn/Show/18570，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年7月4日。逐級(jí)類推，蘭州市司法局設(shè)有立法三科，也應(yīng)承擔(dān)這一類文件的合法性審查。但是，在甘肅省的其他設(shè)區(qū)的市一級(jí)，行政規(guī)范性文件的合法性審核一般由市司法局的備案審查科負(fù)責(zé)。

(三)重組后司法行政機(jī)關(guān)合法性審核職能機(jī)構(gòu)的明確

重新組建司法部是2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，重組后的司法行政機(jī)關(guān)整合了政府法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)，回應(yīng)了法治發(fā)展進(jìn)程背景下行政機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需求。重組后的司法行政機(jī)關(guān)，它不僅作為政府的職能部門，履行相關(guān)職責(zé)，也肩負(fù)著一定的政治使命，具體表現(xiàn)為其設(shè)立了依法治國(guó)委員會(huì)辦公室。2019年1月底，司法部舉行了以“全面深化司法行政改革”為主題的新聞發(fā)布會(huì),發(fā)布了《全面深化司法行政改革綱要(2018—2022年)》(以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”) 。《綱要》立足于重新組建后的司法部的職責(zé)和使命,體現(xiàn)了重新組建后的司法部的新職能、新定位,貫穿了司法部“一個(gè)統(tǒng)籌、四大職能”的工作布局,即中央依法治國(guó)辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法治工作,在全面履職的基礎(chǔ)之上,充分發(fā)揮好行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行、公共法律服務(wù)的四大職能。

重組后的司法行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是，立法的銜接、內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化，履職能力的提升等問(wèn)題尚待解決。就行政規(guī)范性文件的合法性審核而言，明確審核機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。首先，盡快啟動(dòng)相關(guān)立法的修改，確保機(jī)構(gòu)改革與立法之間保持統(tǒng)一。長(zhǎng)期以來(lái)，政府法制機(jī)構(gòu)肩負(fù)著行政復(fù)議、行政立法和行政規(guī)范性文件合法性審查、執(zhí)法監(jiān)督、立法協(xié)調(diào)等職能，隨著政府法制機(jī)構(gòu)并入司法行政機(jī)關(guān)，相關(guān)職能也一并轉(zhuǎn)入，涉及這些領(lǐng)域的立法較多，修法任務(wù)繁重。為此，有學(xué)者建議，為避免修法范圍過(guò)大，考慮由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《司法行政機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等配套性立法，形成行政組織基本法與部門組織法相銜接的格局，以推動(dòng)新司法行政機(jī)關(guān)法律依據(jù)的規(guī)范化。在《司法行政機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等配套性立法中明確規(guī)定：“新司法行政機(jī)關(guān)已替代政府法制機(jī)構(gòu)履行職能?！盵4]其次，加強(qiáng)政府辦公廳(室)對(duì)司法行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件的審核。根據(jù)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第41、47項(xiàng)等規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳主要負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院會(huì)議文件的審核把關(guān)，提出明確的辦理意見(jiàn)。據(jù)此，政府辦公廳(室)對(duì)同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)初審后的行政規(guī)范性文件再次審核，有利于扭轉(zhuǎn)司法行政機(jī)關(guān)自己審核自己的中立難題。正如有學(xué)者所言，這種做法體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)的橫向委托關(guān)系。[5]最后，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合法性審核的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其分工的明晰和統(tǒng)一。對(duì)照《綱要》“一個(gè)統(tǒng)籌、四大職能”的機(jī)構(gòu)設(shè)置總要求，查閱各省、自治區(qū)、直轄市的司法行政機(jī)關(guān)官網(wǎng)，對(duì)于審核機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在較大差異。司法部的機(jī)關(guān)廳局部分，設(shè)有四個(gè)立法局，分管不同領(lǐng)域的行政法規(guī)起草，地方性法規(guī)、規(guī)章備案審查等職能，其中立法一局的職能中有負(fù)責(zé)司法部規(guī)范性文件審查的規(guī)定。對(duì)于國(guó)務(wù)院其他部門報(bào)送的行政規(guī)范性文件的審核，并沒(méi)有明確的規(guī)定。甘肅省司法廳機(jī)構(gòu)設(shè)置部分，分別有立法一處、立法二處、立法三處，立法三處的職能中規(guī)定了對(duì)省政府、省委辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件的合法性審查。山東省司法廳機(jī)構(gòu)設(shè)置下的機(jī)關(guān)處室部分，與行政規(guī)范性文件審核有關(guān)的處室列出了立法一處、立法二處、立法三處、備案審查處，但是，每個(gè)處室的職能難以查閱。江蘇省司法廳的機(jī)構(gòu)職能部分，設(shè)有立法一處、立法二處、備案審查處等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，備案審查處辦理有關(guān)省政府規(guī)范性文件和擬由省政府批準(zhǔn)的省級(jí)部門規(guī)范性文件的合法性審查工作。通過(guò)上述三省司法廳官網(wǎng)中機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較，可以看得出在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有一定的差異，特別是在承擔(dān)行政規(guī)范性文件合法性審核職能方面，有待更加明晰，進(jìn)而為更好履職提供機(jī)構(gòu)保障。

二、合法性審核機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)及實(shí)現(xiàn)路徑

2018年國(guó)務(wù)院通過(guò)發(fā)布《通知》《指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)啟了行政規(guī)范性文件法治化的新時(shí)代。[6]從“合法性審查”到“合法性審核”的表述變化，不僅僅是語(yǔ)詞的轉(zhuǎn)變，更體現(xiàn)了國(guó)家加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的事前監(jiān)督，完善合法性審核機(jī)制的源頭治理、依法治理、系統(tǒng)治理思維。為了保障行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)依法履職，明確的法律責(zé)任依據(jù)和暢通的追責(zé)路徑是基本保障。

(一)合法性審核機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)

行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的依據(jù)變遷，經(jīng)歷了從地方到中央的規(guī)定演變過(guò)程，時(shí)間節(jié)點(diǎn)以2018年12月《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布為界。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布之前，省級(jí)地方政府大多以規(guī)章的形式對(duì)行政規(guī)范性文件的管理作出規(guī)范，在法律責(zé)任的部分，有的地方規(guī)章沒(méi)有規(guī)定合法性審查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》(2009)只對(duì)文件的制定和備案程序作出了規(guī)范，沒(méi)有涉及法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。有的地方政府規(guī)章對(duì)審查責(zé)任的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，如《四川省行政規(guī)范性文件管理辦法》(2018)第39條的規(guī)定。(8)《四川省行政規(guī)范性文件管理辦法》(2018)第39條規(guī)定：“備案審查機(jī)構(gòu)違反本辦法規(guī)定，不履行規(guī)范性文件備案審查職責(zé)的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依法追究責(zé)任?！倍鄶?shù)地方政府規(guī)章對(duì)合法性審查機(jī)構(gòu)的責(zé)任有所規(guī)定，而且規(guī)定的內(nèi)容也相似，如《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(2015)第44條規(guī)定：“政府法制機(jī)構(gòu)未按照本辦法規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行制定審核、備案及審查，有失職行為的，由本級(jí)人民政府責(zé)令限期改正，給予通報(bào)批評(píng)。情節(jié)嚴(yán)重，造成不良后果的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！痹凇吨笇?dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布之后，行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任有了較為統(tǒng)一的規(guī)定。(9)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定： “審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任?！鄙鲜龅胤秸?guī)章、國(guó)務(wù)院文件中關(guān)于審核機(jī)構(gòu)責(zé)任的規(guī)定，并不能單獨(dú)作為追究責(zé)任的依據(jù)，必須依托相關(guān)法律的規(guī)定，主要涉及到的法律有：《公務(wù)員法》第87條、《公職人員政務(wù)處分法》第39條、《刑法》第397條等。

(二)合法性審核機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)法律責(zé)任的形式主要分為兩個(gè)方面，一是機(jī)構(gòu)的責(zé)任，如《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》第44條規(guī)定的“責(zé)令限期改正、通報(bào)批評(píng)”；二是人員的責(zé)任，如《陜西省行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理辦法》(2019)第41條規(guī)定的“造成重大不良后果的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人依法給予處分?！本腿藛T承擔(dān)的責(zé)任形式來(lái)看，主要有行政處分、政務(wù)處分、刑事責(zé)任等。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行對(duì)于行政規(guī)范性文件監(jiān)督的規(guī)定，上述責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，可以通過(guò)以下路徑得以實(shí)現(xiàn)。

一是備案審查。行政規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)取決于文件的制定主體，相關(guān)依據(jù)主要有：《監(jiān)督法》《通知》、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等。(10)《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(2009)第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指在本行政區(qū)域內(nèi)涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的下列文件：(一)各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議、決定；(二)省人民政府、較大的市的人民政府制定的規(guī)章；(三)縣級(jí)以上人民政府發(fā)布的決定、命令等；(四)其他規(guī)范性文件?！备鶕?jù)上述規(guī)定，地方人民政府的行政規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)人民政府和同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)備案，地方人民政府部門的行政規(guī)范性文件需報(bào)本級(jí)人民政府備案。垂直管理部門的行政規(guī)范性文件報(bào)上一級(jí)主管部門備案，抄送同級(jí)人民政府。備案審查機(jī)關(guān)的處理方式一般有以下幾種情形：準(zhǔn)予備案，準(zhǔn)予備案并附提請(qǐng)注意的書(shū)面審查意見(jiàn)，限期修改、廢止的書(shū)面審查意見(jiàn)，撤銷等。根據(jù)備案機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，追溯行政規(guī)范性文件制定程序中合法性審核機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

二是行政復(fù)議或行政訴訟附帶審查。根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條、27條，《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，除國(guó)務(wù)院的行政規(guī)范性文件外，其他行政規(guī)范性文件都可以在行政復(fù)議、行政訴訟中請(qǐng)求附帶審查，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議審查中可以對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查，對(duì)于不合法的依據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)限自行處理或轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理。就行政訴訟實(shí)踐來(lái)看，行政規(guī)范性文件審查啟動(dòng)的類型主要包括三類。第一，原告起訴時(shí)提出。如鄒平祥、張翠英上訴蘭州市安寧區(qū)規(guī)劃國(guó)土資源局土地行政征收一案，上訴人對(duì)該行政行為依據(jù)的批復(fù)、公告不服，要求中止審理，法院認(rèn)為被告安寧國(guó)土局實(shí)施的上述行為符合土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的“兩公告、一登記”要求，程序合法。(11)參見(jiàn)(2017)甘71行終111號(hào)。第二，被告舉證時(shí)提交。如李小靖訴蘭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)房地產(chǎn)管理局案，被告提交其依據(jù)該《蘭州房地產(chǎn)交易中心關(guān)于房屋登記和房地產(chǎn)市場(chǎng)管理工作指南》作出行政行為的規(guī)范性文件，而本案中，原告只是提出被告適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，而未要求法院附帶審查，但在判決書(shū)中法院表述被告依據(jù)該規(guī)定作出的行政行為是符合法律及規(guī)范性文件規(guī)定的。(12)參見(jiàn)(2017)甘71行終127號(hào)第三，法院主動(dòng)審查。如馬延圣訴蘭州市公安局城關(guān)分局案，原告未提出對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定的事實(shí)不服，但法院在判決書(shū)中，通過(guò)對(duì)《甘肅省公安機(jī)關(guān)治安管理部門實(shí)施治安處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)》的審查，認(rèn)為被告以此認(rèn)定的證據(jù)不足。(13)參見(jiàn)(2017)甘7101行初70號(hào)。根據(jù)《行訴解釋》第149條的規(guī)定，審判機(jī)關(guān)的后續(xù)處理途徑一般有以下三個(gè)方面：一是對(duì)于不合法的行政規(guī)范性文件不作為審理的依據(jù)；二是向制定行政規(guī)范性文件的主體提出司法建議；三是向制定主體的本級(jí)人民政府、上一級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)抄送司法建議。復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的直接或間接處理意見(jiàn)，都將會(huì)影響到合法性審核機(jī)構(gòu)的責(zé)任承擔(dān)。

三是監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查屬于行政監(jiān)督的范圍，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。這里的監(jiān)督檢查是指內(nèi)部監(jiān)督，根據(jù)我國(guó)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制，政府的部門受雙重領(lǐng)導(dǎo)，政府部門的文件在接受部門內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，還要接受同級(jí)政府的監(jiān)督，上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府的行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《通知》的規(guī)定，監(jiān)督機(jī)關(guān)檢查的內(nèi)容主要包括：行政規(guī)范性文件是否存在減損個(gè)人和組織合法權(quán)益，違反上位法的規(guī)定增加義務(wù)等情形；行政規(guī)范性文件是否存在降低政府公信力和影響政府社會(huì)評(píng)價(jià)的情形。經(jīng)檢查后，處理的方式表現(xiàn)為：依照黨紀(jì)和國(guó)法追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部和直接責(zé)任人員的責(zé)任，以約談和專門督導(dǎo)等方式，對(duì)問(wèn)題頻發(fā)、造成嚴(yán)重后果的地方和部門督促整改，根據(jù)問(wèn)題嚴(yán)重程度決定是否向社會(huì)曝光。

四是法治督察。根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》的規(guī)定，法治政府基本建成是2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。為了督促和推動(dòng)法治政府建設(shè)責(zé)任落實(shí)情況，2019年4月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室、地方各級(jí)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)作為“督察單位”，督察對(duì)象包括地方各級(jí)黨委履行推進(jìn)本地區(qū)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、地方各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門履行推進(jìn)本地區(qū)、本部門法治政府建設(shè)主體職責(zé)。對(duì)于地方政府及其部門的督察內(nèi)容中就包括了全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的情況。就責(zé)任追究而言，督察單位發(fā)現(xiàn)督察對(duì)象的行政立法、行政規(guī)范性文件存在違反上位法的情形，督察單位應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)單位依紀(jì)依法進(jìn)行責(zé)任追究。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，采用激勵(lì)與懲戒相結(jié)合的方式，行政規(guī)范性文件合法性審核作為法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)，適時(shí)進(jìn)行審核情況通報(bào)，激勵(lì)和表?yè)P(yáng)先進(jìn)，對(duì)于審核工作問(wèn)題突出的單位，督察整改，合法性審核造成不良后果的，追究黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。

五是異議審查。參照《立法法》第99條賦予個(gè)人和組織對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)提出審查建議的權(quán)利這一立法精神，關(guān)于行政規(guī)范性文件管理的地方政府規(guī)章中也都有類似規(guī)定，如《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》第34條、《湖南省行政程序規(guī)定》第53條、《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第56條等。綜合上述規(guī)定，公民、法人和其他組織提出審查申請(qǐng)或建議，既可以向行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出，也可以向備案審查機(jī)構(gòu)提出，受理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理并向申請(qǐng)人反饋處理結(jié)果。根據(jù)處理結(jié)果，合法性審核機(jī)構(gòu)負(fù)有責(zé)任的，依法依紀(jì)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。甘肅人大網(wǎng)專門設(shè)有地方性法規(guī)公民建議受理平臺(tái)，可以考慮將這種平臺(tái)運(yùn)用于行政規(guī)范性文件的異議審查方面。

三、合法性審核機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)的保障

行政規(guī)范性文件的合法性審核機(jī)構(gòu)可以分為兩大類，一類是制定主體內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)，另一類是司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)專門負(fù)責(zé)審核的機(jī)構(gòu)。在國(guó)家層面全面推進(jìn)依法治國(guó)的任務(wù)體系中，法治政府建設(shè)任務(wù)最重也最為艱巨，為此，審核機(jī)構(gòu)的責(zé)任要求也更加嚴(yán)格，如重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的推行、行政規(guī)范性文件合法性審核的全面推行和加強(qiáng)等。為了上述制度的順利運(yùn)行，也為了規(guī)范追責(zé)體系，體現(xiàn)監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重的組織法理念，提升審核機(jī)構(gòu)的法治能力、輔之以審核管理信息平臺(tái)建設(shè)，以文件類型區(qū)分審核機(jī)構(gòu)的責(zé)任，必將對(duì)于審核機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)責(zé)任提供有力保障。

(一)提升審核機(jī)構(gòu)的法治能力

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的偉大進(jìn)程中，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其廣大公職人員法治能力的提升至關(guān)重要。行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)肩負(fù)著大量行政規(guī)范性文件合法與否的前端審核職責(zé)，審核人員的法治能力決定著文件的審核質(zhì)量。在提升審核機(jī)構(gòu)及其人員法治能力方面，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面。一是招錄環(huán)節(jié)的資質(zhì)保障。根據(jù)中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》的要求，法律職業(yè)資格日益受到政府部門的重視，特別是對(duì)于政府部門中肩負(fù)執(zhí)法決定審核、行政復(fù)議審理的人員，具備法律職業(yè)資格是招錄的基本條件。另外，隨著國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)化解爭(zhēng)議工作的加強(qiáng)，從事行政調(diào)解、行政裁決等職能的人員也應(yīng)當(dāng)具備法律職業(yè)資格。因此，不論是政府部門的法制機(jī)構(gòu)，還是司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)行政規(guī)范性文件合法性審核的機(jī)構(gòu)，招錄審核人員應(yīng)當(dāng)以具備法律職業(yè)資格為基本條件。二是審核人員能力提升。重點(diǎn)包括政治素質(zhì)和專業(yè)能力，政治素質(zhì)的提高主要通過(guò)政治學(xué)習(xí)、警示教育、誠(chéng)信教育等方面進(jìn)行，可以借助線上平臺(tái)輔之以集中學(xué)習(xí)的方式。專業(yè)能力的提升可以通過(guò)定期學(xué)習(xí)培訓(xùn)和同行交流等途徑進(jìn)行，特別應(yīng)重視走出去的方式，拓寬審核人員視野，汲取發(fā)達(dá)地區(qū)審核經(jīng)驗(yàn)，打造正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的審核人員隊(duì)伍。三是充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，政府法律顧問(wèn)的組成人員主要包括：原政府法制機(jī)構(gòu)人員，法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、律師等。政府法律顧問(wèn)發(fā)揮作用的領(lǐng)域表現(xiàn)為：行政規(guī)范性文件合法性審核、重大行政決策專家論證、疑難復(fù)雜案件行政復(fù)議等。根據(jù)這一要求，近年來(lái)地方各級(jí)人民政府及其部門已相繼完善了法律顧問(wèn)制度，但是，在法律顧問(wèn)的作用發(fā)揮方面，各地的做法參差不齊，對(duì)于法律顧問(wèn)的權(quán)責(zé)明晰方面還不夠完善。

(二)加快審核管理信息平臺(tái)建設(shè)

隨著政府法制機(jī)構(gòu)并入司法行政機(jī)關(guān)，行政規(guī)范性文件合法性審核工作相對(duì)集中，審核任務(wù)更為繁重。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，其中對(duì)于發(fā)揮大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的重要作用，提出了具體要求。黨的十九屆四中全會(huì)決定特別強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮科技支撐在社會(huì)治理中的積極作用?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于各地審核管理信息平臺(tái)的完善也提出了總體要求。(14)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：要積極探索利用信息化手段推進(jìn)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，完善合法性審核管理信息平臺(tái)，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)管理要求，做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)的銜接，實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通。建立合法性審核臺(tái)賬，對(duì)已審核的規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強(qiáng)對(duì)審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，推動(dòng)信息共享和整合，切實(shí)提高審核實(shí)效。但是，查閱各省司法廳官網(wǎng)，合法性審核平臺(tái)寥寥無(wú)幾。以備案審查信息化工作起步較早的江蘇為例，江蘇人大網(wǎng)上能夠查看到“規(guī)范性文件報(bào)備平臺(tái)”，進(jìn)入平臺(tái)后，最新的記錄是2020年第一季度報(bào)送江蘇省人大備案的規(guī)范性文件目錄，總計(jì)20項(xiàng)。在法治督察過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政規(guī)范性文件合法性審核平臺(tái)建設(shè)的檢查，盡快落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求。

(三)因文件類型的不同而區(qū)分審核機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

對(duì)于行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)在何種情形下承擔(dān)法律責(zé)任，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“審核機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴(yán)重后果的，依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任?！钡胤秸?guī)章的規(guī)定都比較粗疏，多以“違法情節(jié)嚴(yán)重，造成不良后果”等表述呈現(xiàn)。目前來(lái)看，行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)構(gòu)審核問(wèn)責(zé)的信息公開(kāi)得較少，難以對(duì)上述的問(wèn)責(zé)條件具體化。這里以2018年10月最高人民法院公布的9起規(guī)范性文件附帶審查案例為分析對(duì)象，以司法審查的視角來(lái)觀察行政規(guī)范性文件“違法情節(jié)嚴(yán)重，造成不良后果”的具體表現(xiàn)形式。因?yàn)椋鶕?jù)前文的論述，行政訴訟附帶審查也是倒查審核機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的一個(gè)途徑。

在公布的9起案例中，除了7、8、9號(hào)案例分別因?yàn)樾姓?guī)范性文件與決定無(wú)關(guān)聯(lián)、程序性行為不可訴、附帶審查的文件不是具體行政行為的依據(jù)而對(duì)文件沒(méi)有進(jìn)行附帶審查之外，其余6個(gè)案例都進(jìn)行了附帶審查。(15)行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例(2018年10月30日發(fā)布)：1.徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用案；2.方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰案；3.袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收案；4.大昌三昶(上海)商貿(mào)有限公司訴北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰案；5.鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案；6.上海蘇華物業(yè)管理有限公司訴上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)物業(yè)服務(wù)資質(zhì)行政許可案；7.孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案；8.成都金牌天使醫(yī)療科技有限責(zé)任公司訴四川省成都市科學(xué)技術(shù)局科技項(xiàng)目資助行政許可案；9.毛愛(ài)梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案。從審查結(jié)果來(lái)看，1、3、5號(hào)案例中法院最終判決行政規(guī)范性文件不合法不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)。從這3例案件來(lái)看，行政規(guī)范性文件分別存在限縮上位法的規(guī)定、擴(kuò)大污水處理費(fèi)的征收范圍、違背《婦女權(quán)益保障法》的立法精神等情形。2、4、6號(hào)案例的處理結(jié)果都對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行了肯定，分別表現(xiàn)為：認(rèn)可了行政規(guī)范性文件的規(guī)定，并未對(duì)《治安管理處罰法》第39條的規(guī)定作擴(kuò)大解釋；文件的規(guī)定與《食品安全法》保障公眾食品安全和身體健康的立法目的相一致；文件對(duì)于物業(yè)服務(wù)專職人員的解釋和細(xì)化與《行政許可法》的規(guī)定不沖突。

分析前述案例的判決結(jié)果，不難看出，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件能否作為具體行政行為的依據(jù)，因文件是否關(guān)涉公共利益而對(duì)其要求有所差異。如前所述，1、3、5號(hào)案例中，作為具體行政行為依據(jù)的文件對(duì)行政相對(duì)人的利益有減損，并不直接關(guān)涉公共利益，對(duì)這類文件的法律控制較為嚴(yán)格。2、4、6號(hào)案例中，作為具體行政行為依據(jù)的文件在對(duì)行政相對(duì)人作出不利決定的同時(shí)，對(duì)公共安全具有保障作用，如消防安全、食品安全、優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)等，對(duì)這類文件的合法性要求不限于上位法的字面規(guī)定，從有利于公共安全的角度尊重行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。

綜上，本文認(rèn)為，行政規(guī)范性文件合法性審核責(zé)任條件與行政規(guī)范性文件的類型有關(guān)聯(lián)。關(guān)于行政規(guī)范性文件的分類，有學(xué)者從制定主體、制定目的、調(diào)整對(duì)象、法律效果等角度進(jìn)行劃分，以制定目的為標(biāo)準(zhǔn)分為執(zhí)行性規(guī)范、補(bǔ)充性規(guī)范、自主性規(guī)范；[7]有學(xué)者從功能主義的視角，以立法對(duì)行政規(guī)范性文件的要求程度不同，將行政規(guī)范性文件分為執(zhí)行命令、授權(quán)命令、職權(quán)命令三種形態(tài)。[8]上述的自主性規(guī)范和職權(quán)命令在概念表述中都表明其權(quán)限依據(jù)來(lái)自于憲法和組織法的規(guī)定，不需要有其他法律依據(jù)，但是，作為行政規(guī)范性文件，仍然要求不得與有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳于2020年7月21日發(fā)布的 《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕24號(hào))，其中明確要求：“各地要落實(shí)屬地管理責(zé)任，在保障安全衛(wèi)生、不損害公共利益等條件下，堅(jiān)持放管結(jié)合，合理設(shè)定流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所?！边@一文件的出臺(tái)，具有特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，受新冠肺炎疫情的影響，全球經(jīng)濟(jì)遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，2020年6月，李克強(qiáng)總理在山東煙臺(tái)考察時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了地?cái)偨?jīng)濟(jì)的重要性?；谏鲜鑫募囊?guī)定，地方各級(jí)人民政府紛紛發(fā)布文件，對(duì)于地?cái)偨?jīng)濟(jì)放寬規(guī)制。(16)根據(jù)蘭州市城市管理委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于全面做好服務(wù)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的通知》，蘭州市對(duì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”實(shí)行“五個(gè)放寬”：(1)放寬占道經(jīng)營(yíng)。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有占道需求的企業(yè)、店鋪可越門店經(jīng)營(yíng)；開(kāi)辟自產(chǎn)自銷農(nóng)戶綠色通道，合理增加設(shè)置瓜果便民攤點(diǎn)數(shù)量；精細(xì)化管理早餐攤點(diǎn)，適當(dāng)擴(kuò)大設(shè)置區(qū)域。(2)放寬流動(dòng)攤點(diǎn)。在主干道以外的背街小巷、住宅小區(qū)周邊允許流動(dòng)攤販進(jìn)行規(guī)范經(jīng)營(yíng)。(3)放寬便民攤點(diǎn)。在住宅小區(qū)周邊可進(jìn)行修配鎖、修傘、修擦鞋、縫紉織補(bǔ)等便民服務(wù)攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。(4)放寬促銷活動(dòng)大型商場(chǎng)在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)內(nèi)可開(kāi)展戶外臨時(shí)促銷活動(dòng)。(5)放寬便民市場(chǎng)。在滿足周邊居民日常需求和居民生活便利的條件下，可在相應(yīng)區(qū)域適當(dāng)增設(shè)便民市場(chǎng)。但是，不論是國(guó)務(wù)院的文件還是地方各級(jí)人民政府的文件，都要求外擺地?cái)偟倪\(yùn)營(yíng)前提需滿足下述條件，即不占用盲道和消防通道、不影響城市交通和環(huán)境衛(wèi)生、不侵害公眾和他人利益、不影響污染防治、不毀損綠化和市政設(shè)施等。這也就表明放寬地?cái)偨?jīng)濟(jì)的相關(guān)文件不得與《道路交通安全法》《消防法》《環(huán)境保護(hù)法》《城市管理執(zhí)法辦法》、地方人民政府制定的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)章等立法相抵觸。執(zhí)行性規(guī)范性文件的法律控制是最為嚴(yán)格的，不能在上位法規(guī)定的范圍以外任意增加或減少內(nèi)容，否則就被認(rèn)定為不合法。補(bǔ)充性規(guī)范性文件在認(rèn)定時(shí)主要審查補(bǔ)充規(guī)定有無(wú)立法的規(guī)定，內(nèi)容方面應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)。

隨著社會(huì)發(fā)展中各類復(fù)雜特殊情形的增多，特別是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的不確定問(wèn)題頻發(fā)，行政機(jī)關(guān)憑借其解決問(wèn)題的專業(yè)優(yōu)勢(shì)日益凸顯，因此，肯定和支持行政機(jī)關(guān)在憲法和組織法規(guī)定的范圍內(nèi)，自主制定行政規(guī)范性文件，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，例如應(yīng)急管理、房?jī)r(jià)調(diào)控、車輛限行、裁量權(quán)控制等領(lǐng)域。這類行政規(guī)范性文件的審核責(zé)任應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)的自主裁量權(quán)限，體現(xiàn)對(duì)行政的尊讓原則。橫向比較，國(guó)外也有類似情形，如日本行政規(guī)則的外部化現(xiàn)象，傳統(tǒng)行政規(guī)則的效力僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政規(guī)則的影響范圍也發(fā)生了變化，如司法審查中對(duì)于校規(guī)、營(yíng)造物規(guī)則的審查，行政裁量基準(zhǔn)、給付規(guī)則、指導(dǎo)綱要等行政機(jī)關(guān)的行政基準(zhǔn)也引起了社會(huì)的關(guān)注。[9]在美國(guó)行政法中，法規(guī)內(nèi)容必須合理，合理的前提條件是制定權(quán)限在法律范圍內(nèi)、內(nèi)容不違反憲法和法律的規(guī)定。但對(duì)于合理的要求，只有當(dāng)不合理的程度非常嚴(yán)重，表現(xiàn)出專橫、武斷的性質(zhì)時(shí)，才能成為撤銷的理由。[10]

合法性審核是具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件制定的必經(jīng)程序，這一程序制度的保障在于明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。《指導(dǎo)意見(jiàn)》及地方政府規(guī)章中“造成嚴(yán)重后果、不良后果”等模糊表述，難以準(zhǔn)確界定審核責(zé)任的承擔(dān)。當(dāng)前以國(guó)家層面政策性文件為指導(dǎo)、地方規(guī)章各自為政的規(guī)范局面，不利于倒逼審核機(jī)構(gòu)盡職履責(zé)。借鑒重大行政決策程序規(guī)范的立法路徑，總結(jié)地方立法的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件管理法規(guī)，結(jié)束分散立法局面，有利于行政規(guī)范性文件合法性審核制度的法治化。