王廣輝

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

1 國(guó)家治理體系中的監(jiān)察制度改革與憲法權(quán)威維護(hù)之關(guān)系

黨的十九屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)概括為13個(gè)方面，其中監(jiān)察制度屬于國(guó)家監(jiān)督體系的組成部分。從內(nèi)容上看，國(guó)家治理體系中包含的各項(xiàng)制度都有憲法基礎(chǔ)，都屬于憲法規(guī)定的國(guó)家重要制度。從這個(gè)意義上講，國(guó)家治理體系中的各項(xiàng)制度都與憲法有直接的關(guān)系，都屬于憲法性的問(wèn)題。監(jiān)察制度也不例外，監(jiān)察制度是經(jīng)過(guò)試點(diǎn)改革的探索，得到2018年憲法修正案確認(rèn)的、以獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)存在為特征的制度。盡管，目前從中央到地方都按照憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)，開(kāi)始行使不同于改革之前隸屬于行政權(quán)的監(jiān)察職能，但有關(guān)監(jiān)察制度改革涉及的憲法問(wèn)題，并不會(huì)因此而完全得到解決。其中，關(guān)于在憲法修改之前就進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)是否構(gòu)成違憲的爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)上涉及的是改革與憲法權(quán)威維護(hù)之間的關(guān)系。2018年的憲法修正案規(guī)定了獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立設(shè)置有了憲法上的依據(jù)，獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)是否合憲的爭(zhēng)議已經(jīng)有了確定的結(jié)論。但我們需要以此為契機(jī)，在法理上講清楚：憲法上沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，是否就必然是違背憲法的。因?yàn)樵诮窈蟮母母镞^(guò)程中，還會(huì)遇到類(lèi)似的問(wèn)題。我們既不能借改革的名義不遵守憲法，也不能將改革與遵守憲法對(duì)立起來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的所謂“良性違憲”[1]的主張實(shí)際上就是將改革與遵守憲法對(duì)立起來(lái)的典型表現(xiàn)。

自憲法產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家實(shí)行的重要制度都會(huì)在憲法中有所規(guī)定。遵守憲法、維護(hù)憲法的權(quán)威，就是對(duì)憲法中確認(rèn)的重要制度的堅(jiān)持與守護(hù)。對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革，必然會(huì)面臨改革與憲法的既有規(guī)定是否符合的問(wèn)題。其表現(xiàn)為：改革或與現(xiàn)有的規(guī)定存在沖突，或在現(xiàn)有規(guī)定中找不到依據(jù)。處理改革與憲法的關(guān)系時(shí)，必須針對(duì)這些不同情況加以區(qū)別對(duì)待。既不能為了進(jìn)行改革而完全不考慮憲法的權(quán)威，也不能為了憲法的權(quán)威而不進(jìn)行改革，必須在改革與維護(hù)憲法權(quán)威之間尋找最佳的結(jié)合點(diǎn)。這個(gè)最佳的結(jié)合點(diǎn)不是要減弱改革應(yīng)有的效果，從而維護(hù)憲法在形式上的權(quán)威；也不是任意地對(duì)憲法進(jìn)行修改，以追求改革效果的最大化。

解決憲法與改革之間的關(guān)系，首先面臨的是“憲法是什么”的問(wèn)題。原因在于，當(dāng)改革遭遇是否符合憲法的疑問(wèn)或爭(zhēng)議時(shí)，憲法構(gòu)成了判斷的基準(zhǔn)。對(duì)“憲法是什么”的不同回答或理解，也就意味著存在著不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如，決斷主義憲法學(xué)的主張者卡爾·斯密特，就將憲法區(qū)分為“絕對(duì)的憲法概念”“相對(duì)的憲法概念”等。其中，“絕對(duì)的憲法概念”的含義又可分為3個(gè)層次。①“憲法=一個(gè)特定國(guó)家的政治統(tǒng)一性和社會(huì)秩序的具體的整體狀態(tài)。” ②“憲法=一種特殊類(lèi)型的政治和社會(huì)秩序……憲法是指具體的統(tǒng)治和服從關(guān)系……在這里，憲法=政體?！雹邸皯椃?政治統(tǒng)一體的動(dòng)態(tài)生成原則。有一種根本的活在根基處涌動(dòng)的力量或能量，使政治統(tǒng)一體處于不斷形成、不斷被創(chuàng)造的過(guò)程中，憲法就是這個(gè)過(guò)程的原則?！盵2]“相對(duì)意義上的憲法是指?jìng)€(gè)別的憲法律……并不具有‘諸法律的法律’那種意義上的根本性。”[2]如果按照此種劃分，在思考改革的合憲性問(wèn)題時(shí)，就應(yīng)當(dāng)區(qū)分所謂的“違反憲法”是違反絕對(duì)意義的憲法還是相對(duì)意義的憲法。也就是說(shuō)，存在著違反相對(duì)意義的憲法但并不違反絕對(duì)意義憲法的可能性。在此情形下，改革措施究竟是否構(gòu)成違憲，本身是存在爭(zhēng)議的。此外，就表現(xiàn)為規(guī)范形態(tài)的憲法文本而言，需要解決遵守憲法是遵守憲法中的具體規(guī)定還是所蘊(yùn)含的精神、貫穿的原則。這一問(wèn)題的要害之處在于，改革中采取的措施與憲法的具體規(guī)定不一致、或者沒(méi)有憲法上的明確依據(jù)，是否構(gòu)成對(duì)憲法的違反。

基于上述分析，判斷改革是否符合憲法，不能單方面要求所有的改革被動(dòng)地適應(yīng)憲法的既有規(guī)定，憲法也應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)改革的需要，這樣才能在憲法與改革之間建立起良性的互動(dòng)關(guān)系。具體而言，當(dāng)改革與遵守憲法發(fā)生沖突的時(shí)候，一方面，不能簡(jiǎn)單照搬憲法中的某些規(guī)定，而應(yīng)從憲法的精神、原則等更高層面來(lái)思考改革是否真的違反了憲法，違反的是形式意義上的憲法還是實(shí)質(zhì)意義上的憲法(所謂實(shí)質(zhì)意義上的憲法，不是指實(shí)際存在的有關(guān)國(guó)家組織的具體規(guī)則，而是指憲法遵循的原理以及在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)的權(quán)力架構(gòu)，特別是相關(guān)重要制度蘊(yùn)含的法理)。否則，得出的結(jié)論就可能存在簡(jiǎn)單化、標(biāo)簽化的問(wèn)題，既有可能阻礙改革的進(jìn)行，更有可能在實(shí)質(zhì)上損害憲法的權(quán)威。原因在于，改革的最終效果必須保證改革之前與改革之后的制度在憲法上不出現(xiàn)“斷裂”，也就是形式上的變革仍然能夠?yàn)閼椃ǖ摹办`魂”所統(tǒng)攝，方能確保憲法的延續(xù)而不是被否定。堅(jiān)持這一點(diǎn)，才能保證我們進(jìn)行的改革是對(duì)既有制度的發(fā)展和完善。另一方面，除了盡可能將改革納入憲法的范圍進(jìn)行之外，也要考慮憲法是否能夠?yàn)榧磳⑦M(jìn)行的改革提供根據(jù)，有無(wú)回應(yīng)改革要求的必要。憲法不能在靜態(tài)的意義上去理解，要用發(fā)展的眼光去看待。判斷改革是否違反憲法是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，并非僅僅從憲法文本的字面規(guī)定就能得出確切的結(jié)論。改革即便存在違憲的嫌疑，也不能僅僅從是否“違憲”這個(gè)角度進(jìn)行思考，還應(yīng)該考慮是否能夠采取憲法的方法去解決，也就是憲法是否應(yīng)該去主動(dòng)回應(yīng)。

斯密特的憲法理論中，還提出了“憲法的修改”“憲法的廢止”“憲法的打破”“憲法的臨時(shí)中止”等概念。其中，有助于我們思考憲法與改革之間形成良性互動(dòng)關(guān)系的，除了“憲法的修改”之外，還有“憲法的打破”。按照斯密特的界定，“憲法的打破”是指“針對(duì)一個(gè)或幾個(gè)特別的個(gè)別事例違反憲法法規(guī)……其前提條件是，被打破的憲法法規(guī)在其他情形下仍一如既往地有效，因而既沒(méi)有被永久地廢除，也沒(méi)有臨時(shí)失效”[2]。這里包括，不經(jīng)憲法修改的程序?qū)椃ǖ拇蚱埔约敖?jīng)過(guò)憲法修改的程序?qū)椃ǖ拇蚱苾蓚€(gè)方面。經(jīng)過(guò)憲法修改程序而對(duì)憲法進(jìn)行的打破，不容易受到“合憲性”的質(zhì)疑，因?yàn)橹辽僭诔绦蛏戏蠎椃ǖ囊?。不?jīng)過(guò)憲法修改程序而對(duì)憲法的打破，實(shí)質(zhì)是對(duì)憲法中不符合社會(huì)發(fā)展需要的內(nèi)容的突破，或者是對(duì)現(xiàn)有制度的改良，目的并非否定既有的制度，而是對(duì)既有制度的完善。就監(jiān)察制度的改革而言，憲法修正案通過(guò)之前，形式上沒(méi)有規(guī)定獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，并不意味著通過(guò)改革就不能設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)；或者對(duì)普通法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的規(guī)定進(jìn)行修改，就一定是被憲法所不允許的。將原本設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)，就屬于對(duì)憲法的打破，但打破的并非是國(guó)家權(quán)力中蘊(yùn)含的監(jiān)察職能，而是對(duì)這種職能進(jìn)行的重新配置，國(guó)家本應(yīng)具有的監(jiān)察職能依然存在，并沒(méi)有因此而遭到否定或廢棄。

2 監(jiān)察制度改革與憲法規(guī)定的國(guó)家治理體系應(yīng)遵循原理之關(guān)系

我國(guó)國(guó)家治理體系的各個(gè)組成部分，都必須遵循憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力與基本權(quán)利關(guān)系進(jìn)行調(diào)整而遵循的原理，監(jiān)察制度的改革也不能例外。

在憲法的原理之中，能夠?yàn)楸O(jiān)察制度改革提供直接支撐的就是“一切權(quán)力屬于人民”和“權(quán)力制約”的基本原則。其中“一切權(quán)力屬于人民”的原則，回答的是國(guó)家權(quán)力的所有問(wèn)題，根據(jù)這一原則，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力在本源上屬于人民所有。但在代議制民主制度下，人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的所有并不必然意味著人民去直接行使國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行具體的決定與管理。真正能夠決定和管理國(guó)家事務(wù)的是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)。無(wú)論設(shè)置哪些國(guó)家機(jī)關(guān)，它們的權(quán)力都被認(rèn)為是來(lái)自人民的委托，對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用必須建立在服從人民意志的基礎(chǔ)上，具體就表現(xiàn)為遵守體現(xiàn)人民意志的法律。因此，立憲的任務(wù)完成以后，人民作為主權(quán)者需要退隱于幕后而不再出場(chǎng)，但卻不能因此而放棄對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與控制[3]。如此一來(lái)，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)不是問(wèn)題的關(guān)鍵所在，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，必須將監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力納入人民意志的控制之下，以體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力的行使是在遵從人民意志的基礎(chǔ)上。凡是做到這一點(diǎn)者，或者是遵循“一切權(quán)力屬于人民”的原理而建立起來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在實(shí)質(zhì)上都是符合憲法要求的。重構(gòu)后的監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的職權(quán)，是對(duì)原來(lái)行政機(jī)關(guān)中監(jiān)察部門(mén)享有的行政監(jiān)察職權(quán)、人民檢察院享有的對(duì)公職人員職務(wù)犯罪的偵察權(quán)以及黨的紀(jì)律檢查組織享有的紀(jì)律檢查權(quán)的整合，雖然具有多元混合的特點(diǎn)，但并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)出新的權(quán)力類(lèi)型[4]。在現(xiàn)有的憲法體制下，上述原本由不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，也都是來(lái)自人民，建立在人民委托的基礎(chǔ)之上。這些權(quán)力由重構(gòu)后的監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)集中行使，并沒(méi)有改變其來(lái)自人民的屬性，也不是人民的重新委托，實(shí)質(zhì)上是符合一切權(quán)力屬于人民的憲法原則的。也就是說(shuō)，重構(gòu)的監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，即便是在目前的憲法之中，也是得到承認(rèn)的，數(shù)量上沒(méi)有增加，屬性上沒(méi)有改變，實(shí)質(zhì)上并不違背現(xiàn)行的憲法。

“權(quán)力制約”的要求，一方面表現(xiàn)為所有的國(guó)家權(quán)力都來(lái)自人民，當(dāng)然要受體現(xiàn)人民意志的國(guó)家法律的制約，權(quán)力的行使必須遵循法律規(guī)定的條件和程序，不能任意地運(yùn)用，更不能濫用，以免造成人民委托給國(guó)家權(quán)力的目的不能實(shí)現(xiàn)。另一方面，任何國(guó)家機(jī)關(guān)在行使人民委托的權(quán)力時(shí)，必須遵循憲法和法律關(guān)于權(quán)力劃分的規(guī)定，也就是要符合人民對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的分工，體現(xiàn)為各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力都是有限的。特別是在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大)是權(quán)力機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)都要接受人大的監(jiān)督。實(shí)際上，也就是讓人大對(duì)其他機(jī)關(guān)形成制約，以保證其他機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的運(yùn)用能夠隨時(shí)接受人民通過(guò)人大進(jìn)行的監(jiān)督和制約。有學(xué)者指出，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)行的各項(xiàng)改革以及為此而進(jìn)行的憲法修改，如何更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，是一項(xiàng)重要的內(nèi)容，“制約和監(jiān)督公共權(quán)力都是我國(guó)政治體制改革以及中國(guó)特色社會(huì)主義憲制建設(shè)的焦點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)所在”[5]。具體到監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，它所擁有的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上就是監(jiān)督和制約的權(quán)力，即通過(guò)監(jiān)察對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)在運(yùn)用權(quán)力過(guò)程中存在的違法失職行為進(jìn)行制約。這種制約的性質(zhì)，可以通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的權(quán)力得到充分的體現(xiàn)。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)設(shè)定，監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)包括：對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施。從監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的權(quán)力內(nèi)容以及可以采取的相關(guān)措施看，目的在于將行使國(guó)家權(quán)力的公職人員的行為限定在合法的范圍內(nèi)，公職人員的行為一旦超越法律界限，就要依法受到相應(yīng)的處罰，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3 監(jiān)察制度改革與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系

從憲法規(guī)定的國(guó)家治理體系中探尋重構(gòu)后的監(jiān)察制度的存在根據(jù)，毫無(wú)疑問(wèn)，應(yīng)該是人民代表大會(huì)制度。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”原則的制度，是我國(guó)的根本政治制度。在人民代表大會(huì)制度下，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民通過(guò)直接或間接方式選出的代表組成，承擔(dān)將人民的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志、進(jìn)行立法,或者對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行決定的功能。其他國(guó)家機(jī)關(guān)都屬于執(zhí)行人大意志的機(jī)關(guān)，受人大的監(jiān)督。這樣的權(quán)力架構(gòu)中，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位高于其他機(jī)關(guān)，對(duì)其他機(jī)關(guān)享有監(jiān)督的權(quán)力，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。根據(jù)這一權(quán)力架構(gòu)，只要確保人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威，其他機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過(guò)程中要受人大的監(jiān)督，就在根本上符合人民代表大會(huì)制度的屬性和要求。即便是此前進(jìn)行的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，也是經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，完全符合人民代表大會(huì)制度的權(quán)力架構(gòu)要求[6]。新設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)制度造成破壞，在某種程度上可以認(rèn)為是對(duì)人民代表大會(huì)制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。也就是說(shuō)，對(duì)人民代表大會(huì)制度內(nèi)容尤其是其權(quán)力架構(gòu)組成的理解，要區(qū)分既有的制度內(nèi)容與其所蘊(yùn)含的未來(lái)發(fā)展可能性。將人民代表大會(huì)制度內(nèi)容做僵化的理解，將現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度的權(quán)力架構(gòu)做絕對(duì)化的理解，認(rèn)為凡是與現(xiàn)在不同，就是對(duì)人民代表大會(huì)制度的破壞，就是違背憲法。這樣的理解無(wú)疑會(huì)扼殺人民代表大會(huì)制度未來(lái)發(fā)展完善的空間。

按照斯密特的決斷主義憲法學(xué)理論，人民代表大會(huì)制度就是中國(guó)人民在制定憲法時(shí)作出的政治決斷或選擇，其他的制度都建立在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上，依賴(lài)于人民代表大會(huì)制度而存在，具有不可改變、廢除、拋棄的屬性，是憲法的核心保障內(nèi)容，對(duì)憲法的修改構(gòu)成限制[7]。那么如何去堅(jiān)持和維系人民代表大會(huì)制度的不可改變性？筆者認(rèn)為，應(yīng)該是對(duì)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)屬性的堅(jiān)持以及確保人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的存在，至于人大代表的選舉、人大機(jī)關(guān)的組成與活動(dòng)方式可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要而加以改變和發(fā)展；在人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，只要保持監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的存在，在監(jiān)督的方式、內(nèi)容等方面是可以變更的。從這個(gè)意義上講，在確保人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約職責(zé)的前提下，設(shè)立哪些機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行人大制定的法律和對(duì)重要事項(xiàng)作出的決定，不能僅以現(xiàn)有的規(guī)定為判斷標(biāo)準(zhǔn)，完全可以根據(jù)國(guó)家治理的需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。人民代表大會(huì)制度因此而成為有些學(xué)者稱(chēng)之為“絕對(duì)憲法意義的社會(huì)主義”不可缺少的部分[8]。

國(guó)家監(jiān)察制度改革主要表現(xiàn)為設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，使原來(lái)隸屬于人民政府的職能部門(mén)變?yōu)榕c人民政府、人民法院、人民檢察院并列的國(guó)家機(jī)關(guān)。僅從這一點(diǎn)上看，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)新的國(guó)家機(jī)關(guān)。但在實(shí)質(zhì)上，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)作為行政機(jī)關(guān)組成部門(mén)的監(jiān)察機(jī)關(guān)的剝離與升格，是對(duì)現(xiàn)有制度中相關(guān)部分打破以后進(jìn)行的重塑，有一定的制度基礎(chǔ)，并非是完全的無(wú)中生有。原本分散在各國(guó)家機(jī)關(guān)之中的權(quán)力，本身就蘊(yùn)含于人民代表大會(huì)制度的權(quán)力架構(gòu)之中，現(xiàn)在是將它們集中起來(lái)由一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)行使，并不違背人民代表大會(huì)制度。

在我國(guó)憲法中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)重要的原則和制度，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)設(shè)立黨的組織和機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，與國(guó)家監(jiān)察職能相關(guān)的就是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“紀(jì)委”)。改革后的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)采取合署辦公的形式，即黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)中的工作人員同時(shí)又具有國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的身份。這與改革之前監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公的做法是相同的。不同的是：改革之前紀(jì)委與監(jiān)察部門(mén)的工作人員雖處在同一個(gè)辦公機(jī)構(gòu)之中，但不具有雙重身份，僅僅是辦公地點(diǎn)相同，名稱(chēng)上稱(chēng)為“紀(jì)檢監(jiān)察”機(jī)構(gòu)，屬于二者的簡(jiǎn)單相加；重構(gòu)后的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員則具有雙重身份，機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為“監(jiān)察委員會(huì)”，實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的融合。這種融合，符合憲法關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的原則以及黨在反腐敗工作中的主導(dǎo)作用[9]，使黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅表現(xiàn)為對(duì)外部的指揮、引領(lǐng)，更體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)部相關(guān)事務(wù)的處理與決策。其重要意義在于，實(shí)現(xiàn)黨權(quán)與政權(quán)的有機(jī)結(jié)合，既可在理論上減少甚至是消除圍繞黨的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”和“執(zhí)政權(quán)”的爭(zhēng)議[10]，又可在一定程度上減少和避免“黨”“政”之間發(fā)生沖突或相互推諉的問(wèn)題[11]，以便更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的黨政融合，有助于促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的法治化[12]。

4 國(guó)家治理體系中的監(jiān)察制度改革與憲法修改

憲法規(guī)定的國(guó)家治理體系的內(nèi)容雖然重要，但不能始終處于固定不變的狀態(tài)，如要真正發(fā)揮作用，就需要應(yīng)社會(huì)關(guān)系的變化及時(shí)做出調(diào)整。憲法修改制度的設(shè)置，就是以承認(rèn)憲法的規(guī)定會(huì)與不斷變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系實(shí)際產(chǎn)生脫節(jié)為前提的。當(dāng)這種脫節(jié)出現(xiàn)的時(shí)候，如果讓社會(huì)關(guān)系削足適履地去適應(yīng)已經(jīng)落后于社會(huì)發(fā)展要求的憲法規(guī)范，會(huì)導(dǎo)致憲法成為具文而難以發(fā)揮有效的規(guī)范作用。倘若通過(guò)憲法解釋等方法不能消除業(yè)已出現(xiàn)的脫節(jié)[13]，或者不能避免脫節(jié)發(fā)生的可能，那么選擇修改憲法就成為改革深入進(jìn)行的必然結(jié)果[14]。因此，憲法修改制度本身就意味著能夠?qū)椃ㄎ谋镜膬?nèi)容進(jìn)行變更，更意味著變更后的內(nèi)容，與原來(lái)的內(nèi)容同樣具有權(quán)威性，并不會(huì)因?yàn)樽袷亓俗兏蟮膬?nèi)容而被認(rèn)為違憲，或者是對(duì)憲法權(quán)威的破壞。修憲權(quán)是否應(yīng)該受到限制，也就是運(yùn)用修憲權(quán)是否能夠變更憲法的所有內(nèi)容，在理論上存在認(rèn)識(shí)的分歧，存在“有限論”和“無(wú)限論”兩種主張?！坝邢拚摗闭J(rèn)為，即便是遵循憲法規(guī)定的修改程序，也不能對(duì)憲法的所有內(nèi)容進(jìn)行修改，憲法中存在著不可改變的部分，這些部分構(gòu)成了憲法的內(nèi)核或根基。誠(chéng)如卡爾·斯密特所言，“修憲權(quán)只是一種在保持憲法的條件下，按照憲法律規(guī)定的程序作出變更、補(bǔ)充、增刪的權(quán)力，而不是一種制定新憲法的權(quán)力。”[2]如若對(duì)憲法的核心內(nèi)容進(jìn)行修改，等同于對(duì)憲法的廢棄，具有制定憲法的實(shí)質(zhì)，已超出憲法修改所能容忍的范圍。但是，對(duì)此問(wèn)題也應(yīng)該以辯證的立場(chǎng)加以理解。憲法修改如果沒(méi)有構(gòu)成對(duì)憲法原有重要制度的完全否定，且在憲法遵循的基本原理允許的范圍之內(nèi)，都還屬于憲法修改的性質(zhì)。通過(guò)憲法修改而增加的規(guī)定，是對(duì)原來(lái)憲法秩序的完善與發(fā)展，應(yīng)該成為原有憲法秩序的組成部分。所謂的遵守憲法，不能理解為對(duì)最初制定的憲法文本規(guī)定內(nèi)容的遵守，或者是某一特定時(shí)期修改的憲法文本規(guī)定內(nèi)容的遵守，也應(yīng)該包括對(duì)修改后的憲法文本規(guī)定內(nèi)容的堅(jiān)持和遵守。

無(wú)論是改革還是維護(hù)憲法的權(quán)威，最終目的都是推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，或者對(duì)既有的制度進(jìn)行完善。因此，我們應(yīng)該樹(shù)立這樣的意識(shí)，即憲法的生命力在根本上取決于，其確立的調(diào)整國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利關(guān)系的原則和制度，是否符合社會(huì)關(guān)系的實(shí)際，而不是借助于設(shè)置復(fù)雜的修改程序而保持形式上的穩(wěn)定。以往涉及的有關(guān)改革合憲性的爭(zhēng)議，都是以當(dāng)時(shí)憲法的既有規(guī)定為依據(jù)，忽略了憲法中設(shè)置的憲法修改程序，忽略了憲法修改程序可以在需要的時(shí)候加以啟動(dòng)，以解決改革與憲法之間產(chǎn)生的合憲性爭(zhēng)議。在此情形下，憲法修改既有緩解改革與憲法之間緊張關(guān)系的作用，又有促進(jìn)憲法自身發(fā)展的作用[15]。如果將增加憲法原本沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，作為違反憲法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么憲法修改就僅限于對(duì)原有內(nèi)容的修訂，新增加的內(nèi)容則被排除在外，這實(shí)際上是限縮了修憲權(quán)的范圍，不僅在理論上不符合修憲權(quán)的內(nèi)涵，也與我國(guó)憲法修改的實(shí)踐不相符合。如，現(xiàn)行憲法實(shí)施以來(lái)，通過(guò)修改憲法，否定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，規(guī)定了原本沒(méi)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；否定了人治的治國(guó)模式，規(guī)定了法治的治國(guó)模式等，就是非常典型的憲法修改實(shí)踐。

就監(jiān)察制度的改革而言，如前所述，將監(jiān)察權(quán)規(guī)定為獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，從根本上并不與我國(guó)憲法遵循的原理以及規(guī)定的人民代表大會(huì)制這一根本政治制度相抵觸。在此前提下，才能通過(guò)憲法修改的方式對(duì)監(jiān)察權(quán)加以規(guī)定，才能將獨(dú)立出來(lái)的監(jiān)察權(quán)與其他的國(guó)家權(quán)力都融合于人民代表大會(huì)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，才能維系我國(guó)憲法中的人民大表大會(huì)制度在體系上的一致性，使得獨(dú)立設(shè)置的監(jiān)察權(quán)與既有的其他國(guó)家權(quán)力之間形成和諧共存的結(jié)構(gòu)，成為憲法規(guī)定的國(guó)家治理體系中的有機(jī)組成部分。從這個(gè)意義上講，是設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察權(quán)力的實(shí)質(zhì)合憲性，決定了通過(guò)修改憲法設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)的合憲性，進(jìn)而決定了憲法修改具有正當(dāng)性，不構(gòu)成對(duì)我國(guó)憲法根本原則和制度的違反，而不是因?yàn)樾薷膽椃ㄔO(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)力決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置的合憲性。也就是說(shuō)，不能認(rèn)為凡是憲法沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，都是違憲的。如果這樣的話，合憲與否的判斷就純粹是一個(gè)形式問(wèn)題。這樣很容易得出修憲權(quán)沒(méi)有邊界的結(jié)論，認(rèn)可修憲機(jī)關(guān)可以對(duì)憲法的任何內(nèi)容進(jìn)行修改，混淆修憲權(quán)與制憲權(quán)之間存在的區(qū)別。

人們或許會(huì)提出這樣的質(zhì)疑，既然監(jiān)察體制改革在實(shí)質(zhì)上符合憲法，通過(guò)憲法修改加以確認(rèn)只是一個(gè)形式，為何不直接通過(guò)制定《監(jiān)察法》加以規(guī)定？我國(guó)的很多法律之中雖然規(guī)定“依據(jù)憲法，制定本法”，但并不限于依據(jù)憲法的直接規(guī)定，也包括憲法遵循的原理和蘊(yùn)含的精神，這些立法并沒(méi)有產(chǎn)生合憲性爭(zhēng)議，憲法也沒(méi)有因此而被修改。為何在監(jiān)察體制改革上，特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立設(shè)置上需要通過(guò)憲法修改來(lái)規(guī)定呢？而且，每次的憲法修改，雖然目的是實(shí)現(xiàn)憲法的適應(yīng)性，但相應(yīng)地也會(huì)對(duì)憲法的穩(wěn)定性造成沖擊。

監(jiān)察體制改革，主要表現(xiàn)為設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察職能從行政機(jī)關(guān)分離出來(lái)，改變?nèi)嗣翊泶髸?huì)制度權(quán)力架構(gòu)中權(quán)力機(jī)關(guān)組織“一府兩院”的格局，在原來(lái)的人民政府、人民法院、人民檢察院基礎(chǔ)上增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，將人民代表大會(huì)制度原本的“一府兩院”的權(quán)力架構(gòu)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?。這實(shí)際上就是對(duì)憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成進(jìn)行變更，而且這種變更是以設(shè)立新的國(guó)家機(jī)關(guān)，即監(jiān)察委員會(huì)的形式出現(xiàn)的。盡管新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)，是把原本分散在不同國(guó)家機(jī)關(guān)中的權(quán)力集中起來(lái)統(tǒng)一行使。但從形式上看，其權(quán)力內(nèi)容不是對(duì)原來(lái)分屬于不同國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力內(nèi)容的簡(jiǎn)單相加，其權(quán)力屬性更與原本分屬于行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的屬性存在差別，監(jiān)察權(quán)是一種新的國(guó)家權(quán)力形態(tài)。盡管對(duì)監(jiān)察權(quán)究竟為何種性質(zhì)的權(quán)力存在爭(zhēng)議，尤其是關(guān)于獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察權(quán)屬性存在“復(fù)合權(quán)力說(shuō)”[16]“二元屬性說(shuō)”[17]“政治機(jī)關(guān)說(shuō)”或“反腐敗機(jī)關(guān)說(shuō)”[18]“監(jiān)督權(quán)說(shuō)”[19]等學(xué)說(shuō)之爭(zhēng)，但監(jiān)察權(quán)與原本歸屬的行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)不能等同則是基本共識(shí)。在此情形下，原本包含于行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)之中的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，被整合為與行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等平行的國(guó)家權(quán)力后，自然就存在其權(quán)力范圍包括哪些方面、與其他權(quán)力之間的關(guān)系如何處理等問(wèn)題。這就需要通過(guò)修改憲法加以明確，以體現(xiàn)人民對(duì)授予國(guó)家的權(quán)力進(jìn)行重新劃分，同時(shí)作為設(shè)立新的國(guó)家機(jī)關(guān)行使該權(quán)力的憲法依據(jù)。從形式上看，人民通過(guò)憲法授予的國(guó)家權(quán)力之中包括“監(jiān)察權(quán)”這種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力類(lèi)型，這與國(guó)家權(quán)力在來(lái)源上應(yīng)遵循的“法無(wú)授權(quán)即無(wú)權(quán)”的公法原理相吻合。也就是說(shuō)，通過(guò)憲法修改，明確規(guī)定獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，將其納入人民代表大會(huì)制的權(quán)力架構(gòu)之中。這種做法表面上看是一種合憲化的辦法，雖然這種合憲化僅僅是一種形式上的手段，但一定蘊(yùn)含著其實(shí)質(zhì)合憲性的前提。如此，也就實(shí)現(xiàn)了形式合憲性與實(shí)質(zhì)合憲性的統(tǒng)一。

隨著2018年憲法修正案的通過(guò)，獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察權(quán)的設(shè)置已是塵埃落定，圍繞監(jiān)察體制改革而產(chǎn)生的合憲性爭(zhēng)議也隨之消失。其他方面的問(wèn)題，如：是否應(yīng)該考慮我國(guó)憲法文本中“人民”一詞的特定含義[20]，監(jiān)察機(jī)關(guān)在名稱(chēng)上應(yīng)稱(chēng)之為“人民監(jiān)察委員會(huì)”而不是“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”等[13]，也有了明確的結(jié)論。但是，這絕不意味著從理論上對(duì)監(jiān)察體制改革憲法基礎(chǔ)的討論就沒(méi)有必要。我們的改革還在不斷進(jìn)行，監(jiān)察體制改革中面臨的問(wèn)題，在其他領(lǐng)域的改革中依然有出現(xiàn)的可能性。探討監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)絕不是就事論事，而是要從中發(fā)現(xiàn)處理憲法與改革的關(guān)系時(shí)需要面對(duì)的一些普遍性問(wèn)題，避免將改革與遵守憲法對(duì)立起來(lái)，以便在今后的改革中能夠更好地協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，做到既遵守和維護(hù)憲法的崇高權(quán)威，又能順利地實(shí)現(xiàn)我們的改革目標(biāo)。這就要求我們學(xué)會(huì)運(yùn)用憲法來(lái)推進(jìn)改革，增強(qiáng)改革的憲法基礎(chǔ)，以體現(xiàn)依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)，確保我們正在進(jìn)行的全面深化改革建立在依憲改革的基礎(chǔ)之上。