趙方瑞

(濟寧能源發(fā)展集團有限公司，山東 濟寧 272400)

近些年來，由于土地資源的緊缺和國家對生態(tài)環(huán)境的重視，采煤塌陷地的治理和恢復已提升到前所未有的高度，國家和相關政府部門也相繼出臺了一系列政策和條例。按照國家推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，將原規(guī)劃確定的以耕地恢復為主的治理方向，調整為治理方向與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、礦區(qū)多產業(yè)協調布局、生態(tài)文明建設提升等需求相協調，重點體現以采煤塌陷地治理促進與各相關規(guī)劃的銜接，服務礦區(qū)群眾、服務產業(yè)振興、服務科學發(fā)展的思想。在采煤塌陷地治理工作中，治理規(guī)劃作為治理工作開展的基礎，有著舉足輕重的地位，直接關系到采煤塌陷地治理的成敗，其涉及范圍較廣，需要考慮的因素較多，應得到充分的重視[1-3]。

1 采煤塌陷地治理規(guī)劃的主要任務

采煤塌陷地規(guī)劃應從大區(qū)域、大環(huán)境、大生態(tài)的理念出發(fā)，依據治理區(qū)內城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)劃和經濟社會發(fā)展布局，全面有序展開采煤塌陷地治理，逐步提高采煤塌陷地治理數量和質量；提高礦區(qū)人民群眾的生活水平，改善礦區(qū)人民群眾的居住環(huán)境[4-5]。本著防治并重、邊采邊治、先治后采、治理與利用相結合的采煤塌陷地綜合治理思路，按照塌陷地實際狀況，因地制宜開展采煤塌陷地治理工作，逐步降低塌陷地增加速度，縮減現有塌陷地規(guī)模，使采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效恢復，使采煤塌陷地治理取得明顯成效。

在實際規(guī)劃中，其具體任務包括以下幾個方面：(1)準確掌握采煤塌陷地治理現狀，具體包括采煤塌陷現狀、塌陷地補償情況、歷史與企業(yè)責任劃分、塌陷地治理現狀；(2)結合省市相關政策和標準，根據各礦井實際情況，確定各礦采煤塌陷地認定標準，劃定采煤塌陷地類型、范圍和面積，并與地方政府主管部門的數據相協調；(3)結合涉及區(qū)域煤礦開采規(guī)劃，合理預測采煤塌陷地發(fā)展趨勢及分布情況；(4)結合各礦實際情況，進行采煤塌陷地治理任務分區(qū)，確定進度計劃，合理確定采煤塌陷區(qū)的治理時序和治理方向，并進行治理資金估算；(5)在有條件的地區(qū)或礦區(qū)，力爭將規(guī)劃成果建立礦企采煤塌陷地動態(tài)數據庫進行管理，并與主管部門預留端口。

2 礦企規(guī)劃與政府規(guī)劃的關系

在采煤塌陷地規(guī)劃編制時，根據編制主體一般可分為政府和礦企。通常是市級政府根據本轄區(qū)內的采煤塌陷地情況，編制整體塌陷地治理規(guī)劃，然后將任務合理分配到各個礦業(yè)集團，礦業(yè)集團再根據自身實際情況以礦為單位編制專門的、針對性的治理規(guī)劃。各礦在實際規(guī)劃中要立足實際、統籌考慮，提交切實可行的規(guī)劃方案，其要與多個規(guī)劃進行銜接。

(1)與土地利用總體規(guī)劃銜接

規(guī)劃要符合《市級土地利用總體規(guī)劃》的土地利用目標和方針，采煤塌陷地治理規(guī)劃應滿足本地區(qū)土地利用總體規(guī)劃的要求，當本規(guī)劃與總體規(guī)劃發(fā)生沖突時，塌陷地治理的土地利用方向應與總體規(guī)劃相協調。

(2) 與城市發(fā)展規(guī)劃銜接

規(guī)劃應依據《市級城市總體規(guī)劃》對城市發(fā)展的要求，規(guī)劃穩(wěn)定采煤穩(wěn)沉區(qū)建設用地治理利用方向與城市發(fā)展規(guī)劃相一致，符合城市發(fā)展對土地利用的需要，采煤穩(wěn)沉區(qū)治理后的土地適宜性條件滿足城市發(fā)展空間管制規(guī)劃要求。

(3)與采煤塌陷地治理規(guī)劃銜接

規(guī)劃應符合《市級采煤塌陷地治理規(guī)劃》，要依據市級采煤塌陷地治理規(guī)劃綜合分區(qū)及其不同區(qū)域土地整治方向的要求進行編制，使本規(guī)劃符合市級采煤塌陷地治理規(guī)劃的要求，其規(guī)劃的塌陷地治理方向與市級采煤塌陷地治理規(guī)劃的類型、重點區(qū)域劃分以及生態(tài)用地等相一致。

(4)與其他專項規(guī)劃的銜接

規(guī)劃農業(yè)布局、生態(tài)修復和保護、土地綜合整治方向與市、縣、區(qū)的農業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、濕地保護規(guī)劃等相關專項規(guī)劃進行有機對接，規(guī)劃的實施使采煤沉陷區(qū)獲得綜合整治和開發(fā)利用，最終實現采煤塌陷地效益的最大化。

3 規(guī)劃編制存在問題及分析

3.1 規(guī)劃定位

規(guī)劃定位是一個嚴格、規(guī)范的程序和過程,是對采煤塌陷地未來治理后長期發(fā)展的綜合平衡、戰(zhàn)略指引與保護控制，是其實現有序發(fā)展目標的前提[6-7]。在實際規(guī)劃當中，往往由于當地或周邊沒有成熟可靠的范例作為參考，規(guī)劃定位存在一定的難度。

規(guī)劃時需結合當地市級土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、其他專項規(guī)劃等，往往各種規(guī)劃具有不確定性，其適用期多則十年及以上，少則三到五年，存在很大程度的不確定性，下一輪規(guī)劃可能對現有規(guī)劃進行較大程度的修編，采煤塌陷地規(guī)劃時，規(guī)劃定位的節(jié)點可能在兩次規(guī)劃交接的時間點之前，故具體規(guī)劃方向較難把握。

3.2 資料收集與解讀

采煤塌陷地規(guī)劃時需要收集地質采礦、地方規(guī)劃、當地政策、相關國家標準等多方面資料，其中有些資料的準確性和及時性對規(guī)劃來說十分關鍵。其中，土地利用現狀圖、開采規(guī)劃、已治理情況等均難以控制和把握。

掌握準確的土地利用現狀圖是規(guī)劃設計和實施的必要基礎，但在有的地方土地利用現狀圖的更新相對比較滯后，部分變更地類沒有等到及時的替換，當采煤塌陷地面積較大且分布較為零散時很難進行全面的現場調查，從而使規(guī)劃的第一手資料存在誤差甚至錯誤。

開采規(guī)劃主要由礦方提供，但部分礦企的生產計劃部門所排出的生產計劃僅為近五年甚至更短，這就為后續(xù)相應位置的穩(wěn)沉區(qū)的判斷帶來了麻煩，很難確定指定區(qū)域是否受到未來開采的的影響，更談不上確定開采程度，故無法進行治理規(guī)劃。

已治理區(qū)塊是指已經由當地政府、礦企或其他相關單位或個人治理并通過相關部門驗收的部分。由于有些礦井開采歷史久遠，塌陷地治理后無法提供相關證明；有的塌陷地已達到治理效果，但未及時通過相關部門驗收；另外有的采煤塌陷地收到區(qū)位條件及當地情況的限制，治理后其是否達到要求沒有統一的標準。故此部分面積準確度難以把握。

3.3 治理模式選擇

采煤塌陷地治理中治理模式的選擇十分重要，其需要綜合考慮采煤塌陷區(qū)深度、周圍環(huán)境和地表、地理狀況等實際情況，并且與當地產業(yè)結構和相關規(guī)劃密切結合。治理模式的選擇是否合理直接影響采煤塌陷地治理的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益。在實際規(guī)劃中，治理模式的選擇較為局限，規(guī)劃者多參考塌陷地原來的地類進行恢復，有時一味地照搬附近較成功的治理模式，而沒有深入去尋求更適合的治理模式，導致治理效果不能得到更好地提升。

3.4 治理標準與資金安排

治理標準部分多參考國家現行標準，如《土地復墾質量控制標準》、《農田灌溉水質標準》、《水土保持綜合治理技術規(guī)范》等，但涉及到細節(jié)上時有些標準不能精準的適合一些地方的實際問題，尤其在具體項目設計時很難把控，一些規(guī)定的參數在實施過程中可能很難達到或達到的成本較高。

在資金安排方面，根據相關規(guī)定，財政部、國土資源部、環(huán)境保護部聯合發(fā)布《關于取消礦山地質環(huán)境治理恢復保證金建立礦山地質環(huán)境治理恢復基金的指導意見》(財建〔2017〕638號)文件提出，通過建立基金的方式，籌集治理恢復資金。在治理規(guī)劃中，通常分為近期治理規(guī)劃和遠期治理規(guī)劃，近期治理規(guī)劃中一般資金安排能夠滿足相關要求，但遠期規(guī)劃時由于存在通貨膨脹、利率上浮以及供應不穩(wěn)定的風險。

4 結 論

(1)采煤塌陷地治理是一項利國利民的大事也是一項長期而艱巨的任務，其有利于耕地保護、有利于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、關系到礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。采煤塌陷地治理規(guī)劃作為采煤塌陷地治理的基礎應得到充分重視，規(guī)劃前應充分考慮多種影響因素，準確定位、全面調研。

(2)采煤塌陷地規(guī)劃要在準確把握現場資料的基礎上，合理定位、科學規(guī)劃，選擇恰當的治理模式、遵循合理的治理標準，全面結合當地規(guī)劃高角度的去統籌分析，最終完成采煤塌陷地治理規(guī)劃，實現采煤塌陷地治理的經濟、社會和生態(tài)效益相統一。