焦英博

(美國項目管理學(xué)院 中國首席代表，北京 100083)

我國長期的煤炭開采已經(jīng)引起了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，阻礙著礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，因此，加強礦區(qū)生態(tài)建設(shè)刻不容緩。探討政府在礦區(qū)生態(tài)建設(shè)中的規(guī)制作用，有助于指導(dǎo)生態(tài)建設(shè)工作，對礦區(qū)人民福祉改善、可持續(xù)發(fā)展意義重大。

1 煤炭礦區(qū)生態(tài)治理規(guī)制機構(gòu)現(xiàn)狀

目前我國的生態(tài)建設(shè)存在很多問題，諸如：規(guī)制機構(gòu)多，職能交叉，標準不統(tǒng)一，體系不健全，無法形成治理合力；規(guī)制法律體系不完善，復(fù)墾土地政策尚未形成閉環(huán)。農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)收回土地，嚴重影響復(fù)墾進程與整理好的土地交付。同時也阻礙了“既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”的戰(zhàn)略實施，挫傷了社會各界力量參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的積極性。缺乏獨立的政府規(guī)制信息采集系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)。信息傳遞方法落后，在信息上報過程中難免失真或缺失，導(dǎo)致決策信息系統(tǒng)子系統(tǒng)信息抓取和傳遞低效，誤導(dǎo)高層決策。政府規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制手段單一，缺少對企業(yè)的服務(wù)創(chuàng)新能力，導(dǎo)致企業(yè)生態(tài)探索周期長、生態(tài)治理的水平層級較低，治理學(xué)費成本很高。政府治理理念和政策滯后于企業(yè)因地制宜創(chuàng)新的進程，規(guī)制機構(gòu)的標準缺失導(dǎo)致對規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)管不嚴，這些都導(dǎo)致生態(tài)治理無法形成更理想的業(yè)態(tài)，無法保證可持續(xù)發(fā)展的目標。諸多問題的存在，追其根源集中指向政府規(guī)制，即生態(tài)治理的政府規(guī)制體系存在諸多問題。

上述生態(tài)建設(shè)中長期存在的問題，困擾和阻礙著我國生態(tài)治理的效率。在此情況下，國家生態(tài)環(huán)境部應(yīng)運而生，國家將原來分散于環(huán)保部、林業(yè)部、國土資源部等部門相關(guān)司局的環(huán)境保護職能，直接從原部委剝離后轉(zhuǎn)移到新成立的生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一管理。從數(shù)量上來說，減少了環(huán)保類司局的數(shù)量，大大提升了環(huán)保職能的執(zhí)行效率。

2 煤炭礦區(qū)生態(tài)規(guī)制、生態(tài)治理辦公室ERPO

2.1 煤炭礦區(qū)生態(tài)規(guī)制、生態(tài)治理辦公室設(shè)想

本研究認為，生態(tài)治理一定要有行業(yè)屬性，否則很多法規(guī)和制度無法高度吻合而使治理效率低下。生態(tài)治理離不開從戰(zhàn)略高度設(shè)立行業(yè)主管的生態(tài)規(guī)制部門，以及由該部門細化各類規(guī)范、標準、實施細則、目標制定及運營、協(xié)調(diào)辦公室治理體系。因此，本研究建議從中央政府層面建立一個類似戰(zhàn)略層級項目管理辦公室的機構(gòu)，即煤炭礦區(qū)生態(tài)治理戰(zhàn)略辦公室。通過按行業(yè)建立垂直的生態(tài)治理政府規(guī)制辦公室，把原來橫向管制機構(gòu)，變?yōu)楦行实目v向規(guī)制機構(gòu)，即從國家部委層次向省市級、區(qū)縣級逐級延伸。從國家級到省市、地方三級煤炭礦區(qū)生態(tài)治理項目管理辦公室統(tǒng)稱為煤炭生態(tài)建設(shè)政府規(guī)制項目辦公室ERPO(Ecological Regulation Project Office)。

該ERPO辦公室，只在煤炭礦區(qū)集中地區(qū)，或煤炭開發(fā)破壞環(huán)境欠賬較多、生態(tài)破壞嚴重的地區(qū)設(shè)置，作為我國政府生態(tài)治理的垂直規(guī)制機構(gòu)，而不是在每個行政區(qū)都要設(shè)立。而且，該生態(tài)規(guī)制辦公室ERPO是一種任務(wù)導(dǎo)向的臨時性組織，是隨著項目任務(wù)的下達而成立，人員隨著生態(tài)治理任務(wù)的完成而解散或轉(zhuǎn)到其他生態(tài)治理部門，或在本地區(qū)任務(wù)完成后轉(zhuǎn)到生態(tài)產(chǎn)業(yè)運營部門或政府其他行政部門，是一種典型的項目性組織，并為其中的工作人員設(shè)立明確的職業(yè)發(fā)展路徑。通過按行業(yè)建立垂直的生態(tài)治理政府規(guī)制辦公室的形式，把原來的橫向管制機構(gòu)，變?yōu)楦行实目v向規(guī)制機構(gòu)。

2.2 部級生態(tài)戰(zhàn)略辦公室ESPO的功能與運行

部級生態(tài)戰(zhàn)略辦公室(Ecological Strategic Project Office，簡稱ESPO)有四大職能：戰(zhàn)略規(guī)劃，標準和職責(zé)劃分，資源池建設(shè)及信息平臺建設(shè)，監(jiān)控與糾偏。① 戰(zhàn)略規(guī)劃職能中的內(nèi)容有：重點區(qū)域治理規(guī)劃與審批、生態(tài)項目組合規(guī)劃與審批、生態(tài)恢復(fù)基金規(guī)劃與募集、ESPO行政及人力資源規(guī)劃與管理。② 標準和職責(zé)劃分內(nèi)容有：制定治理標準(省、市項目集管理標準和區(qū)縣級項目管理標準、三級ERPO治理成熟度標準)、驗收標準、收益標準(經(jīng)濟收益和社會收益)、考核標準。③ 資源池建設(shè)與信息平臺建設(shè)職能主要內(nèi)容有：資金池建立(公益募集、捐助、社會投資、可持續(xù)盈利回報)、技術(shù)經(jīng)驗池建設(shè)(技術(shù)設(shè)備、經(jīng)驗池知識庫、專業(yè)人才智庫、專業(yè)公司)、信息池、信息化平臺。④ 監(jiān)控與糾偏職能主要內(nèi)容有：投資監(jiān)控、社會影響監(jiān)控、項目管理監(jiān)控、項目收益監(jiān)控。

戰(zhàn)略ESPO承擔著國家層面的生態(tài)建設(shè)項目的篩選、審核、生態(tài)規(guī)劃戰(zhàn)略目標確定與戰(zhàn)略目標分解等任務(wù)，具有承上(如生態(tài)環(huán)境部生態(tài)治理戰(zhàn)略規(guī)劃與規(guī)制政策、標準的制定等)和啟下(戰(zhàn)略部署啟動，下達省市、區(qū)縣的治理任務(wù)及目標等)的雙重任務(wù)。這個層面的ESPO工作是屬于對戰(zhàn)略規(guī)劃的項目組合和項目集層面的治理，而不是對具體項目的管理。通過治理確保所有項目能夠不偏離ESPO的戰(zhàn)略規(guī)劃目標，并且能夠為戰(zhàn)略規(guī)劃帶來相應(yīng)的收益。同時，ESPO的主任，可以由部級領(lǐng)導(dǎo)擔任，也可以由副國級領(lǐng)導(dǎo)擔任，這樣可以保證ESPO的規(guī)劃和決策、需求可以直接向最高管理者匯報或保持信息高效傳遞。作為一個組織實體的ESPO，負責(zé)將生態(tài)治理戰(zhàn)略規(guī)劃的目標和任務(wù)分解到下一級的項目組合、項目集、重點大型項目中，并監(jiān)控項目組合和項目集、大型項目如何被分配到省市級生態(tài)辦公室EPMO (Ecological Program Office)，以確保這些項目組合、項目集、重點項目可以持續(xù)地擁有戰(zhàn)略上的主動權(quán)。ESPO是生態(tài)環(huán)境部部級規(guī)劃戰(zhàn)略與煤炭生態(tài)治理工作之間的關(guān)鍵鏈接。

2.3 省市級生態(tài)辦公室EPMO的功能與運行

省市級生態(tài)辦公室EPMO具有計劃、交付及優(yōu)化提煉三大功能。其中計劃職能包括：建立項目組合，優(yōu)先級，分析和報告、建立和關(guān)閉項目群和項目、績效監(jiān)控、收益實現(xiàn)管理、生態(tài)治理相關(guān)方承諾與溝通、生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)能規(guī)劃與資源管理、規(guī)劃與預(yù)測。交付功能包括監(jiān)控、評審和匯報；風(fēng)險、問題和變管理；信息管理(包括配置和資產(chǎn)管理)、項目管理培訓(xùn)；成本與商務(wù)(包括供應(yīng)商管理)；質(zhì)量保證、金融等職能。優(yōu)化提煉功能包括：標準和方法提煉優(yōu)化(流程和工具)、內(nèi)部顧問、組織學(xué)習(xí)和知識管理、人員培養(yǎng)和技能提高等功能。

省市級辦公室EPMO中，采用項目集管理時，應(yīng)該通過一個審查和決策機構(gòu)的行動來執(zhí)行，該機構(gòu)可以被稱作項目集管理委員會，或項目治理委員會、項目集董事會、監(jiān)督委員會。該組織的主要職責(zé)是確定并執(zhí)行適合的項目集治理體系和工具、方法，保證項目集執(zhí)行與政府要求的生態(tài)治理的戰(zhàn)略目標保持一致，并為支持項目集的正常管理提供指導(dǎo)。項目集管理委員會是由項目集規(guī)劃發(fā)起方(如地方政府或致力公益事業(yè)的組織)代表和收益管理代理人、各個利益相關(guān)方(政府相關(guān)部門、政府項目的投資方、建設(shè)方、使用方、受益方等)高級代表、項目集執(zhí)行機構(gòu)(如政府指定的項目管理機構(gòu))的代表組成。這些組成人員極有可能是來自不同地域和層級組織的決策人或具有話語權(quán)的執(zhí)行人員，為了完成項目集配置給各個角色人的利益而在一起組成項目集管理委員會。這種組成有助于打破地域和層級的界限，實現(xiàn)信息的共享和監(jiān)控，為保障各自交付的收益而進行高效協(xié)作，提高投資效率。

2.4 區(qū)縣級生態(tài)辦公室EPO的架構(gòu)

為了達到上述集社會之力進行環(huán)境生態(tài)治理的目的和效果，在區(qū)縣一級建立煤炭礦區(qū)生態(tài)治理項目管理辦公室EPO(Ecological Project Office)。該級辦公室是典型的操作層面的項目控制辦公室，其所管控的項目有單項目或多項目，是為了完成一個交付物(生態(tài)建設(shè)產(chǎn)品或服務(wù))的項目單元而創(chuàng)建的臨時性組織，主要是做好項目實施過程中的進度、成本、材料、質(zhì)量、風(fēng)險等的控制，保證項目按計劃要求的交付時間、按照預(yù)算的成本交付符合設(shè)計要求的功能滿足使用方需要的生態(tài)治理項目。區(qū)縣EPO層級的項目管理辦公室是項目實施和監(jiān)控中心，是一個管理標準化和項目可視化管理的推進中心。

這級項目管理辦公室對項目經(jīng)理的能力要求較高，根據(jù)項目管理技術(shù)在項目管理過程中的應(yīng)用，關(guān)注項目進度、成本、質(zhì)量等，以達到按時、按質(zhì)、在預(yù)算內(nèi)完成項目任務(wù)，交付項目成果，保證所涉及各方的滿意度。

3 研究意義

研究發(fā)現(xiàn)，煤炭礦區(qū)生態(tài)建設(shè)政府規(guī)制中存在的“九龍治水”局面，導(dǎo)致問題產(chǎn)生的根源是規(guī)制體制的系統(tǒng)性問題。本研究詳細闡述了在生態(tài)環(huán)境部下面設(shè)立煤炭礦區(qū)生態(tài)規(guī)制辦公室ERPO的設(shè)想，從部級ESPO、省市級EPMO、區(qū)縣級EPO三級項目管理辦公室的架構(gòu)、功能和運營機理等設(shè)想。

研究表明，所有生態(tài)治理活動都可以看成由各個治理主體組成，每個主體都要以生態(tài)治理的項目為任務(wù)，這種任務(wù)是具有起始時間、交付標準和成本投入的項目或項目集群，很多治理任務(wù)涉及的利益相關(guān)方眾多，涉及多資源整合，所以，項目管理中的組合管理被提到了戰(zhàn)略管理的層面。從戰(zhàn)略層級向下建立項目管理辦公室，有助于中央政府生態(tài)治理戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

該設(shè)想立足政府組織治理的高度，提出政府規(guī)制新思路。煤炭生態(tài)治理辦公室僅僅是作為生態(tài)環(huán)境部中一個行業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)治理辦公室之一，以此作為案例和模型，來闡述本研究對這個治理辦公室的設(shè)想。以此解決方案為雛形，為生態(tài)環(huán)境部其他行業(yè)生態(tài)治理規(guī)制辦公室的建立提供一個項目化治理的思路。