謝治菊 許文朔

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

一、扶貧責(zé)任異化 ：網(wǎng)絡(luò)吐槽中的問題意識

自2013年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，我國農(nóng)村扶貧工作成效顯著，其典型表現(xiàn)是農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年年底的10.2%下降至2018年年底的1.7%，貧困人口下降至1660萬。(1)《2019年政府工作報(bào)告》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,http://www.gov.cn/guowuyuan/zfgzbg.htm。與此同時(shí)，扶貧干部責(zé)任過重、壓力過大的問題，也在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議。作為奮戰(zhàn)在一線的群體，扶貧干部是基層干部，直接面向群眾服務(wù)，既要完成上級各部門交辦的扶貧任務(wù)，又要完成基層干部的常規(guī)性工作，其責(zé)任和壓力可想而知。有人戲謔，對扶貧干部而言，“周六一定不休、周天休息不定”“白天工作晚上加班”是常態(tài)。(2)沈汝發(fā)、駱曉飛 ：《對一線扶貧干部要嚴(yán)管也要厚愛》，《半月談》2018年第16期。在此背景下，扶貧干部的身心健康和人際關(guān)系都面臨緊張狀態(tài)，普遍存在節(jié)日加班常態(tài)化、家庭關(guān)系邊緣化、親子交流微信化、心理焦慮普遍化等問題。(3)金組軒 ：《脫貧攻堅(jiān)一線干部壓力“山大”》，共產(chǎn)黨員網(wǎng),http://tougao.12371.cn/gaojian.php?tid=2088741。不僅如此，由于扶貧工作繁瑣、檢查繁雜、任務(wù)繁重，工作地點(diǎn)又比較偏僻，截至2019年6月，因勞累過度、自然災(zāi)害、交通事故等犧牲的扶貧干部已達(dá)770人。(4)施韶宇、鄭天皓 ：《國務(wù)院扶貧辦 ：截至今年6月底 770多名扶貧干部犧牲》，新京報(bào)網(wǎng),http://www.bjnews.com.cn/news/2019/10/19/638859.html。這說明，扶貧干部的生存狀態(tài)令人堪憂。而扶貧干部之所以呈現(xiàn)如此這般生存狀態(tài)，與其權(quán)力過小、責(zé)任過大有莫大的關(guān)系。在精準(zhǔn)扶貧中，扶貧干部有本地干部與外派干部之分，而無論是本地干部還是外派干部，其僅擁有先天不足的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、實(shí)質(zhì)缺乏的決策權(quán)和資源短缺的執(zhí)行權(quán)，卻要承擔(dān)較大的責(zé)任，有“不脫貧不脫崗”“不脫貧不晉升”“不脫貧不脫鉤”之說。因此，扶貧干部的無限責(zé)任，很大程度上來自職責(zé)分配不合理和層層加碼導(dǎo)致的工作壓力。有扶貧干部在網(wǎng)上吐槽說 ：“扶貧工作是1∶9，即1人在干，布置任務(wù)和督察的9人在看，而一旦出事，往往是布置任務(wù)和督察的9個(gè)人向做事的1個(gè)人追責(zé)。”(5)沈汝發(fā)、駱曉飛 ：《對一線扶貧干部要嚴(yán)管也要厚愛》，《半月談》2018年第16期。扶貧干部被問責(zé)的壓力可見一斑，由此帶來的必將是責(zé)任的異化。

所謂責(zé)任異化，是指責(zé)任錯位與越位，錯位是指責(zé)任人沒有承擔(dān)好其應(yīng)有的責(zé)任，越位是指責(zé)任人承擔(dān)了其不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧工作中，由于政府對貧困戶的扶持政策較多，幫扶內(nèi)容較廣，有給貧困戶“保姆式”生存照顧的嫌疑，因而在承擔(dān)扶貧責(zé)任時(shí)，存在一定程度的異化，這種異化分為兩個(gè)層次 ：組織層面的異化和個(gè)體層面的異化，前者是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任異化，后者是指扶貧干部的責(zé)任異化。由于組織的責(zé)任最終要由個(gè)體來承擔(dān)，因此組織層面的責(zé)任異化，往往表征為個(gè)人的責(zé)任負(fù)擔(dān)。故，本文探討的“扶貧責(zé)任異化”，是指由于權(quán)責(zé)利不對等，基層扶貧組織或個(gè)人承擔(dān)了過多、過重的責(zé)任，由此引發(fā)的扶貧責(zé)任主體錯位、責(zé)任內(nèi)容過泛、責(zé)任擔(dān)當(dāng)過度的扭曲狀態(tài)。扶貧責(zé)任異化是“保姆式扶貧”的必然結(jié)果，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能異化的必然走向。由于考核項(xiàng)目較多、考核責(zé)任狀較濫、考核內(nèi)容較虛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變難以到位，仍然會是萬能政府、無奈政府和空殼政府，其職能也常常被異化。(6)陳文勝:《重建考核機(jī)制 防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能異化》，《中國黨政干部論壇》2017年第4期。例如，一些政府職能包含非洲豬瘟的監(jiān)控、交警執(zhí)法等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一無設(shè)備二無人員三無職能，讓其承擔(dān)基本形同虛設(shè)，上級來檢查，一般情況只好應(yīng)付，職能異化可見一斑。(7)劉良恒:《一年簽下33份責(zé)任狀，誰為基層干部減負(fù)松綁？》,《半月談》2016年第24期。

然而，盡管網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于扶貧責(zé)任異化的吐槽事件頻繁發(fā)生，例如，陳輝指出，包村干部用私人資源扶貧，實(shí)際面臨幫扶責(zé)任異化的問題(8)陳輝 ：《扶貧責(zé)任異化 ：包戶干部用私人資源扶貧，可行么》，觀察者網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/272533735_115479。；狄金華表示，對于有脫貧能力的家庭，政府應(yīng)該以激發(fā)其內(nèi)生動力為主，如果進(jìn)行過度幫扶，保姆式扶貧，則承擔(dān)了無限責(zé)任，面臨責(zé)任的異化。(9)狄金華 ：《精準(zhǔn)扶貧中的責(zé)任歸屬與對策》，宣講家網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/119299146_114882。但以此為名的高端學(xué)術(shù)成果卻少之又少，僅可從“扶貧干部權(quán)責(zé)匹配沖突”“扶貧異化”之類的研究中獲得啟示。例如，何陽、婁成武通過對駐村“第一書記”權(quán)責(zé)匹配案例的分析，發(fā)現(xiàn)以“第一書記”為代表的基層干部，權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)象明顯，權(quán)力小責(zé)任大，其結(jié)果必然是責(zé)任的異化。(10)何陽、婁成武 ：《精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配沖突及耦合》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2019年第4期。吳高輝以多案例為比較，對扶貧中形式主義產(chǎn)生的悖論進(jìn)行分析，由此得出扶貧中的形式主義會導(dǎo)致“雙重異化”的結(jié)論(11)吳高輝 ：《雙重異化——中國精準(zhǔn)扶貧中形式主義悖論的多案例比較》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。；王文龍以扶貧中的包村現(xiàn)象為視角，認(rèn)為在脫貧攻堅(jiān)中注重短效益與短時(shí)間的包村運(yùn)動會效率低下，是一種形式主義的體現(xiàn)，容易造成扶貧對象的依賴性，這種形式主義加劇了績效競爭不公，并引發(fā)了基層扶貧干部責(zé)任過大、壓力過重的問題。(12)王文龍 ：《中國包村運(yùn)動的異化與扶貧體制轉(zhuǎn)型》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。由此可見，現(xiàn)有研究已經(jīng)關(guān)注到組織層面的扶貧效果異化、案例層面的扶貧形式主義和個(gè)人層面的扶貧權(quán)責(zé)沖突，已經(jīng)使用“扶貧異化”這一概念，這對本文有重要的參考。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有專門提出“扶貧責(zé)任異化”這一概念，也沒有專門研究這一主題，這凸顯出現(xiàn)有研究的不足。由于已形成明顯問題意識的“扶貧責(zé)任異化”現(xiàn)象，在一定程度上反映了當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的“最后一公里”難題，因此亟需對此進(jìn)行概念界定、學(xué)理分析、類型探討、成因探究和路徑治理，這為本文提供了較好的契機(jī)。本文擬以大規(guī)模實(shí)證調(diào)查的材料為依據(jù)，分析扶貧責(zé)任異化的表征與危害，探究職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼導(dǎo)致扶貧責(zé)任異化的邏輯機(jī)理，提出從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度來矯正與消解扶貧責(zé)任異化的方法。

本文的實(shí)證材料來源于2018年國家社科基金一般項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧與貧困戶的社會適應(yīng)研究”。2018年1月—2019年6月，為有效完成2018年國家社科基金項(xiàng)目，課題組一行10多人先后多次到G省12個(gè)縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)40余個(gè)村(社區(qū))開展精準(zhǔn)扶貧調(diào)查。為保證調(diào)查的科學(xué)性與有效性，課題組采用問卷調(diào)查、深度訪談、集體座談與參與式觀察的方式進(jìn)行，共獲取有效問卷828份，其中貧困戶問卷723份、非貧困戶問卷105份；深度訪談縣領(lǐng)導(dǎo)、縣職能部門負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、貧困戶、非貧困戶、幫扶教師等160余人，獲得100余萬字的訪談資料；集體座談10余次，參與觀察10余場次的精準(zhǔn)扶貧事件，包括工作布置、糾紛處理、物資分配、心理疏導(dǎo)等內(nèi)容，獲得基層政府的文件材料130余份，這些素材構(gòu)成了本文重要的論據(jù)和支撐。

二、質(zhì)性分析 ：扶貧責(zé)任異化的表征與危害

(一)扶貧責(zé)任異化表征

根據(jù)異化的誘因及特點(diǎn)，我們將扶貧責(zé)任異化分為責(zé)任主體錯位、責(zé)任內(nèi)容泛化、責(zé)任擔(dān)當(dāng)過度三個(gè)方面。

1.責(zé)任主體錯位

責(zé)任主體是承擔(dān)扶貧責(zé)任的組織或個(gè)人，責(zé)任主體錯位是指責(zé)任主體與責(zé)任承擔(dān)不匹配。在扶貧過程中，有時(shí)面臨資金亂用、效率不高、脫貧成效不明顯等問題。有些問題如資金亂用的責(zé)任主體明晰，但有些問題，如效率不高、扶貧成效不明顯等，則可能有以下原因 ：一是扶貧政策理念有偏差，目標(biāo)有出入，內(nèi)容不接地氣；二是貧困戶等靠要思想嚴(yán)重，依賴心理明顯，內(nèi)生動力不足；三是基層政府不重視，工作安排不到位，工作布置有漏洞；四是扶貧干部責(zé)任心不強(qiáng)，工作不認(rèn)真，能力不夠。按此邏輯，如果貧困戶未脫貧，可能有貧困戶自身的責(zé)任、政策制定者即上級政府的責(zé)任，也有可能是基層政府和扶貧干部的責(zé)任。但是，就目前的扶貧責(zé)任而言，大都由基層政府或扶貧干部來承擔(dān)了。例如，由于扶貧作風(fēng)不實(shí)、工作不力、貪污腐敗、失職失責(zé)、漏報(bào)瞞報(bào)等，截至2018年7月，有1180名江西省基層黨員干部(13)李偉、熊飛云、彭靈燕 ：《扶貧工作就是作風(fēng)“試金石”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年7月9日，第4版。、669名貴州省黨員干部被問責(zé)(14)貴州省紀(jì)委監(jiān)委 ：《貴州:扶貧領(lǐng)域“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不力 669人被追責(zé)》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站。；發(fā)現(xiàn)通過對2013—2017年間207個(gè)縣的扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有188人被問責(zé)，38人被移送司法機(jī)關(guān)。(15)徐向真、段曼曼 ：《扶貧資金審計(jì)的問題演化與問責(zé)效果——來自2013—2017年審計(jì)署公告的研究》，《財(cái)會月刊》2019年第14期。也就是說，在實(shí)踐中，有大量的扶貧干部因多種原因而被問責(zé)，卻鮮有貧困戶和上級政府被問責(zé)。尤其是，面對大量的“爭當(dāng)貧困戶”現(xiàn)象，雖然國務(wù)院扶貧辦等13個(gè)部門于2018年11月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展扶貧扶志行動的意見》，但現(xiàn)有的舉措都是以鼓勵為主，并未對此采取有效的懲罰措施。正如訪談時(shí)有基層干部提到，“對于因懶致貧的人，我們除了引導(dǎo)、勸誡和教育，別無他法”(16)男，33歲，布依族，大專文化，某鎮(zhèn)分管扶貧的紀(jì)委書記，訪談于2019年2月21日。更有基層干部指出，“為了讓懶人貧困戶轉(zhuǎn)變思路，培養(yǎng)內(nèi)生動力，我們的扶貧干部天天上門引導(dǎo)、教育，跟蹤其每天的生活長達(dá)3個(gè)月”(17)男，37歲，白族，大專文化，村支書，訪談于2019年6月1日。。這預(yù)示著，因貧困戶自身的原因而導(dǎo)致的不脫貧責(zé)任，也要由扶貧干部來承擔(dān)。當(dāng)然，對扶貧干部的合理問責(zé)有利于凈化扶貧風(fēng)氣、降低扶貧腐敗、落實(shí)扶貧工作、提升扶貧成效，但也讓部分扶貧干部在工作中變得謹(jǐn)小慎微、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。尤其是，面對“扶貧干部洗澡未接電話被處分”(18)《扶貧干部洗澡未接電話被處分?隨意追責(zé)問責(zé)，是官僚主義、形式主義作風(fēng)》， http://www.sohu.com/a/276064690_790649。這樣的泛化式問責(zé)、擴(kuò)大式問責(zé)、湊數(shù)式問責(zé)，只會讓被問責(zé)的干部內(nèi)心郁結(jié)、感覺不公。因此有人指出，部分扶貧干部動輒被問責(zé)、被扣帽子的現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是“層層推責(zé)、懶政思維”的新型官僚主義，是責(zé)任主體錯位的表現(xiàn)(19)彭科峰 ：《〈基層干部“含淚”干扶貧〉為什么被瘋轉(zhuǎn)》，中國網(wǎng)，http://cppcc.china.com.cn/2018-07/04/content_54862297.htm。。也即，在實(shí)踐中，扶貧干部承擔(dān)了一些本該由上級政府或貧困戶承擔(dān)的責(zé)任，由此帶來了責(zé)任主體的錯位。

2.責(zé)任內(nèi)容泛化

為減輕壓力、完成任務(wù)，扶貧干部常常要承擔(dān)泛化的責(zé)任，即承擔(dān)超出建檔立卡、入戶排查、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等本質(zhì)扶貧工作之外的責(zé)任。泛化的扶貧責(zé)任，主要指扶貧干部動用私人資源參與扶貧的責(zé)任。扶貧干部責(zé)任泛化的典型表現(xiàn)，就是除對貧困戶的家庭發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)幫扶外，還幫助貧困戶做基本的家務(wù)，這種大包大攬式的幫扶被稱為“保姆式扶貧”。例如，為了對貧困戶進(jìn)行更為體貼的幫扶，有時(shí)需要開展幫扶干部與貧困戶“同吃、同住、同勞動”的“三同”活動。所謂同勞動，即和貧困戶一同進(jìn)行其日常勞動，包括幫助貧困戶收拾房間、清掃院落、下地干農(nóng)活等，這本對了解貧困戶的真實(shí)需求和想法有幫助，對制定個(gè)性化的扶貧方案有促進(jìn)，但這樣的做法難免會泛化扶貧干部的責(zé)任。(20)《扶貧干部與貧困戶，同吃同住同勞動，定下幫扶措施，促脫貧》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1616270340816000659。再如，易地扶貧安置區(qū)一般地理位置較好、基礎(chǔ)設(shè)施齊全、衛(wèi)生環(huán)境良好，但個(gè)別貧困戶已經(jīng)習(xí)慣原來的散亂生活，柴火與煤炭堆積在客廳，廁所臟亂差，廚房垃圾亂扔，扶貧干部每來探訪一次，就幫其收拾一次。更有甚者，扶貧干部還要自己掏腰包為貧困戶買米買油買菜。也就是說，扶貧干部要么用自己的關(guān)系幫貧困戶就醫(yī)就學(xué)，要么用自己的力氣為貧困戶打掃整理，要么用自己的工資給貧困戶買米買油，這是幫扶責(zé)任在實(shí)踐中被泛化的表現(xiàn)，是越位的責(zé)任。

扶貧責(zé)任內(nèi)容泛化有三個(gè)特征 ：一是因遭受挫折、認(rèn)知偏差、觀念落后、害怕變化和心理自卑，部分貧困戶的內(nèi)生動力不足，將脫貧致富的希望寄托在政府和扶貧干部身上(21)馬池春、馬華 ：《精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的問題審視與策略思考——基于“兩省三縣”的實(shí)地調(diào)查》，《嶺南學(xué)刊》2018年第1期。；二是貧困戶的家庭網(wǎng)絡(luò)簡單，可以利用的自然資源與人力資源有限，但脫貧的時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大，故而只好動用扶貧干部的私人關(guān)系為其張羅；三是為使扶貧評估考核的“兩率一度”(識貧準(zhǔn)確率、脫貧準(zhǔn)確率和群眾滿意度)達(dá)標(biāo)，貧困干部有時(shí)要滿足貧困戶的一些不合理要求，只好利用私人資源來滿足。訪談時(shí)，部分扶貧干部提到，上面來檢查時(shí)，他們會幫助一些懶惰的貧困戶進(jìn)行房屋內(nèi)衛(wèi)生清潔，有時(shí)會自掏腰包買東西到貧困戶家看望，其目的是希望他們能給幫扶工作一個(gè)滿意的評價(jià)，泛化的扶貧責(zé)任由此產(chǎn)生。

3.責(zé)任承擔(dān)過度

基層政府除要承擔(dān)本職工作以外，還需承擔(dān)大量的職責(zé)外工作。盡管2017年7月24日，國務(wù)院扶貧辦曾經(jīng)發(fā)出《關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》，但是扶貧工作中的形式主義問題依然嚴(yán)重，依舊存在會議多、材料多、檢查多的現(xiàn)象，令基層扶貧人員煩不勝煩。(22)《基層扶貧干部的責(zé)任和壓力是局外人想象不到的》，搜狐網(wǎng)， http://www.sohu.com/a/248932607_716896。更何況，上級部門還經(jīng)常把不該鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)的責(zé)任，以《責(zé)任書》《告知書》等方式，甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。某鎮(zhèn)書記坦言，從2018年1月到2019年7月，圍繞黨建、扶貧、維穩(wěn)等20項(xiàng)工作，其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)領(lǐng)了各種責(zé)任書42份。該書記進(jìn)一步指出，其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的60余項(xiàng)工作中，本職工作只有36項(xiàng)，其余的24項(xiàng)都屬于“背鍋”(23)趙陽 ：《一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的自述 ：認(rèn)領(lǐng)42份責(zé)任書，一半多是“甩鍋”》，《半月談》2019年第14期。。上級領(lǐng)導(dǎo)將其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，分散看來此類事務(wù)并不會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成較大影響，一旦集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某個(gè)成員身上，將會形成非常沉重的工作壓力，需要其耗費(fèi)大量的時(shí)間與精力去解決。(24)劉昕 ：《身心俱疲的干部與仍不滿意的群眾——問題的癥結(jié)及其破解之道》，《人民論壇》2018年第30期。責(zé)任過量，易造成基層干部工作重點(diǎn)模糊、工作效率低下的問題；責(zé)任過多，需要面對的考核就多，而考核需要基層干部準(zhǔn)備文字材料、數(shù)據(jù)材料、會議報(bào)告，還需面對多種形式的監(jiān)督訪談與接待訪問，雖然可能流于形式，但這樣的過程還是讓扶貧干部不堪重負(fù)。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，規(guī)劃、建設(shè)、國土、財(cái)政和警務(wù)等有權(quán)的站所都是垂直管理，執(zhí)法權(quán)在縣直機(jī)關(guān)，一旦他們將責(zé)任下放，就成了“甩手掌柜”，出了事仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員負(fù)責(zé)。更有甚者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級再把責(zé)任分解到村里，而村里的工作人員極度匱乏，場地有限，連基本的辦公室經(jīng)費(fèi)都沒有，其結(jié)局可想而知。(25)陳輝 ：《扶貧責(zé)任異化 ：包戶干部用私人資源扶貧，可行么》，觀察者網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/272533735_115479。由是觀之，雖然上述數(shù)據(jù)不完全是扶貧的專項(xiàng)數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)還是表明，扶貧干部除要承擔(dān)本職扶貧工作責(zé)任之外，還要承擔(dān)上級“甩鍋”下來的扶貧責(zé)任以及其他工作責(zé)任，壓力可想而知。

(二)扶貧責(zé)任異化的危害

扶貧責(zé)任異化的危害，主要是會形成貧困戶的依賴心理，加重扶貧干部的工作負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)扶貧單位的各種資源。

1.形成貧困戶的依賴心理

扶貧責(zé)任內(nèi)容泛化會帶來嚴(yán)重的危害，不僅偏離了幫扶工作重心，還模糊了扶貧干部的責(zé)任邊界，是一種典型的“保姆式”扶貧，表面看是扶貧，實(shí)際是助懶。(26)陳輝 ：《扶貧責(zé)任異化 ：包戶干部用私人資源扶貧，可行么》，觀察者網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/272533735_115479。本來，扶貧干部想與貧困戶建立親密的幫扶關(guān)系無可非議，但不能依靠這種小恩小惠來達(dá)成，這種具有私人性的小仁義，與給農(nóng)戶出主意、找路子的幫扶思路不同，不能夠產(chǎn)生持久的效果，還可能帶來“斗米恩，升米仇”的負(fù)面效應(yīng)，助長貧困戶的惰性，使其產(chǎn)生嚴(yán)重的心理依賴。心理依賴是指貧困人口因缺乏內(nèi)生動力，在政府、社會和扶貧干部的幫助下所產(chǎn)生的惰性依賴現(xiàn)象。心理依賴是貧困現(xiàn)象惡性循環(huán)的重要因素，一旦依賴成癮，對生理與心理都有負(fù)面影響。(27)張明 ：《擺脫痛苦的心理依賴》，科學(xué)出版社2006年版，第35頁。由于扶貧干部責(zé)任泛化，大包大攬了一些本該由貧困戶自己做的工作，貧困戶的“等靠要”懶惰心理和“不愿脫貧、不能脫貧和不信脫貧”的依賴心理容易形成。(28)劉浩然、胡象明 ：《精神扶貧的三個(gè)維度》，《人民論壇》2019年第15期。正如調(diào)查所發(fā)現(xiàn)，貧困戶不愿意脫貧的依賴思想還在一定程度上存在，例如，在被調(diào)查的723戶貧困戶中，33.9%的人看到別人脫貧，自己覺得無所謂；38.5%的人明確表示“愿意爭當(dāng)貧困戶”。由于有依賴心理，貧困戶的感恩心態(tài)一般。在我們的調(diào)查中，盡管大部分貧困戶對扶貧干部的幫扶是感恩的，但仍有16.9%的人對干部的幫扶不滿意，13.2%的人不對扶貧干部感恩，認(rèn)為那是他們的工作職責(zé)。這部分人雖少，但給扶貧干部帶來的負(fù)面影響很明顯，會讓扶貧干部心寒，質(zhì)疑自己的工作價(jià)值，不利于扶貧工作的開展。正因?yàn)槿绱耍延蟹鲐毟刹恳庾R到責(zé)任異化的危害，表示“既會讓其他扶貧干部難堪，也讓貧困戶之間形成了相互攀比的不良習(xí)氣和依賴心理，反而不利于良好幫扶關(guān)系的形成”(29)男，漢族，34歲，大專文化，駐村第一書記，訪談于2019年2月20日。。

2.加重扶貧干部的工作負(fù)擔(dān)

扶貧責(zé)任的異化還會大大增加扶貧干部的工作負(fù)擔(dān)。精準(zhǔn)扶貧將扶貧工作具體到戶，要求因戶、因貧、因需施策，這種精細(xì)化、個(gè)性化的治理目標(biāo)，其實(shí)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理資源不太匹配。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理，依靠的是本鄉(xiāng)本土的村民和熟人社會下的信任模式，治理的政策資源、物質(zhì)資源、人力資源都極度匱乏。精準(zhǔn)扶貧后，治理資源豐富起來，不僅國家層面出臺了一系列政策文件，各級政府和社會組織也投入了大量的物質(zhì)資源和人力資源。然而，盡管資源充足了，駐村工作的扶貧人手也增加了，但由于強(qiáng)力的政治干預(yù)和大量的資源投入是外在的，并沒有有效契合貧困戶的實(shí)際需求，僅僅讓扶貧的內(nèi)在系統(tǒng)變得更加復(fù)雜與專業(yè)，這反而加劇了貧困人口的脆弱性與內(nèi)部的利益分化，激發(fā)了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾，扶貧的內(nèi)卷化由此產(chǎn)生。由于扶貧工作的內(nèi)卷化，盡管一些省份開展了“萬名干部包戶”的扶貧行動，一些縣下派了80%的工作人員進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))駐村，一些地方實(shí)行“5321”的幫扶模式，即縣級干部、正科級干部、副科級干部和一般干部分別包保5戶、3戶、2戶和1戶貧困戶。這些政策設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了“一對一”甚至“多對一”的幫扶，有利于整合扶貧資源、提升幫扶的精準(zhǔn)性，但是，這種無差別的干部包戶制度，實(shí)際上面臨一系列問題，例如，受本職工作的影響，部分包戶干部入戶時(shí)間少，難以對農(nóng)戶進(jìn)行深入的了解；工作方法欠缺，不了解民情，幫扶能力低下；費(fèi)盡心思，往往找不到幫扶的著力點(diǎn)，因?yàn)椴糠洲r(nóng)戶內(nèi)生動力不足，且害怕冒險(xiǎn)?？梢哉f，受主客觀因素的影響，扶貧干部的形式幫扶如建檔立卡、走訪入戶、資料整理是到位的，但實(shí)質(zhì)幫扶成效還有待提升。雖然為杜絕幫扶中的形式主義，上級監(jiān)管部門使用一些APP軟件對扶貧干部進(jìn)行監(jiān)督考核，要求每周入戶、衛(wèi)星定位、拍照上傳、填寫表格、回復(fù)反饋，但這其實(shí)變成了新的形式主義，大大增加了扶貧干部的負(fù)擔(dān)，卻沒有激發(fā)出相應(yīng)的內(nèi)生動力。正如訪談時(shí)一位駐村干部指出，“我每天晚上疲憊地回到村里的住所后，還要完成幾個(gè)扶貧APP的簽到打卡、照片上傳、表格填寫、心得撰寫工作，常常要忙到半夜”(30)男，漢族，34歲，大專文化，駐村第一書記，訪談于2019年2月20日。。由此可見，異化的扶貧責(zé)任，大大增加了扶貧干部的工作負(fù)擔(dān)。

3.浪費(fèi)扶貧單位的各種資源

作為一種扶貧手段和責(zé)任承擔(dān)，扶貧干部包村扶貧對利用外部扶貧資源、增強(qiáng)扶貧效果有作用，但這種主要依靠政治動員和行政手段的扶貧方式也存在一些問題，其中之一就是為在短期內(nèi)取得效果，往往要浪費(fèi)一些資源，包括人力、財(cái)力和物力資源。在人力資源方面，扶貧干部下鄉(xiāng)進(jìn)村會影響原單位的工作效率，加重原單位的人力資源負(fù)擔(dān)；在財(cái)力資源方面，會增加政府的財(cái)政支出和幫扶單位、扶貧干部的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；在物力資源方面，重復(fù)捐贈、低效捐贈、無用捐贈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，幫扶物資使用效率低下，有時(shí)與貧困戶的切實(shí)需求并不相符，反而會增加幫扶單位的物力負(fù)擔(dān)。尤其是，由于扶貧干部下鄉(xiāng)所依賴的資源，往往是原單位的權(quán)力，扶貧干部原單位的權(quán)力越大，其在原單位的職位越高，能夠調(diào)動的資源就越多，因而為了彰顯權(quán)力與職位，扶貧單位和扶貧干部會想方設(shè)法籌集更多的資源進(jìn)行幫扶，以在扶貧目標(biāo)考核中獲得優(yōu)勝。但有些扶貧單位如沒有收入來源的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，資源有限，為完成目標(biāo)，不得不轉(zhuǎn)向?qū)ぷ?。這種尋租帶有一定的炫耀成分，維護(hù)了上級部門的扶貧政績，完成了自身的幫扶任務(wù)，雖然對資源配置、社會公平、工作效率有影響，但人們往往采取縱容態(tài)度。(31)王文龍 ：《中國包村運(yùn)動的異化與扶貧體制轉(zhuǎn)型》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。甚至，在脫貧全摘帽和鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的大背景下，干部下鄉(xiāng)扶貧獲得了新的政治意義，在全國范圍內(nèi)推廣了下來，并形成了一場聲勢浩大的運(yùn)動。(32)李開南 ：《甘肅“聯(lián)村聯(lián)戶”走基層》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2012年第24期?？梢?，異化的扶貧責(zé)任，有時(shí)候反而成為幫扶單位競相追逐、相互加碼的借口，這必然會浪費(fèi)一些扶貧資源。

三、成因探究 ：職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼與反思

為何會出現(xiàn)扶貧責(zé)任異化？上級政府層層施壓、“運(yùn)動式”扶貧模式、政策限度過大、考核機(jī)制不合理、評估方式不科學(xué)、部門之間相互推諉、貧困戶依賴心理明顯、扶貧內(nèi)外資源銜接不暢等，都是其原因。但是，這些問題的根源，大都源于職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼。所謂職責(zé)同構(gòu)，是指不同層級政府在職能、責(zé)任和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一。換言之，即為了讓各級政府均管理大致相同的事務(wù)，因而在各級政府的職能部門設(shè)置上表現(xiàn)為“上下左右對齊”。各級政府職能部門層級之間沒有明確的責(zé)任分工，其典型表現(xiàn)為上級忙于做決策、發(fā)文件、布置任務(wù)，下級忙于完成任務(wù)、迎接檢查和執(zhí)行文件，一旦效果不好，上級就開始對下級問責(zé)。職責(zé)同構(gòu)在一定程度上增加了政府運(yùn)營成本，管理效率卻并不理想。正因?yàn)槿绱?，學(xué)界對職責(zé)同構(gòu)大都持批判態(tài)度，例如，朱光磊指出，職責(zé)同構(gòu)是規(guī)范職責(zé)體系、優(yōu)化政府職能的關(guān)鍵阻礙因素。政府的條狀管理與塊狀管理的矛盾問題凸顯，這說明，只有打破職責(zé)同構(gòu)，才有可能推進(jìn)政府權(quán)責(zé)優(yōu)化分配、政府職能全面轉(zhuǎn)化、行政改革有效開展。(33)朱光磊、張志紅 ：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第1期。在公共服務(wù)方面，周振超認(rèn)為，政府層級之間缺乏科學(xué)有效的分工機(jī)制，其根本原因在于職責(zé)同構(gòu)，這使得公共服務(wù)在實(shí)施中過于籠統(tǒng)、效率低下，進(jìn)而引發(fā)一系列嚴(yán)重問題。(34)周振超、張金城 ：《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長期存在的一個(gè)解釋框架》，《理論探討》2018年第4期。在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，“職責(zé)同構(gòu)”讓上級政府將扶貧工作責(zé)任下壓，基層政府在工作自主權(quán)與靈活空間有限的情況下，圍繞上級指示來開展工作。但是，由于工作堆積與時(shí)效考核，基層政府不得不進(jìn)行形式化的表層工作，形式主義風(fēng)氣蔓延，一旦出現(xiàn)問題，便由扶貧干部來承擔(dān)，扶貧責(zé)任由此異化。本文認(rèn)為，職責(zé)同構(gòu)下扶貧工作的層層加碼，具體表現(xiàn)為政治錦標(biāo)賽下的拔高標(biāo)準(zhǔn)、壓力型體制下的權(quán)責(zé)沖突、一票否決制下的考核偏離，共同構(gòu)成了扶貧責(zé)任異化的根源。

1.政治錦標(biāo)賽下的拔高標(biāo)準(zhǔn)

職責(zé)同構(gòu)的管理模式，會讓各級政府將扶貧工作分成若干的指標(biāo)交給下級政府去完成，下級政府再將指標(biāo)分解到具體的個(gè)人，但在轉(zhuǎn)移和分解的過程中，一些政府和部門為彰顯政績、拔得頭籌，不顧工作實(shí)際和人員能力，急于求成，層層加碼。所謂“層層加碼”，就是在上級規(guī)定的基礎(chǔ)上加數(shù)量、增速度、縮時(shí)限、擴(kuò)內(nèi)容、提標(biāo)準(zhǔn)等。(35)周振超 ：《打破職責(zé)同構(gòu):條塊關(guān)系變革的路徑選擇》，《中國行政管理》2005年第9期。在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，各級政府“層層加碼”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，例如，有扶貧干部指出，“對于易地扶貧搬遷住房和小區(qū)的建設(shè)要求，各省要求按建設(shè)部門的規(guī)范處理，但各地在落實(shí)的過程中，往往拔高標(biāo)準(zhǔn)，使搬遷房室內(nèi)的裝修和配置節(jié)節(jié)攀升，從3件套、7件套、10件套到全套，攀比升級”(36)男，31歲，彝族，?？茖W(xué)歷，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作工作人員，訪談于2019年2月19日。。再如，有扶貧干部提到，“為完成扶貧任務(wù)，我們縣將縣里80%的工作人員都下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里”(37)男，49歲，侗族，研究生學(xué)歷，某縣縣委組織部部長，訪談于2019年6月4日。；也扶貧干部坦言，“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)除辦公室、扶貧辦等2—3個(gè)部門的工作人員外，其他部門留一人處理日常事務(wù)，其余人員都下到村里”(38)男，29歲，彝族，本科學(xué)歷，某鎮(zhèn)扶貧站站長，訪談于2019年2月18日。。正因?yàn)楦鞯卦谠黾酉屡傻姆鲐毟刹繑?shù)量，有一鄉(xiāng)黨委書記告訴我們，“我們村總?cè)丝?1000人，初始貧困人口有6000多人，是少數(shù)民族自治鄉(xiāng)，侗族人口占98%，2018年幫扶的干部竟然高達(dá)130多人，這一數(shù)量是我們鄉(xiāng)工作人員的2.5倍左右，最多的一個(gè)村有扶貧干部30多人”(39)男，39歲，苗族，本科學(xué)歷，某鄉(xiāng)黨委書記，訪談于2019年6月3日。。對于地方官員而言，交出一個(gè)好的扶貧成績，才能在全國、全省、全市、全縣的競爭中不處于劣勢，只是這樣，拔高的現(xiàn)象便隨之產(chǎn)生了。難怪中央農(nóng)辦秘書局副局長祝衛(wèi)東指出，雖然中央一再對脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重申與強(qiáng)調(diào)，既要防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧，又要杜絕拔高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口，但一些地方還是不顧實(shí)際，把義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房保障等方面的標(biāo)準(zhǔn)給拔高了。(40)吳蘊(yùn)聰 ：《中央農(nóng)辦 ：脫貧攻堅(jiān)要防止盲目拔高標(biāo)準(zhǔn)》，《中國青年報(bào)》2019年2月24日。

無疑，拔高標(biāo)準(zhǔn)對推動扶貧工作、提高扶貧效率有重要的促進(jìn)，但是也會引發(fā)一些問題，這些問題包括 ：難以完成上級加碼的任務(wù)，會導(dǎo)致扶貧中的“摻水”“造假”等形式主義；無法完成加碼指標(biāo)，扶貧干部面臨被問責(zé)、被處分的危險(xiǎn)；為應(yīng)對上級的各類檢查，基層部門加班加點(diǎn)做資料、定方案，無暇顧及貧困戶的生產(chǎn)發(fā)展；提高了貧困戶的胃口，看似脫貧工作力度大，但難以持續(xù)，更容易造成“貧困戶與非貧困戶之間的政策懸崖效應(yīng)”，引起一些群眾不滿。更嚴(yán)重的是，由于各地拔高了標(biāo)準(zhǔn)，而高出標(biāo)準(zhǔn)的那部分費(fèi)用，往往要縣級財(cái)政買單，這讓本來就赤字的貧困縣雪上加霜。訪談時(shí)一位縣扶貧辦副主任指出，“我們縣為了扶貧欠債很多，而為了還債，全縣的財(cái)政人員都勒緊褲腰帶過日子，2018年的目標(biāo)績效獎從原來的上萬元降低為2000元”(41)男，43歲，漢族，本科學(xué)歷，某縣扶貧辦副主任，訪談于2019年6月4日。。為何各級政府要拔高標(biāo)準(zhǔn)來開展扶貧？這與政治錦標(biāo)賽有關(guān)。周黎安指出，在集權(quán)型體制下，官員提拔的主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)績效，因而上級行政長官會設(shè)計(jì)一種競爭機(jī)制來選拔下級官員，而下級官員也樂于迎合上級的需要來強(qiáng)烈發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政治錦標(biāo)賽由此產(chǎn)生。(42)周黎安 ：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。開展扶貧的各級政府官員之所以拔高標(biāo)準(zhǔn)，與想增強(qiáng)扶貧績效有關(guān)，也想在政治錦標(biāo)賽下拔得頭籌、獲得政治上的升遷有關(guān)。但這種不顧發(fā)展規(guī)律和當(dāng)?shù)貙?shí)際的拔高標(biāo)準(zhǔn)，會加重扶貧干部的負(fù)擔(dān)，讓扶貧責(zé)任異化為一線干部的主要責(zé)任。

2.壓力型體制下的權(quán)責(zé)沖突

壓力型體制是指在政府管理中，各級政府為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)追趕目標(biāo)與上級政府下達(dá)的任務(wù)而采用數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制和物質(zhì)化的評價(jià)機(jī)制，通過簽訂責(zé)任狀的責(zé)任承擔(dān)形式，將任務(wù)下派到下層組織與個(gè)人的過程。(43)楊雪冬 ：《壓力型體制:一個(gè)概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。為傳導(dǎo)壓力，各級政府就要層層簽訂責(zé)任狀，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來落實(shí)。但是，因無法提供有效的供給、及時(shí)的回應(yīng)和令人滿意的服務(wù)，近年來，基層政府及扶貧干部權(quán)小責(zé)大、有責(zé)無權(quán)已成為共識。究其原因，扶貧干部的資源實(shí)在有限，績效難以考核，具體表現(xiàn)為 ：一是與要完成的任務(wù)相比，他們尤其是掛職扶貧干部所擁有的人力資源與物力資源極度匱乏；二是隨著時(shí)間的推移和政策的演進(jìn)，貧困戶對脫貧的需求會不斷增加，扶貧干部的工作壓力隨之增大；三是扶貧干部工作目標(biāo)雖然清楚，但工作內(nèi)容是繁雜瑣碎、雜亂且模糊的，工作成效無法用市場機(jī)制來評估；四是由于服務(wù)對象沒有選擇性，而部分貧困戶文化水平低下、思想觀念落后、認(rèn)知模式有偏差，故扶貧干部的工作無法在短期內(nèi)取得可持續(xù)的成效。正所謂“官僚機(jī)構(gòu)無法透過一系列系統(tǒng)性的社會過程，來評估員工的工作”(44)[美]李普斯基 ：《基層公務(wù)員 ：公職人員的困境》，蘇文賢、江吟梓譯，學(xué)富文化事業(yè)有限公司2010年版，第106頁。。這在扶貧干部身上特別明顯，因此，面對要求短期內(nèi)貧困戶全部脫貧的事實(shí)與脫貧行為本身是一個(gè)長期過程的矛盾，扶貧工作別無選擇，只能通過層層加碼的方式來強(qiáng)化責(zé)任，以便更快地達(dá)成目標(biāo)。

當(dāng)下，基層政府“責(zé)權(quán)利”不匹配現(xiàn)象比較突出，為了應(yīng)付上級的督導(dǎo)檢查，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只能選擇將“程序”做到無懈可擊、不出漏洞，而不是實(shí)質(zhì)性地把工作做到位，這導(dǎo)致了形式主義在基層治理中的泛濫。在職責(zé)不相符的環(huán)境下，多級政府共同管理的事項(xiàng)過多，近乎苛刻的考核機(jī)制與上層政府的職責(zé)下壓致使扶貧干部工作難為，責(zé)任異化。這樣，扶貧干部既要面臨上級的問責(zé)壓力，又要面臨貧困治理的復(fù)雜性，權(quán)責(zé)沖突便產(chǎn)生。權(quán)責(zé)沖突下的扶貧干部，不僅“白加黑”“五加二”地工作，其待遇還比較低下。據(jù)了解，在G省，除保持原單位的工資以外，省里或縣里每天給扶貧干部55元的工作補(bǔ)助，每個(gè)月按22天計(jì)算，如不請假，每月共計(jì)1210元。且不說扶貧干部的工作基本屬于“周六保證不休息、周日休息不保證”的狀態(tài)，單就這樣的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)償扶貧干部的付出。訪談時(shí)，一位駐村干部告訴我們 ：“駐村后，一方面，由于不能兼顧原單位的工作，福利、獎金大幅度減少甚至完全取消；另一方面，開支陡增，最大的開銷是往返的交通費(fèi)和村里的人情開支。由于貧困村的地理位置大都比較偏僻，扶貧干部空閑時(shí)回家或到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城開工作會，全部由自己掏腰包，這樣的費(fèi)用每月都要花上千元；另外，為搞好與當(dāng)?shù)卮甯刹亢腿罕姷年P(guān)系，村里的紅白喜事都要參加，少則100元，多則300元，每月下來，也要花1000—2000元。這樣一算，與以前相比，每月的收入少2000多元，支出則增加3000多元。”(45)男，39歲，博士，某大學(xué)副處級干部，駐村第一書記，訪談于2019年6月3日?？梢?，權(quán)責(zé)沖突下扶貧干部的待遇低下，再加上壓力型體制的影響，責(zé)任異化由此產(chǎn)生。

3.一票否決制下的考核偏離

“一票否決制”在黨政部門考核體系中應(yīng)用廣泛，其意思是只要此類現(xiàn)象一旦發(fā)生，考核結(jié)果就會受到影響。在政府的各類考核中，常見的一票否決制有信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、黨風(fēng)廉政和精準(zhǔn)扶貧等事項(xiàng)。一票否決制有助于推進(jìn)工作、保證政令暢通，但如果濫用，不僅導(dǎo)致基層工作壓力繁重，還可能造成考核的效果受影響，導(dǎo)致基層管理中的激勵扭曲與干部責(zé)任推卸等問題。(46)馬雪松 ：《如何拿捏好“一票否決”的分寸》，《人民論壇》2018年第27期?！耙黄狈駴Q制”歪曲了考核機(jī)制原本的意義，降低了考核效率，在一定程度上阻礙了相關(guān)規(guī)章制度的正常實(shí)施，將上級主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級主體，造成基層干部責(zé)任錯位異位。將“一票否決制”引入扶貧工作，有兩種表現(xiàn) ：一是與年度績效考核相聯(lián)系，對考核結(jié)果位次靠后的幫扶單位與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)；二是扶貧工作中的部分考核結(jié)果直接影響到財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效考評，較為常見的另一體現(xiàn)為將建檔立卡“回頭看”的結(jié)果與貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)考核評估相聯(lián)系，對工作中產(chǎn)生的不良后果、不負(fù)責(zé)任行為進(jìn)行通報(bào)，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。(47)陳斌華 ：《江西對扶貧建檔立卡“回頭看” 實(shí)行一票否決制》，http://jx.ifeng.com/news/ms/detail_2015_11/15/4557340_0.shtml。扶貧中的“一票否決制”，確實(shí)可以給扶貧干部較大的壓力，但這種壓力能否轉(zhuǎn)化為動力，還不得而知。按照一票否決制的要求，扶貧干部有“不脫貧不脫鉤”“不脫貧不晉升”之說。也就是說，如果精準(zhǔn)扶貧效果不理想，扶貧干部輕者被誡勉談話，重則被處分、記過甚至開除黨籍，這嚴(yán)重影響扶貧干部的職業(yè)生涯和政治前途。但是，脫貧攻堅(jiān)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其成效與政府政策、社會力量、扶貧干部和貧困戶都有關(guān)系，若因扶貧干部責(zé)任之外的原因如政府政策的偏差、貧困戶內(nèi)生動力不足等影響其考核，“一票否決”就會否定扶貧干部的心血，削弱扶貧干部的工作積極性與工作熱情。扶貧干部因考核導(dǎo)向形成的短期化、功利化行為，必將帶來扶貧責(zé)任的異化。此外，即使有這把懸在扶貧干部頭上的一票否決“利劍”，也不一定能讓他們很好地去履行職責(zé)。因?yàn)?，扶貧干部屬于外派干部，任期有限，工作安排須與本地村干部協(xié)商，且有時(shí)候要服從本地村干部，故僅有扶貧政策的部分執(zhí)行權(quán)，連李普斯基筆下的“自由裁量權(quán)”也受到限制，即便發(fā)現(xiàn)政策有偏差，也只能按部就班地執(zhí)行政策，并接受派出單位、上級政府、組織部門和群眾的監(jiān)督，這不利于發(fā)揮他們的主觀能動性。因此，正是由于扶貧中有“一票否決制”，扶貧干部才利用私人資源去討好“貧困戶”,以獲得貧困戶給扶貧“兩率一度”的較高評價(jià),進(jìn)而就會產(chǎn)生責(zé)任異化。

綜上，在扶貧工作中，基層干部既要受到“條條”的規(guī)范，又要受到“塊塊”的管束，對諸多事務(wù)負(fù)責(zé)卻無決策權(quán)，這加重了其工作過程的繁復(fù)程度。同時(shí)，扶貧干部所反映的上層領(lǐng)導(dǎo)的“傳聲筒”現(xiàn)象，也體現(xiàn)了當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對口、左右對齊”的弊端，即各個(gè)部門都承擔(dān)著一部分模糊事權(quán)，都需要組建相應(yīng)機(jī)構(gòu)，但是其所承擔(dān)職責(zé)并不明確，易出現(xiàn)部門條塊之間什么都要管、什么都管不了的局面。如此機(jī)構(gòu)設(shè)置模式忽視了區(qū)域性差異與管理層級的特殊性，造成了工作的下壓，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧干部的高壓工作與泛化負(fù)責(zé)。(48)張克 ：《合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)的路徑選擇》，《行政管理改革》2018年第11期。

四、權(quán)責(zé)統(tǒng)一 ：扶貧責(zé)任異化的消解與矯正

前述分析表明，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致，導(dǎo)致的事權(quán)不明、職責(zé)不專，是基層干部責(zé)任異化的根源。但是，世界上絕大多數(shù)國家都存在層級分明的政府管理體系，而對政府進(jìn)行層級分配的主要依據(jù)是賦予不同層級政府適當(dāng)?shù)墓补┙o責(zé)任。(49)[美]華萊士·E·奧茨 ：《財(cái)政聯(lián)邦主義》，陸符嘉譯，譯林出版社2012年版，第13頁。因此，要消解與矯正扶貧責(zé)任的異化，就應(yīng)該建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的扶貧責(zé)任體系。

我們知道，責(zé)任的履行與權(quán)力的行使是公共事務(wù)治理的一體兩面，權(quán)力得不到行使，權(quán)力主體公共事務(wù)治理的職能便無法很好的發(fā)揮，其責(zé)任也必然得不到很好的履行，從而容易陷入責(zé)任缺失的境地。(50)皇甫鑫 ：《責(zé)任缺失下的村民自治 ：基于不完全權(quán)力的解釋》，《黨政研究》2019年第2期。這就要求有多大的權(quán)力就承擔(dān)多大的責(zé)任，同樣，承擔(dān)多大的責(zé)任就應(yīng)匹配多大的權(quán)力，權(quán)責(zé)對等是權(quán)力行使、責(zé)任履行的基本原則。如何真正實(shí)現(xiàn)各層級部門的各司其職、各盡其事？黨的十九大報(bào)告和黨的十九屆三中全會在部署新時(shí)代全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革時(shí)強(qiáng)調(diào)，在維護(hù)黨中央權(quán)威和堅(jiān)持中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，以充分發(fā)揮地方政府的主動性、積極性。因此，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、科學(xué)有效的職能體系與清晰有序的職責(zé)分配，賦予地方政府更多的自主權(quán)，不僅可以減輕上級政府的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)上級政府對下級政府的監(jiān)控，更重要的是可以更好地回應(yīng)公眾對美好生活的追求，這有助于建設(shè)與民眾期待最相符的服務(wù)型政府，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、推行簡政放權(quán)、推動精準(zhǔn)扶貧形式主義和不良風(fēng)氣的整治。為此，第一，在職責(zé)界定方面，應(yīng)對中央和地方事權(quán)進(jìn)行合理的設(shè)置，對各層級間職責(zé)進(jìn)行合理的配置，理順各層級政府的職責(zé)關(guān)系，通過回應(yīng)群眾訴求更好地履行公共服務(wù)職能，滿足公共需求，破解職責(zé)同構(gòu)對基層政府的桎梏，確保權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運(yùn)行更加高效。第二，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的職責(zé)體系。這要從責(zé)任體系的重構(gòu)與推進(jìn)地方政府行政職能改革兩方面分析。從責(zé)任的內(nèi)涵與外延來看，要消解扶貧責(zé)任的異化，就要求政府建立責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形“三位一體”的責(zé)任體系，做到權(quán)責(zé)同位，使得扶貧干部以更強(qiáng)的靈活性開展精準(zhǔn)扶貧工作(51)袁維海、姚玫玫 ：《有權(quán)必有責(zé) 曬權(quán)要曬責(zé)——安徽省探索行政權(quán)力、責(zé)任清單制度》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。；在行政職能改革上，應(yīng)進(jìn)一步理順條塊之間的職能分配，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，依據(jù)地方特征與地方所需設(shè)立部門，實(shí)現(xiàn)行政高效化、公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。(52)徐雙敏、張巍 ：《職責(zé)異構(gòu) ：地方政府機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)路徑》，《晉陽學(xué)刊》2015年第1期。第三，將責(zé)任類型化，根據(jù)不同的責(zé)任類型采取不同的承擔(dān)形式。對無勞動力家庭、重度殘疾人、智障家庭、大病重病家庭、受重災(zāi)家庭等無脫貧能力的家庭，采取無限責(zé)任兜底的方式，保障他們的基本生活權(quán)；對于有脫貧能力的貧困戶，著重建立外部扶貧機(jī)制，通過間接性的制度力量來幫扶他們脫貧，因而需要承擔(dān)的是有限責(zé)任。(59)楊成、邵毅超：《基于治理能力建設(shè)的政府精準(zhǔn)扶貧責(zé)任研究》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第4期。第四，構(gòu)建科學(xué)合理的扶貧成效考評體系。采用技術(shù)手段減少誤判，有效甄別貧困戶的滿意度；探索多元考核機(jī)制，鼓勵經(jīng)驗(yàn)豐富的扶貧干部和高校專家團(tuán)隊(duì)共同參與到扶貧考核中，減少因考評人員缺乏一線經(jīng)驗(yàn)而形成的誤判；摒棄扶貧中的形式主義與官僚主義，切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)，減少層層加碼的責(zé)任承擔(dān)，建立分類考評的權(quán)責(zé)體系，實(shí)施權(quán)責(zé)統(tǒng)一的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制。第五，明確幫扶干部的責(zé)任邊界，科學(xué)評價(jià)扶貧干部。明確幫扶干部的責(zé)任邊界，將私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域區(qū)分開，不能讓幫扶干部在流汗的同時(shí)，還用私人資源來“討好”貧困戶，實(shí)施“保姆式”幫扶；在選派幫扶人員時(shí)，應(yīng)盡量考慮結(jié)合干部的精力、能力與意愿，選派有責(zé)任心的干部參與扶貧；采取物質(zhì)和精神雙重激勵的方式，科學(xué)評價(jià)幫扶干部的績效，激發(fā)幫扶干部的內(nèi)在積極性；發(fā)揮村干部在幫扶干部與貧困戶之間的信息樞紐作用，降低扶貧的成本，提高扶貧的效率。