徐琪新

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

目前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)已到?jīng)_刺階段，在扶貧項(xiàng)目和政策帶動(dòng)下，貧困群體短期經(jīng)濟(jì)收入得到一定程度提高，農(nóng)村絕對(duì)貧困問題得到有效解決。但是，貧困是一個(gè)相對(duì)的概念，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，貧困的定義和標(biāo)準(zhǔn)也處在不斷變化之中。長(zhǎng)期來看，貧困群體由于自身健康狀況、受教育程度、勞動(dòng)技能等能力因素的限制，抵抗外界風(fēng)險(xiǎn)能力較差，返貧和新的貧困問題難以得到徹底有效解決。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的建立使得每個(gè)社會(huì)成員都有可能因遭受各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而返貧或出現(xiàn)新的貧困狀況。因此如何從能力的視角針對(duì)不同致貧原因?qū)ΠY下藥、精準(zhǔn)施策，為農(nóng)村貧困人口提供一條可持續(xù)脫貧之路，確保易返貧群體長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧，是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐面臨的最突出、最亟待解決的課題。

一、能力貧困理論視域中的貧困問題審視

(一)由收入貧困到能力貧困

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，對(duì)貧困的定義多是集中在經(jīng)濟(jì)收入上，即物質(zhì)匱乏。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中引用坎蒂隆的觀點(diǎn)認(rèn)為 ：“一個(gè)人是富裕還是貧窮，是根據(jù)他所能享受的生活必需品、便利品和娛樂品的數(shù)量和品質(zhì)決定的?！?1)[英]亞當(dāng)·斯密 ：《國(guó)富論》(上)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第108頁。1901年英國(guó)學(xué)者朗特里(Rowntree)根據(jù)英國(guó)家庭每周平均所需衣、食、住房和其他必要支出，將一周26先令作為當(dāng)時(shí)約克市六口之家的貧困線，這也是最早根據(jù)食物和非食物支出對(duì)貧困進(jìn)行貨幣化定義的做法(2)轉(zhuǎn)引自王小林 ：《貧困測(cè)量理論與方法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第23頁。。世界銀行1天1美元的貧困線在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)作為各發(fā)展中國(guó)家判斷貧困的標(biāo)準(zhǔn)。1978年以來，我國(guó)曾采用過三條貧困線，分別是1984年標(biāo)準(zhǔn)、2008年標(biāo)準(zhǔn)和2010年標(biāo)準(zhǔn)，其中1984年標(biāo)準(zhǔn)可以稱為絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，2008年標(biāo)準(zhǔn)為低收入標(biāo)準(zhǔn)。在2007年以前，我國(guó)一直采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，用于確定扶貧對(duì)象和脫貧依據(jù)。低收入標(biāo)準(zhǔn)在部分發(fā)達(dá)省份作為扶貧工作的參考。2011年，國(guó)家提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按照農(nóng)村居民人均年純收入2300元(2010年不變價(jià)格)作為新的國(guó)家貧困線。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，目前我國(guó)已基本消除了難以維持最低生活需求的絕對(duì)貧困。不可否認(rèn)，收入低下是造成福祉被剝奪的重要原因，增加收入可以更好地滿足人們基本生活需要以改善貧困狀況。但事實(shí)上，收入只不過是改善福祉的一種工具，貧困不僅僅是一種收入標(biāo)準(zhǔn)或者主觀感受，貧困者自身的能力和能夠到達(dá)的狀態(tài)才是理解和解決貧困的最終要義。長(zhǎng)期以收入為中心的貧困觀使得在制定反貧困公共政策時(shí)更多關(guān)注貧困者物質(zhì)收入水平，而偏離了加強(qiáng)貧困群體自身能力建設(shè)這一根本。因此，我們迫切需要從新的視角審視貧困問題。

1979年，在著名的泰納講座上，印度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど髁祟}為“什么是平等”的演講，在這次演講中他闡述了能力貧困理論，這一理論中有兩個(gè)重要概念 ：功能性活動(dòng)和可行能力。功能性活動(dòng)是指一個(gè)人實(shí)際去做并且有能力達(dá)到的事情或狀態(tài)(3)Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford: Oxford University Press, 1999, p.75.，如能夠參與社會(huì)生活，保持健康快樂等；而可行能力既包括人們選擇某種功能性活動(dòng)而實(shí)際達(dá)到的某種狀態(tài)，又包括人們做另外一種選擇時(shí)能夠預(yù)見達(dá)到的某種狀態(tài)(4)Amartya Sen, The Quality of Life, Oxford: Oxford University Press, 1993, p.31.。功能性活動(dòng)和可行能力的區(qū)別在于前者是實(shí)際達(dá)到的生活狀態(tài)，后者是能夠在功能性活動(dòng)組合中進(jìn)行價(jià)值選擇的自由，二者分別強(qiáng)調(diào)了一個(gè)人實(shí)際做了什么和能夠做什么。基于可行能力的視角來判斷個(gè)體的處境，貧困不再僅以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，可行能力被剝奪才是貧困的真正根源(5)[印]阿瑪?shù)賮啞ど?：《以自由看待發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第85頁。。能力貧困理論延伸擴(kuò)大了貧困的內(nèi)涵，即貧困是由于滿足人們基本需要的能力不足或者被剝奪而造成的，雖然收入是提高能力和實(shí)現(xiàn)某種功能性活動(dòng)的重要工具和手段，但絕不是唯一途徑，例如良好的健康和教育可以幫助人們獲得更高的收入，從而過上更為體面的生活。同樣，在同等收入條件下，貧困者自身某些重要特性(健康狀況、受教育程度等)被剝奪時(shí)，可能需要更多的收入才能實(shí)現(xiàn)所需要的功能性活動(dòng)，例如殘障人士需要更多的物質(zhì)資源來獲得與正常人相同的功能性活動(dòng)，這些個(gè)體自身的特性與收入水平一樣，都會(huì)影響個(gè)體的可行能力，進(jìn)而影響其真實(shí)的貧困狀況(6)Amartya Sen, The Idea of Jastice, London: Allen Lane, 2009, p.256.。森的能力貧困理論使我們對(duì)貧困的理解由收入轉(zhuǎn)向了人們追求的目的和能夠達(dá)到這些目的的自由，加深了人們對(duì)造成貧困的根源即可行能力被剝奪的理解(7)[印]阿瑪?shù)賮啞ど?：《以自由看待發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第86～87頁。。能力貧困理論的貢獻(xiàn)在于它提供了更為全面理解貧困的視角，使我們對(duì)貧困的關(guān)注由收入轉(zhuǎn)向了貧困者的生活和貧困背后的原因。

(二)能力貧困理論在實(shí)踐中的應(yīng)用

森的能力貧困理論在實(shí)踐中也發(fā)揮了重要作用。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中將貧困界定為“缺少達(dá)到最低生活水平的能力”。1990年聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署基于能力理論公布了各國(guó)人類發(fā)展指數(shù)(HDI)。HDI是一個(gè)衡量收入、預(yù)期壽命和教育的綜合指標(biāo)，雖然只是一個(gè)類似于各國(guó)GDP的簡(jiǎn)單指數(shù)，所反映的內(nèi)涵也只是能力理論的一個(gè)高度簡(jiǎn)化形式，但它的貢獻(xiàn)在于將人們的注意力從GDP轉(zhuǎn)移到人類發(fā)展上來。反映在排名上，根據(jù)《人類發(fā)展報(bào)告2013》，像新西蘭、古巴、馬達(dá)加斯加等國(guó)家的HDI排名要遠(yuǎn)高于他們國(guó)民總收入(GNI)的排名。多維貧困指數(shù)(MPI)是能力貧困理論的另一個(gè)重要應(yīng)用，同時(shí)也是HDI的進(jìn)一步發(fā)展。多維貧困指數(shù)綜合了貨幣和非貨幣維度，正如森所說的那樣 ：“對(duì)于貧困的分析應(yīng)該轉(zhuǎn)向貧窮的生活本身而不是窮人的錢包?！?8)Amartya Sen, “Social Exclusion: Concept, Application, and Scrutiny”, in Social Development Papers, Vol. 1 (January 2000), p.12.自2005年起，德國(guó)政府公布的《國(guó)家貧困和財(cái)富報(bào)告》就以能力理論和MPI為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)民教育、健康、住房、就業(yè)、公共政策、社會(huì)參與度、國(guó)民收入和負(fù)債，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)家庭、移民、殘疾人和其他弱勢(shì)群體的關(guān)注(9)Arndt Christian and Jurgen Volkert, “The Capability Approach: A Framework for Official German Poverty and Wealth Reports”, in Journal of Human Development and Capabilities, Vol.3 (2011), p.37.?！度祟惏l(fā)展報(bào)告2010》公布了各國(guó)多維貧困指數(shù)(MPI)，包括收入、教育、健康三個(gè)維度和營(yíng)養(yǎng)狀況、兒童死亡率、兒童入學(xué)率、受教育程度、飲用水、電、日常生活用燃料、室內(nèi)空間面積、環(huán)境衛(wèi)生和耐用消費(fèi)品十個(gè)測(cè)量指標(biāo)。

二、能力視角下我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的反思

能力貧困理論對(duì)我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐同樣具有啟發(fā)和借鑒價(jià)值。由于筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事扶貧工作多年，對(duì)我國(guó)的農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)工作有相當(dāng)?shù)牧私?。在我?guó)當(dāng)前的農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，多是依靠基層政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和政策扶持帶來的經(jīng)濟(jì)效益使貧困戶增收，最終實(shí)現(xiàn)貧困戶“收入脫貧”，例如通過探索資產(chǎn)收益項(xiàng)目，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入養(yǎng)殖、光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目中，由農(nóng)村合作社、村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，依靠項(xiàng)目收益分紅帶動(dòng)貧困戶增收；或者運(yùn)用貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向貧困戶提供低息或無息貸款，貧困戶以投資入股的方式入股當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，企業(yè)定期向貧困戶發(fā)放分紅；或者直接動(dòng)員企業(yè)、個(gè)人向貧困戶進(jìn)行捐贈(zèng)。以上由政府主導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐更多的是從資本的視角將貧困群體作為各項(xiàng)扶貧政策實(shí)施的客體，但忽略了貧困人口自身的主觀能動(dòng)性和參與社會(huì)活動(dòng)的主體地位，對(duì)貧困人口自身能力的提高作用十分有限。一方面，以提高貧困戶收入為主要目的的扶貧項(xiàng)目，在項(xiàng)目覆蓋貧困群體的選擇上，只是簡(jiǎn)單地以收入作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，沒有仔細(xì)分析貧困戶致貧原因，這種變相轉(zhuǎn)移支付的手段很難保證貧困戶在項(xiàng)目和政策有效期之外的脫貧效果。另一方面，農(nóng)村合作社和村集體往往缺乏專業(yè)技能帶頭人，使得一些對(duì)技術(shù)和管理要求較高的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不善收益率低，甚至失敗，在損失扶貧資金的同時(shí)也導(dǎo)致了單一依靠項(xiàng)目分紅的貧困戶脫貧效果不穩(wěn)定，極易返貧。因此，在脫貧攻堅(jiān)的公共政策制定過程中，不應(yīng)單純以減少收入貧困為最終目的，因?yàn)檫@混淆了減貧政策制定的目的和手段?；谀芰ω毨У囊暯牵覈?guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐距離提高貧困群體可行能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧、不返貧的目標(biāo)還有很大的差距。

(一)貧困戶識(shí)別與退出標(biāo)準(zhǔn)唯一性與能力貧困標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性之間的矛盾

從能力貧困的視角出發(fā)，是否具有可以達(dá)到某種理想生活狀態(tài)的自由是判斷貧困與否的關(guān)鍵，其關(guān)注的指標(biāo)是造成貧困的原因，例如缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)和應(yīng)對(duì)變化的能力，基本能力和權(quán)利被剝奪等。因此，除了收入不足外，獲取與交流信息、知識(shí)的能力欠缺以及健康狀況、受教育水平、勞動(dòng)技能等基本生存與發(fā)展能力不足都是導(dǎo)致貧困的重要因素，雖然不易量化，但卻實(shí)際地影響著貧困的發(fā)生(10)左停 ：《貧困的多維性質(zhì)與社會(huì)安全網(wǎng)視角下的反貧困創(chuàng)新》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第2期。。對(duì)某鎮(zhèn)貧困戶致貧原因和返貧因素的分析，更加印證了貧困戶自身能力特性在貧困識(shí)別與退出中的重要性 ：2017年S省L縣Y鎮(zhèn)共有建檔立卡貧困戶707戶1496人，因病、缺技術(shù)、因殘和缺勞動(dòng)力是主要的致貧原因，分別占總貧困戶的64.92%、12.45%、9.05%和7.5%，其中因病返貧是貧困戶最主要的返貧原因，占總返貧戶的77.8%。另外，貧困戶自身的受教育程度普遍較低，文盲(半文盲)和小學(xué)文化程度的分別占到22.86%和49.22%，高中以上學(xué)歷僅占比3.25%。但是，在實(shí)踐中，對(duì)貧困戶的識(shí)別與退出主要以人均年收入是否低于貧困線為主要標(biāo)準(zhǔn)，而疾病、殘疾、失業(yè)、喪失勞動(dòng)力、缺乏知識(shí)和技能等自身能力因素只是作為參考指標(biāo)，并非決定因素，這就造成了那些存在能力貧困的群體成為未來返貧或新的貧困問題出現(xiàn)的主要來源。

(二)扶貧手段單一化與解決能力貧困問題多樣化需求之間的矛盾

解決能力貧困問題僅靠扶貧開發(fā)制度往往難以滿足多維需求，需要社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)等多方政策同向發(fā)力，但由于各項(xiàng)政策的實(shí)施主體和功能定位存在差異，導(dǎo)致實(shí)踐中各項(xiàng)政策各自為戰(zhàn)，沒有形成解決貧困問題的合力 ：一是社會(huì)保障制度與扶貧開發(fā)之間政策銜接不暢。社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的初衷是為社會(huì)成員營(yíng)造一張安全網(wǎng)，在其遇到災(zāi)難時(shí)可以保證其最基本的生活需要，不至于被社會(huì)淘汰。農(nóng)村社會(huì)保障制度，特別是農(nóng)村社會(huì)救助制度在扶貧攻堅(jiān)中應(yīng)起到十分重要的兜底作用。扶貧開發(fā)旨在“造血”，對(duì)象是那些具有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，通過幫扶調(diào)動(dòng)潛力，實(shí)現(xiàn)脫貧。在建檔立卡貧困戶中，有相當(dāng)數(shù)量的群體是因病或意外事故失去勞動(dòng)能力，與其依靠項(xiàng)目分紅、政策扶持或者個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)，不如依靠低保、五保等社會(huì)救助政策實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期兜底脫貧。但是通過對(duì)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保、五保和建檔立卡貧困戶名單，一些因病、因殘喪失勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困戶因?yàn)檎吆兔~的限制，并沒有被納入社會(huì)救助范圍。二是教育、醫(yī)療、信息技術(shù)等民生資源特別是優(yōu)質(zhì)資源大都集中于城市，而農(nóng)村擁有的各項(xiàng)資源相對(duì)薄弱，這種新型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無疑限制了農(nóng)村貧困人口改善自身的能力貧困，進(jìn)一步加深了農(nóng)村貧困問題。例如我國(guó)部分集中連片特困區(qū)由于地理位置等因素造成交通不便，教育、信息等資源嚴(yán)重不足，不少年輕人早早輟學(xué)外出打工，但由于缺少必要的知識(shí)儲(chǔ)備和勞動(dòng)技能，導(dǎo)致就業(yè)極不穩(wěn)定，失業(yè)問題嚴(yán)重，造成貧困代際傳遞。農(nóng)村缺醫(yī)少藥的現(xiàn)狀也直接導(dǎo)致了因病致貧、返貧，成為我國(guó)農(nóng)村貧困問題的重要原因之一。因此，在實(shí)踐中，應(yīng)高度重視并著力解決年老、疾病、受教育程度低、缺乏勞動(dòng)技能等自身能力貧困問題。

(三)脫貧攻堅(jiān)績(jī)效考核中缺乏科學(xué)有效的指標(biāo)體系和客觀獨(dú)立的評(píng)估主體，很難全面系統(tǒng)地反映脫貧攻堅(jiān)成效

在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)績(jī)效考核中，考評(píng)指標(biāo)更多關(guān)注短期收入脫貧而忽略長(zhǎng)期能力脫貧，由此導(dǎo)致各級(jí)扶貧部門工作中功利性較強(qiáng)?；鶎诱疄橥瓿缮霞?jí)制定的脫貧任務(wù)，把提高貧困戶收入作為完成硬性脫貧任務(wù)的主要指標(biāo)，沒有對(duì)貧困群體能力貧困給予關(guān)注。在核算貧困戶年人均收入時(shí)甚至東拼西湊，不同程度存在數(shù)字脫貧、虛假脫貧問題。同時(shí)，隨著各級(jí)扶貧資金投入的增加，各地在扶貧項(xiàng)目上進(jìn)行了積極探索，隨之而來的是對(duì)扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估的要求越來越高。對(duì)于專業(yè)技術(shù)要求較高的大型復(fù)雜扶貧項(xiàng)目，僅依靠政府部門傳統(tǒng)考核指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果的準(zhǔn)確評(píng)估(11)汪三貴等 ：《中國(guó)扶貧開發(fā)績(jī)效第三方評(píng)估簡(jiǎn)論——基于中國(guó)人民大學(xué)反貧困問題研究中心的實(shí)踐》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第3期。。因此，要做到脫貧成效精準(zhǔn)，一方面要豐富績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)特別是增加能力脫貧的權(quán)重，另一方面要實(shí)現(xiàn)考核主體多元化。

三、將改善貧困群體的自身能力作為脫貧的重要政策目標(biāo)

2013年11月3日，習(xí)近平首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想。精準(zhǔn)扶貧是可持續(xù)性的，包括扶貧方式與扶貧效果兩方面的可持續(xù)，這與改善貧困群體能力貧困的目標(biāo)是一致的。一是可持續(xù)性脫貧，包括穩(wěn)定的收入來源、生活的可持續(xù)性改變、穩(wěn)定的就業(yè)崗位、持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付等，即確保貧困戶吃穿不愁；二是可持續(xù)性不返貧，建立健全教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保險(xiǎn)、救助、防災(zāi)等社會(huì)保障體系，確保不在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房三方面出現(xiàn)返貧問題(12)丁建定 ：《試析習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)保障思想》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第2期。。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略指引下，我國(guó)扶貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)了由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的大背景下，實(shí)現(xiàn)能力脫貧應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面 ：

(一)引入多維貧困測(cè)量方法，精準(zhǔn)識(shí)別能力貧困

基于森的能力貧困理論，阿爾基爾(Alkire)和福斯特(Foster 2007)提出多維貧困指數(shù)(MPI)的計(jì)算方法，即AF法。王小林、Alkire(2009)根據(jù)AF法，基于“中國(guó)健康與營(yíng)養(yǎng)調(diào)查2016”數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)不同地區(qū)進(jìn)行了多維貧困測(cè)量，結(jié)果表明，中國(guó)農(nóng)村普遍存在收入維度以外的多維貧困問題(13)王小林、Alkire:《中國(guó)多維貧困測(cè)量 ：估計(jì)和政策含義》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第12期。。鄒薇、方迎風(fēng)(2011)運(yùn)用AF法對(duì)中國(guó)多維貧困進(jìn)行測(cè)量，指出通過提升貧困群體可行能力才是解決多維貧困問題的正確途徑(14)鄒薇、方迎風(fēng) ：《關(guān)于中國(guó)貧困的動(dòng)態(tài)多維度研究》，《中國(guó)人口科學(xué)》2011年第6期。。實(shí)踐證明，多維貧困指數(shù)能夠較為全面地反映貧困群體的真實(shí)貧困狀況，AF法是當(dāng)前應(yīng)用最為廣泛、較為成熟的多維貧困測(cè)量方法。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報(bào)告2010》中對(duì)世界上204個(gè)國(guó)家MPI的測(cè)算就采用了健康、受教育程度和生活水準(zhǔn)三個(gè)維度共10項(xiàng)指標(biāo)。王小林(2012)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，將上述多維貧困指標(biāo)進(jìn)一步完善，增加了資產(chǎn)維度，包括住房和生產(chǎn)性資產(chǎn)兩個(gè)指標(biāo)，反映了一個(gè)家庭財(cái)富狀況、所處的社會(huì)狀態(tài)以及擺脫貧困的能力。在具體測(cè)算過程中，每個(gè)指標(biāo)又有具體的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。以教育維度為例，受教育年限低于5年或存在7～16歲義務(wù)教育階段輟學(xué)問題可以視為貧困發(fā)生。當(dāng)全部10個(gè)維度中任意k個(gè)維度被剝奪，則認(rèn)為存在k個(gè)維度的貧困問題，k值越大，那么陷入能力貧困的程度越深，一般以全部衡量指標(biāo)的1/3作為發(fā)生多維貧困的依據(jù)(15)王小林 ：《貧困測(cè)量理論與方法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第88頁。。本文綜合聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和王小林、鄒薇、方迎風(fēng)等機(jī)構(gòu)和學(xué)者的觀點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村貧困群體常見致貧原因，列出衡量多維貧困的4個(gè)維度和12個(gè)貧困指標(biāo)。其中生活質(zhì)量維度包括沒有沖水設(shè)備的廁所，沒有通電，沒有自來水或大于5米的地下水，無法使用電、液化氣、天然氣等清潔能源；教育維度包括存在7～16周歲義務(wù)教育階段輟學(xué)兒童，受教育年限少于5年，沒有任何勞動(dòng)技能；健康維度包括沒有參加新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)或任何一種商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，因年老、患慢性病或身體、智力殘疾而喪失勞動(dòng)能力；資產(chǎn)維度包括家庭不擁有交通工具和電視、洗衣機(jī)、冰箱、電扇、空調(diào)、固定電話、手機(jī)，沒有住房或者居住危房，沒有可耕種土地或基本生產(chǎn)工具。

與傳統(tǒng)的以收入作為貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)相比，多維貧困識(shí)別指標(biāo)可以更為全面地反映農(nóng)村家庭真實(shí)貧困狀況，特別是對(duì)能力貧困等隱性貧困做到較好地識(shí)別和追蹤，為制定扶貧開發(fā)公共政策和因戶施策提供了較為可靠的依據(jù)。

(二)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度與扶貧開發(fā)制度二者有效銜接

通過對(duì)貧困戶致貧原因分析，有相當(dāng)數(shù)量的因病、因殘和喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，由于自身能力限制，扶貧開發(fā)各項(xiàng)幫扶措施難以發(fā)揮預(yù)期效果。起著社會(huì)穩(wěn)定器作用的農(nóng)村社會(huì)保障制度，包括社會(huì)救助制度、新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等在降低因病致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)等方面起著兜底脫貧作用。隨著近年來各地不斷提高農(nóng)村低保、五保標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村最低生活保障平均水平已由2008年的840元/人年增長(zhǎng)到2015年的3177.6元/人年，也首次超過現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)(2010年不變價(jià)格2300元人均純收入標(biāo)準(zhǔn))。起著社會(huì)最后一道安全網(wǎng)作用的最低生活保障制度，作為扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充，完全可以保障公民基本生存權(quán)利，緩解貧困問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困群體兜底保障，保證長(zhǎng)期的脫貧成效(16)楊穗 ：《農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的有效銜接研究》，載《中國(guó)扶貧開發(fā)報(bào)告(2016)》， 科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第178-193頁。。將兩項(xiàng)制度進(jìn)行有效銜接，可以實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。首先，明確各自目標(biāo)群體和功能定位。使農(nóng)村低保、五保制度有效覆蓋農(nóng)村喪失勞動(dòng)能力、不具備扶貧幫扶條件的貧困戶，通過直接轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分貧困群體的長(zhǎng)期兜底脫貧。其次，針對(duì)兩項(xiàng)制度的差異點(diǎn)制定具體銜接機(jī)制。一方面，統(tǒng)一兩者識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。建立一套統(tǒng)一的低保、五保和精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，綜合幫扶對(duì)象健康狀況、年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)技能等能力因素，合理區(qū)分覆蓋對(duì)象。另一方面，建立主管部門間溝通協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。扶貧部門、民政部門間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，在低保、五保救助對(duì)象自身能力達(dá)到扶貧開發(fā)幫扶要求后，及時(shí)跟上扶貧開發(fā)政策幫扶；如果貧困者遭受更加嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的打擊，現(xiàn)有扶貧開發(fā)措施難以發(fā)揮作用時(shí)，社會(huì)救助應(yīng)實(shí)現(xiàn)兜底，二者相互配合，相得益彰。再次，加大財(cái)政投入，確保應(yīng)保盡保。根據(jù)物價(jià)水平及時(shí)調(diào)整低保、五保標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)因資金短缺造成的漏保問題。

(三)引入積極的社會(huì)保障理念，豐富扶貧措施，促進(jìn)能力提升

提升貧困者就業(yè)技能，培育貧困戶長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。我國(guó)農(nóng)村貧困人口由于文化水平、勞動(dòng)技能等因素的制約，失業(yè)問題嚴(yán)重，迫切需要建立一套符合農(nóng)村實(shí)際的再就業(yè)培訓(xùn)、幫扶機(jī)制。英國(guó)在社會(huì)救助和反貧困實(shí)踐方面起步較早，也是世界上較早建成福利國(guó)家制度的國(guó)家之一。英國(guó)工黨和保守黨政府通過調(diào)整社會(huì)政策努力改善國(guó)內(nèi)貧困和社會(huì)狀況，其中一些做法值得借鑒。上世紀(jì)90年代，為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)內(nèi)居高不下的失業(yè)率帶來的財(cái)政壓力，英國(guó)政府將失業(yè)救濟(jì)與收入補(bǔ)貼制度改革為求職者津貼制度，把傳統(tǒng)的失業(yè)津貼福利變?yōu)楣ぷ鞲＠?，失業(yè)者僅可以領(lǐng)取到替代率較低的失業(yè)金，在領(lǐng)取求職者津貼之前，還需經(jīng)過繁瑣的程序并簽訂求職協(xié)議，參加就業(yè)中心提供的就業(yè)培訓(xùn)。這樣做的目的就是把積極的就業(yè)政策融入到失業(yè)救濟(jì)之中，讓失業(yè)者盡快回到勞動(dòng)力市場(chǎng)(17)鄭春榮 ：《英國(guó)社會(huì)保障制度》，上海人民出版社2012年版，第213-221頁。。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，應(yīng)以改善失業(yè)狀況為政策調(diào)整導(dǎo)向，為處在工作年齡、具有勞動(dòng)能力的貧困者提供一個(gè)接受勞動(dòng)技能培訓(xùn)、選擇就業(yè)崗位的平臺(tái)，使他們重新在勞動(dòng)力市場(chǎng)體現(xiàn)自身價(jià)值，變消極福利為積極福利。首先，通過再就業(yè)實(shí)現(xiàn)貧困者能力提升。引導(dǎo)適齡勞動(dòng)者特別是輟學(xué)青年參加職業(yè)教育或?qū)I(yè)技能培訓(xùn)，“以學(xué)用結(jié)合的思想為引領(lǐng)，建立先進(jìn)、多元的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系”(18)魏可媛、趙勇 ：《普通高校教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系建設(shè)——基于創(chuàng)新人才培養(yǎng)的視角》，江西人民出版社2018年版，第115頁。，提高培訓(xùn)質(zhì)量和水平，使他們掌握適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的技能，實(shí)現(xiàn)能力提升，降低貧困代際傳遞可能性。其次，搭建失業(yè)貧困人口再就業(yè)平臺(tái)。一方面，通過減稅，增加政策扶持等手段，引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向建檔立卡貧困戶提供一定比例的再就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)失業(yè)貧困人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。另一方面，通過搭建地區(qū)間轉(zhuǎn)移就業(yè)平臺(tái)，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)富余勞動(dòng)力輸送到發(fā)達(dá)地區(qū)，在滿足輸入地勞動(dòng)力需求的同時(shí)，也讓貧困群體享受到更加優(yōu)越的公共資源和工資等福利待遇(19)汪三貴、殷浩棟、王瑜 ：《中國(guó)扶貧開發(fā)的實(shí)踐、挑戰(zhàn)與政策展望》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。。再次，提高扶貧幫扶條件，促使失業(yè)貧困者盡快回到勞動(dòng)力市場(chǎng)。對(duì)于失業(yè)貧困群體，單向救濟(jì)會(huì)使失業(yè)者養(yǎng)成福利依賴習(xí)慣，應(yīng)適當(dāng)添加幫扶條件，例如強(qiáng)制有勞動(dòng)能力貧困者參加勞動(dòng)技能培訓(xùn)，接受政府提供的就業(yè)崗位等。例如S省L縣劃撥扶貧專項(xiàng)資金設(shè)立扶貧專崗，通過崗前技能培訓(xùn)，使專崗人員掌握基本的家政、看護(hù)等技能，讓具有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的貧困戶幫扶本村孤寡老人和留守兒童，從而使貧困者從被幫扶的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)者。

實(shí)施健康扶貧，制定更加完善的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)政策。一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件。適時(shí)實(shí)行醫(yī)護(hù)人員輪崗制度，推動(dòng)醫(yī)療資源特別是優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，同時(shí)依托遠(yuǎn)程醫(yī)療技術(shù)讓貧困人口可以在家門口看得上病。二是完善居民醫(yī)保制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村貧困人口全覆蓋。適當(dāng)降低住院醫(yī)療費(fèi)用起付線并提高門診報(bào)銷比例，控制醫(yī)療費(fèi)用，推動(dòng)一站式結(jié)算方式，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)診醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算程序(20)汪三貴、殷浩棟、王瑜 ：《中國(guó)扶貧開發(fā)的實(shí)踐、挑戰(zhàn)與政策展望》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。。同時(shí)以商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)為輔助手段，減少貧困人口因病致貧、返貧幾率，讓貧困人口能夠看得起病。三是關(guān)注貧困人口特別是青少年?duì)I養(yǎng)健康，減少患病幾率。作為世界上第一大經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)的食品券與營(yíng)養(yǎng)福利政策是一個(gè)很好的范例，美國(guó)食品券計(jì)劃最早出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，并逐漸演變成為美國(guó)社會(huì)福利政策中的重要一環(huán)。其初衷是解決美國(guó)貧困家庭的食物問題與營(yíng)養(yǎng)需要。各州根據(jù)核實(shí)的家庭財(cái)產(chǎn)情況和人員構(gòu)成確定可申領(lǐng)食品券的家庭(21)李超民 ：《美國(guó)社會(huì)保障制度》，上海人民出版社2009年版，第356-363頁。?；鶎诱梢越梃b這一政策，從源頭上改善貧困家庭的營(yíng)養(yǎng)健康狀況。

開展教育扶貧，改善村鎮(zhèn)義務(wù)教育階段辦學(xué)條件，興辦職業(yè)教育。一是加大農(nóng)村教育資源投入。增加對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)教育的軟硬件投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，為村鎮(zhèn)辦學(xué)提供強(qiáng)有力的資金、政策和技術(shù)支持。二是興辦職業(yè)教育。通過開展職業(yè)教育，提高貧困人口的文化層次、知識(shí)水平和勞動(dòng)技能，使貧困人口樹立勞動(dòng)脫貧的信心，為地區(qū)發(fā)展注入新的動(dòng)力。

(四)完善脫貧攻堅(jiān)績(jī)效考核機(jī)制，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，更加注重貧困群體能力脫貧、可持續(xù)脫貧效果

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)脫貧攻堅(jiān)績(jī)效考核過程中，可以從專業(yè)的角度對(duì)貧困群體脫貧狀況特別是能力貧困改善情況進(jìn)行客觀公正的評(píng)估，改變當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)考核中過多依賴收入指標(biāo)的問題，同時(shí)也使各級(jí)扶貧部門可以聚焦主業(yè)，更好地制定公共政策，執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)職能。首先，恰當(dāng)選擇專業(yè)性強(qiáng)的第三方擔(dān)任評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，在評(píng)估執(zhí)行過程中破除對(duì)政府的依賴，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。在扶貧實(shí)踐中涉及大量扶貧項(xiàng)目、金融政策、大數(shù)據(jù)比對(duì)等工作，只有基于專業(yè)的人才團(tuán)隊(duì)和技術(shù)支撐，才能夠進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，得出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果，并針對(duì)存在的問題提出專業(yè)的政策改進(jìn)建議。高校、科研院所、管理咨詢公司等是主要的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。其次，建立科學(xué)均衡的考核指標(biāo)體系，利用綜合收入、生活質(zhì)量、教育、健康等多維貧困指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)貧困群體脫貧成效，特別是要注重貧困者能力貧困改善的情況。同時(shí)，作為政府扶貧部門服務(wù)對(duì)象，建檔立卡貧困戶對(duì)政策制定和實(shí)施過程的滿意度和意見建議也應(yīng)該作為重要考核內(nèi)容，為脫貧攻堅(jiān)政策的進(jìn)一步調(diào)整、完善提供依據(jù)。再次，建立有效的評(píng)估機(jī)制和規(guī)范，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。在實(shí)踐中，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往來自政府財(cái)政，同時(shí)受制于政府行政權(quán)力的壓力，造成代理人替委托人護(hù)短，第三方的獨(dú)立性很難得到有效保證。對(duì)此，汪三貴等學(xué)者(2016)提出引入社會(huì)資本建立扶貧開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)公益基金，避免評(píng)價(jià)結(jié)果受到委托人意志影響(22)汪三貴等 ：《中國(guó)扶貧開發(fā)績(jī)效第三方評(píng)估簡(jiǎn)論——基于中國(guó)人民大學(xué)反貧困問題研究中心的踐》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第3期。。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不應(yīng)僅在系統(tǒng)內(nèi)部作為參考，應(yīng)將評(píng)估過程的數(shù)據(jù)、結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，共享評(píng)估成果，接受社會(huì)監(jiān)督，為政府調(diào)整公共政策提供更加客觀有效的依據(jù)。