張昕欣

(河北省林業(yè)和草原工程項(xiàng)目中心，河北 石家莊 050081)

自1978年啟動(dòng)三北防護(hù)林體系建設(shè)工程以來(lái)，河北省始終將其作為推進(jìn)國(guó)土綠化、建設(shè)美麗河北的重點(diǎn)工作來(lái)抓。尤其是近年來(lái)，環(huán)衛(wèi)京津的生態(tài)防護(hù)體系的建成，為京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施奠定了良好的生態(tài)基礎(chǔ)。截至2019年底，河北省三北防護(hù)林工程累計(jì)完成造林綠化269.1萬(wàn)hm2，包括人工造林181.6萬(wàn)hm2，封山育林71.5萬(wàn)hm2，飛播造林15.6萬(wàn)hm2，退化林修復(fù)0.4萬(wàn)hm2。

1 工程建設(shè)存在的主要問(wèn)題

1.1 綠化難度越來(lái)越大

隨著三北工程建設(shè)的持續(xù)開(kāi)展和逐步深入，基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的宜林地得到綠化，造林空間越來(lái)越小，造林綠化進(jìn)入攻堅(jiān)階段：平原地區(qū)規(guī)劃林地面積小，除耕地外的綠化空間大幅縮減，且大面積集中連片的地塊越來(lái)越少，多為邊緣隙地；山區(qū)多為干旱陽(yáng)坡、陡坡及裸巖，土層薄，植被少，營(yíng)養(yǎng)貧瘠，蓄水能力差，開(kāi)發(fā)成本高，造林成活難、保存難，加之降水量少，水利設(shè)施嚴(yán)重不足，綠化難度越來(lái)越大。

1.2 投入規(guī)模有待提升

三北工程啟動(dòng)以來(lái)，長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)家補(bǔ)助帶動(dòng)、多渠道籌集的建設(shè)機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986—2019年，河北省三北工程規(guī)劃中央投資91.2億元，而實(shí)際到位率較低，投入的24億元僅占規(guī)劃的26.3%。經(jīng)測(cè)算，目前河北省人工造林平均成本已超過(guò)37 500元hm-2，國(guó)家補(bǔ)助僅為7 500元hm-2，不足實(shí)際成本的20%。與之相反的是，相關(guān)生產(chǎn)資料價(jià)格和勞動(dòng)力成本的逐年提高直接導(dǎo)致造林成本不斷攀升。加之地方財(cái)政籌集力度有限，多元化投入聚集緩慢，工程造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，增加了工程建設(shè)難度。

1.3 投資構(gòu)成不盡合理

作為公益性和補(bǔ)助性項(xiàng)目，國(guó)家層面對(duì)三北工程沒(méi)有按成本全額投入。由于工程補(bǔ)助只能用于直接生產(chǎn)性投入，導(dǎo)致缺乏作業(yè)設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、監(jiān)理、檢查驗(yàn)收等管理性費(fèi)用，給嚴(yán)格按照基建程序?qū)嵤╉?xiàng)目管理帶來(lái)一定困難。工程投資結(jié)構(gòu)的不合理還表現(xiàn)在沒(méi)有將水電設(shè)施、病蟲(chóng)害防治、科技支撐等保障體系納入建設(shè)內(nèi)容，致使必要的撫育管護(hù)、技術(shù)推廣、資源保護(hù)等工作很難開(kāi)展。

1.4 科技支撐力度不夠

一是由于缺乏專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支撐，工程監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系建設(shè)滯后，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、資源本底等不夠翔實(shí)，難以對(duì)工程本身的資源消長(zhǎng)、生態(tài)治理、增產(chǎn)增收、檢查驗(yàn)收等方面進(jìn)行連續(xù)科學(xué)監(jiān)測(cè)，工程效益得不到及時(shí)量化和充分體現(xiàn)。二是在退化林分修復(fù)、困難立地造林、新品種示范推廣等方面，科技攻關(guān)弱，推廣體系不夠健全，林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率較低。三是工程建設(shè)一線(xiàn)技術(shù)力量薄弱，人才缺乏[1]。這些都導(dǎo)致了三北工程科技貢獻(xiàn)率尚處在較低水平，與現(xiàn)代信息技術(shù)和科技發(fā)展融合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.5 政策機(jī)制缺乏活力

一是受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)土空間資源利用開(kāi)發(fā)等影響，林農(nóng)矛盾逐步顯現(xiàn)，工程建設(shè)任務(wù)重與綠色生態(tài)空間不足的矛盾日益突出，大規(guī)模開(kāi)展造林綠化用地保障機(jī)制還不夠完善。二是金融資本、社會(huì)資本向工程建設(shè)聚集相對(duì)緩慢，激發(fā)社會(huì)資本參與工程建設(shè)的多元化投資機(jī)制有待健全。三是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?，與森林所發(fā)揮的生態(tài)效益不相匹配，且補(bǔ)償基金來(lái)源渠道單一，主要靠中央和地方財(cái)政預(yù)算安排，沒(méi)有形成多渠道籌集補(bǔ)償基金的機(jī)制。

1.6 防護(hù)林體系結(jié)構(gòu)功能有待提升

工程區(qū)中幼齡林和純林面積大，成熟林和混交林面積比重相對(duì)較小，林分結(jié)構(gòu)較為單一，森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性不強(qiáng)，整體生態(tài)功能還比較弱。以京津保平原生態(tài)過(guò)渡帶為例，區(qū)域森林覆蓋率11.84%，城市綠化覆蓋率27.3%，分別比北京市低13個(gè)百分點(diǎn)和17.1個(gè)百分點(diǎn)，連片森林規(guī)模小，生態(tài)承載力低，生態(tài)供給力不足，難以滿(mǎn)足京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)需求和人民群眾對(duì)美好生活的需要。另外，受立地條件差、自然災(zāi)害、生理過(guò)熟等因素影響，致使部分防護(hù)林林分退化、林帶缺行斷帶。

2 對(duì)策及建議

2.1 積極爭(zhēng)取擴(kuò)大生態(tài)用地空間

三北工程作為河北省實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)突破的主要載體，大力拓展綠色生態(tài)空間，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供有力綠色保障，已成為工程建設(shè)的重大使命和基本目標(biāo)。落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，積極爭(zhēng)取擴(kuò)大生態(tài)用地空間，保障三北工程生態(tài)用地規(guī)模已成當(dāng)務(wù)之急。特別是雄安新區(qū)、京津保平原生態(tài)過(guò)渡地帶以及白洋淀上游規(guī)?；謭?chǎng)建設(shè)區(qū)域、城鎮(zhèn)近郊、主要河流及交通干線(xiàn)兩側(cè)生態(tài)廊道等重要生態(tài)區(qū)域，在劃定生態(tài)紅線(xiàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生態(tài)用地規(guī)模和比例，成片建設(shè)森林、城郊綠地，積極發(fā)展旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和林牧業(yè)，不斷擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境空間，提高生態(tài)承載力。

2.2 完善工程投入保障體系

從公共財(cái)政、林業(yè)金融、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫔钊胪诰蛲顿Y潛力，逐步完善多元化工程投入保障體系。一是建議國(guó)家層面按照實(shí)際造林成本進(jìn)一步加大工程建設(shè)投入，提高重點(diǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)調(diào)整投入資金結(jié)構(gòu)，按工程規(guī)劃安排一定比例資金用于后期管護(hù)、科技支撐、效益監(jiān)測(cè)、工程管理等工作。二是加強(qiáng)部門(mén)財(cái)政資金整合。建議有關(guān)部門(mén)在實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)、小流域綜合治理和國(guó)土資源整治等項(xiàng)目時(shí)，統(tǒng)籌考慮三北防護(hù)林工程建設(shè)。三是積極發(fā)展綠色金融。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)貸款期、寬限期長(zhǎng)，利率優(yōu)惠、手續(xù)簡(jiǎn)便等適應(yīng)林業(yè)工程建設(shè)特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，加大政策性金融對(duì)造林、營(yíng)林、林下產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的中長(zhǎng)期信貸支持。四是積極探索推進(jìn)適應(yīng)河北省情的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。例如，根據(jù)國(guó)家碳排放交易部署，構(gòu)建河北省林業(yè)碳匯交易體系[2]；建議將三北防護(hù)林工程建設(shè)的集體林納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，以提高農(nóng)民林業(yè)收入比重，從而促進(jìn)農(nóng)民參與防護(hù)林建設(shè)的積極性[3]。

2.3 強(qiáng)化科技創(chuàng)新示范

三北工程必須依靠科技進(jìn)步推動(dòng)工程可持續(xù)發(fā)展[4]。一是強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。抓緊開(kāi)展困難立地造林、優(yōu)良新品種選育、退化林分修復(fù)等技術(shù)攻關(guān)，突破工程建設(shè)技術(shù)瓶頸。二是加大科技推廣力度。完善省、市、縣三級(jí)林業(yè)科技推廣體系，加大優(yōu)良品種推廣力度，加強(qiáng)容器育苗造林技術(shù)、抗旱節(jié)水配套技術(shù)、林下經(jīng)濟(jì)等模式推廣。三是建立一批范圍廣、效益高、典型性強(qiáng)的科技造林示范區(qū)，充分發(fā)揮以點(diǎn)帶面的作用，推動(dòng)工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。四是建設(shè)高素質(zhì)的工程科技隊(duì)伍。廣泛開(kāi)展多形式、多層次的技術(shù)培訓(xùn)，完善培訓(xùn)手段和培訓(xùn)內(nèi)容，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)林業(yè)管理、技術(shù)人員和林農(nóng)的培訓(xùn)，真正把工程建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)。

2.4 完善工程質(zhì)量管理體系

實(shí)施營(yíng)造林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，對(duì)造林設(shè)計(jì)、整地、栽植、撫育等各環(huán)節(jié)全程監(jiān)控和技術(shù)指導(dǎo)，做到全過(guò)程、精細(xì)化質(zhì)量管理。繼續(xù)推行招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制、報(bào)賬制等市場(chǎng)化項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。創(chuàng)新工程造林成效考核評(píng)價(jià)制度，逐步探索推進(jìn)以考核成活、成林為主，向考核林分結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生物多樣性豐富、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定等方向轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)工程督導(dǎo)檢查、資金審計(jì)和目標(biāo)考核，促進(jìn)工程建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。加強(qiáng)造林成果管護(hù)，把工程區(qū)納入到全省森林防火、有害生物防治體系，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)治。

2.5 深化京津冀區(qū)域生態(tài)合作

近年來(lái)，河北省三北工程建設(shè)緊緊圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略取得了顯著成效，但是與建設(shè)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的要求相比還有很大差距。建議三地不斷完善京津冀生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌政策，拓展區(qū)域合作領(lǐng)域的廣度和深度。建立跨區(qū)域生態(tài)合作機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在重要節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵部位上共同治理，標(biāo)準(zhǔn)一致，共建共享。