李有發(fā)

(甘肅省社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究所，蘭州 730070)

提要：改革開放以來，甘肅省保障和改善民生的實(shí)踐取得了前所未有的成就，積累形成了一些具有甘肅特色的經(jīng)驗(yàn)，主要包括堅(jiān)持實(shí)施民生工程和年度為民辦實(shí)事項(xiàng)目，充分利用支持政策疊加機(jī)遇、加快重點(diǎn)領(lǐng)域民生保障和改善等。全面總結(jié)分析了甘肅省保障和改善民生實(shí)踐的主要成就及其經(jīng)驗(yàn)，對于把握新時(shí)代民生需求的新變化，縱深推進(jìn)民生保障和改善實(shí)踐，推動(dòng)保障和改善民生不斷取得新進(jìn)展，滿足人民群眾對美好生活的新期待，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

一、問題的提出

民生問題的形成與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾有著直接的關(guān)系。甘肅省是經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省份，自然條件差，生態(tài)環(huán)境脆弱，各類自然災(zāi)害頻發(fā)，全省大部分地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，貧困面廣，貧困人口多，貧困程度深。改革開放以來，甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐年加快，但是社會(huì)事業(yè)發(fā)展并沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，直接催生了“上學(xué)難、就業(yè)難”“看病難”“住房難”“行路難”等一系列民生問題。與此同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源稟賦條件和歷史原因等的制約，甘肅省各種民生問題交織疊加，既有保障性民生問題，又有改善性民生問題，民生問題主要集中在收入、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、交通等領(lǐng)域，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域、城鄉(xiāng)等差異性，貧困地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)的民生問題突出。正是基于甘肅省民生問題的現(xiàn)實(shí)，改革開放以來，甘肅省全面貫徹落實(shí)黨的十六大、十七大、十八大和十九大關(guān)于加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，始終將保障和改善民生作為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，保障和改善民生實(shí)踐取得了前所未有的成就，探索形成了一些具有長期指導(dǎo)意義的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

全面總結(jié)改革開放以來甘肅省保障和改善民生的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅可以增強(qiáng)保障和改善民生實(shí)踐及其成就的解釋力，突出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究的特有價(jià)值，而且可以為新時(shí)代持續(xù)推進(jìn)保障和改善民生取得新進(jìn)展，提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇。民生及其相關(guān)問題研究是一個(gè)涉及多學(xué)科的研究領(lǐng)域，改革開放以來，我國學(xué)術(shù)界民生問題的研究主要體現(xiàn)在民生基本理論問題的定性研究和定量研究兩個(gè)方面，前者主要探討民生的理論淵源、內(nèi)涵、構(gòu)成因素以及民生問題形成的原因、解決途徑等；后者主要通過對區(qū)域民生問題的調(diào)查和比較分析，提出解決民生問題的對策建議等。近年來，我國學(xué)術(shù)界對于改革開放以來保障和改善民生經(jīng)驗(yàn)研究的成果逐漸增多，如董延升認(rèn)為，改革開放以來中國共產(chǎn)黨保障和改善民生的基本經(jīng)驗(yàn)主要是“保障和改善民生是最大的政治；保障和改善民生必須堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)；保障和改善民生必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展；深化改革是保障和改善民生的強(qiáng)大動(dòng)力；制度建設(shè)是保障和改善民生的必然要求、順應(yīng)各族人民過上更好生活新期待，加快推進(jìn)社會(huì)建設(shè)是保障和改善民生的關(guān)鍵”[1]。王道勇認(rèn)為改革開放以來我國民生建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)包括“從改革動(dòng)力來看，實(shí)現(xiàn)了改善民生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)；從制度改革自身來看，實(shí)現(xiàn)了增量改革與存量改革的有機(jī)統(tǒng)一；從治理現(xiàn)代化角度看，實(shí)現(xiàn)了民生改善與國家治理的良性互動(dòng)”[2]。一些學(xué)者還對區(qū)域民生保障和改善的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究，如馬玉琴對改革開放以來青海省民生建設(shè)的成就與基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究，等等[3]。這些研究成果，為本研究提供了有益的視角借鑒和參考。但從現(xiàn)有的文獻(xiàn)看，我國學(xué)術(shù)界關(guān)于改革開放以來甘肅省保障和改善民生經(jīng)驗(yàn)的研究還是一個(gè)空白，還是一個(gè)需要加強(qiáng)研究的領(lǐng)域。

本研究在系統(tǒng)總結(jié)甘肅省保障與改善民生的實(shí)踐成就的基礎(chǔ)上，分析揭示改革開放以來甘肅省保障和改善民生成就所蘊(yùn)含的具有啟發(fā)意義的經(jīng)驗(yàn)。盡管從經(jīng)驗(yàn)研究的范式看，任何經(jīng)驗(yàn)都是特定社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，從不同的視角可以概括出不同的保障和改善民生的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，只有通過總結(jié)保障和改善民生實(shí)踐的成就，才能從理論層面概括出保障和改善民生實(shí)踐之所以能夠取得這些成就的經(jīng)驗(yàn)，才能揭示出改革開放以來甘肅省保障和改善民生實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所具有的獨(dú)特啟發(fā)意義。

二、甘肅省保障和改善民生的實(shí)踐及其成就

甘肅省民生問題的類型和特征在一定程度上制約著保障和改善民生的實(shí)踐路徑。改革開放以來，甘肅省民生領(lǐng)域的問題經(jīng)歷了從“上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、住房難、行路難”等向“上學(xué)貴、看病貴、住房貴”等的演變，民生保障和改善的實(shí)踐也經(jīng)歷了從保障到改善，再到保障和改善并舉、不斷取得新進(jìn)展的歷程。在這一波瀾壯闊的實(shí)踐進(jìn)程中，以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，以及黨在保障和改善民生理論方面的與時(shí)俱進(jìn)和創(chuàng)新，特別是黨的十八以來關(guān)于保障和改善民生的一系列新論斷、新思路、新目標(biāo)、新舉措，為甘肅省保障和改善民生實(shí)踐提供了根本遵循和指南。

(一)穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民收入水平

改革開放以來，甘肅省城鄉(xiāng)居民收入經(jīng)歷了平穩(wěn)增長、快速提高、穩(wěn)步提升的實(shí)踐歷程。1978年，甘肅省的生產(chǎn)總值只有64.73億元，農(nóng)村貧困人口達(dá)1 254萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)75%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅為408元，農(nóng)村居民人均純收入只有100.93元。在40多年的改革開放過程中，甘肅省始終將提高城鄉(xiāng)居民收入作為保障和改善民生的重要舉措，多措并舉增加城鄉(xiāng)居民收入，全省貧困人口由1978年的1 254.4萬人減少到2019年的17.5萬人，特別是2000年以后，甘肅省城鄉(xiāng)居民收入步入快速增長階段。2018年，甘肅省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)29 957元，為1978年408元的73.4倍，年均增長11.4%(見圖1)，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)8 804.1元，為1978年101元的87.2倍，年均增長11.9%(見圖2)。到2019年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到32 323.4元，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到9 628.9元。收入的增長帶動(dòng)了消費(fèi)增長，1978年甘肅省農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出只有88.18元，恩格爾系數(shù)高達(dá)74.82，到2019年，全省農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出9 693.9元，恩格爾系數(shù)為29.2%。隨著收入的不斷增加，人民群眾的生活水平穩(wěn)步提升，安全感、獲得感和幸福感不斷增強(qiáng)。

圖1 甘肅省部分年份城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

圖2 甘肅省部分年份農(nóng)村居民人均純收入增長

(二)堅(jiān)持教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展

改革開放以來，甘肅省通過實(shí)施科教興省戰(zhàn)略，不斷加大經(jīng)費(fèi)投入，推動(dòng)教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展，全省教育事業(yè)經(jīng)歷了基礎(chǔ)條件顯著改善、規(guī)模逐步擴(kuò)大、質(zhì)量明顯提高的實(shí)踐歷程。新中國成立初期，甘肅省教育基礎(chǔ)設(shè)施條件差，全省幼兒園、中小學(xué)和大學(xué)校舍面積共有27.51萬平方米。到2018年甘肅省普通小學(xué)校舍建筑面積1 522.71萬平方米，生均校舍面積8.03平方米，普通初中校舍建筑面積1 201.35萬平方米，生均校舍面積13.81平方米，普通高中校舍建筑面積976.51萬平方米，生均校舍面積17.78平方米，中等職業(yè)學(xué)校校舍建筑面積392.8萬平方米，生均校舍面積20.78平方米，普通高校校舍建筑面積達(dá)1 536.69萬平方米，各級(jí)各類學(xué)校的教學(xué)儀器設(shè)備基本滿足教育教學(xué)的需要。

在教育基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善的同時(shí)，教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，師資質(zhì)量顯著提高。新中國成立初期，甘肅省僅有45所幼兒園、7 299所小學(xué)、66所普通中學(xué)、10所中等專業(yè)學(xué)校，4所高等學(xué)校，教育類別結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象十分突出。到2018年全省幼兒園達(dá)到7 734所，附設(shè)幼兒班4 081個(gè)，在園幼兒944 401人。普通小學(xué)5 785所，專任教師143 260人，小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率達(dá)到99.97%。普通初中1 467所，在校生870 014人，專任教師79 952人，學(xué)歷合格率達(dá)到99.86%。普通高中381所，在校生549 305人，專任教師45 730人，學(xué)歷合格率達(dá)到96.3%。普通高等院校44所，本?？圃谛Ｉ?83 620人，專任教師28 939人，研究生以上學(xué)位專任教師比例達(dá)到60.36%，特殊教育學(xué)校43所，中等職業(yè)學(xué)校209所。與此同時(shí)，改革開放以來，甘肅省民族地區(qū)教育事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施條件、教育規(guī)模、師資隊(duì)伍、教學(xué)質(zhì)量都發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是雙語教學(xué)、教育保障等方面實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。新中國成立初期，甘肅省專設(shè)的少數(shù)民族小學(xué)只有389所，少數(shù)民族兒童入學(xué)率僅為20%。通過實(shí)施加快發(fā)展民族教育專項(xiàng)規(guī)劃、藏區(qū)教育發(fā)展攻堅(jiān)計(jì)劃和支持兩州教育跨越發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，到2017年全省民族地區(qū)特別是藏區(qū)的小學(xué)、初中專任教師學(xué)歷合格率已高于全省平均水平?？傮w看，截至2018年，甘肅省教育總體普及程度達(dá)到全國中上游水平。其中，學(xué)前三年毛入園率、九年義務(wù)教育鞏固率、高中階段毛入學(xué)率達(dá)到91%、95%、94%，分別超過全國平均水平11.4、1.2和5.7個(gè)百分點(diǎn)，走出了一條“窮省辦大教育”的成功之路。

(三)全面提升醫(yī)療衛(wèi)生保障服務(wù)能力

新中國成立時(shí)，甘肅省各級(jí)各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)僅有53家，其中醫(yī)院40家，且大部分基礎(chǔ)設(shè)施條件差、醫(yī)療水平低。1980年甘肅省醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)只有3 675家，其中醫(yī)院245家，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)3 137家，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)只有36 071張。改革開放以來，甘肅省不斷進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，逐年加大資金投入，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量大幅增長，到2018年甘肅省醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)已達(dá)26 692家，其中醫(yī)院718家，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)24 758家(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(站)675個(gè)、衛(wèi)生院1 379個(gè)、村衛(wèi)生室16 458個(gè))。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源進(jìn)一步優(yōu)化，醫(yī)療服務(wù)保障能力顯著提升，2018年全省衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)16.27萬張，為1978年3.37萬張的4.8倍，衛(wèi)生技術(shù)人員15.7萬人，為1978年4.57萬人的3.4倍，到2019年全省醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)已達(dá)17.26萬張，衛(wèi)生技術(shù)人員17.88萬人，其中，執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師6.29萬人，注冊護(hù)士7.95萬人。醫(yī)療技術(shù)保障能力顯著提高。改革開放以來，甘肅省基本形成了以疾病控制機(jī)構(gòu)、各級(jí)各類醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心以及鄉(xiāng)村兩級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。到2019年，甘肅省有專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)1 123家，其中，疾病預(yù)防控制中心103家，婦幼保健院(所、站)99家，衛(wèi)生監(jiān)督所(中心)94家，計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)784家。人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，到2019年，甘肅省人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)69元。城鄉(xiāng)一體的居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度初步建立。截至2018年，甘肅省有898.6萬人參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，醫(yī)療救助986.88萬人次?？傮w看，經(jīng)過40多年的改革開放，甘肅省醫(yī)療衛(wèi)生資源總量顯著增加，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，服務(wù)保障能力明顯提升，一些領(lǐng)域的發(fā)展水平處于全國前列。

(四)著力改善住房、交通、公共文化服務(wù)基礎(chǔ)條件

改革開放以來，甘肅省通過保障型住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造等工程項(xiàng)目的實(shí)施，全省城鄉(xiāng)居民的住房面積不斷擴(kuò)大，居住條件顯著改善。1980年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均居住面積僅有4.8平方米，農(nóng)村居民人均居住面積只有13.9平方米，到2018年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到33.9平方米，農(nóng)村居民人均住房建筑面積達(dá)到31.8平方米，全省99.8%的城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)了住有所居。

交通條件得到根本改變。1978年甘肅省公路僅有3.45萬千米，縣鄉(xiāng)公路只有1.94萬千米，鐵路運(yùn)營總里程只有2 243千米，“行路難”制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為普遍的民生問題。改革開放以來，在國家的大力支持下，甘肅省不斷加大道路建設(shè)力度，特別是黨的十八大以來，甘肅交通建設(shè)速度明顯加快，“行路難”問題得到了根本性改變。到2018年，甘肅省公路通車總里程為14.32萬千米，其中，高速公路4 242千米，二級(jí)及以上公路1.4萬千米，農(nóng)村公路11.05萬千米，與周邊相鄰6個(gè)省(區(qū))實(shí)現(xiàn)了高速公路連通，全省14個(gè)市(州)全部實(shí)現(xiàn)了高速公路連接，64%的縣通高速公路，瀝青路覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村。交通的快速發(fā)展，不僅解決了人民群眾“行路難”的問題，也為脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)提供了強(qiáng)有力的支撐。

公共文化基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善。改革開放以來，甘肅省不斷加大公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本形成。到2018年甘肅省公共圖書館達(dá)到103個(gè)、文化館103個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站1 228個(gè)、行政村“鄉(xiāng)村舞臺(tái)”15 954個(gè)，社區(qū)綜合性文化服務(wù)中心1 224個(gè)。公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)一步完善，甘肅省14個(gè)市(州)全部擁有數(shù)字圖書館，擁有數(shù)字文化服務(wù)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村分別達(dá)到 231個(gè)和582個(gè)。公共文化服務(wù)能力明顯提升，1978年甘肅省廣播人口綜合覆蓋率只有25.7%，電視人口綜合覆蓋率不到20%，到2018年廣播綜合人口覆蓋率達(dá)98.45%，電視綜合人口覆蓋率達(dá)98.68%。公共文化資源均衡配置取得新進(jìn)展，城鄉(xiāng)差距明顯縮小，貧困地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效。

(五)不斷健全和完善社會(huì)保障體系

改革開放以來，甘肅省社會(huì)保障體系建設(shè)經(jīng)歷了勞動(dòng)保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐歷程，社會(huì)保障覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障和醫(yī)療救助等社會(huì)保障和救助網(wǎng)絡(luò)不斷完善，基本形成了覆蓋全省城鄉(xiāng)居民的多層次社會(huì)保障體系。到2018年，甘肅省參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)1 771.65萬人，年均增長13.4%，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)2 546.65萬人，實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。社會(huì)保障水平不斷提高，自2006年以來，甘肅省連續(xù)12年提高城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，2019年全省城市居民最低生活保障指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到月人均577元，農(nóng)村居民最低生活保障指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到年人均4 428元。截至2018年，全省有49.67萬人享受城市居民最低生活保障，有233.64萬人享受農(nóng)村居民最低生活保障，有10.06萬人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得新進(jìn)展，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成，全省已建成運(yùn)營各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)到17.77萬個(gè)，床位754.6萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到38張以上。

三、甘肅省保障和改善民生實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)

甘肅省作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省份，改革開放以來保障和改善民生實(shí)踐取得了前所未有的成就，積累和形成了一些具有長期指導(dǎo)意義的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。全面分析研究這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅可以增強(qiáng)保障和改善民生實(shí)踐成就的解釋力，突出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究的特有價(jià)值，而且可以為新時(shí)代持續(xù)推進(jìn)保障和改善民生取得新進(jìn)展，提供可資借鑒的知識(shí)和路徑選擇。

(一)堅(jiān)持實(shí)施民生工程和年度為民辦實(shí)事項(xiàng)目

改革開放以來，甘肅省全面貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，將保障和改善民生作為促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。在保障和改善民生實(shí)踐中，根據(jù)甘肅省社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差、歷史欠賬多的現(xiàn)實(shí)，將民生工程的實(shí)施作為改善社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件的突破口，圍繞社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱領(lǐng)域，不斷加大經(jīng)費(fèi)投入力度，分類分批改善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施條件，重點(diǎn)加強(qiáng)貧困地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過40多年堅(jiān)持不懈的努力，長期制約甘肅省社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善，為保障和改善民生提供了基礎(chǔ)設(shè)施條件支撐，有效滿足了人民群眾對社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需求，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。與此同時(shí)，改革開放以來，甘肅省緊緊圍繞教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，每年通過為民辦實(shí)事項(xiàng)目，有針對性地解決了人民群眾最迫切的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、文化體育等領(lǐng)域的民生問題，如2016年甘肅省投入133.5億元實(shí)施的為民辦實(shí)事項(xiàng)目，涉及教育、社會(huì)保障、就業(yè)、保障性住房4個(gè)領(lǐng)域。在不斷改善社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件的同時(shí)，甘肅省不斷健全保障和改善民生的相關(guān)政策法規(guī)和制度，在民生保障的基礎(chǔ)上持續(xù)推進(jìn)民生改善，不斷滿足人民群眾日益增長的民生需求，不斷健全和完善教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等重點(diǎn)民生領(lǐng)域相關(guān)制度和法規(guī)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)保障和改善民生取得新進(jìn)展。

黨的十八以來，甘肅省全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于保障和改善民生的重要論述和黨中央關(guān)于保障和改善民生的一系列新理論、新舉措，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中圍繞全省保障和改善民生的短板和弱項(xiàng)，在強(qiáng)化民生保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善保障民生的相關(guān)政策制度，進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

(二)始終將加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為保障和改善民生的根本途徑

民生問題實(shí)質(zhì)上是發(fā)展問題，保障和改善民生離不開經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐。對甘肅省這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份來說，經(jīng)濟(jì)總量小、財(cái)政收入水平低是制約全省保障和改善民生的根本性因素。1978年甘肅省GDP只有64.73億元，人均GDP只有348元。長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后所導(dǎo)致的保障和改善民生的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的現(xiàn)實(shí)，使甘肅省深刻地認(rèn)識(shí)到，只有始終堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，才能從根本上解決由于發(fā)展不足、發(fā)展不平衡催生的民生問題。正因?yàn)槿绱耍母镩_放以來，甘肅省始終堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為保障和改善民生的根本措施，加快由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型速度，不斷建立健全社會(huì)主義市場機(jī)制體制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的導(dǎo)向作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。甘肅省生產(chǎn)總值從1978年的64.73億元增加到2018年的8 246.1億元，人均生產(chǎn)總值31 336元，2017年全省固定資產(chǎn)投資達(dá)5 696.3億元，為1978年的613倍。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的顯著增強(qiáng)、發(fā)展質(zhì)量和效益的穩(wěn)步提升，為保障和改善民生提供了有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

(三)充分利用支持政策疊加機(jī)遇，加快重點(diǎn)領(lǐng)域民生保障和改善

甘肅省是革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、欠發(fā)達(dá)內(nèi)陸省份，隨著改革開放的深入推進(jìn)，甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與全國的差距逐漸拉大，保障和改善民生的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足已經(jīng)成為制約甘肅省與全國一道全面建成小康社會(huì)的重要問題。為進(jìn)一步支持甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，2010年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》，明確指出改革開放特別是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得很大成就，正處在加快發(fā)展的重要階段。但由于自然、地理、歷史等原因，甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還面臨許多困難和問題，與全國的差距仍在拉大，需要國家給予支持[4]。為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》，國家民政部、教育部、衛(wèi)生部、文化部等25個(gè)部委相繼出臺(tái)了進(jìn)一步支持和促進(jìn)甘肅發(fā)展的政策，16個(gè)部委與甘肅省簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。這些政策涵蓋了甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，其中不少政策直接關(guān)于保障和改善民生，如教育部出臺(tái)的《關(guān)于落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見〉支持甘肅教育事業(yè)發(fā)展的意見》，就涵蓋了甘肅省教育事業(yè)改革發(fā)展的方方面面。

在黨中央的關(guān)懷和國家一系列政策的支持下，甘肅省充分利用支持政策疊加的歷史機(jī)遇，加快破解保障和改善民生難題，以農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)為重點(diǎn)，不斷加大公共財(cái)政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付力度，著力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)條件。優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，不斷完善城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，著力解決“看病難、看病貴”的問題；以高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和生活困難群體就業(yè)為重點(diǎn)，不斷健全和完善就業(yè)的地方性法規(guī)和政策體系，著力解決“就業(yè)難”問題；以促進(jìn)教育資源區(qū)域、城鄉(xiāng)均衡配置為重點(diǎn)，著力解決“上學(xué)難、上學(xué)貴”問題；以保障住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造為重點(diǎn)，著力解決“住房難”問題；以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，聚焦交通事業(yè)發(fā)展的瓶頸和短板，不斷加大資金投入，加快交通事業(yè)發(fā)展步伐，著力解決“行路難”問題。黨的十八大以來，甘肅省全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對甘肅重要講話和指示精神，以及黨的十八大以來中央關(guān)于保障和改善民生的戰(zhàn)略部署，聚焦民生需求的新變化、新期待，進(jìn)一步加大保障和改善民生力度，推動(dòng)重點(diǎn)民生領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不斷取得新進(jìn)展，民生保障和改善水平不斷提升。

(四)持續(xù)加大保障和改善民生的資金投入

資金投入是保障和改善民生的前提條件。長期以來，甘肅省保障和改善民生的最大困難在于財(cái)政收入不足，全省財(cái)政支出的70%需要國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支持，保障和改善民生的客觀要求與經(jīng)濟(jì)總量小、財(cái)政收入總量少的矛盾突出。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，甘肅省財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，在國家轉(zhuǎn)移支付政策的支持下，甘肅省不斷加大保障和改善民生資金投入，且呈現(xiàn)出逐年穩(wěn)步增長的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年甘肅省保障和改善民生的資金支出總額近300億元，2010年保障和改善民生的財(cái)政支出超過800億元，占財(cái)政支出的57%；2011年保障和改善民生的財(cái)政支出突破1 400億元，占財(cái)政支出的78.4%；2012年保障和改善民生的財(cái)政支出達(dá)1 571億元，占財(cái)政支出的76.1%；2013年保障和改善民生的財(cái)政支出1 755億元，占財(cái)政支出的76%；2014年保障和改善民生的財(cái)政支出為1 928億元，占財(cái)政支出的76%；2015年保障和改善民生的財(cái)政支出為2 309億元，占財(cái)政支出的77.9%；2016年甘肅省保障和改善民生的財(cái)政支出為2 485.3億元，占財(cái)政支出的78.8%；2017年甘肅省保障和改善民生的財(cái)政支出為2 610億元，占財(cái)政支出的79%；2018年甘肅省保障和改善民生的財(cái)政支出為2 983.5億元，占財(cái)政支出的79.1%(見圖3)。資金投入的穩(wěn)步增長，不僅為民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了基本保障，而且為民生保障和改善提供了有效支撐。

圖3 甘肅省主要年份保障和改善民生財(cái)政資金支出

(五)始終將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為民族地區(qū)民生保障和改善的著力點(diǎn)

甘肅省是一個(gè)多民族聚居的省份，全省21個(gè)民族縣(市)全部屬于省級(jí)層面的限制開發(fā)區(qū)，人口居住分散，社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高。在《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，甘肅省占43個(gè)，其中全省民族地區(qū)貧困縣有14個(gè)。由于自然條件、歷史等多種因素的制約，甘肅省民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量仍然偏小，發(fā)展水平低，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多、條件差，“上學(xué)難、看病難、住房難、行路難、飲水難”等民生問題突出。改革開放以來，在國家一系列優(yōu)惠政策的支持下，甘肅省根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征和面臨的實(shí)際困難，將全面加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為保障和改善民生的先決條件，全省少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)總值從1978年的2.65億元增長到2017年的487.91億元，增長了約183倍。在加快推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，不斷加快少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入全省中長期發(fā)展規(guī)劃，并編制出臺(tái)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，2011年甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《甘肅省“十二五”民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，提出了“堅(jiān)持國家扶持與自力更生相結(jié)合，改善民生與和諧共享相結(jié)合，促進(jìn)藏族聚居區(qū)跨越式發(fā)展，加快回族聚居區(qū)發(fā)展步伐”等一系列政策措施[5]。2016年甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《甘肅省“十三五”民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，提出“堅(jiān)持增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和民生改善，大幅提升民生保障水平”[6]。根據(jù)全省少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，統(tǒng)籌推進(jìn)民生保障和改善，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，加快少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入增長，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，加快少數(shù)民族地區(qū)交通事業(yè)發(fā)展，以改善醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)條件和加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，加快少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，以公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，不斷健全完善少數(shù)民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系。通過一系列強(qiáng)有力的實(shí)踐措施，甘肅省少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、交通、教育、住房、城鄉(xiāng)居民收入、公共文化服務(wù)等取得了歷史性的顯著成就，特別是教育事業(yè)發(fā)展取得了前所未有的成就，初步形成了從學(xué)前教育到高等教育的現(xiàn)代教育體系，到2018年甘肅省少數(shù)民族考生高考錄取率達(dá)到87.06%，高出全省5.4個(gè)百分點(diǎn)。

(六)始終堅(jiān)持保障與改善并舉，不斷推動(dòng)保障和改善民生取得新進(jìn)展

民生問題是一個(gè)多領(lǐng)域、多層次、復(fù)雜交織的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題。受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，甘肅省民生問題呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域、城鄉(xiāng)、層次等差異性。從區(qū)域看，民生問題主要集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對滯后的貧困地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)。從群體看，民生問題主要集中在貧困群體、殘疾群體、因?yàn)?zāi)因病返貧等困難群體。為此，改革開放以來，甘肅省因地制宜、分階段分領(lǐng)域推進(jìn)保障和改善民生實(shí)踐進(jìn)程，有針對性地推動(dòng)民生改善工作。在民生保障方面，著力加強(qiáng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域的民生保障，著力解決“上學(xué)難、看病難、住房難”等突出的民生問題，在就業(yè)、收入和社會(huì)保障等領(lǐng)域，著力解決“就業(yè)難、收入低、保障水平低”等民生問題；在民生改善方面，伴隨著重點(diǎn)領(lǐng)域民生保障問題的普遍解決，甘肅省不斷完善保障和改善民生的政策制度，聚焦民生改善的短板和弱項(xiàng)，有針對性地推動(dòng)民生改善工作。順應(yīng)人民群眾民生需求的新變化，優(yōu)化民生資源配置，不斷推動(dòng)保障和改善民生實(shí)踐上新臺(tái)階。

四、推進(jìn)保障和改善民生持續(xù)取得新進(jìn)展的對策建議

民生問題是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)代、不同階段會(huì)產(chǎn)生不同的民生問題。正如習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出的“保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)”[7]。改革開放以來，盡管甘肅省保障和改善民生實(shí)踐取得了前所未有的成就，但民生保障和改善不充分、不平衡的問題依然存在。具體表現(xiàn)在教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件顯著改善，但均衡高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)艱巨，學(xué)前教育、小學(xué)教育資源區(qū)域不均衡的問題依然存在；多層次廣覆蓋的社會(huì)保障體系基本建立，但保障水平仍然較低，可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)仍然薄弱；醫(yī)療衛(wèi)保障服務(wù)水平顯著提高，但資源配置不夠均衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差距較大；城鄉(xiāng)居民收入水平顯著提高，但與全國的差距進(jìn)一步拉大；就業(yè)人口逐年增長，但就業(yè)壓力仍然較大，特殊群體就業(yè)仍存在不少制約因素；公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得明顯成效，但資源配置的區(qū)域、城鄉(xiāng)差距仍然存在；社會(huì)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)保障能力仍然較低，保障和改善民生的資金投入仍然不能滿足實(shí)際需求，等等。

黨的十九大明確提出“堅(jiān)持在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”[8]。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的條件下，必須以黨的十九大精神為指導(dǎo)，全面把握新時(shí)代保障和改善民生新舉措的豐富內(nèi)涵，立足新時(shí)代人民群眾民生需求的新期待、新變化，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞民生短板和弱項(xiàng)，推動(dòng)新時(shí)代保障和改善民生不斷取得新進(jìn)展。

(一)立足民生需求的新變化，縱深推進(jìn)民生保障和改善實(shí)踐

經(jīng)過40多年的保障和改善民生實(shí)踐，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾的民生需求已經(jīng)由保障性民生需求向改善性民生需求演變，由普遍性民生需求向區(qū)域性、群體性民生需求演變，人民群眾日益增長的美好生活需要和民生領(lǐng)域的短板弱項(xiàng)的矛盾依然存在，就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等領(lǐng)域還存在不少的問題。因此，必須全面把握新時(shí)代甘肅省民生問題的新變化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的條件下，根據(jù)全省民生需求的類型和特點(diǎn)，以新發(fā)展理念引領(lǐng)民生保障和改善實(shí)踐，始終堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，繼續(xù)加大保障和改善民生的資金投入，以新的思路、新的舉措，不斷推進(jìn)重要民生領(lǐng)域取得新進(jìn)展。

(二)聚焦民生短板，統(tǒng)籌推進(jìn)民生保障和改善

經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，甘肅省民生保障和改善水平實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞各領(lǐng)域民生短板，以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為突破口，保障與改善并舉，持續(xù)不斷地統(tǒng)籌解決教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、食品安全、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的突出民生問題，持續(xù)提升公共服務(wù)供給能力和共享水平，更好滿足人民群眾不斷增長的民生需求。

(三)以改革促進(jìn)民生保障與改善

改革是發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，也是保障和改善民生的重要?jiǎng)恿?。必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革的系列重要講話精神，全面落實(shí)黨的十八大、十九大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，圍繞人民群眾最現(xiàn)實(shí)的民生需求變化，從人民群眾最關(guān)心、最期待解決的民生問題入手，謀劃改革思路、制定改革舉措，以改革促進(jìn)民生建設(shè)，以改革破解民生難題，不斷深化教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域改革。要立足民生問題的地域、群體、層次性差異，繼續(xù)完善社會(huì)保障體系，加快推進(jìn)適度普惠型社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)，不斷滿足人民群眾對保障和改善民生的新期待。

(四)進(jìn)一步健全和完善基本民生保障體系

立足鄉(xiāng)村振興和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的愿景，順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化和人民群眾對美好生活的新期待，圍繞建設(shè)幸福美好新甘肅戰(zhàn)略部署，立足全省后脫貧時(shí)代兜底保障實(shí)際需求，圍繞民生保障和改善體制、機(jī)制、政策方面的短板、差距和薄弱環(huán)節(jié)，繼續(xù)健全和完善特殊困難群體基本生活保障制度，著力加強(qiáng)革命老區(qū)、民族地區(qū)和深度貧困地區(qū)基本民生保障，不斷提高保障水平。在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面提升基本民生保障能力，精準(zhǔn)高效保障基本民生。