牛獻忠

(全國黨建研究會，北京 100815)

提要：新時代中國進入了高速發(fā)展與矛盾集中交織出現(xiàn)的特殊階段，黨中央、習近平總書記就如何防范化解重大風險挑戰(zhàn)做出了一系列重要指示，從推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀視閾與完善優(yōu)化應急系統(tǒng)內部職能著手進行了一系列卓有成效的改革。建設中國特色應急體系必須突出黨的領導的政治優(yōu)勢貫穿黨的實事求是思想路線，領導體制上集中統(tǒng)一與處置善后全險種覆蓋相結合，針對應急治理系統(tǒng)機構改革與職能優(yōu)化中遇到的現(xiàn)實問題有的放矢審慎進行，提高防患未然、高效處置、化危為機的能力。

推進應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是新時代必須解決好的重大理論與實踐問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》及《國家突發(fā)事件應急建設“十三五”規(guī)劃》等，明確了把應急治理現(xiàn)代化作為全面深化改革總目標的組成部分。一個時期以來，習近平總書記在浙江工作時的有關講話，在中央政法工作會議、十八屆中央政治局第二十三次集體學習、中財委第三次會議、國家綜合性消防救援隊伍授旗儀式、省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式、中央深改委第十二次會議、十九屆中央政治局第十九次集體學習、統(tǒng)籌推進新型冠狀病毒肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會、五月六日中共中央政治局常委會及陸續(xù)在湖北等省份考察時發(fā)表的一系列重要講話、做出的一系列重要指示當中，深刻闡明了我國應急治理體制機制的特色和優(yōu)勢，科學回答了事關應急治理工作全局和長遠發(fā)展的重大理論和實踐問題，提出了完善我國應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本要求。這些重要指示、改革要求概括起來主要有，“我們必須把防風險擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭不出現(xiàn)重大風險或在出現(xiàn)重大風險時扛得住、過得去”，公共安全是“最基本的民生”，“寧可十防九空、不可失防萬一”，“寧可事前聽罵聲、不能事后聽哭聲”，“寧可信其有、不可信其無”，“寧可信其重、不可信其輕”，“著力抓好發(fā)展和安全兩件大事”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，“健全公共安全體制機制”，“完善和落實安全生產責任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系”，“堅持底線思維，著力防范化解重大風險”，“全國一盤棋”，“認真查找暴露出的明顯短板，完善重大疫情防控體制機制，健全國家應急治理體系，提高處理急難險重任務能力”，“抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實”；國家治理體系要“收放自如，進退裕如”；提高我國自然災害防治能力必須做到“九個堅持”及針對關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)建設的“九大重點工程”；完善常態(tài)化疫情防控體制機制，等等①。黨中央和習近平總書記這些科學論斷與重要指示，深刻揭示了應對自然災害“防”與“治”，“統(tǒng)”與“分”的辯證關系，體現(xiàn)了“以人民為中心”的國家治理價值，是對習近平新時代中國特色社會主義思想的進一步豐富，為應急治理理論探索和實踐創(chuàng)新提供了科學指南和根本遵循[1]。

一、堅持問題導向與結果導向的有機統(tǒng)一，推進中國特色應急治理現(xiàn)代化

中國地處災害高發(fā)頻發(fā)的地理區(qū)域，中華民族是一個歷盡災難而生生不息的偉大民族，中國共產黨領導的改革開放到了涉“深水區(qū)”啃“硬骨頭”的砥礪前行階段，我們必須做好防范化解重大突發(fā)事件的應急準備。以習近平同志為核心的黨中央把防范化解重大風險擺在三大攻堅戰(zhàn)的首位。面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的歷史任務，我們對潛在重大危機風險“一失萬無”的危害性必須高度重視，既要警惕“黑天鵝”，也要防范“灰犀?！?；既要有化危為機的“先手”，也要有化險為夷的“高招”；既要未雨綢繆掌握戰(zhàn)略主動權，也要科學應對打贏每一場攻堅戰(zhàn)。在國家治理體系與能力現(xiàn)代化層面，中國特色的應急系統(tǒng)正處在頂層設計完善落地階段；在推進黨和國家機構改革層面，應急系統(tǒng)正在機構重塑職能理順深度磨合過程當中。突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊，是對現(xiàn)有應急體制機制的一場實戰(zhàn)考驗與實踐檢驗。一個時期以來，在四川森林火災特別是新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)尤其是蔓延后暴露出來的林林總總問題都反復警示我們，在應急理論上如果我們研究得不夠深入不夠全面，在實踐上如果我們改革得不夠周到不夠迅速，對重大突發(fā)事件風險研判不準、應對不力，就可能會延緩、遲滯乃至中斷民族復興的偉大進程。推進中國特色應急治理現(xiàn)代化是新時代必須解決好的重大理論和實踐問題，也是全面深化改革總目標的重要組成部分，更是我們實現(xiàn)民族偉大復興繞不過去的“關口”。所以，我們必須堅持目標導向與問題導向相統(tǒng)一，從已經(jīng)與正在發(fā)生的事件處置中認真查找不足，努力把教訓變成知識，把知識上升為制度，把制度演化為能力[2]。

新中國成立之后特別是改革開放以來，在黨中央的領導下我們積累了一系列處置自然災害、安全事故、流行疾病、社會治安等突發(fā)事件的寶貴經(jīng)驗，也組建了相應部門來承擔不同領域的應急治理職責職能。目前，應急治理部作為新組建機構，按照習近平總書記“九個堅持”“九大工程”和“特別講政治、特別講紀律、特別講科學、特別講認真、特別講精神”的要求，承擔集中了綜合原應急委、安委會、減災委、防汛防旱防風總指揮部、森林防滅火指揮部、抗震救災指揮部等“三委三部”的日常工作，另有解放軍與武警組成的突擊力量、專業(yè)人員組成的重要力量、志愿者組成的輔助力量和“一案三制”常備機制。但是，這項改革不能止于“物理變化”，必須發(fā)生“化學反應”做到“N+1>N+1”。按照目前的“三定”方案，應急治理部主要負責四大類突發(fā)事件中事故災難和自然災害的應急處置工作，國家衛(wèi)生健康委員會主要負責公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應急處置工作，公安部主要負責社會治安領域突發(fā)事件的應急處置工作。這3個部門，被稱為中國當前應急治理的“三駕馬車”。在工作實踐中，許多突發(fā)事件都具有蔓延性且邊界模糊很難按照既定的部門分工處置，如何形成合力還需要繼續(xù)抓緊探索改進。面對突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情，黨中央全面動員強力部署，以“舉國體制”采取最嚴格的防控措施，在短期內取得較明顯成效，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的強大動員組織能力，世界衛(wèi)生組織肯定“中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施”②。但是，在應對此次重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的過程中也暴露出我國應急治理體系及具體工作中的諸多問題、教訓和不足。比如，黨的領導、實事求是、群眾路線等傳統(tǒng)優(yōu)勢發(fā)揮不夠，涉及應急的法律法規(guī)體系不完備，部分地方和部門應對突發(fā)事件準備和處理危機的能力不足，少數(shù)黨員干部在緊急情況下舉措失當執(zhí)行不力等。這一系列的“法規(guī)不健全、體制不完善、機制不完整、能力不完備”問題，迫切需要堅持黨的集中統(tǒng)一領導，強化運用法治思維和法治方式推進應急治理事業(yè)改革發(fā)展，努力推進形成共建共治共享的“大格局”、可“全災種”“大應急”的“大隊伍”，實現(xiàn)中國特色應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

二、新時代面對新的實際，有的放矢健全完善我國應急治理的“空當”“短板”與“不足”

建設中國特色的應急治理體系，必須立足國情尊重規(guī)律從實際出發(fā)進行理論探索與實踐創(chuàng)新。面對新的實際的應急治理體系理論研究必須堅持以馬克思主義為指導，根據(jù)黨中央、習近平總書記防范化解重大風險挑戰(zhàn)的系列要求，使國家治理體系與能力現(xiàn)代化的宏觀視閾與應急系統(tǒng)內部職能優(yōu)化微觀視角相結合，豐富發(fā)展中國特色的應急治理理論體系。這個體系，既突出黨的領導的政治優(yōu)勢貫穿黨的“實事求是”思想路線，又遵循應急治理的一般規(guī)律從原理上豐富完善相關治理理論。從理論工具上我們要從黨的建設、依法行政與應急處置等多學科集成創(chuàng)新，力求系統(tǒng)問題系統(tǒng)破解。面對新的實際，應急治理體系實踐創(chuàng)新必須從堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度，圍繞黨中央、習近平總書記提出的“堅持底線思維著力防范化解重大風險”挑戰(zhàn)的時代課題，著眼于管理系統(tǒng)機構改革與職能優(yōu)化中遇到的諸如法規(guī)建設、機構設置、隊伍建設、裝備支撐、信息服務等現(xiàn)實問題有的放矢進行破解，既要有“怎么改”的頂層設計，又要有“如何干”的具體招數(shù)[3]。

一個時期以來，應急治理實踐中暴露出來的問題表面上看是個別偶然因素，本質上是局部與程度上的組織文化、法律制度與管理體制缺陷等導致的系統(tǒng)紊亂、功能失效乃至局部崩潰。官僚主義、形式主義是最大的“黑天鵝”“灰犀?！?，“實事求是”是最好的“隆中對”“戰(zhàn)國策”。在黨中央的領導下，我們痛定思痛正在推進解決以下幾方面的問題：一是針對黨的“實事求是”思想路線在具體應急治理實踐中變形走樣，切實發(fā)揮黨的領導政治優(yōu)勢，提高各級主要領導干部對應急治理工作規(guī)律的認識把握運用能力，用好“縱向到底、橫向到邊”的組織網(wǎng)絡，細分預警系統(tǒng)與救治系統(tǒng)的考核標準，糾正短期政績傾向；二是針對防范意識不強、信息壁壘、職責不清、分割交叉、管理脫節(jié)等問題，對標對表黨中央、習近平總書記關于防范化解重大安全風險的戰(zhàn)略謀劃，各地各部門各行業(yè)各領域逐一梳理研判潛在的危機風險并做出應對規(guī)劃，形成落實機制保障；三是針對潛在危機研究預警薄弱與應對資源儲備不足、分配不當、供給不續(xù)現(xiàn)象，對不同程度、不同類型、不同范圍的末期災害按照“情景—任務—能力”模式做出預案，部門協(xié)同啟動平時準備，做好戰(zhàn)時演練，分區(qū)域布局在水陸空交通運輸樞紐附近做好基礎應急資源整裝模塊化儲備庫并明確后續(xù)產供運鏈條；四是針對全國“一盤棋”與“中梗阻”“末梢麻木”沖突，組織效能與社會動員“錯位”，社會意識、災害情報、輿情引導與危機處置、災后恢復、“預”“治”缺陷等薄弱環(huán)節(jié)，強化社會風險危機意識教育，統(tǒng)籌防災減災救災與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，按照優(yōu)先級和重要度的原則形成以“災情分級責任人制度”為基礎的層級應急責任制，強化不同災種、條塊、政府與社會之間的協(xié)同，明確主體責任與協(xié)同責任、組織責任與落實責任、執(zhí)行責任與響應責任、預警責任與處置責任以及信息發(fā)布責任等基本內容和權責邊界，等等?？偠灾覀円耙匀嗣駷橹行摹备锕识π?，直面問題，堅定有序，立破有序，無縫銜接，完善法治，推進頂“天”立“地”、收放自如、進退裕如的中國特色應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

三、進一步發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領導的政治優(yōu)勢，健全完善新時代國家應急治理體系

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。近代歷史反復證明了這樣一個道理，正是因為有中國共產黨的堅強領導，中國人民無論在前進的征程中遇到什么驚濤駭浪、艱難險阻都能夠逢兇化吉遇難成祥，展示出這種嶄新的政治文明勢不可擋的勃勃生機。堅持黨的集中統(tǒng)一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。我國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點是黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，形象地說是“眾星捧月”。這個“月”，就是中國共產黨。國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構成的復雜系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的核心是中國共產黨。在中國的治理體系中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明，體現(xiàn)為總攬全局、同向發(fā)力的效率，體現(xiàn)為高度的組織、動員能力，體現(xiàn)為長遠的規(guī)劃、決策和執(zhí)行能力。黨集中統(tǒng)一領導具有強大的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，使“全國一盤棋”，“一方有難八方支援”。堅持黨的集中統(tǒng)一領導，才能“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，構建從中央到地方各級機構政令統(tǒng)一、運行順暢、充滿活力的工作體系”。堅持黨的集中統(tǒng)一領導，才能充分發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，構筑起群防群治的人民防線。

中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨的領導，堅持黨的集中統(tǒng)一領導才能全面提高應急治理的現(xiàn)代化水平。黨的“全心全意為人民服務”宗旨，決定了我們無論面對什么意想不到的風險挑戰(zhàn)都必須無條件地積極有效應對切實維護好廣大群眾的生命財產安全③。延安時期，黨中央就在陜北根據(jù)地建立了有效的應急防疫系統(tǒng)，保障了邊區(qū)軍民的健康安全?？谷諔?zhàn)爭時期，解放區(qū)政府組織農民集資興辦合作醫(yī)療。新中國成立之初百廢待興，黨在領導推動社會生產關系變革的同時優(yōu)先規(guī)劃了農村集體的疾病防治制度安排。20世紀五六十年代，在經(jīng)濟條件比較困難的情況下，黨帶領群眾探索了一條建立在超高動員能力基礎之上的群防群治應急體系，從而基本解決了廣大農村看病難的問題，在人類醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展史上譜寫了光輝的篇章④。

在新時代，我們要對經(jīng)濟社會高速發(fā)展導致的紛繁復雜矛盾做好系統(tǒng)性的應急準備。改革開放以來，針對安全生產事故頻發(fā)、群發(fā)、高發(fā)的特殊情況，中央曾針對性提出“隱患險于明火、防范勝于救災、責任重于泰山”，嘗試建立一種以專業(yè)化為基礎的、統(tǒng)分結合的應急體制并取得階段性的成效[4]。隨著社會的發(fā)展，各類突發(fā)事件與非傳統(tǒng)風險危機日益增多，我們要面對新的世紀加快提升中國特色的應急治理現(xiàn)代化水平。中國特色的應急治理體系，絕對不僅僅是以往安監(jiān)部門與其他單位的擴大版或者加強版，而是立足國情在頂層設計、領導體制、思維模式和工作方法等方面的系統(tǒng)創(chuàng)新。新時代黨集中統(tǒng)一領導下的具有中國特色的應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化，包括黨政軍民分級分類響應的社會動員體系完善與應急治理系統(tǒng)內的職能優(yōu)化兩個方面。這個體系，如果用6個字概括就是“優(yōu)化、協(xié)同、高效”；用5個字概括就是“高、統(tǒng)、快、防、實”；用4個字概括就是“統(tǒng)分結合”；用3個字概括就是“大應急”；用兩個字概括就是“轉變”；用一個字概括就是“統(tǒng)”。堅持黨的領導統(tǒng)一應戰(zhàn)，是中國應急治理能力現(xiàn)代化的特色優(yōu)勢所在。應急治理的權威只有“統(tǒng)”在平時，才能高效在“戰(zhàn)”時。比如，這次新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)蔓延后，我們發(fā)揮黨中央集中統(tǒng)一領導的政治優(yōu)勢，通過超前性、及時性、決斷性、強制性決策，扭轉了被動局面，集中患者、集中專家、集中資源、集中救治，堅持科學防治、精準施策，不斷完善就診方案，調整優(yōu)化診療程序、治療藥物和重癥患者搶救措施，完善醫(yī)保異地即時結算制度，發(fā)揮了統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生體系的重要作用。我們集中力量，強化應急管理裝備技術支撐和關鍵技術研發(fā)，依靠科技做好風險防范、監(jiān)測預警、監(jiān)管執(zhí)法、輔助指揮決策、救援實戰(zhàn)和社會動員等工作，大幅提高應急管理的科學化、智能化、精細化水平。我們要立足我國應急治理體制現(xiàn)狀，以繼承創(chuàng)新為主線，瞄準應對突發(fā)事件過程中暴露出的弱項短板，借鑒國外應急治理的有益經(jīng)驗，順應改革發(fā)展的主流趨勢，發(fā)揚我國社會主義制度的體制優(yōu)勢，建設更加科學順暢的運行機制，進而明確提升我國應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑。

健全完善新時代國家應急治理體系，近期要著重于以下幾個方面：一是發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領導優(yōu)勢，健全領導體制。這是革命、建設、改革等一切工作取得成功的政治保障也是我們的傳統(tǒng)優(yōu)勢，把黨的領導政治優(yōu)勢與國家治理體系能力現(xiàn)代化統(tǒng)一起來，是構建中國特色應急體系的政治基礎。各地各部門要組建由黨的主要領導負責的應急領導小組，應急管理部門兼領導小組辦事機構，統(tǒng)一協(xié)調黨政軍民學的平時預防與戰(zhàn)時應對工作(見圖1)。同時，要構建功能型與賦能型相結合的組織架構，發(fā)揮應急管理部門的綜合系統(tǒng)優(yōu)勢以及自然資源、氣象、水利、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、住房城鄉(xiāng)建設、衛(wèi)生健康、公安、工信、科技、保險等相關部門專業(yè)優(yōu)勢的同時，要發(fā)揮應急協(xié)調機構專家咨詢的作用。要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，加強中央在頂層設計、規(guī)劃布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實等方面的職責，在更好地發(fā)揮指導協(xié)調作用的基礎上，細化“分級負責、屬地管理為主”的原則，強化地方、企業(yè)、學校等在突發(fā)事件應對中的主體意識、主體責任、主體作用。

圖1 健全完善黨集中統(tǒng)一領導的應急體制框架參考圖

二是推進應急治理現(xiàn)代化要處理好六大關系。“統(tǒng)”當頭“預”打底，處理好“統(tǒng)”與“分”、“防”與“救”、“基本盤”與“大應急”、“整體”與“個體”、“應急”與“應急治理”、“傳統(tǒng)手段”與“科技應急”6方面關系。從“高、統(tǒng)、快、防、實”5個方面下功夫。從“五應”入手解難題，即“科學應備、時時應變、統(tǒng)一應戰(zhàn)、精準應災、及時應驗”?！翱茖W應備”是應急現(xiàn)代化的本質要求，在思想認識、體制機制、隊伍建設、物資保障、科技支撐、法治體系、社會動員上“全民防備”?！皶r時應變”是應急治理能力現(xiàn)代化的基本方法，要強化健全應變的警覺、應變機制，提升應變的能力，堅持和完善“一盤棋”應急響應機制。“統(tǒng)一應戰(zhàn)”是應急治理能力現(xiàn)代化的特色優(yōu)勢，要堅持黨的集中統(tǒng)一領導、處置統(tǒng)一指揮、力量統(tǒng)一行動?！熬珳蕬獮摹笔菓敝卫砟芰ΜF(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，要精準搶險救援、調撥物資、應急安置、恢復重建、入戶到人?！凹皶r應驗”是應急治理能力現(xiàn)代化的必然要求，在斗爭中積累經(jīng)驗，在斗爭中練就本領，危中尋機，化危為機。

三是完備應急管理政策法律規(guī)范。要尊重應急工作規(guī)律，總結提煉實踐中行之有效的方式方法，修訂健全有關法律法規(guī)體系，盡快使應急走上法治化軌道[5]。要深化改革消除機制缺陷與體制漏洞，通過完善法治保障現(xiàn)行“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合”措施的落實，用科學的制度安排填補“三駕馬車”專業(yè)分工的“空當區(qū)”，使覆蓋“全險種”響應“大應急”專兼的“大隊伍”建設納入法治軌道?，F(xiàn)階段，要針對應急管理活動中制度缺失或制度間相互沖突、模糊地帶沒人管或多頭管等問題，貫徹全面依法治國的新要求，從法律法規(guī)、政策文件、技術標準、應急預案等不同層次，搭建一套立體化的制度體系，為突發(fā)事件應對活動提供堅實的制度框架。同時，要針對應急管理活動做選擇、搞變通、打折扣的個別現(xiàn)象，健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的評估和監(jiān)督，提高制度的執(zhí)行力和約束力。

四是強化社會居安思危意識養(yǎng)成。沒有意識到風險就是重大的風險。中國特色應急治理創(chuàng)新的社會意識基礎在于各級領導干部涉“深水區(qū)”、啃“硬骨頭”、抗“大事件”的心理準備，在于人民群眾防患未然、未雨綢繆、眾志成城的應急抗險精神養(yǎng)成。中國傳統(tǒng)文化中有豐富的防災抗災文化寶藏，積累了很多諸如“防為上，救次之，戒為下”、“思則有備，有備無患”等安全智慧，是新時代構建社會應急意識的寶貴素材。要逐步糾正因為評估制度不夠完備導致的政績觀偏差，消除報喜不報憂陳規(guī)陋習的消極因素影響，大力營造“人人關心安全、人人重視安全、人人參與安全”的社會氛圍。要注重案例運用，做到“一方出事故多方受教育”，“一地有隱患全國受警示”。要把應急管理教育納入各級領導干部考核評價和教育培訓體系，納入國民教育和精神文明建設體系，推動安全宣傳進城、下鄉(xiāng)、入戶、到人、上心。

五是堅持整體國家安全觀，面向“人類命運共同體”做應急準備[6]。信息時代很多突發(fā)事件具有全球蔓延的特征，任何國家都難以獨善其身。重大傳染性疾病、“黑客”滲透入侵、基因未知變異、小行星撞擊、核設施泄露、臭氧空洞衍生、破壞統(tǒng)一事變、網(wǎng)絡謠言擴散、“一帶一路”沿線地區(qū)政權非正常更替等諸多“風險點”都隱含著可能關系到民族核心利益乃至地球安全人類命運的挑戰(zhàn)，我們必須提早布局謀篇有備無患。中國特色的應急治理體系是開放的，我們將一如既往地借鑒災害多發(fā)的美國、日本等西方發(fā)達國家在應急治理方面的有效做法，深入探究應急治理現(xiàn)代化與國際共同關注問題，努力把習近平總書記在2020年3月26日G20特別會議上的倡議轉變成具體的國際應急合作預案和有效行動[7]。

今后一個時期，推進中國特色應急治理體系現(xiàn)代化必須找重點、破難點。根據(jù)黨的十九屆三中全會《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，按照“軍是軍，警是警，民是民”原則，對我國的應急系統(tǒng)進行了重構性改革。應急系統(tǒng)正在機構重建職能磨合的時候，遇到了突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情。我們的應急體系在發(fā)揮歷史性作用的同時，在實戰(zhàn)考驗中也暴露了一些亟待解決的問題。這些問題有的是因為改革未到位所致，有的是因為執(zhí)行不到位而生，也有的是因為結構性缺陷引起的系統(tǒng)紊亂、失效乃至崩潰。在這樣的背景下，要抓住重點，按照黨的十八屆三中全會，黨的十九大，十九屆三中、四中全會及習近平總書記有關應急工作的一系列指示要求，把中國特色應急治理體系建設完善放在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的范疇進行“再設計”，探索“黨的領導、政府主導、部門協(xié)同、社會參與、國際合作”的中國特色應急體系能力現(xiàn)代化之路。要圍繞難點的突破，準確系統(tǒng)地理解和堅持習近平總書記關于應急治理系列指示的思想精髓，立足中央關于深化黨和國家機構改革的總體布局，在落實《國家突發(fā)事件應急建設“十三五”規(guī)劃》的基礎上，一切從黨情、國情、世情實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，抽象應急實踐，敢啃“硬骨頭”，勇于“涉險灘”，挑戰(zhàn)一些既有認識與習慣做法，提出新的改革措施。根據(jù)馬克思主義認識論實踐論，改革中遇到的問題只能通過深化改革來解決，我們的應急事業(yè)就是在不斷解決問題發(fā)現(xiàn)問題的辯證過程中科學發(fā)展日益壯大的?？偠灾七M新時代應急治理改革發(fā)展，必須一以貫之地堅持“人民立場”把提高政治站位與尊重科學規(guī)律有機地統(tǒng)一起來。

四、從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視閾規(guī)劃中國特色的應急治理體系，開辟應急治理研究的新領域

改革開放以來特別是黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，我們就應急治理體系建設進行了艱苦細致而卓有成效的理論探索和實踐創(chuàng)新，特別是在以應急行動組織與應急技術應用層面成果斐然。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標，防范化解重大風險挑戰(zhàn)的時代課題也要求應急治理體系不斷改革創(chuàng)新豐富完善。我們在實踐中，不斷深化形成的一些有價值的觀點可以在以后的探索中參考借鑒。創(chuàng)造條件鼓勵有的區(qū)域率先探索形成應急工作格局，拓展政策法規(guī)空間，提升體制機制張力。比如，“從隊伍與制度雙向構建應急體制”。人的本質是包括體制機制在內的社會關系的綜合，任何體制機制的靈魂又是人。保護人民的生命財產安全，是應急規(guī)劃編制實施的最終目標與價值尺度。所以，中國特色應急國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必須堅持制度與隊伍的雙向構建。我們要完善社區(qū)針對家庭的社會救護應急體系，提高每一個公民的應急避險自救互救能力，抓早抓小從容地釜底抽薪源頭治理。又如，“科學健全的法治體系是國家的應急預案”。強化應急治理法治建設，深化應急治理改革發(fā)展，要在“法”字上立標準，強化應急治理法治建設。圍繞“提高應急治理的法治化、規(guī)范化水平”，在“治”字上做文章，運用法治思維和法治方式深化應急治理改革，把制度威力更好地轉化為治理效能。再如，“事件處置與輿論引導交叉，雙向促進，及時發(fā)布”。處置善后第一，輿論服務服從。輿論引導的目的不是去文過飾非掩蓋真相，而是為了實事求是提供權威信息穩(wěn)定公眾情緒，為解決問題營造良好的外部環(huán)境。還如，把“緩”的事做好是最根本的應“急”等應急處置方法論。圍繞“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，不斷提升社會防災減災救災能力，等等[8]。

“十四五”應急規(guī)劃的編制實施，要抓住戰(zhàn)略樞紐去部署戰(zhàn)役與抓住戰(zhàn)役樞紐去部署戰(zhàn)斗相結合，要“跳出”應急看應急與“鉆進”應急觀應急相結合。要做與新型冠狀病毒肺炎疫情長期斗爭的準備，在這樣的背景下推進應急治理體系現(xiàn)代化建設，要圍繞黨中央特別是習近平總書記關于應急事業(yè)“九個堅持”“九大工程”和“特別講政治、特別講紀律、特別講科學、特別講認真、特別講精神”的隊伍建設要求，從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的高度，針對機構改革后新組建的應急治理部門在自然災害、事故災難、疫情防控等一系列重大突發(fā)事件應急治理過程中發(fā)揮的優(yōu)勢、暴露的問題，遵循“邏輯建構—現(xiàn)狀分析—實踐困境—借鑒經(jīng)驗—解決方式”的思路，有的放矢從事件中、學理上、機制內析原因、正認識、找差距、強弱項、補短板，就“大應急”“全災種”“大隊伍”建設嘗試突破。要打通應急規(guī)劃與整體規(guī)劃特別是基礎設施建設規(guī)劃的銜接，要把集中群眾智慧、吸收專家意見、提煉實踐成效與借鑒國外經(jīng)驗相結合，開門編制未來五年的應急規(guī)劃。要利用公共媒體，公布規(guī)劃編制及將來組織實施的全部過程和各個環(huán)節(jié)。要直面當前“高風險的城市，不設防的農村”的現(xiàn)狀，從最壞處著眼向最好處努力，統(tǒng)籌考慮應急治理的具體方案。要通過應急規(guī)劃編制實施的“問計于民”，構建凝聚整個社會的應急共識過程，提升人民群眾的應急參與和意外處置能力[9]。

對應急治理現(xiàn)代化這個時代課題的探索，要“打開一扇門”，“入乎其內知其然，出乎其外知其所以然”，從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度審視規(guī)劃中國特色的應急治理體系，開辟應急治理研究的新領域；要“推開一扇窗”面對新時代的偉大實踐去豐富新時代的黨建理論，發(fā)展行政管理理論，深化應急治理系統(tǒng)研究，提出改革發(fā)展政策建議。具體圍繞三大領域：一是新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化體系范疇下中國特色的應急治理體系應該怎樣完善設計，切實做到習近平總書記提出的“九個堅持”，包括加強黨領導的防治格局、相應的法規(guī)體系如何完備、“全國一盤棋”的布局是什么、軍警民及國內外如何協(xié)同、預警處置善后如何無縫對接順暢運行、如何普及安全知識筑牢防災減災救災的人民防線等等；二是應急治理系統(tǒng)內部如何圍繞習近平總書記提出的“九大工程”優(yōu)化理順，包括堅持和落實黨的建設和機構改革“四個同步”，“內與外、統(tǒng)與分、防與救、大應急和基本盤、整體與個體、應急和應急治理”基本問題，應急響應“最后一公里”梗阻在哪里如何打通，面對新時代“大應急”的新形勢建設應對“全災種”“大隊伍”技術裝備的短板在哪里怎樣補，等等；三是在價值層面探討如何將新時代應急治理思想滲透到各行各業(yè)的日常工作狀態(tài)中去，把“輕”“緩”“平”的經(jīng)常性工作做好，從“根”上削減“重”“急”“險”的出現(xiàn)，瞄準中國的問題吸收國外的經(jīng)驗，為應急理論、法治、隊伍、技術、文化等給予支撐[10]。

內容決定方法，新時代應急治理的復雜性決定了應急治理研究方法的綜合性。“實事求是，是馬克思主義的根本觀點，是中國共產黨人認識世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法”，也是新時代應急治理理論實踐創(chuàng)新的思想特色⑤。進入新時代，習近平同志多次強調，“學哲學、用哲學，是我們黨的一個好傳統(tǒng)”，“要學習掌握唯物辯證法的根本方法，不斷增強辯證思維能力，提高駕馭復雜局面、處理復雜問題的本領”⑥。其一，應急治理現(xiàn)代化研究要堅持馬克思主義立場、觀點與方法。馬克思主義是科學的世界觀與方法論，也是應急治理理論實踐創(chuàng)新的最為基本的方法。特別是歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法、理論與實踐相結合的方法、透過現(xiàn)象看本質的方法等等，都必須予以遵循與堅持。其二，堅持系統(tǒng)的研究方法。國家治理現(xiàn)代化作為一種社會現(xiàn)象，應該從社會的系統(tǒng)性上進行審視。必須堅持“以人民為中心，圍繞調動發(fā)揮鼓勵人的積極性、主動性、創(chuàng)造性去設計國家治理機理構建是關鍵所在。其三，堅持多學科融合方法。在研究方法與模式上，編制應急規(guī)劃前期研究要打破單一學科界限，通過開展實地調研和問卷調查獲得第一手信息，以哲學社會科學一般方法體系為基礎融合自然科學技術手段增加實證性，用好“區(qū)塊鏈+”思維采用跨學科的研究方式，具體主要包括黨的建設、應急治理、行政管理、系統(tǒng)理論、法學等。

“尊重現(xiàn)實，尊重歷史，尊重規(guī)律，尊重實踐”是我們黨一貫提倡的治學經(jīng)世精神，應急治理理論實踐創(chuàng)新必須立足“中國特色”融通應急治理的“一般”規(guī)律，力求“要精要管用”的結果。要做到目標導向與問題導向相結合，圍繞國家治理體系和能力現(xiàn)代化的整體把握中國特色應急治理體系的局部，把推進中國特色應急體系與能力現(xiàn)代化當作整個國家治理體系和能力現(xiàn)代化“巨系統(tǒng)”的一個“子系統(tǒng)”，對其運行狀況、優(yōu)勢特征、漏洞缺陷等進行梳理，分析理論抽象進而把握其內在規(guī)律。在應急治理體系健全完善上，必須一以貫之地堅持黨的集中統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和社會主義集中力量辦大事的體制優(yōu)勢轉化為應戰(zhàn)抗災效能，做到統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度，為打贏應戰(zhàn)抗災的硬仗提供有力保障。要從完善政府體制的視角，對應急治理部門機構改革后的運行情況進行深入調查研究，了解職能理順隊伍建設服務水平的進展與問題，堅決糾正防止應急治理在某個行政體系內循環(huán)，各自為戰(zhàn)、效能低下，避免小事情發(fā)展為大災害。要總結一個時期以來，應對處置突發(fā)公共事件的“預”、“防”、“治”、“善后”、法治建設、跨界協(xié)同、技術保障、隊伍狀況、國際合作情況綜合分析，掌握工信、衛(wèi)健及相關企業(yè)“預”“防”“治”的技術手段、裝備發(fā)展、機制優(yōu)化進展。要經(jīng)常性地對基礎規(guī)劃防避救險項目、預警設備、應急資源保障、交通通信醫(yī)療等情況進行動態(tài)抽樣檢查。圍繞《突發(fā)事件應對法》及樣本地區(qū)地方性相關法規(guī)制定實施情況，梳理總結現(xiàn)狀和存在問題。要把對應急治理一般規(guī)律的尊重在不同區(qū)域應急處置特殊性的把握中體現(xiàn)，增加規(guī)劃編制研究的針對性，逐一根據(jù)“樣本城市+數(shù)據(jù)鏈+應急治理”模型，推演暴露潛在的具體問題，驗證有關構想，迭代優(yōu)化方案。規(guī)劃編制實施部門要發(fā)揮智庫作用，加強與研究單位的合作，通過古今中外文獻檢索縱橫比較分析，探討應急治理體制機制建設得失的成敗經(jīng)驗教訓及未來趨勢[11]。

總之，推進中國特色應急治理現(xiàn)代化，必須推動更深層次的改革，實行更高水平的開放，采用更新開發(fā)的技術，用服務人民群眾的新成績闡明中國特色社會主義的制度優(yōu)勢與治理效能。

注 釋：

①2018年10月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第三次會議上明確提出了提高我國自然災害防治能力的“九個堅持”原則及針對關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)必須推動建設的“九大重點工程”，即堅持以人民為中心的發(fā)展思想；堅持以防為主、防抗救相結合；堅持常態(tài)救災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，強化綜合減災、統(tǒng)籌抵御各種自然災害；堅持黨的領導，形成各方齊抓共管、協(xié)同配合的自然災害防治格局；堅持以人為本，切實保護人民群眾生命財產安全；堅持生態(tài)優(yōu)先，建立人與自然和諧相處的關系；堅持預防為主，努力把自然災害風險和損失降至最低；堅持改革創(chuàng)新，推進自然災害防治體系和防治能力現(xiàn)代化；堅持國際合作，協(xié)力推動自然災害防治。要實施災害風險調查和重點隱患排查工程，掌握風險隱患底數(shù)；實施重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復工程，恢復森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能；實施海岸帶保護修復工程，建設生態(tài)海堤，提升抵御臺風、風暴潮等海洋災害能力；實施地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固工程，提高抗震防災能力；實施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程體系；實施地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程，落實好“十三五”地質災害避險搬遷任務；實施應急救援中心建設工程，建設若干區(qū)域性應急救援中心；實施自然災害監(jiān)測預警信息化工程，提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力；實施自然災害防治技術裝備現(xiàn)代化工程，加大關鍵技術攻關力度，提高我國救援隊伍專業(yè)化技術裝備水平等。

②《中國—世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)聯(lián)合考察報告》，國家衛(wèi)生健康委員會于2020年2月29日發(fā)布。

③1944年5月24日，毛澤東在延安大學開學典禮上的講話中說：“近來延安疫病流行，我們共產黨在這里管事，就應當看得見，想辦法加以解決。我們邊區(qū)政府的副主席李鼎銘同志是中醫(yī)，還有些人學的是西醫(yī)，這兩種醫(yī)生歷來就不大講統(tǒng)一戰(zhàn)線。我們大家來研究一下，到底要不要講統(tǒng)一戰(zhàn)線？我不懂中醫(yī)，也不懂西醫(yī)，不管是中醫(yī)還是西醫(yī)，作用都是要治好病。治不好病還有醫(yī)術問題，不能因為治不好病就不贊成中醫(yī)或者不贊成西醫(yī)。能把娃娃養(yǎng)大，把生病的人治好，中醫(yī)我們獎勵，西醫(yī)我們也獎勵。我們提出這樣的口號：這兩種醫(yī)生要合作。”

④1956年，全國人大一屆三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》中規(guī)定，合作社對于因公負傷或因公致病的社員要負責醫(yī)療，并且要酌量給以勞動日作為補助，首次賦予集體承擔農民醫(yī)療的職責。

⑤習近平《在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話》，2013年12月26日。

⑥習近平《在中央政治局第十一次集體學習時的講話》，2013年12月3日。