楊孟禹，戴祎楠

(云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650500)

提要：從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面分析了中國(guó)城市群戰(zhàn)略變遷背后的邏輯，認(rèn)為西方新區(qū)域主義思潮的影響是變遷的理論動(dòng)因，中國(guó)長(zhǎng)期以來區(qū)域政策與區(qū)域現(xiàn)象之間的不匹配是變遷的實(shí)踐基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，以城市群內(nèi)中心城市對(duì)外圍城市的溢出效應(yīng)為切入點(diǎn)，分析了城市群溢出效應(yīng)的時(shí)空演變特征，并據(jù)此將城市群分為3個(gè)階段，作為城市群戰(zhàn)略深化的學(xué)理基礎(chǔ)。最后根據(jù)“十三五”規(guī)劃中城市群建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，結(jié)合溢出效應(yīng)的時(shí)空演變的異質(zhì)性和新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論，提出“十四五”時(shí)期19個(gè)城市群戰(zhàn)略的可能深化方向。研究有助于厘清中國(guó)城市群戰(zhàn)略變遷邏輯，加快制訂差異化的中國(guó)城市群戰(zhàn)略，為構(gòu)建國(guó)內(nèi)與國(guó)際“雙循環(huán)”提供助力。

一、引言

城市群作為我國(guó)推進(jìn)城市化的主體形態(tài)，其在促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展方面具有重要作用。2019年12月，習(xí)近平發(fā)表《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》一文，提出新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路是：……發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)……增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。當(dāng)前中國(guó)在建和擬建共計(jì)19個(gè)城市群，包括422個(gè)大中小城市，占全國(guó)城市總數(shù)的63.4%，其中直轄市4個(gè)，地級(jí)市191個(gè)，占全國(guó)地級(jí)市總數(shù)的66.3%，縣級(jí)城市231個(gè)，占全國(guó)的62.8%，小城鎮(zhèn)11 787個(gè)，占全國(guó)的60.1%。城市群集聚了中國(guó)絕大多數(shù)的人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、工業(yè)規(guī)模?？梢?，牽一發(fā)而動(dòng)全身，城市群是優(yōu)化中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制，解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分問題，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必由之路。其未來發(fā)展方向和路徑，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民生活福祉。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國(guó)區(qū)域問題凸顯，城市群戰(zhàn)略在實(shí)踐中不斷完善。如表1所示，自2006年“十一五”規(guī)劃提出將“城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”到2019年《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)城市群發(fā)展”“培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”，中央出臺(tái)了一系列關(guān)于城市群發(fā)展的目標(biāo)、對(duì)策、路徑和措施的文件，本文將其統(tǒng)稱為城市群戰(zhàn)略。十多年以來，中國(guó)城市群的戰(zhàn)略作用依次被定位為“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”、輻射作用大的增長(zhǎng)極帶動(dòng)周邊城市發(fā)展、“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體”“協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展”、推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的主體。中國(guó)城市群的戰(zhàn)略作用，歷經(jīng)了從“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體”到“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主體”的變遷。那么，這種變遷的深層邏輯是什么？遵循該邏輯，未來可能的深化方向和路徑是什么？對(duì)此，本文從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面演繹了其變遷邏輯，以及進(jìn)一步深化的學(xué)理基礎(chǔ)和可能的方向、路徑。

二、從“管理”到“治理”的戰(zhàn)略變遷邏輯

(一)西方大都市治理中“新區(qū)域主義”興起

所謂“單體式”是指主要強(qiáng)調(diào)強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治、建立科層制機(jī)構(gòu)、劃分行政邊界的“舊區(qū)域主義(regionalism)”的管理模式；所謂“組團(tuán)式”則是指主要強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)和區(qū)域政府部門間以合作協(xié)商以及其他非正式方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的模式。2006—2019年中國(guó)城市群戰(zhàn)略的頻繁更迭的深層邏輯，理論層面可以追溯至西方關(guān)于大都市區(qū)治理模式的理論變遷過程。20世紀(jì)40年代，面對(duì)過去傳統(tǒng)區(qū)域管理模式產(chǎn)生的“碎片化”及其帶來的管理低效問題，加之區(qū)域發(fā)展中大都市區(qū)作為一種區(qū)域發(fā)展新形態(tài)的出現(xiàn)，西方關(guān)于大都市問題的研究，至少產(chǎn)生了三個(gè)理論學(xué)派：以強(qiáng)調(diào)“集權(quán)”管理為重要特征的“舊區(qū)域主義”理論，及以強(qiáng)調(diào)“分權(quán)”為特征的公共選擇理論和“新區(qū)域主義”理論?！靶聟^(qū)域主義”理論一定程度上可看作是前兩個(gè)理論在“強(qiáng)權(quán)”和“分權(quán)”思維上進(jìn)行調(diào)和的產(chǎn)物。其強(qiáng)調(diào)在大都市區(qū)治理中，各個(gè)政府主體之間建立信任、合作與協(xié)商的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)在治理中非政府主體的積極參與，如企業(yè)、公眾和其他社會(huì)組織[2]?？傮w而言，西方大都市問題研究的基本變遷邏輯是：傳統(tǒng)行政管理的碎片化→舊區(qū)域主義→公共選擇理論→新區(qū)域主義。新區(qū)域主義這種具有“組團(tuán)式”治理特征的大都市區(qū)治理模式，直到20世紀(jì)90年代才逐漸成為當(dāng)今世界城市化和區(qū)域發(fā)展政府干預(yù)的主流理論。

表1 與“城市群”戰(zhàn)略有關(guān)的重要文件、會(huì)議的時(shí)間及內(nèi)容

(二)中國(guó)長(zhǎng)期以來區(qū)域干預(yù)與區(qū)域現(xiàn)象之間的不匹配

中國(guó)在改革開放后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，在區(qū)域管理中并沒有采用城市群(或大都市區(qū))治理的理念，而是堅(jiān)持以行政區(qū)為單位的政府行為激勵(lì)，但實(shí)際上中國(guó)城市群(或稱為基本經(jīng)濟(jì)區(qū))現(xiàn)象早就出現(xiàn)。根據(jù)冀朝鼎[3]的觀點(diǎn)，隨著中國(guó)朝代更替，中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)區(qū)依次從黃河下游流域逐漸南遷到長(zhǎng)江下游流域，至唐代長(zhǎng)江下游流域的統(tǒng)治地位得以形成，而到明清兩代珠江流域的經(jīng)濟(jì)地位就已經(jīng)得到相當(dāng)發(fā)展。尤其在改革開放后，經(jīng)濟(jì)空間中的“城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)”現(xiàn)象尤甚。很顯然，中國(guó)長(zhǎng)期以來區(qū)域管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象本身就是不匹配的。這種不匹配的管理模式后果與西方傳統(tǒng)行政管理的碎片化問題的后果幾乎如出一轍：區(qū)域發(fā)展“以鄰為壑”“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”“惡性博弈”行為頻發(fā)，區(qū)域發(fā)展相繼也出現(xiàn)了“重復(fù)建設(shè)”“原料大戰(zhàn)”“市場(chǎng)封鎖”“價(jià)格大戰(zhàn)”等現(xiàn)象。這種強(qiáng)調(diào)地區(qū)行政邊界的“單體式”的區(qū)域管理模式，在中國(guó)區(qū)域問題管理中長(zhǎng)期占據(jù)統(tǒng)治地位。

20世紀(jì)60年代，伴隨信息化和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程推進(jìn)，受技術(shù)革新、要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代等因素影響，中國(guó)區(qū)域管理受到了西方思潮的深刻影響。一方面，城市作為區(qū)域發(fā)展的基本單位，很難獨(dú)立承載越來越細(xì)的產(chǎn)業(yè)分工、越來越快的科技創(chuàng)新、越來越頻繁的國(guó)際交流，以及外部環(huán)境變化對(duì)區(qū)域更高效、更高速、更高端、更平衡的需求。另一方面，“舊區(qū)域主義”的“單體式”的大都市區(qū)管理政策思路在西方發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)屢受質(zhì)疑[4]，直到西方學(xué)者提出了“組團(tuán)式”的“新區(qū)域主義”治理模式，才得以平息。20世紀(jì)90年代，這些討論在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生較大影響，處于改革開放初期的中國(guó)，更是如此。而此時(shí)，也正是中國(guó)城市群現(xiàn)象開始引起學(xué)者關(guān)注的關(guān)鍵時(shí)期，以姚士謀[5]對(duì)中國(guó)城市群特征類型和空間布局的分析、顧朝林[6]對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分的分析、方創(chuàng)琳[7]對(duì)中國(guó)城市群體系的分析為開端，西方“新區(qū)域主義”在中國(guó)城市群?jiǎn)栴}的研究上產(chǎn)生了較大影響并持續(xù)至今。中國(guó)作為大都市問題治理研究的后進(jìn)國(guó)，比較西方國(guó)家而言，直接從傳統(tǒng)行政管理的“單體式”的管理模式過渡到新區(qū)域主義的“組團(tuán)式”治理。其基本邏輯是：傳統(tǒng)行政管理的碎片化→西方新區(qū)域主義思潮的影響→中國(guó)城市群治理引起關(guān)注→新區(qū)域主義城市群戰(zhàn)略。

三、中國(guó)城市群戰(zhàn)略變遷的實(shí)踐邏輯

受西方新區(qū)域主義大都市治理思潮的影響，中國(guó)的城市群治理并未出現(xiàn)西方那樣的治理變遷邏輯，而是從傳統(tǒng)行政管理的碎片化直接過渡到新區(qū)域主義的治理階段，這種“跨越”式變遷背后的邏輯是，隨著中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)逐漸融為一體，中國(guó)區(qū)域治理既難以自隔于新區(qū)域主義西方大都市治理理論，又根植于“摸著石頭過河”式的政策實(shí)踐邏輯。

(一)傳統(tǒng)“單體式”行政管理模式下，城市增長(zhǎng)差距持續(xù)拉大

首先，從城市GDP總量方面看，如圖1所示，2001—2017年間中國(guó)36個(gè)主要城市GDP的標(biāo)準(zhǔn)差逐年提高①，2001年為1 033，2003年為1 353，2005年為1 913，2007年為2 626，2013年為5 172，2015年為6 042，2017年為7 421，提高的速度越來越快。其次，從城市人口總量方面看，按第六次人口普查(2010年)相對(duì)于第五次人口普查(2000年)的人口數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)率計(jì)，有多達(dá)85個(gè)地級(jí)城市出現(xiàn)了人口負(fù)增長(zhǎng)[8]。最后，從城市的夜間燈光范圍變化角度看②，按2013年相對(duì)2004年的燈光范圍計(jì)，中國(guó)共有86個(gè)收縮的城市，涉及中西部和東北地區(qū)的20個(gè)省、自治區(qū)。中國(guó)城市發(fā)展差距不斷拉大的現(xiàn)象是客觀存在的。

圖1 中國(guó)36個(gè)主要城市年度GDP的標(biāo)準(zhǔn)差變化趨勢(shì)

(二)傳統(tǒng)“單體式”行政管理模式著眼于“跟上”，“引領(lǐng)”作用不足

中華人民共和國(guó)成立70年來，中華民族迎來了從“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的偉大飛躍③。改革開放后，中國(guó)處于“富起來”時(shí)代，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，具體到區(qū)域?qū)用?，可用兩個(gè)“跟上”概括，即“中國(guó)跟上世界發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展”和“內(nèi)地跟上沿海發(fā)展”。所以改革開放初，區(qū)域治理戰(zhàn)略思想主要源于鄧小平“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想：沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地發(fā)展起來，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過來，發(fā)展到一定階段的時(shí)候，又要求沿海地區(qū)拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局④。

針對(duì)沿海地區(qū)發(fā)展“跟上”問題，我國(guó)實(shí)施的主要區(qū)域戰(zhàn)略有：1980年設(shè)立4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1984年開放14個(gè)沿海城市、1985年開放長(zhǎng)江三角洲、1990年開發(fā)浦東等。這一時(shí)期的區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)際上與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略并無二致，因?yàn)槠洳⑽大w現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的空間傾斜特征[9]。此后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域利益訴求開始分化，由簡(jiǎn)單的沿海與內(nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展問題逐漸演變?yōu)椤八拇蟀鍓K”間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，內(nèi)地地區(qū)“跟上”沿海地區(qū)問題凸顯，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的空間傾斜特征開始增強(qiáng)，如1999年提出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、2003年提出的東北振興戰(zhàn)略、2006年提出的中部崛起戰(zhàn)略等。

進(jìn)入新時(shí)代以來，中國(guó)的發(fā)展定位從原來的“富起來”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)起來”，在世界競(jìng)爭(zhēng)格局中的角色也由“追趕者”正轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙I(lǐng)者”。原來基于“兩個(gè)跟上”制訂的區(qū)域戰(zhàn)略思路在應(yīng)對(duì)新區(qū)域問題(以城市群為單位的世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng))時(shí)，制度優(yōu)勢(shì)已經(jīng)喪失，因此必須探索具有中國(guó)特色的新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展的“四大板塊”格局，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的“4+3”格局。在此背景下，2014年以來中央依次提出的京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展四大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，城市群建設(shè)都成為重要國(guó)策。具有中國(guó)特色的、針對(duì)城市群特點(diǎn)的一系列戰(zhàn)略和政策，在未來很可能會(huì)持續(xù)創(chuàng)新?？梢灶A(yù)見，城市群戰(zhàn)略作為區(qū)域戰(zhàn)略的一種，其將在“引領(lǐng)”國(guó)內(nèi)國(guó)際發(fā)展方面發(fā)揮越來越重要的作用。

(三)傳統(tǒng)“單體式”行政管理模式著眼于“地方競(jìng)爭(zhēng)”，缺乏合作基礎(chǔ)

一直以來，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素[10]，但也引起了發(fā)展模式粗放、區(qū)域產(chǎn)業(yè)雷同、產(chǎn)能過剩等問題。針對(duì)這些問題，中央提出了“去產(chǎn)能”“加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)”“加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”以及“提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量”等各種政策。在實(shí)施過程中，受官員晉升激勵(lì)體制、財(cái)政分權(quán)體制、GDP考核體制等因素的影響，各地方政府“一哄而上”“大推進(jìn)”，在產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃制定中往往“一刀切”，忽略發(fā)展規(guī)律及區(qū)域優(yōu)勢(shì)，盲目“去產(chǎn)能”，盲目推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”，從而導(dǎo)致不該“去工業(yè)化”的地方過早“去工業(yè)化”，這種現(xiàn)象在全國(guó)層面、“四大板塊”層面、省級(jí)層面、城市層面均有出現(xiàn)[11]。

中國(guó)現(xiàn)階段過早“去工業(yè)化”，除了受到地方競(jìng)爭(zhēng)引起的“一哄而上”的產(chǎn)業(yè)升級(jí)沖動(dòng)、去產(chǎn)能政策的誤解、階段性產(chǎn)能過剩和要素價(jià)格上漲的影響外，最重要的原因是地方之間缺乏精誠(chéng)合作的制度基礎(chǔ)。過去針對(duì)“城市個(gè)體”的發(fā)展激勵(lì)，勢(shì)必引起地方增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且在一定空間范圍內(nèi)的各個(gè)地區(qū)，由于具有相似的文化背景、要素稟賦和制度背景，很可能引起同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式粗放、階段性產(chǎn)能過剩等問題發(fā)生。地方在實(shí)施解決這些問題的政策時(shí)，也正因?yàn)槿狈\(chéng)合作的制度基礎(chǔ)，處于不同發(fā)展階段地區(qū)的地方政府不考慮其階段性而“一刀切”，過早“去工業(yè)化”。城市群戰(zhàn)略的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，就是要先通過正式或非正式的制度安排，建立政府間精誠(chéng)合作機(jī)制，引導(dǎo)城市群中處于不同發(fā)展階段的大中小城市和小城鎮(zhèn)，形成空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡的都市圈，進(jìn)而推動(dòng)城市群中不同都市圈協(xié)同發(fā)展，從根本上改變地方政府間只有“競(jìng)爭(zhēng)”而無“合作”的現(xiàn)實(shí)。

(四)新時(shí)代城市群戰(zhàn)略的環(huán)境要求

對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋，比較有影響的是“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”理論[12]，該理論解釋了中國(guó)政府運(yùn)行的本質(zhì)：上下級(jí)間的承包關(guān)系、同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以及市縣政府高度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。正是這樣的政府運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)才使得地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能動(dòng)性被激發(fā)，這是我國(guó)過去幾十年取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要制度基礎(chǔ)。在此背景下，一方面1997—2008年兩次金融危機(jī)間，美國(guó)、歐盟兩大經(jīng)濟(jì)體之間及其內(nèi)部矛盾不突出，經(jīng)濟(jì)相對(duì)繁榮。另一方面中國(guó)對(duì)內(nèi)實(shí)行的住房改革和土地市場(chǎng)改革對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)有強(qiáng)化作用。概括起來，2008年之前中國(guó)政府運(yùn)行的機(jī)制與“外部相對(duì)繁榮、內(nèi)部相對(duì)分權(quán)”的環(huán)境剛好產(chǎn)生的正因果累積效應(yīng)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵。

但在2008年金融危機(jī)之后，美國(guó)、歐盟兩大經(jīng)濟(jì)體因各種問題而自顧不暇，印度、東南亞及非洲國(guó)家的制造業(yè)發(fā)展后來居上，給中國(guó)制造業(yè)發(fā)展帶來了相當(dāng)大的壓力，而以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家相繼提出了“再工業(yè)化”的口號(hào)，尤其是2012年美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中心再次回到亞太地區(qū)，提出PPP。同時(shí)在國(guó)內(nèi)，住房改革以來的城市土地和住房市場(chǎng)繁榮已漸衰微，勞動(dòng)年齡人口已負(fù)增長(zhǎng)，過去無序的地方政府競(jìng)爭(zhēng)積累的產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、增長(zhǎng)粗放等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量問題開始凸顯。面對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境轉(zhuǎn)向蕭條、國(guó)內(nèi)各種制度改革紅利的旺盛期退去，過去的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已很難適應(yīng)新時(shí)期的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化?！笆舜蟆币詠?，為改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑，改變過去地方政府的競(jìng)爭(zhēng)模式，中央開始增強(qiáng)宏觀調(diào)控，其中以“城市群為主體”的區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略最為典型，它打破了以往中央政策的“單體式”思維，而以“組團(tuán)式”思維代之⑤。成熟的城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)，爭(zhēng)而有序，兼顧效率，講究公平；有相對(duì)完備且獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)分工體系和價(jià)值鏈體系，及較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。無論對(duì)內(nèi)對(duì)外，發(fā)展城市群、提升城市群競(jìng)爭(zhēng)力無疑是不二之選。

當(dāng)前國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，單邊貿(mào)易主義勢(shì)力迅速擴(kuò)張，反全球化趨勢(shì)愈演愈烈，而新冠疫情在全球的蔓延更為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙上了一層陰影。為此，2020年7月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)最新形勢(shì)做出了準(zhǔn)確研判，提出要“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，并且再次強(qiáng)調(diào)“要以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新”[13]。2020年8月24日，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上做出重要指示，“要以暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化提出來的”[14]。要構(gòu)建國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的新發(fā)展格局，離不開城市群的建設(shè)和升級(jí)。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，就意味著以高質(zhì)量發(fā)展為牽引，挖掘內(nèi)部需求更好滿足人民美好生活需要成為我國(guó)發(fā)展的焦點(diǎn)問題[15]。推動(dòng)中國(guó)城市群建設(shè)，能夠最大程度上發(fā)揮城市群的主體功能，集中人力、資本、資源優(yōu)勢(shì)，形成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，以巨大的內(nèi)部循環(huán)力推動(dòng)國(guó)際循環(huán)，再以國(guó)際循環(huán)推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，有效應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)挑戰(zhàn)。

(五)新時(shí)代城市群戰(zhàn)略的內(nèi)在動(dòng)力與挑戰(zhàn)

改革開放以來，雖然形成了以長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角等為代表的重要城市群，但從全國(guó)范圍看，城市群數(shù)量和質(zhì)量都還不夠，內(nèi)在動(dòng)力不足，城市群發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步提高長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角等城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，“在更高層次參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮其對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用”。同時(shí)，“加快培育成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群，使之成為推動(dòng)國(guó)土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極”[16]。在新時(shí)代背景下，找準(zhǔn)城市群發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力成為提升城市群競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵路徑。王婧，方創(chuàng)琳[17]通過對(duì)中國(guó)城市群的綜合比較分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)全球化、新型工業(yè)化、信息化、交通快速化、新政策是中國(guó)城市群發(fā)展的五大動(dòng)力。而于迎[18]在總結(jié)長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角三大城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了城市群的發(fā)展應(yīng)采用整體性規(guī)劃引領(lǐng)模式，實(shí)施規(guī)劃引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、協(xié)同共贏、績(jī)效保障和生態(tài)友好等五大戰(zhàn)略。當(dāng)前中國(guó)城市群的發(fā)展仍然處于功能重復(fù)、過度競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作不足的階段，要實(shí)現(xiàn)城市群跨越式發(fā)展，增強(qiáng)城市群間以及城市群內(nèi)部各城市間的協(xié)作程度是重要?jiǎng)恿Γ瑥亩饾u建立城市間分工體系，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。以京津冀城市群為例，通過交通、信息、行政的一體化可以實(shí)現(xiàn)京津冀三大行政區(qū)域的資源整合，發(fā)揮北京的政治、文化、科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，天津的先進(jìn)制造、航運(yùn)、金融創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，河北的物流、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)，既有合作，又有分工，提高京津冀城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

中國(guó)城市群發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)大致分為以下3個(gè)方面。一是城市群之間協(xié)作激勵(lì)不足。城市群并不是孤立的王國(guó)，當(dāng)前城市群建設(shè)中對(duì)城市群間，尤其是地理?xiàng)l件、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展戰(zhàn)略接近的城市間還缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。二是城市群空間范圍過大，稀釋了國(guó)家建設(shè)城市群的經(jīng)濟(jì)集聚功效。城市群旨在充分發(fā)揮其集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，但當(dāng)前在許多欠發(fā)達(dá)城市群的建設(shè)中，核心城市在集聚能力不強(qiáng)的情況下，過多強(qiáng)調(diào)其帶動(dòng)作用和溢出作用。三是地方政府和國(guó)家存在的博弈行為阻礙城市群健康發(fā)展[1]。由于國(guó)家對(duì)于城市群的建設(shè)是從整體出發(fā)，以城市群整體的利益最大化為目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，因此地方政府在執(zhí)行國(guó)家政策的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)利益的沖突或受損的現(xiàn)象，從而出于自身利益考慮而與中央政府進(jìn)行博弈甚至交易行為，這會(huì)在一定程度上降低國(guó)家城市群規(guī)劃的執(zhí)行效率，無法達(dá)到城市群規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。

四、中國(guó)城市群戰(zhàn)略深化方向

(一)理論基礎(chǔ)

“城市群”是指在特定地域范圍內(nèi)，以1個(gè)以上特大城市為核心，由至少3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體。在研究城市群與區(qū)域發(fā)展的文獻(xiàn)中，常用“溢出效應(yīng)”，它指城市群與大中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展的相互作用。相關(guān)研究最早可追溯至諸多經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)地理理論，如中心地理論[20]、增長(zhǎng)極理論[21]、城市群理論[22]。這些理論均認(rèn)為核心區(qū)-外圍區(qū)間有兩個(gè)作用力：極化力(集聚力)和擴(kuò)散力(輻射力)，經(jīng)濟(jì)集聚體演變中兩個(gè)作用力彼消此長(zhǎng)，呈現(xiàn)不同的集聚形態(tài)。從時(shí)間演變看，極化效應(yīng)呈倒U形，擴(kuò)散效應(yīng)呈U形，溢出效應(yīng)呈U形，前者最大值的時(shí)間點(diǎn)對(duì)應(yīng)后兩者最小值；從空間演變看，影響溢出效應(yīng)的因素可概括為“溢出端溢出力、傳遞端通暢力、承接端接受力”三類。對(duì)此，學(xué)者們主要圍繞深化城市群內(nèi)功能分工[23]、增強(qiáng)大城市優(yōu)質(zhì)要素選擇效應(yīng)與需求關(guān)聯(lián)效應(yīng)[24]、優(yōu)化核心城市與城市群區(qū)域的交通聯(lián)系[25]、增強(qiáng)核心城市對(duì)周邊城市經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)[26]、提高城市群的投資潮涌效應(yīng)[27]展開了研究。有主張優(yōu)化溢出渠道和改善溢出承接[28]，有主張?zhí)嵘行某鞘幸绯瞿芰29]，以及主張溢出能力、溢出傳遞、溢出承接均增強(qiáng)的觀點(diǎn)。

基于以上研究取得了以下基本共識(shí)：城市群發(fā)展的本質(zhì)是要素集聚程度的不斷提高，核心-外圍城市間分工不斷加深的過程，而核心-外圍城市間的相互作用也可稱之為空間溢出。從時(shí)間演變看，城市群發(fā)展必然伴隨著中心城市的擴(kuò)散效應(yīng)和極化效應(yīng)的對(duì)稱變化，溢出效應(yīng)為擴(kuò)散與極化效應(yīng)的差，因此也具有相應(yīng)的時(shí)間演變特征，城市群發(fā)育的這種特征亦被諸多研究所證實(shí)[30-31]。根據(jù)陳棟生[32]提出的“經(jīng)濟(jì)凈溢出”框架，如圖2所示，本文將溢出效應(yīng)劃分為負(fù)溢出減弱(0-t0)的Ⅰ階段、負(fù)溢出增強(qiáng)(t0-t1)的Ⅱ階段以及正溢出增強(qiáng)(t1-∞)的Ⅲ階段：Ⅰ階段顯著特征是中心城市集聚程度逐漸提高并達(dá)到最大，中心城市極化效應(yīng)最強(qiáng)，但溢出效應(yīng)最弱，城市群處于集聚期；Ⅱ階段顯著特征是中心城市的極化效應(yīng)開始減弱，擴(kuò)散效應(yīng)開始增強(qiáng)，二者相抵趨向于零，城市群處于過渡期；Ⅲ階段顯著特征是中心城市正溢出效應(yīng)開始發(fā)揮，對(duì)外圍城市的帶動(dòng)效應(yīng)逐漸增強(qiáng)，城市群處于中心城市帶動(dòng)外圍城市的協(xié)調(diào)期。

圖2 城市群核心城市空間溢出效應(yīng)的時(shí)間演變

而從空間溢出角度看，城市群發(fā)展促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)則與“空間溢出”密切相關(guān)的“三個(gè)能力”有關(guān)。如果將“空間溢出”看作是核心城市帶動(dòng)外圍城市發(fā)展的一種力，且這個(gè)力會(huì)隨著距離的增加而衰減，那么與這個(gè)力的傳播范圍有關(guān)的“三個(gè)能力”是來自核心城市的“溢出能力”、溢出渠道的“傳播能力”以及外圍城市的“承接能力”。核心城市的創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散能力、公共服務(wù)擴(kuò)散力等決定了溢出能力，而溢出渠道“傳播能力”則受到核心-外圍城市間的市場(chǎng)分割、文化差異、交通基礎(chǔ)設(shè)施等因素的影響，外圍城市“承接能力”則由產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、市場(chǎng)開放度等決定。

以上分析可知，從時(shí)間演變方面看，城市群發(fā)展需經(jīng)過Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ階段，且由于空間溢出具有時(shí)間演變特性，同空間的城市群很可能處于不同的發(fā)展階段，為促進(jìn)城市群發(fā)展，那么不同發(fā)展階段的城市群必然有不同的戰(zhàn)略選擇。這種空間差異是城市群戰(zhàn)略深化的第一種思路；此外，城市群中核心城市對(duì)外圍城市的影響，即空間溢出，會(huì)受到核心城市的“溢出能力”、溢出渠道的“傳播能力”，以及外圍城市的“承接能力”影響。為促進(jìn)城市群發(fā)展，不同的城市群需要不同的著力點(diǎn)，這“三個(gè)能力”的存在為城市群戰(zhàn)略深化提供了第二種思路。而實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中的城市群既是“時(shí)間演變”的載體，也是“空間演變”的載體，城市群發(fā)展的這種時(shí)空演變特征，是探討深化城市群戰(zhàn)略、找尋推進(jìn)路徑的基礎(chǔ)。

由此可見，處于Ⅰ階段的城市群，實(shí)際上處于中心城市利用外圍城市的資源實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，增強(qiáng)溢出能力的過程。雖然可能縮小與其他發(fā)達(dá)城市的發(fā)展差距，但城市群內(nèi)中心-外圍城市間的發(fā)展差距是逐漸拉大的。如果將中國(guó)所有城市看成以北京、上海和廣州為中心，其余城市為外圍的城市群，那么這種發(fā)展雖然加劇了群內(nèi)發(fā)展兩極化，但卻能縮小與發(fā)達(dá)城市的發(fā)展差距，有利于發(fā)揮中心城市的空間溢出效應(yīng)。因此該類城市群戰(zhàn)略深化的重心應(yīng)該是核心城市溢出能力的提升。處于П階段的城市群，經(jīng)過前一階段的溢出能力積累后，中心城市擴(kuò)散效應(yīng)開始發(fā)揮，但由于不夠強(qiáng)，不足以抵消極化效應(yīng)，空間溢出能力弱，且在該階段城市群才開始形成較完善的城市產(chǎn)業(yè)分工體系、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。因此該類城市群戰(zhàn)略深化的重心應(yīng)該是溢出渠道的傳播能力的提升。處于Ш階段的城市群，經(jīng)過前兩個(gè)階段的發(fā)展，無論溢出能力，還是傳播能力，都得到了一定程度的發(fā)展，中心城市雖然還有一定的集聚能力，但擴(kuò)散效應(yīng)大于極化效應(yīng)，此時(shí)正溢出效應(yīng)開始發(fā)揮，并隨著城市功能分工體系、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系的完善，核心城市的空間溢出能力得以增強(qiáng)。因此，該類城市群的戰(zhàn)略深化重心應(yīng)該是外圍城市承接能力的提升。

(二)深化方向

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出要加快京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、北部灣、黔中、滇中、晉中、關(guān)中、蘭西、中原、呼包鄂、遼中南、寧夏沿黃、天山北坡等19個(gè)城市群的建設(shè)發(fā)展。同時(shí)也明確了各城市群未來的主要戰(zhàn)略重心，“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競(jìng)爭(zhēng)水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展……”

根據(jù)前一部分的分析結(jié)果，要推進(jìn)城市群戰(zhàn)略深化的基礎(chǔ)是，需確定城市群當(dāng)前正處于時(shí)空演變的哪一個(gè)階段。對(duì)此，國(guó)內(nèi)有影響的研究已有2項(xiàng)：方創(chuàng)琳基于2007年的數(shù)據(jù)從城市群發(fā)育度、城市群緊湊度、城市群空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定度、城市群投入產(chǎn)出效率四個(gè)方面對(duì)中國(guó)主要城市群發(fā)育水平進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)；葉裕民、陳丙欣則根據(jù)2010年的普查數(shù)據(jù)從經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、就業(yè)規(guī)模、流動(dòng)人口、通勤時(shí)間、城市數(shù)量6個(gè)方面對(duì)城市群的發(fā)育水平進(jìn)行了類型劃分。為使分類更加客觀，取這兩個(gè)文獻(xiàn)的研究結(jié)論中關(guān)于城市群發(fā)育水平評(píng)價(jià)的“交集”，且考慮到2018年和2019年京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，以及“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略重點(diǎn)分類，將戰(zhàn)略重點(diǎn)為“優(yōu)化提升”的京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群劃為Ⅲ類城市群；將戰(zhàn)略重點(diǎn)為“發(fā)展壯大”與“提升開放水平”的長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群、哈長(zhǎng)城市群、中原城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、山東半島城市群、關(guān)中城市群劃為Ⅱ類城市群；將戰(zhàn)略重點(diǎn)為“規(guī)劃引導(dǎo)”的其余8個(gè)城市群為Ⅰ類城市群⑥。

如表2所示，通過對(duì)19個(gè)城市群2018年的人均GDP數(shù)據(jù)的分析，不難看出Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類城市群的類內(nèi)核心城市群人均GDP均值、類內(nèi)非核心城市人均GDP均值是成梯度排列的，其中Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類的類內(nèi)核心城市群人均GDP均值分別為79 309、98 637、140 311，不同類別的核心城市群人均GDP整體差距較大，并且Ⅱ、Ⅲ類間的核心城市群人均GDP均值差異顯著；類內(nèi)非核心城市群人均GDP均值分別為51 736、55 250、69 970，差異明顯，并且Ⅱ、Ⅲ類間的非核心城市群人均GDP均值差異較為顯著。由于Ⅰ類城市群內(nèi)的呼包鄂榆城市群人均GDP異常高，在所有城市群人均GDP中位居第一，顯著提高了Ⅰ類城市群的人均GDP均值，如果剔除呼包鄂榆城市群重新計(jì)算Ⅰ類城市群GDP，如表2最后一列的類內(nèi)城市人均GDP均值(不含呼包鄂榆)所示，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類的類內(nèi)城市人均GDP均值仍呈梯度排列，且呈現(xiàn)出差距越來越大的特征。需要說明的是，如果城市群內(nèi)具有一個(gè)以上的核心城市，則在計(jì)算城市群內(nèi)核心城市人均GDP的時(shí)候，取核心城市的人均GDP均值作為結(jié)果，如成渝城市群中將成都市和重慶市的人均GDP均值作為成渝城市群的核心城市人均GDP。

表2 19個(gè)城市群發(fā)展階段劃分及2018年人均GDP數(shù)據(jù)匯總(GDP計(jì)算單位：元)

如表3所示，從Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類城市群內(nèi)部來看，除呼包鄂榆城市群內(nèi)的核心城市人均GDP與非核心城市人均GDP的比值在1以下，其他各城市群內(nèi)的核心城市人均GDP與非核心城市人均GDP的比值均在1.2以上，蘭西城市群的比值最大，達(dá)到了3.0以上，說明各城市群內(nèi)的核心城市均起到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用。而各城市群內(nèi)核心城市人均GDP與類內(nèi)核心城市人均GDP均值的比值均在0.76～1.37之間，說明各類城市群內(nèi)的核心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較小，處于同一發(fā)展階段。另外，各城市群內(nèi)非核心城市與類內(nèi)非核心城市人均GDP均值的比值、各城市群內(nèi)與類內(nèi)城市人均GDP均值的比值范圍分別在0.40～2.22和0.66～1.76之間，說明各類城市群內(nèi)的非核心城市和城市總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不顯著?？梢娚鲜鰧⒊鞘腥喊l(fā)展分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類較為符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r。

表3 19個(gè)城市群發(fā)展階段劃分及2018年人均GDP數(shù)據(jù)比值匯總(GDP計(jì)算單位：元)

因此，根據(jù)本文分析，處于Ⅰ階段的城市群，其未來戰(zhàn)略深化的方向應(yīng)是增強(qiáng)核心城市的“溢出能力”層面上，而這些城市群的主要城市仍處于集聚階段，需要政府從空間層面進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)；處于Ⅱ階段的城市群，其未來戰(zhàn)略升華的推進(jìn)路徑是增強(qiáng)核心城市溢出的“傳播能力”，該類城市群需要打通溢出渠道，增強(qiáng)溢出效應(yīng)的空間傳播范圍；處于Ⅲ階段的城市群則需要從外圍城市對(duì)溢出的“承接能力”提升方面著手，全面提高區(qū)域一體化水平，精細(xì)城市功能分工水平，提升全球價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)力，具體如表4所示。需要說明的是，關(guān)于城市群戰(zhàn)略深化的推進(jìn)路徑分析，是基于學(xué)者對(duì)城市群發(fā)展階段劃分以及“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略重點(diǎn)綜合分析而得出的，是本文立足于未來城市群戰(zhàn)略深化路徑必須具有差異性的觀點(diǎn)而得出的基本判斷，這不意味著某城市群僅采取某方面的戰(zhàn)略政策而忽視其他，在實(shí)際戰(zhàn)略政策實(shí)施中，該路徑只是與其他戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)的“龍頭”。

表4 19個(gè)城市群發(fā)展階段劃分、戰(zhàn)略重點(diǎn)及深化方向

需要注意的是，在具體城市群戰(zhàn)略的推進(jìn)中，必須立足于地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)。正如2019年8月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議發(fā)表的重要講話中，所強(qiáng)調(diào)的要立足地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。根據(jù)新地理經(jīng)濟(jì)理論[33]，核心城市帶動(dòng)外圍城市發(fā)展有個(gè)臨界值，該臨界值由兩區(qū)的市場(chǎng)開放度和外圍地區(qū)相對(duì)于核心地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)決定。當(dāng)市場(chǎng)開放度一定，外圍城市的比較優(yōu)勢(shì)越大，該臨界值就越小，外圍城市就越能被核心地區(qū)帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；而城市群是有少量核心城市、多個(gè)外圍城市組成的，那么很顯然多個(gè)外圍城市的比較優(yōu)勢(shì)有可能存在差異，這種差異性就決定了外圍城市不可能被核心城市一并帶動(dòng)，而是依次帶動(dòng)的；空間中各城市群間的發(fā)展聯(lián)系其實(shí)同樣存在與“核心-外圍”結(jié)構(gòu)相似的規(guī)律。遵循該規(guī)律，政府在制定城市群戰(zhàn)略時(shí)，在明確各城市群的發(fā)展方向和戰(zhàn)略重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，必須考慮外圍城市或城市群的比較優(yōu)勢(shì)差異，發(fā)揮各城市或城市群的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素在城市群內(nèi)或群間合理流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的城市群內(nèi)或城市群間空間布局。

“十四五”時(shí)期的城市群戰(zhàn)略創(chuàng)新路徑可以考慮如下：一是創(chuàng)新區(qū)域治理政策。從中央層面規(guī)制和激勵(lì)同一地區(qū)城市群間的博弈和分工行為。應(yīng)該持續(xù)推進(jìn)超省級(jí)行政機(jī)構(gòu)的建立。超省級(jí)行政機(jī)構(gòu)作為城市群發(fā)展的總體行政單位，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城市群內(nèi)各地方政府的利益沖突，維護(hù)城市群整體發(fā)展利益，發(fā)揮城市群內(nèi)各城市的比較優(yōu)勢(shì)，形成一個(gè)和而不同、各具特色的城市群整體，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局[19]。二是創(chuàng)新地方城市群互動(dòng)機(jī)制。欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市群之間的要素競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)沖突，可能比發(fā)達(dá)城市群之間要強(qiáng)；通過自下而上的方式建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市群產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、城市規(guī)劃和對(duì)外開放方面的定期協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制尤為重要。三是創(chuàng)新欠發(fā)達(dá)城市群核心城市的集聚模式。不能依靠傳統(tǒng)被動(dòng)式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)溢出，而應(yīng)該積極探索新產(chǎn)業(yè)，提前布局面向2035年的新產(chǎn)業(yè)空間。

五、結(jié)論與啟示

從學(xué)理上來說，中國(guó)的城市群戰(zhàn)略源于過去“單體式”的區(qū)域治理模式在面臨中國(guó)現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)國(guó)際問題時(shí)的失效。國(guó)際區(qū)域治理實(shí)踐表明，“單體式”的區(qū)域治理雖能在特定階段發(fā)揮巨大作用，但其在實(shí)施環(huán)境發(fā)生變化后，是難以自我演化升級(jí)的；此時(shí)需要轉(zhuǎn)變思維模式，“組團(tuán)式”區(qū)域治理思想因此應(yīng)運(yùn)而生。中國(guó)的城市群戰(zhàn)略實(shí)施一方面受到國(guó)外這種“大都市治理”思潮的影響；另一方面，也確是過去十多年來中國(guó)區(qū)域治理在應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新問題時(shí)的實(shí)踐需求。當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國(guó)際環(huán)境最大變化是世界上兩大經(jīng)濟(jì)體美國(guó)和歐盟間，及其內(nèi)部的矛盾頻發(fā)，以及美歐對(duì)華的戰(zhàn)略變化，這是過去十多年來未有之局，而新型冠狀病毒肺炎疫情在全球的蔓延使得國(guó)際環(huán)境更加風(fēng)云變幻；國(guó)內(nèi)方面最大變化是過去幾十年“單體式”區(qū)域治理模式的后果積患成疾，如城市差距不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)能過剩、土地財(cái)政依賴等等，并形成了較強(qiáng)的路徑依賴；更為嚴(yán)重的是，過去通過制度改革刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式也相形見絀，如人口紅利、改革紅利開始逐漸消退。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，曾經(jīng)就應(yīng)以大城市發(fā)展為主還是以中小城市發(fā)展為主的問題，產(chǎn)生過分歧。在一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方針為積極發(fā)展中小城市、嚴(yán)格控制特大城市和大城市的發(fā)展規(guī)模。這就在一定程度上造成了我國(guó)許多中心城市帶動(dòng)引領(lǐng)作用不足，部分本該起到龍頭作用的省會(huì)城市或副省級(jí)城市沒有充分發(fā)揮其集聚優(yōu)勢(shì)，我國(guó)城市的發(fā)展規(guī)模整體呈現(xiàn)扁平化的特征。而在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的實(shí)踐中，中心城市引領(lǐng)帶動(dòng)作用越來越重要，政策開始向擴(kuò)大中心城市綜合承載能力和城市規(guī)模，推動(dòng)城市群內(nèi)各城市協(xié)同發(fā)展的方向傾斜。因此，早在2006年“十一五”規(guī)劃中，中央就提出了要“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，這是對(duì)“組團(tuán)式”的新區(qū)域治理模式的第一次探索。此后的2007—2016年間，在中央政府的重要文件或報(bào)告中，城市群對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性多次被強(qiáng)調(diào)，但未有深化推進(jìn)之意。2017年，黨的十九大報(bào)告提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。首次明確推進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的主體是城市群，明確了城市群建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略取向。2018年出臺(tái)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》以及2019年出臺(tái)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》都是對(duì)該戰(zhàn)略的深化。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分也將是新時(shí)代中國(guó)“強(qiáng)起來”而長(zhǎng)期面臨的治理問題。對(duì)此，文章通過對(duì)國(guó)外區(qū)域治理變遷的邏輯、國(guó)內(nèi)實(shí)踐的邏輯兩個(gè)方面的分析，并結(jié)合學(xué)理基礎(chǔ)分析，提出了城市群戰(zhàn)略深化的異質(zhì)性特征，試圖刻畫未來中國(guó)城市群戰(zhàn)略深化方向。研究結(jié)果表明，京津冀、長(zhǎng)三角以及珠三角城市群未來戰(zhàn)略深化方向在于，提升城市群外圍城市對(duì)核心城市溢出的承接能力，優(yōu)化外圍城市與核心城市間的產(chǎn)業(yè)、空間匹配性，以此為“龍頭”，協(xié)同推進(jìn)其他戰(zhàn)略政策，才可能真正促進(jìn)區(qū)域一體化；長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、中原、遼中南、海峽西岸群、山東半島和關(guān)中城市群未來戰(zhàn)略深化方向是，打通群內(nèi)溢出渠道，提升核心城市的傳播能力，因?yàn)檫@些城市群核心城市已經(jīng)有一定溢出能力，因此溢出渠道的完善、傳播能力的提升，不但可以加快核心城市發(fā)展，也能促進(jìn)核心城市輻射范圍、壯大城市群；晉中、呼包鄂榆、北部灣、黔中、滇中、蘭西、寧夏沿黃和天山北坡城市群未來戰(zhàn)略深化方向是，通過規(guī)劃引導(dǎo)城市群核心城市科學(xué)發(fā)展、協(xié)同城市規(guī)劃，提升城市群核心城市集聚力，提升未來核心城市對(duì)外圍城市的空間溢出能力。最后，城市群戰(zhàn)略應(yīng)發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的城市群內(nèi)空間布局，為推動(dòng)國(guó)內(nèi)與國(guó)際“雙循環(huán)”提供助力。另外值得關(guān)注的是，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府主導(dǎo)的特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體政策方向?qū)τ诔鞘腥旱慕】蛋l(fā)展至關(guān)重要。城市群發(fā)展政策的一致性和連續(xù)性對(duì)于科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)我國(guó)城市群的發(fā)展、提高我國(guó)城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有十分重要的意義。因此，我國(guó)的城市群發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律和我國(guó)城市群的發(fā)展現(xiàn)狀，致力于解決我國(guó)城市群發(fā)展中的各種現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)然，上述結(jié)論是本文立足于未來城市群戰(zhàn)略深化路徑具有差異性的觀點(diǎn)而得出的路徑判斷，這不意味著某城市群僅采取某方面的戰(zhàn)略政策而忽視其他，實(shí)際上在區(qū)域戰(zhàn)略政策實(shí)施中，戰(zhàn)略政策的協(xié)同推進(jìn)也是極為重要的。

注 釋：

①36個(gè)城市分別為拉薩、西寧、?？凇y川、蘭州、呼和浩特、烏魯木齊、太原、貴陽、南寧、廈門、昆明、南昌、沈陽、哈爾濱、石家莊、長(zhǎng)春、福州、濟(jì)南、合肥、大連、西安、鄭州、寧波、長(zhǎng)沙青島、南京、杭州、武漢、成都、天津、重慶、廣州、深圳、北京、上海。

②全球夜間燈光數(shù)據(jù)來源于美國(guó)國(guó)防氣象衛(wèi)星計(jì)劃(DMSP)于1976年開始發(fā)射的一系列觀測(cè)衛(wèi)星，這些衛(wèi)星上面搭載了OLS傳感器，其目的是觀測(cè)夜晚月光照射下的云的密度、溫度、分布等信息，因而具有較大的光電放大能力，可觀測(cè)到城市燈光、火光以及車流燈光。目前在軌運(yùn)行的衛(wèi)星包括F10、F12、F14、F15、F16、F18六顆。

③習(xí)近平在慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話。

④《鄧小平文選》第3卷，第277-278頁。

⑤十九大報(bào)告提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局；“十三五”規(guī)劃提出建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。

⑥2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，明確將長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。