林超 張林艷 郭彥君

[提要] 盤活閑置宅基地是鄉(xiāng)村振興過程中的重要環(huán)節(jié)，需要耗費大量資金，急需創(chuàng)新融資模式與渠道。所以，發(fā)行閑置宅基地專項債券是破解資金困境的重要手段。國家相關地方債發(fā)行法律政策、宅基地“三權(quán)分置”改革和已有涉地債券發(fā)行為發(fā)債提供政策支持、理論前提和實踐基礎。通過分析閑置宅基地治理收益來源，初步探索建立專項債發(fā)行程序，并對相應風險防控做出研判。最后，從發(fā)債項目選擇、預防資金閑置、農(nóng)村宅基地制度改革等方面，提出發(fā)行閑置宅基地治理專項債券的政策建議。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地;閑置宅基地;地方專項債;鄉(xiāng)村振興

基金項目：國家社會科學基金項目：“農(nóng)民階層分化背景下宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民住房保障的互動機理及其政策協(xié)同研究”（編號：編號：17BSH077）;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會軟科學課題：“推進農(nóng)村宅基地制度改革研究”（編號：201926）;山西省軟科學研究課題：“農(nóng)村宅基地功能分化推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑研究”（編號：2018041004-4）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月28日

在我國2億畝宅基地中，閑置宅基地高達3，000萬畝，資源低效利用程度較高，所以盤活閑置宅基地對于農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興具有重要意義。但是長久以來，農(nóng)村宅基地治理面臨著資金需求量大、回報率低等問題，對地方政府來說，天量資金缺口成為推動宅基地工作的難點。在此背景下，2019年9月30日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作通知》中提出：“研究發(fā)行地方政府專項債券支持農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目”。根據(jù)我國財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年末，財政部下放給地方政府債券總額為183，862億元，而地方發(fā)行債券高達41，652億元，其中專項債券占據(jù)30%，首次出現(xiàn)地方專項債券的發(fā)行量大于地方普通債券。由此可見，專項債券已成為地方政府的創(chuàng)新融資工具，將極大緩解地方政府財政壓力。所以，研究地方政府關于閑置宅基地治理專項債券發(fā)行具有重要的現(xiàn)實意義。

一、發(fā)行閑置宅基地治理專項債券的必要性

閑置宅基地治理過程中涉及到房屋拆除費、農(nóng)戶安置費、地塊整理復墾費、征地補償費、公用設施建設費、項目規(guī)劃費等多項費用，需要大量資金支持。但是，我國農(nóng)村金融體系不健全，缺乏專業(yè)農(nóng)村金融機構(gòu)對閑置宅基地治理進行融資、開發(fā)和收益分配。特別是對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，財政壓力巨大，無力承擔宅基地整理項目成本。多數(shù)村集體由于缺少集體經(jīng)濟支持，也無法實現(xiàn)自我整理的預算，所以當前宅基地整理在規(guī)劃、整理和后期管理運營過程中，主要依靠政府公益性補貼，加重了地方財政壓力。所以，在鄉(xiāng)村振興過程中，面對巨大存量閑置宅基地，急需融資模式創(chuàng)新才能破解資金不足的困境。

二、發(fā)行閑置宅基地治理專項債券的可行性

（一）相關法律政策出臺為發(fā)債提供政策支持。2015年財政部發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號）、2017年財政部《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》中提出注重地方政府創(chuàng)新經(jīng)濟能力，創(chuàng)新使用發(fā)行債券進行融資。2018年財政部印發(fā)《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預[2018]34號）提出將合理擴大專項債券的使用范圍，積極鼓勵地方創(chuàng)新和發(fā)展債券品種。這些法律文件為地方政府專項債創(chuàng)新提供了政策支持。根據(jù)相關文件，地方政府專項債券主要運用于交通基礎設施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等九個領域，但對其他未羅列出來的項目，可根據(jù)實際情況給予支持。閑置宅基地治理是為了盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展事業(yè)，屬于公益性資本項目，符合國家政策文件精神。同時，閑置宅基地治理模式多樣，包括復墾后耕地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤指標交易、轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地就地利用等，通過土地出讓金、指標交易費、場地租金和受讓企業(yè)經(jīng)營性收入等直接或間接來源為債券提供項目收益和還債資金來源，使得專項債發(fā)行具備一定的資本盈利能力。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革，為專項債流動性奠定理論前提。宅基地“三權(quán)分置”通過放活使用權(quán)，使之能流轉(zhuǎn)、抵押產(chǎn)生經(jīng)濟效益，自營合作、出租、入股等經(jīng)營方式能有效增加農(nóng)戶的收入。盤活農(nóng)村沉睡的土地資產(chǎn)的同時促進宅基地存量市場發(fā)展。宅基地作為農(nóng)村土地市場的重要要素，必須通過市場化手段配置，放寬宅基地流轉(zhuǎn)市場范圍，才能實現(xiàn)資源優(yōu)化的局面。在充分盤活宅基地的財產(chǎn)價值功能的同時，也帶動宅基地專項債券流動性。宅基地“三權(quán)分置”不僅在理論上疏通了宅基地產(chǎn)權(quán)改革基礎的思路，在城鄉(xiāng)市場中形成一個更為廣泛的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，解決農(nóng)村宅基地大量閑置以及農(nóng)村空心化問題，而且為專項債券交易、流通提供了理論前提，提高了債券收益，增強了債權(quán)人投資信心，為更大規(guī)模債券融資提供可能。

（三）土地儲備、棚改等涉地專項債為發(fā)行提供實踐基礎。近些年來，國家已經(jīng)在土地儲備、棚戶區(qū)改造、城市更新等涉地領域發(fā)行了地方專項債券，極大地緩解了地方財政壓力，為宅基地治理專項債發(fā)行提供了實踐基礎。2018年我國第一支棚改專項債在天津市政府發(fā)行，發(fā)行資金達到15億元，期限為五年，且債券認購倍數(shù)達到2.69倍，票面利率為3.88%（許鵬，2019）。2016年，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），明確指出政府不得向銀行等金融機構(gòu)貸款用于土地儲備方面的工作，需通過發(fā)債的方式解決資金需求問題。2017年第一支土地儲備專項債在北京市政府發(fā)行。從土地儲備專項債、棚戶區(qū)改造專項債券的實際發(fā)行情況看，發(fā)行涉地專項債券可以降低項目的融資壓力，促進當?shù)卣?jīng)濟發(fā)展，完善基礎設施配置等，提高了政府舉債融資發(fā)展能力。所以，閑置宅基地治理工作同樣是地方政府的一項基礎工作，可以參考已發(fā)涉地債券經(jīng)驗，高效運用專項債為鄉(xiāng)村振興過程中宅基地治理提供資金支持。

三、閑置宅基地治理專項債券發(fā)行初探

（一）閑置宅基地專項債券發(fā)行程序。第一，閑置宅基地專項債券的發(fā)行主體是地方政府，但在實際的實踐過程中，可將主體擴增，例如地方國有企業(yè)可參與項目投資、運作和管理。第二，審批流程與發(fā)行流程同步，主要是自上而下的審核程序，全國人大、國務院、財政部、省級財政部門和市縣級財政部門五級程序，市縣財政部門申請后一層一層部門審核到全國人大。第三，發(fā)行方式。主要以公開發(fā)行為主，以公開招標和公開承銷，主要的發(fā)行市場是銀行和交易所兩個債券交易市場。第四，閑置宅基地專項債券發(fā)行金額和利率。主要根據(jù)各個省份的經(jīng)濟發(fā)展程度向國家財政部審批限額為準，由地方政府和財政部根據(jù)項目所在地經(jīng)濟和項目未來收益分配額度。所發(fā)行債券的利率不能低于同期銀行存款利率。第五，地方政府發(fā)行債券的債務率不能超過80%，通過發(fā)債融資項目收益率必須高于1.1倍，項目資金要求專款專用。

（二）閑置宅基地治理專項債券收益來源分析。閑置宅基地治理專項債券需要提供穩(wěn)定的收益來源，才能獲得市場信用，在債券市場募集更多資金。作為政府專項債券，除了政府信用擔保外，項目本身也會產(chǎn)生多種收益，共同作為債券利息償還的資金來源。（1）農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益。閑置宅基地復墾為耕地后再流轉(zhuǎn)可產(chǎn)生收益，主要有兩種情況：其一，將閑置宅基地整理成耕地后流轉(zhuǎn)，由村集體通過村民會議決定種植何種作物，作物從生產(chǎn)到收獲由村集體負責經(jīng)費支出，退出閑置宅基地的農(nóng)戶參與種植過程，產(chǎn)品銷售后的收益由村集體與農(nóng)戶按7∶2分配，剩余10%用于前期村集體投入成本;其二，村集體將整理好的土地打包流轉(zhuǎn)給適合規(guī)?；?jīng)營的企業(yè)或者合作社，從而收取土地流轉(zhuǎn)費和項目管理費。（2）集體建設用地指標收益。在經(jīng)濟較為發(fā)達、人地緊張地區(qū)，根據(jù)當?shù)卣青l(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃、宅基地整理規(guī)劃，可以將農(nóng)村宅基地復墾為“地票”等集體建設用地指標，各項目所在地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、指標緊缺程度等因素綜合確定當?shù)刂笜嘶鶞蕛r格，然后在公共資源交易平臺進行公開競拍，提高指標交易價格。（3）土地租賃、使用費。通過宅基地整理，可以直接轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設用地，然后通過租賃、出讓等方式入市，獲得土地租金或入市土地增值收益調(diào)節(jié)金。對于一次性出讓所獲得的土地增值收益，要將債務利息償還后再進行二次分配。對于長期性租賃使用土地，可以將部分租金作為債券償還來源。兩種方式各有不同，租金可以提供持續(xù)現(xiàn)金流，但償還期較長。土地增值收益調(diào)節(jié)金數(shù)額較大，可以一次性償還。（4）項目經(jīng)營收益。通過宅基地治理發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，相關產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)營收益也可以作為債券收益來源。例如，具有民族特色的村落可以規(guī)劃為旅游小鎮(zhèn)，除開每年旅游門票費用外，該項目所在地所附帶飲食、住宿等其他收入是較為可觀的。另外，可以將零散宅基地復墾后，通過調(diào)整入市方式，利用集體建用地建設租賃住房，通過房屋租金、物業(yè)管理費等收益來持續(xù)提供現(xiàn)金流，提高債券收益預期利潤。（5）國有建設用地出讓金。對于城中村內(nèi)宅基地治理，由于城中村區(qū)位好，土地級差地租收益高，城中村土地整治項目的收益是將宅基地經(jīng)過征收后轉(zhuǎn)化為國有建設用地，通過招拍掛獲得高額土地出讓金。政府所付出的成本主要是征地拆遷的補償費，其次是宅基地使用權(quán)與資格權(quán)退出的補償費;最后是一部分土地增值的共享費，這一部分的費用由村集體持有，用于農(nóng)戶新遷入小區(qū)或者房地產(chǎn)商賠償?shù)淖》康纳鐓^(qū)服務管理。

（三）閑置宅基地治理專項債券風險分析。閑置宅基地治理專項債券的發(fā)行主體是項目所處地的省級政府，而且項目產(chǎn)生收益是地市級的政府承擔，除自身在市場產(chǎn)生的價值信用外，省、市級政府的信用擔保項目的還款付息能力，項目自身市場化的價值和省市級政府的信用保障了此項債券收益穩(wěn)定。利率按《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定是高于國債和地方政府一般債券。但任何投資都存在一定風險，如何降低閑置宅基地治理專項債券資金與需求之間的沖突，主要確認項目資金專一實用性、項目資金管理嚴格性、項目資金封閉運行等，能降低市場風險。首先，從市場化的角度考慮項目風險，閑置宅基地在整理過程中資金需求依靠政府過于單一，且政府資金承擔能力弱，需要引入外部其他主體資金，但在吸引資金的過程中，政府與投資者之間的信息是不完全對稱的，容易造成供不應求、供過于求等結(jié)果，這樣使得部分債券全部被銀行收購，或者債券無法全部融資。其次，從農(nóng)村宅基地的角度考慮項目風險，一方面大量農(nóng)戶因為市場對農(nóng)村土地的需求，會盲目拓寬自家宅基地面積，使得宅基地的增量不斷增加，出現(xiàn)供過于求的局面，這時候閑置宅基地的價值在市場上是處于貶值狀態(tài);另一方面村集體和政府為了收取更多的利潤，會傾向于將整理后的閑置宅基地用于商業(yè)化，從事第三產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，過度開發(fā)村莊資源，而旅游業(yè)等的發(fā)展需依托項目所處地的位置、經(jīng)濟等原因，造成項目爛尾或者項目建成后無盈利現(xiàn)象。最后，從債券市場角度考慮項目風險，專項債券雖然以地方政府信用背書擔保，同樣存在利率風險，利率受國家宏觀經(jīng)濟運行、經(jīng)濟周期和國家財政政策的影響容易產(chǎn)生上下浮動，債券的固定利率是長期運行，導致跨越一個以上的利率波動周期，影響債券投資的收益水平。同時，地方專項債是債券市場的特有品種，同樣受限于金融市場流動性影響，地方專項債券的市場替代性稍強，股票、基金等理財產(chǎn)品和長期儲蓄存款都是各種風險愛好者所青睞的投資方式。

四、建議

為穩(wěn)定政府經(jīng)濟發(fā)展，在國家大力支持地方政府開創(chuàng)地方債發(fā)行的大環(huán)境下，提出優(yōu)化地方政府經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、開拓地方政府財政可持續(xù)性發(fā)展的要求，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的需求，發(fā)行閑置宅基地專項債券發(fā)展是可行的、有利于振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的。第一，預判償債時序，發(fā)揮項目機動引領作用。政府相關機構(gòu)根據(jù)我國經(jīng)濟運行趨勢等因素合理研判閑置宅基地治理專項債券的償債時間，機動調(diào)整各類項目的還債期限，降低投資者風險。例如，宅基地整治用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，可能受自然災害影響較大，對這類型的債務償還以年為主，旅游業(yè)類的第三產(chǎn)業(yè)可根據(jù)項目具體的收入分5年、10年內(nèi)還款。第二，地方政府建立資金管理機構(gòu)，杜絕資金閑置問題。政府應該聘請第三方獨立機構(gòu)對專項債券項目進行信用評級和對閑置宅基地項目資金運營進行管理，成立資金運營平臺。當項目提前完成后，項目資金可提前償還給投資者，審計部門加大對閑置宅基地項目的跟進，防止因規(guī)劃不合理、進展緩慢而導致資金閑置。第三，完善宅基地制度改革，加快建立農(nóng)村宅基地管理體系。主要是在制度理論上為閑置宅基地專項債發(fā)行開通道路，加快落實宅基地“三權(quán)分置”改革，推動農(nóng)戶退出閑置宅基地，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進宅基地多功能利用。

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