石易

摘 要：近年來(lái)，隨著資本項(xiàng)目外匯管理領(lǐng)域“放管服”改革的推進(jìn)，資本項(xiàng)目可兌換水平大幅提高，市場(chǎng)主體跨境投融資便利化程度不斷提升，外匯管理部門(mén)的職能和重心隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，從注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，為確保資本項(xiàng)目改革穩(wěn)步有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)和推改革的有機(jī)統(tǒng)一，本文從資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管框架體系的形成出發(fā)，分析基層外匯局事中事后監(jiān)管存在的問(wèn)題并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：外匯管理改革;資本項(xiàng)目;事中事后監(jiān)管

一、資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管框架的形成

（一）伴隨著資本項(xiàng)目可兌換程度的不斷提高，事中事后監(jiān)管模式初見(jiàn)雛形。在外匯局深化資本項(xiàng)目外匯管理改革，穩(wěn)步有序推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換的同時(shí)，大力推行簡(jiǎn)政放權(quán)。一是將部分業(yè)務(wù)管理方式由逐筆審核調(diào)整為總量控制。如2010年改革對(duì)外擔(dān)保管理政策，將此前逐筆核準(zhǔn)的管理方式調(diào)整為年度余額管理，限額內(nèi)自行辦理。二是將大部分業(yè)務(wù)由外匯局審核變?yōu)槭跈?quán)銀行直接辦理。如直接投資業(yè)務(wù)、國(guó)內(nèi)外匯貸款證券投資等業(yè)務(wù)可由銀行直接辦理。以上措施的實(shí)施不斷提升了資本項(xiàng)目可兌換程度，同時(shí)也推進(jìn)了資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管模式的初步形成。2013年9月，總局下發(fā)了《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作機(jī)制（試行）》，這標(biāo)志著資本項(xiàng)目事中事后工作框架基礎(chǔ)的初步建立，同時(shí)也明確規(guī)定了資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管總體方向與目標(biāo)，為資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管整體工作的有效開(kāi)展提供了初步的監(jiān)管框架與模式，為后續(xù)全面開(kāi)展事中事后監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

（二）資本項(xiàng)目事后監(jiān)管框架仍在實(shí)踐探索中經(jīng)歷反復(fù)修訂完善。隨著外匯管理改革的深入推進(jìn)，資本項(xiàng)目外匯管理工作的重心也由事前審核轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管機(jī)制和框架已經(jīng)基本建立，在全國(guó)外匯系統(tǒng)統(tǒng)一執(zhí)行資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作機(jī)制和操作指引的同時(shí)，各地區(qū)也結(jié)合自身業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)踐對(duì)事后監(jiān)管模式進(jìn)行創(chuàng)新，為全面落實(shí)“放管服”改革要求，探索構(gòu)建宏觀審慎加微觀監(jiān)管“兩位一體”的資本項(xiàng)目管理框架，進(jìn)一步推進(jìn)資本項(xiàng)目管理理念和方式由事前審批向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，規(guī)范資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作，防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，2019年5月總局下發(fā)《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作操作指引（征求意見(jiàn)稿）》在全國(guó)范圍內(nèi)征求修改意見(jiàn)，預(yù)計(jì)后續(xù)將參照相關(guān)反饋意見(jiàn)下發(fā)新版《資本項(xiàng)目事后監(jiān)管工作操作指引》，總體來(lái)說(shuō)，資本項(xiàng)目事后監(jiān)管模式不是固定不變的，仍在資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)發(fā)展形勢(shì)的變化以及實(shí)踐中經(jīng)歷反復(fù)修訂完善。

二、基層外匯局事中事后監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）職能分工交叉重疊，造成事中事后監(jiān)管效率低下?；鶎油鈪R局人員職能分工基本按照業(yè)務(wù)種類(lèi)設(shè)置崗位，主要分為國(guó)際收支業(yè)務(wù)崗、資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)崗和經(jīng)常項(xiàng)目業(yè)務(wù)崗，在日常開(kāi)展事后監(jiān)管上仍按照業(yè)務(wù)條線分割開(kāi)展工作，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的主體監(jiān)管，造成監(jiān)管視野局限，監(jiān)管內(nèi)容單一。經(jīng)常、資本項(xiàng)目崗開(kāi)展事后監(jiān)管（非現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)核查），檢查崗開(kāi)展外匯檢查，除在行政處罰職能上有所區(qū)別外，核查與檢查的工作目標(biāo)、方法已高度重合。核查崗將違規(guī)線索或案件移交給檢查崗后，檢查崗再次進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，給被監(jiān)管主體帶來(lái)重復(fù)檢查的影響，降低了監(jiān)管效率，造成外匯管理資源浪費(fèi)。

（二）資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管體系化有待改進(jìn)。目前資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管仍以單項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性、真實(shí)性核查為主，缺乏對(duì)企業(yè)主體資本項(xiàng)目交易行為和經(jīng)營(yíng)狀況的整體性掌握，事后監(jiān)管側(cè)重于微觀領(lǐng)域的合規(guī)，對(duì)企業(yè)總體經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)測(cè)預(yù)警相對(duì)缺乏，忽視了宏觀領(lǐng)域的主體行為監(jiān)管。同時(shí)資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)對(duì)資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)也僅為表面的一致性與合規(guī)性，缺乏對(duì)交易主體的宏觀監(jiān)測(cè)分析，尤其資本項(xiàng)目外匯管理改革后，絕大部分業(yè)務(wù)已下放至外匯經(jīng)辦銀行，外匯局人員無(wú)法及時(shí)獲取企業(yè)相關(guān)經(jīng)營(yíng)狀況等關(guān)鍵信息，影響了外匯局事后監(jiān)管效率。例如，某境外直接投資企業(yè)發(fā)生資本金匯出業(yè)務(wù)，資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)會(huì)對(duì)單筆支出進(jìn)行合規(guī)性指標(biāo)與異常指標(biāo)監(jiān)測(cè)預(yù)警，但缺乏類(lèi)似于貨物貿(mào)易系統(tǒng)對(duì)重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)測(cè)、標(biāo)識(shí)企業(yè)監(jiān)測(cè)等宏觀事后監(jiān)管內(nèi)容。

三、完善基層外匯局資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管建議

（一）突破業(yè)務(wù)條線制約，實(shí)現(xiàn)基層外匯局主體監(jiān)管?；鶎油鈪R局業(yè)務(wù)量相對(duì)較少，建議以主體監(jiān)管為核心，探索建立綜合業(yè)務(wù)線下受理窗口，該崗位主要受理資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目等各類(lèi)外匯業(yè)務(wù)的事前審批，除去12項(xiàng)可在國(guó)家外匯管理局政務(wù)服務(wù)平臺(tái)受理并在線辦理的資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)外，剩余境內(nèi)機(jī)構(gòu)外債、對(duì)外或有負(fù)債、外債轉(zhuǎn)貸款審批、登記、履約核準(zhǔn)等相關(guān)業(yè)務(wù)仍需要現(xiàn)場(chǎng)辦理，因此建立綜合業(yè)務(wù)受理窗口負(fù)責(zé)線下業(yè)務(wù)事前審批，綜合審批通過(guò)后由相關(guān)具體業(yè)務(wù)條線人員進(jìn)行復(fù)核，通過(guò)重塑業(yè)務(wù)崗位、再造業(yè)務(wù)流程、完善管理機(jī)制、加強(qiáng)人員培訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn) “一站式”綜合服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)外匯管理服務(wù)效率和水平同步提升的目標(biāo)。

（二）監(jiān)管重心逐漸向銀行轉(zhuǎn)移， 提高銀行代位監(jiān)管能力。? ?資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵是緊盯銀行，督促其履行真實(shí)性審核職責(zé)，因此將“銀行挺在一線”，強(qiáng)化銀行監(jiān)管意識(shí)，多途徑、多手段加強(qiáng)銀行執(zhí)行外匯政策的監(jiān)督力度，把“抓銀行”作為事后監(jiān)管的有效抓手是提高事后監(jiān)管效率的重要手段，充分調(diào)動(dòng)銀行積極性，采用多種方式、多渠道增強(qiáng)銀行代位監(jiān)管能力。如：出臺(tái)資本項(xiàng)下各類(lèi)業(yè)務(wù)展業(yè)規(guī)范或資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)審核指南，要求銀行在確保業(yè)務(wù)真實(shí)性的前提下積極支持市場(chǎng)主體開(kāi)辦業(yè)務(wù)，便利企業(yè)貿(mào)易投融資;建立銀行與外匯局、銀行與銀行之間的溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息、經(jīng)驗(yàn)共享，把資本項(xiàng)目中較難把握、容易出錯(cuò)的問(wèn)題匯總，統(tǒng)一操作規(guī)范下發(fā)銀行等。同時(shí)外匯局應(yīng)對(duì)銀行履行代位監(jiān)管職能的執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期抽查，對(duì)于未履行真實(shí)性審核職責(zé)，違規(guī)辦理資本項(xiàng)下業(yè)務(wù)的銀行，要從嚴(yán)從重查處，促使其切實(shí)履行展業(yè)原則，增強(qiáng)合規(guī)意識(shí)。

（三）深化資本項(xiàng)目事后核查和檢查協(xié)調(diào)工作機(jī)制，進(jìn)一步整合執(zhí)法資源，提高事中事后監(jiān)管效率?；鶎油鈪R局在資源有限、人員較少的情況下應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)條線與檢查條線的相互溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，整合核查、檢查資源，使業(yè)務(wù)核查與檢查深度融合，避免對(duì)同一被查主體多頭、重復(fù)執(zhí)法，造成事后監(jiān)管效率低下。由于核查檢查前期基本屬于同一流程，因此資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)以移交案件為基礎(chǔ)，在核查的同時(shí)配合檢查人員完成調(diào)查取證流程，最大程度減少對(duì)被查主體的重復(fù)核查檢查，真正達(dá)到整合資源、提高資本項(xiàng)目事中事后監(jiān)管效率。