戴玲艷

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

農(nóng)村敬老院作為農(nóng)村老年群體集中供養(yǎng)的重要載體，其治理質(zhì)量在中國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。新時代背景下，農(nóng)村養(yǎng)老工作的主要矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏耆后w日益增長的養(yǎng)老服務需求同當前農(nóng)村養(yǎng)老服務供給不平衡、不充分之間的矛盾。黨和國家高度重視農(nóng)村養(yǎng)老問題，對農(nóng)村敬老院的改革發(fā)展提出新要求，出臺多項政策文件，以推動農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展［1］。2019 年5 月，民政部等多部委共同頒布《關(guān)于做好2019 年養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設(shè)專項行動工作的通知》，指出要制定農(nóng)村敬老院改造提升工程實施方案，加大設(shè)施設(shè)備的資金投入力度，提升農(nóng)村敬老院的兜底保障能力；同年8 月制定《關(guān)于實施特困人員供養(yǎng)服務設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》；9 月發(fā)布《關(guān)于進一步加強特困人員供養(yǎng)服務設(shè)施（敬老院）管理有關(guān)工作的通知》，明確規(guī)定敬老院改造提升標準、資金保障渠道以及考核評估等具體內(nèi)容，為農(nóng)村敬老院的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了政策指引。但目前有些農(nóng)村敬老院管理主體權(quán)責不明、運營管理滯后、資金渠道來源狹窄、護理人員短缺、服務質(zhì)量不高，呈碎片化發(fā)展趨勢。本研究從整體性治理視角出發(fā)，以江蘇省啟東市為例，分析中國農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的碎片化問題，并探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議。

1 整體性治理與農(nóng)村敬老院的契合性

1.1 整體性治理闡述

整體性治理是在新公共管理衰微、信息技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上建立的全新的治理理論。安德魯·鄧西爾于1990 年首次提出這一概念，隨后佩里·?？怂箤ζ溥M行系統(tǒng)論證，并上升為理論體系。整體性治理強調(diào)整體性運作，主張管理從分散到集中、部分到整體、碎片到整合［2］，以功能整合為支撐、問題解決為導向、公眾需求為核心［3］，有效地協(xié)調(diào)和整合治理主體、治理層級、治理功能以及公私部門之間的關(guān)系，利用信息技術(shù)解決政府變革過程中的碎片化問題，實現(xiàn)治理目標與治理手段的一致性，為公眾提供無縫隙、整體性的服務［4］。整體性治理注重政府、市場和社會三者之間對社會公共事務的相互認同、信任與合作，以實現(xiàn)公共利益最大化為目標。

1.2 整體性治理與農(nóng)村敬老院的契合性分析

協(xié)調(diào)、整合與信任是整體性治理的核心要點，其關(guān)鍵理論內(nèi)核在于克服部門主義、各自為政現(xiàn)象，解決治理過程中的碎片化問題，注重職能權(quán)責的整合，強調(diào)多元主體的參與，滿足公眾多樣化的需求［5］。農(nóng)村敬老院是緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力的重要途徑，需要不斷順應養(yǎng)老發(fā)展新形勢，改革創(chuàng)新，滿足多樣化的養(yǎng)老服務需求。

從治理結(jié)構(gòu)層面來看，結(jié)構(gòu)整合是整體性治理的重要方面，要求政府實現(xiàn)縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的高度整合，使之相互聯(lián)系、相互協(xié)作，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、制度優(yōu)化、服務高效的組織結(jié)構(gòu)。當前農(nóng)村敬老院管理體制機制不暢、管理方式松散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接管理部門未能完全履行主體職能，而民政部門對具體工作難以監(jiān)管，必須堅持整體性治理的結(jié)構(gòu)要求，完善農(nóng)村敬老院管理體制，明確管理主體權(quán)責，有效解決碎片化問題。

從治理理念層面來看，整體性治理的中心理念是以公眾需求為導向，提供更好的公共物品和服務，解決民生問題。而農(nóng)村敬老院是保障農(nóng)村老年群體基本生活的基層養(yǎng)老服務機構(gòu)，能夠滿足廣大農(nóng)村老年群體多樣化、多層次的養(yǎng)老服務需求［6］。二者的治理理念一致，農(nóng)村敬老院的建設(shè)必須堅持整體性治理理念，切實解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，提高老年群體的生活質(zhì)量，應對農(nóng)村人口老齡化挑戰(zhàn)。

從治理主體層面來看，整體性治理除了強調(diào)治理層級與治理功能的整合外，還主張公私部門的整合與協(xié)調(diào)，在發(fā)揮政府主導作用的同時，建立多元合作伙伴關(guān)系。農(nóng)村敬老院的轉(zhuǎn)型發(fā)展應按照整體性治理主體多元化的要求，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務供給和管理運營，以提升服務質(zhì)量和效率，推動農(nóng)村敬老院向區(qū)域性養(yǎng)老服務中心轉(zhuǎn)型。

因此，從整體性治理視角出發(fā)，分析農(nóng)村敬老院的建設(shè)現(xiàn)狀并探索其轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

2 整體性治理視角下農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展實踐分析

本研究選取江蘇省啟東市農(nóng)村敬老院為實證案例。啟東市是江蘇省最早步入人口老齡化社會的地區(qū)，按照第六次全國人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，啟東市60 歲以上的老年人口24.56 萬人，占總?cè)丝诘?1.9%。根據(jù)聯(lián)合國確定的標準，65 歲以上的老年人口達到14% 或60 歲以上的老年人口達到20%稱為深度老齡化社會。按照這一標準，啟東市于2010 年就已進入深度老齡化社會。截至2018 年年底，啟東市60 歲以上的老年人口34.50 萬人，占總?cè)丝诘?1.07%，人口期望壽命高達82.74 歲，人口老齡化形勢日益嚴峻。隨著城鎮(zhèn)化的高速推進，大量農(nóng)村青壯年流入城市，農(nóng)村人口老齡化問題更加突出。積極應對農(nóng)村人口老齡化、解決農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老困境、重視農(nóng)村敬老院的治理和發(fā)展成為當前關(guān)注的焦點。

2.1 創(chuàng)新管理體制，落實管理主體權(quán)責

啟東市原有的農(nóng)村敬老院為“一鄉(xiāng)一院”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無暇管理，民政部門難于管理，管理主體責任難落實。為解決這些問題，2007 年啟東市政府創(chuàng)新敬老院管理體制，實行市級統(tǒng)籌，對全市24 所農(nóng)村敬老院進行撤銷整合，集中配置有效養(yǎng)老服務資源，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)8 所中心敬老院，推進農(nóng)村敬老院向區(qū)域性養(yǎng)老服務中心轉(zhuǎn)型。同時，啟東市民政局專門成立敬老院綜合管理中心，將各中心敬老院的人事、財務等管理權(quán)限，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中到市民政局，由市民政局統(tǒng)一負責中心敬老院的日常制度管理、人員管理、財務管理、院務管理、醫(yī)療護理服務等。以財務管理為例，敬老院綜合管理中心在市財政局開設(shè)專戶，設(shè)專職會計，對8 所中心敬老院實行分戶獨立記賬、集中統(tǒng)籌核算。中心敬老院接收老年群體所獲得的經(jīng)營性收入直接轉(zhuǎn)入敬老院綜合管理中心的財政賬戶。中心敬老院有5 萬元/月的備用金，若需額外經(jīng)費，必須向敬老院綜合管理中心申請，再通過公共賬戶轉(zhuǎn)賬。而各中心敬老院所需的年度經(jīng)費預算，包括供養(yǎng)經(jīng)費、設(shè)施設(shè)備購置和維護經(jīng)費以及管理經(jīng)費，必須先整理提交給敬老院綜合管理中心，由敬老院綜合管理中心統(tǒng)一編報、市財政局統(tǒng)籌落實、市民政局統(tǒng)一管控。

2.2 建立標準化制度管理體系，提高養(yǎng)老服務水平

啟東市2012 年出臺《啟東市中心敬老院管理辦法》，2013 年制定《啟東市中心敬老院目標責任制度日?？己思殑t》，2018 年初制定《啟東市養(yǎng)老服務標準匯編手冊》，2019 年5 月重新修訂發(fā)布《啟東市中心敬老院管理實施細則》，形成統(tǒng)一規(guī)章、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務標準，有效地保障了農(nóng)村敬老院的服務質(zhì)量。

在日常制度管理方面，由敬老院綜合管理中心統(tǒng)一核定標準，各中心敬老院按照管理標準和規(guī)范，再制定完善院內(nèi)的各項規(guī)章制度、崗位責任制和考核辦法。日常制度管理的標準化、流程化、規(guī)范化，便于強化對中心敬老院的統(tǒng)一管理，提升中心敬老院的整體服務質(zhì)量。

在人員管理方面，從人員結(jié)構(gòu)、人員招聘、人員待遇、人員培訓到人員考核都有統(tǒng)一規(guī)范的標準。8所中心敬老院的工作人員統(tǒng)一招聘，并實行試用期制度，試用期滿后由敬老院綜合管理中心組織考核，通過考核錄用的工作人員統(tǒng)一進行專門的入職培訓。針對護理人員，市民政局每年會統(tǒng)一組織開展相應的初級、中級、高級培訓，中心敬老院也會定期開展護理及安全知識培訓，不斷提高護理人員的專業(yè)護理能力和標準化服務水平。此外，設(shè)立統(tǒng)一的人員考核指標，市民政局負責各中心敬老院院長的年度考核和日常管理情況檢查，各中心敬老院院長負責院內(nèi)工作人員每月的績效考核，從而確保整體服務質(zhì)量和水平。

在收費方面，8 所中心敬老院實行統(tǒng)一的收費標準，即自理老人1 320 元/月，半失能老人根據(jù)服務內(nèi)容1 500～1 700 元/月，失能、失智老人2 000～2 500 元/月。

2.3 構(gòu)建信息管理系統(tǒng)，加強集中管理

2016 年，為加強對8 所中心敬老院倉庫的實時監(jiān)督管理，市民政局公開招標采購倉儲管理軟件，建設(shè)倉庫管理系統(tǒng)，并制定具體的采購、驗收和出入庫制度，推行統(tǒng)一菜譜、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一核算機制。各中心敬老院將每周食譜上墻公示，同時制定膳食服務監(jiān)督制度。2019 年，為完善整個信息管理系統(tǒng)、加強對各中心敬老院的高效集中監(jiān)管和治理，市民政局在原倉庫管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，新增人員信息管理模塊，其中包括護理人員的基本情況如性別、年齡、學歷以及老年群體的基本情況如年齡、自理能力、服務內(nèi)容、服務收費標準、供養(yǎng)金水平等。

3 農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的碎片化問題

3.1 管理主體權(quán)責碎片化

現(xiàn)階段，中國農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題之一是管理主體權(quán)責碎片化，出現(xiàn)管理條塊分割與運營線條分割等問題。

3.1.1 管理條塊分割 絕大部分農(nóng)村敬老院的財政、人事權(quán)限由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責農(nóng)村敬老院的人事任命、員工工資發(fā)放、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護等工作，而民政部門主要負責撥付資金以及供養(yǎng)經(jīng)費。由于人事權(quán)與財政權(quán)的缺失，民政部門對農(nóng)村敬老院的經(jīng)費使用、養(yǎng)老服務質(zhì)量、護理人員專業(yè)化程度等情況難以監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因忙于地方經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等各項事務，對農(nóng)村敬老院缺乏專業(yè)高效的管理，農(nóng)村敬老院發(fā)展面臨困境［7］。

3.1.2 運營條線分割 農(nóng)村敬老院在運營過程中同時涉及消防、市場監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康、民政等多個部門的管理，且各部門之間監(jiān)管程序繁雜、條線分割執(zhí)法、多頭領(lǐng)導治理，導致管理資源浪費，治理成本提高，并且在部門職能交叉的地方容易引發(fā)沖突。此外，由于各部門之間尚未形成統(tǒng)一的管理制度和標準，在對農(nóng)村敬老院的執(zhí)法過程中，內(nèi)部管理不協(xié)調(diào)，配合不默契，發(fā)展目標不一致，使農(nóng)村敬老院的轉(zhuǎn)型發(fā)展受到多重因素制約。

3.2 養(yǎng)老服務供給碎片化

整體性治理以解決人民群眾的生活問題為核心，旨在提供滿足社會公眾需求的無縫隙而非碎片化的公共服務，但當前農(nóng)村敬老院提供的養(yǎng)老服務內(nèi)容單一，專業(yè)化水平低。

3.2.1 養(yǎng)老服務內(nèi)容單一 農(nóng)村敬老院最初是為保障鰥寡孤獨者的基本生活而建立的，絕大部分農(nóng)村敬老院就只注重養(yǎng)的功能，缺乏必要的精神慰藉服務［8］。同時，由于醫(yī)療衛(wèi)生資源的缺乏，農(nóng)村敬老院也無法提供醫(yī)療護理、緊急救援等專業(yè)醫(yī)療服務，但對高齡老人尤其是失能、失智老人而言，更需要專業(yè)的醫(yī)療照護［9］。

3.2.2 專業(yè)化水平低 農(nóng)村敬老院的護理人員多為農(nóng)村剩余勞動力，只能為老人提供基礎(chǔ)性的生活照料。即使大部分護理人員都參加過職業(yè)培訓，并獲得相應證書，但培訓內(nèi)容僅限于生活照料、護理安全等技能操作層面，對老人精神慰藉、心理疏導、保健康復和醫(yī)療照料等專業(yè)護理技能仍然缺乏系統(tǒng)培訓。

3.3 資金來源渠道碎片化

穩(wěn)定的資金供給對農(nóng)村敬老院持續(xù)有效的運行至關(guān)重要。雖然2009 年中國已規(guī)定把敬老院列入民生工程，大力支持農(nóng)村敬老院的發(fā)展，但絕大部分農(nóng)村敬老院資金來源渠道碎片化，運行管理經(jīng)費欠缺，自身“造血”功能不足。

3.3.1 運行管理經(jīng)費欠缺 農(nóng)村敬老院作為非營利、福利性的社會機構(gòu)，日常運行管理經(jīng)費主要靠地方政府、民政局和街道的撥款。但政府財力有限，社會力量參與不足，農(nóng)村敬老院后續(xù)運行管理經(jīng)費欠缺，難以為老年群體提供多樣化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務。

3.3.2 自身“造血”功能不足 農(nóng)村敬老院的生產(chǎn)經(jīng)營用地是由政府直接劃撥的，用地面積有限。農(nóng)村敬老院院辦經(jīng)濟的“造血”功能不足，發(fā)展難以達到一定規(guī)模。因此，以副補院、以院補院的“造血”功能不能發(fā)揮應有作用，無法有效彌補農(nóng)村敬老院供養(yǎng)經(jīng)費不足的缺陷。

4 整體性治理視角下農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

4.1 構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，明確管理主體權(quán)責

建立科學有效的協(xié)調(diào)機制是整體性治理的重要環(huán)節(jié)。協(xié)調(diào)強調(diào)行為與目標的一致性，指機構(gòu)或部門之間加強合作與交流，減少無序競爭。為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民政部門在管理上權(quán)責不清、互相推諉的現(xiàn)象，應打破“一鄉(xiāng)一院”的舊格局，改革農(nóng)村敬老院管理體制，實行管理層級扁平化，由民政部門直管、統(tǒng)一部署。一方面，按照“科學規(guī)劃、合理布局、因地制宜”的原則，將全市所有敬老院整合撤并成立中心敬老院，同時加強民政與人社、醫(yī)保、衛(wèi)生、安監(jiān)、文化等多部門之間的協(xié)作，著力體制機制改革，使農(nóng)村敬老院集養(yǎng)、醫(yī)、學、樂等綜合服務于一體。另一方面，明確農(nóng)村敬老院的法人地位，將農(nóng)村敬老院的人事權(quán)、財政權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)歸市民政局，同時市民政局下設(shè)敬老院綜合管理中心，統(tǒng)一負責管理護理人員的招聘、供養(yǎng)對象的吃穿住行醫(yī)、設(shè)施建設(shè)改造和管理經(jīng)費預算，推動農(nóng)村敬老院逐步轉(zhuǎn)型成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。此外，建立健全農(nóng)村敬老院各項管理制度和規(guī)范標準，推進專業(yè)化、標準化、規(guī)范化建設(shè)，全面提升農(nóng)村敬老院的管理服務水平，在補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板中發(fā)揮重要支撐作用。

4.2 健全整合機制，提高養(yǎng)老服務質(zhì)量

整合是整體性治理中的核心概念。新時代，農(nóng)村敬老院要實現(xiàn)從提供基礎(chǔ)服務的養(yǎng)老機構(gòu)向社會化、專業(yè)化、規(guī)?；膮^(qū)域性養(yǎng)老服務中心轉(zhuǎn)型，必須有效整合、配置養(yǎng)老服務資源，提升養(yǎng)老服務質(zhì)量。一方面，農(nóng)村敬老院的發(fā)展大都有小而全的特點，為避免出現(xiàn)低水平重復建設(shè)、床位空置率高以及同質(zhì)化現(xiàn)象，各地政府應加大資源整合力度，對農(nóng)村敬老院的建設(shè)、規(guī)劃進行相應調(diào)整。如老人數(shù)量少的幾個臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以按照建設(shè)規(guī)模、實際入住率、區(qū)位優(yōu)勢，合建一所敬老院，集中供養(yǎng)老人，共享農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、服務等資源。另一方面，強化人才隊伍建設(shè)，提高專業(yè)護理水平。各地政府要制定統(tǒng)一的養(yǎng)老服務人才引進政策，提高護理人員的整體工資待遇標準，完善人才保障機制，吸引老年醫(yī)學、護理學、老年社工、營養(yǎng)學等方面的人才加入，推動農(nóng)村敬老院高質(zhì)量發(fā)展。此外，農(nóng)村敬老院可以和相關(guān)專業(yè)護理院校建立長期合作關(guān)系，充分利用專業(yè)教育資源，定期安排院內(nèi)護理人員參與培訓，進一步提高護理人員的專業(yè)技能。

4.3 建立信任機制，鼓勵多元主體參與

信任是實現(xiàn)合作治理的前提，治理主體之間信任機制的建立是相互協(xié)作、實現(xiàn)農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型發(fā)展的價值保障。整體性治理強調(diào)實現(xiàn)公私部門之間的合作，因此，推動農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展必須建立政府、社會、農(nóng)村敬老院彼此之間的信任、理解與認同。

農(nóng)村敬老院的發(fā)展需要大量的資金支持，但完全依賴財政支持是不現(xiàn)實的，應充分發(fā)揮社會主體的作用，拓寬投融資渠道，逐步形成投資主體多元化的格局。一方面，在擴大農(nóng)村敬老院集中供養(yǎng)規(guī)模和改善住房、洗浴、健身、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施方面，各地政府要加大對農(nóng)村敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金扶持力度。另一方面，鼓勵社會資本參與運營管理，提高農(nóng)村敬老院的管理服務水平。政府通過購買服務、公建民營等方式培育社會力量，鼓勵社會資本運用自身優(yōu)勢探索農(nóng)村敬老院的新發(fā)展模式［10］。加強“愛老、孝老、敬老”文化的宣傳力度，樹立慈善典型，激發(fā)人們的社會責任感。各地政府要落實各項稅收優(yōu)惠減免政策，引導企業(yè)為農(nóng)村敬老院運轉(zhuǎn)募集資金，提供物質(zhì)支持。此外，農(nóng)村敬老院也可以因地制宜，積極發(fā)展院辦經(jīng)濟，多渠道增加創(chuàng)收來源。民政部門要為農(nóng)村敬老院提供技術(shù)和資金支持，創(chuàng)造有利發(fā)展條件，同時農(nóng)村敬老院也要鼓勵有能力的健康老人參與院辦經(jīng)濟，按勞發(fā)放工資，提高老人再生產(chǎn)的積極性。