黃明濤

（廣州行政學(xué)院政治學(xué)與法學(xué)教研部 廣東 廣州 510070）

一、引言

2019年底爆發(fā)的新型肺炎，傳染性強(qiáng)，傳播速度快，導(dǎo)致全球數(shù)百萬(wàn)人感染，許多人為此付出生命的代價(jià)，中國(guó)多個(gè)城市為了阻擊病毒，采取了包括封城在內(nèi)的多種緊急措施，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。“新型冠狀病毒”前所未見，其病理機(jī)制復(fù)雜、傳染性強(qiáng)，一時(shí)間造成世界各國(guó)醫(yī)療資源處于緊缺狀態(tài)。面對(duì)如此迅猛的疫情，單靠某一個(gè)地方政府及其公共衛(wèi)生防疫體系是無(wú)法應(yīng)對(duì)的，不管是在預(yù)警、識(shí)別、研判、處置和防控等環(huán)節(jié)，還是在人才、技術(shù)、信息、能力和資源等方面，都面臨諸多困難。在抗擊疫情的過(guò)程中，出現(xiàn)了江西九江和湖北黃梅地區(qū)因協(xié)同不足發(fā)生沖突的事件，這反映出建立重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)作機(jī)制的必要性。在重大突發(fā)公共事件狀態(tài)下，信息不暢、資源不足、協(xié)同不夠?qū)?yán)重影響危機(jī)的解決。因此，應(yīng)建立科學(xué)化、制度化和常態(tài)化的重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同機(jī)制，為可能出現(xiàn)的應(yīng)急狀態(tài)做好資源、信息、機(jī)制、平臺(tái)的準(zhǔn)備。

二、重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的價(jià)值

2006年1月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。很多重大突發(fā)公共事件超出一市一省范圍，處理不當(dāng)，容易演變成“系統(tǒng)危機(jī)”[1]。重大突發(fā)公共事件的協(xié)同治理，目的在于實(shí)施那些“僅靠單個(gè)組織無(wú)法完成的行為”[2](P491-503)。重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理具有多重價(jià)值。

（一）區(qū)域共同利益和合作共贏的要求

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)往來(lái)的加深，降低社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提高安全水平，成為區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府追求的目標(biāo)。地方政府間公共安全領(lǐng)域的合作，其目標(biāo)“并非只源自于效率或績(jī)效的提升，更為重要的是，必須確保公共政策符合社會(huì)大眾的期望，且能為社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”[3](P40)。協(xié)同治理的目標(biāo)是在眾多的參與者之間達(dá)成共識(shí)[4](P20-32)。很多重大突發(fā)公共事件，如地震、環(huán)境污染和公共衛(wèi)生安全超出一市一省的范圍，區(qū)域合作符合區(qū)域共同利益的要求。如果區(qū)域內(nèi)的政府之間通過(guò)合作達(dá)到利益最大化，那么合作就變得可能。“并且如果這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)使所有群體成員的境況都比過(guò)去更好，那么已有的邏輯推論便是，只要在這個(gè)群體中的個(gè)人是理性的和自利的，他們就將為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)?！盵5](P17)“區(qū)域治理要形成合作理念，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源合理分配，確保地方政府共享合作成果，從而推動(dòng)合作可持續(xù)發(fā)展?！盵6]公共安全領(lǐng)域的合作，可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，可以做到較少的投入實(shí)現(xiàn)資源的共享，因此要求各地摒棄“各掃門前雪”的不良心態(tài)，以合作共贏和協(xié)作增效的理念進(jìn)行區(qū)域合作。

（二）責(zé)任政府的要求

責(zé)任政府是政治合法性的應(yīng)有之義，從現(xiàn)代政治理論的觀點(diǎn)看，政府的產(chǎn)生以民意為基礎(chǔ)，即公意，所以政府最重要的職能就是為人民服務(wù)。有學(xué)者指出：“政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)；在這個(gè)意義上講，當(dāng)一個(gè)政府組織在履行了自己的義務(wù)時(shí)，我們可以說(shuō)政府是負(fù)責(zé)任的。”[7]維護(hù)廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，既是政府職能的一部分，也是政府應(yīng)盡的義務(wù)。在應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)方面，政府通過(guò)建立區(qū)域間的合作關(guān)系，提升協(xié)同效能，可以有效降低各種風(fēng)險(xiǎn)，不僅有利于提升政府合法性，而且可以提高行政部門的履職能力和服務(wù)水平。協(xié)同治理通過(guò)尋找多元主體認(rèn)可的共同利益及其實(shí)現(xiàn)路徑而制定政策，政策合法性大大提高[8]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人民的權(quán)利意識(shí)不斷上升，在信息化時(shí)代，涉及人民生命安全的危機(jī)信息傳播迅速，政府如果不作為，很快會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)面輿情，嚴(yán)重影響政府形象。因此，在重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)方面，加強(qiáng)區(qū)域合作，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，可以樹立良好的責(zé)任政府形象。

（三）公共服務(wù)和完善共建共治共享社會(huì)治理體系的要求

公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府公共行政和政府改革的核心理念，包括為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。根據(jù)內(nèi)容和形式，公共服務(wù)可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共安全領(lǐng)域的服務(wù)。其中，公共安全服務(wù)是政府為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)。很顯然，公共服務(wù)作為一種特殊的產(chǎn)品，離不開政府的提供。重大突發(fā)公共事件危及公民生命財(cái)產(chǎn)，國(guó)家抑或政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)資源投入為公民提供安全服務(wù)。從社會(huì)治理來(lái)看，十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求“健全公共安全體制機(jī)制”，作為堅(jiān)持和完善共建共治共享社會(huì)治理制度的重要方面[9](P28)。

三、當(dāng)前中國(guó)重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)從中央到地方，各級(jí)政府不斷完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的人才隊(duì)伍、物資儲(chǔ)備、預(yù)警預(yù)防和技術(shù)研發(fā)等方面的建設(shè)，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件方面取得了一定的成就，但是在區(qū)域協(xié)同治理方面還存在很多不足。

（一）當(dāng)前我國(guó)重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)狀

1.各地區(qū)組建應(yīng)對(duì)危機(jī)的聯(lián)席會(huì)議和簽署的各類合作協(xié)議

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)各地政府間的合作日漸增多，這些合作以經(jīng)濟(jì)合作為主，在經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密的情況下，社會(huì)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的合作也逐漸加強(qiáng)。近年來(lái)，地區(qū)之間的合作協(xié)同呈現(xiàn)出多區(qū)域、多領(lǐng)域、多形式的特點(diǎn)。協(xié)同治理，是利益相關(guān)者“為了解決一個(gè)復(fù)雜的、涉及多面的公共難題而協(xié)同工作并制定相應(yīng)政策的過(guò)程與制度”[10](P4)。在重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)方面，很多地區(qū)也在不斷推動(dòng)區(qū)域間的協(xié)同治理。如2003年的SARS 事件，2009年爆發(fā)的甲型H1N1流感等重大突發(fā)公共事件，促使地方政府逐漸加強(qiáng)了公共衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同機(jī)制主要包括應(yīng)急管理合作、醫(yī)療衛(wèi)生合作、疾病預(yù)防控制和檢驗(yàn)檢疫等幾個(gè)方面。簽訂相關(guān)協(xié)議或者組建聯(lián)席會(huì)議的地區(qū)主要有珠三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和西南地區(qū)，西北、東北、華中和東南地區(qū)較少。

珠三角地區(qū)是國(guó)內(nèi)比較早建立突發(fā)公共安全協(xié)同機(jī)制的地區(qū)，如2002年發(fā)起的內(nèi)地、香港和澳門特別行政區(qū)“衛(wèi)生行政高層聯(lián)席會(huì)議”，2004年簽署的《泛珠三角區(qū)域疾病預(yù)防控制和衛(wèi)生監(jiān)督合作框架協(xié)議》，2008年簽署的《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》等。京津冀位于東北亞中國(guó)地區(qū)環(huán)渤海心臟地帶，是中國(guó)北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、最具活力的地區(qū)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化不斷向縱深發(fā)展，京津冀地區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)急合作和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的合作也不斷深化，近年來(lái)簽署了一系列的合作協(xié)議，如2014年簽署的《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》和《京津冀協(xié)同發(fā)展疾病預(yù)防控制工作合作框架協(xié)議》，2015年簽署的《京冀張醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》等合作協(xié)議。長(zhǎng)三角地區(qū)于2015年簽署了《滬蘇浙皖應(yīng)急管理合作協(xié)議》和《滬蘇浙皖突發(fā)事件（預(yù)警）信息通報(bào)制度》，2019年簽署《滬蘇浙皖簽署衛(wèi)生健康一體化合作備忘錄》。2011年，海峽兩岸的海協(xié)會(huì)和?；饡?huì)簽署了《海峽兩岸核電安全合作協(xié)議》。從這些地區(qū)簽署的區(qū)域協(xié)同合作協(xié)議來(lái)看，主要以經(jīng)濟(jì)圈為基礎(chǔ)，也有部分以文化圈為基礎(chǔ)，還有很多地區(qū)尚未啟動(dòng)相應(yīng)的合作。

2.聯(lián)席會(huì)議、合作協(xié)議與突發(fā)公共危機(jī)協(xié)同治理分析

一是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)對(duì)公共安全協(xié)同治理的愿望越強(qiáng)烈，地區(qū)之間聯(lián)系越緊密對(duì)協(xié)同治理的合作意愿更高。從表1 中可以看出，珠三角、京津冀、長(zhǎng)三角和西南地區(qū)簽署的合作協(xié)議和建立的聯(lián)席會(huì)議制度最多，這幾個(gè)地區(qū)也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、區(qū)域內(nèi)人員往來(lái)最密切的地區(qū)，對(duì)公共安全的追求迫切，更愿意提供人財(cái)物力建立防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

表1 中國(guó)部分地區(qū)公共危機(jī)區(qū)域協(xié)作情況

二是聯(lián)席會(huì)議和合作內(nèi)容主要以應(yīng)急管理合作和醫(yī)療衛(wèi)生為主。如2008年簽署的《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》，雙方在粵澳合作聯(lián)席會(huì)議下設(shè)立粵澳應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制專責(zé)小組，通過(guò)召開會(huì)議、建立專題工作小組等方式建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制。2019年11月簽署的《粵桂瓊7 市跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)合作框架協(xié)議》，重點(diǎn)在預(yù)防和應(yīng)對(duì)處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)公共事件范圍內(nèi)開展友好合作。2020年2月，京津冀三地建立了衛(wèi)生健康領(lǐng)域的五大合作機(jī)制，包括疫情防控溝通機(jī)制、信息共享機(jī)制、疫情防控會(huì)商機(jī)制、疫情協(xié)查管控機(jī)制、診療方案共享和危重病人會(huì)診機(jī)制，推動(dòng)三地加強(qiáng)協(xié)作，共同做好疫情防控工作。

三是公共安全區(qū)域協(xié)作方式多樣，主體多元。根據(jù)現(xiàn)有區(qū)域合作的聯(lián)席會(huì)議和合作協(xié)議主體來(lái)看，有各省之間建立的合作框架，如粵奧合作、泛珠三角9 省區(qū)、滬蘇浙皖等；也有相鄰省份的多個(gè)地級(jí)市之間建立合作關(guān)系，如閩粵贛九市、瀘內(nèi)榮永和粵桂瓊7 市等；還有在一個(gè)省范圍內(nèi)若干個(gè)地市建立合作關(guān)系，如廣東省內(nèi)珠江東岸的深圳、東莞和惠州簽署的《深莞惠醫(yī)療衛(wèi)生緊密合作框架協(xié)議》，“昆明市毗鄰州市應(yīng)急管理合作聯(lián)席會(huì)議”等。

（二）重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理存在的問(wèn)題

1.區(qū)域協(xié)同治理的動(dòng)力和意愿不足

重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理存在動(dòng)力和意愿不足的問(wèn)題，原因在于不同地方的公共安全應(yīng)對(duì)理念和利益結(jié)構(gòu)存在差異。從應(yīng)對(duì)理念來(lái)看，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，掌握的資源不一，政府部門及地方官員的應(yīng)對(duì)理念存在差異，這種差異對(duì)政府的決策過(guò)程、運(yùn)行方式和結(jié)果產(chǎn)生重大影響。領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的政績(jī)導(dǎo)向也是影響公共安全協(xié)作的重要因素。如果區(qū)域之間在公共安全的應(yīng)對(duì)理念上存在較大差距，一方積極推動(dòng)而另一方消極應(yīng)付，則難以形成實(shí)質(zhì)性的協(xié)作關(guān)系。從利益結(jié)構(gòu)來(lái)看，區(qū)域之間的合作以經(jīng)貿(mào)合作為主，經(jīng)貿(mào)合作能夠在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)官員的政績(jī)有顯著的正面作用，政府官員有動(dòng)力和意愿積極推動(dòng)區(qū)域間的經(jīng)貿(mào)合作與發(fā)展。相反，公共安全領(lǐng)域的合作要投入一定的人財(cái)物力，并且不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此存在區(qū)域協(xié)同治理的動(dòng)力和意愿不足的問(wèn)題。從我國(guó)各地區(qū)建立的公共安全協(xié)作網(wǎng)絡(luò)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不管是在應(yīng)急管理協(xié)作、公共衛(wèi)生區(qū)域合作，還是在檢驗(yàn)檢疫等領(lǐng)域的合作都十分欠缺，原因即在于此。

2.現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同治理合作的范圍、內(nèi)容和程度失衡

現(xiàn)有公共安全領(lǐng)域區(qū)域協(xié)同治理合作的協(xié)議和聯(lián)席會(huì)議，與經(jīng)貿(mào)、環(huán)境、交通、科教、文化和旅游等領(lǐng)域的合作相比，數(shù)量較少，具有事件驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)。以珠三角地區(qū)的粵港澳合作為例，2003年的SARS 事件爆發(fā)，是推動(dòng)應(yīng)急管理和公共衛(wèi)生領(lǐng)域協(xié)作的重要因素。如2004年簽署的《泛珠三角區(qū)域疾病預(yù)防控制和衛(wèi)生監(jiān)督合作框架協(xié)議》，2006年簽署的《粵港澳三地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作協(xié)議》等政府間正式合作協(xié)議。除了正式合作協(xié)議，還構(gòu)建了非正式的制度化聯(lián)席會(huì)議制度，如2001年開始舉辦的“粵港澳防治傳染病聯(lián)席會(huì)議”，至今已舉辦了十九屆。從內(nèi)容上看，主要是傳染病防治、檢驗(yàn)檢疫、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)同等領(lǐng)域。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全領(lǐng)域的合作協(xié)議較少，這些內(nèi)容主要納入應(yīng)急合作的總體范圍，沒有專門就某一方面簽署合作協(xié)議。從合作的緊密程度上看，合作范圍越廣，緊密程度越低，呈現(xiàn)“松散大網(wǎng)絡(luò)”和“緊密小網(wǎng)絡(luò)”的狀態(tài)。如泛珠三角和粵港澳，泛珠三角包括華南和西南的9 個(gè)省區(qū)，而粵港澳局限于較為狹小的地理空間，在合作緊密程度上前者明顯不如后者，粵港澳三方的合作具有高頻度、多領(lǐng)域和實(shí)質(zhì)性等特點(diǎn)，泛珠三角地區(qū)的合作更多的是一種交流平臺(tái)和交流機(jī)制，缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)作。有學(xué)者研究認(rèn)為，公共衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作需要較高的資源投入，具有較高的“資產(chǎn)專用性”，建立小而密的合作網(wǎng)絡(luò)，可以降低協(xié)議執(zhí)行可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為[11]?？傮w而言，我國(guó)的區(qū)域協(xié)同治理，在協(xié)同領(lǐng)域、協(xié)同深度、法律效力等方面的表現(xiàn)仍差強(qiáng)人意，無(wú)法適應(yīng)區(qū)域一體化及區(qū)域公共事務(wù)跨界性、外溢性和復(fù)雜性的迫切需要[12]。

3.政府間簽署的突發(fā)公共危機(jī)協(xié)議效力不足

近年來(lái)，隨著京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)株潭等區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈的不斷發(fā)展，中央賦予地方政府區(qū)域合作的權(quán)限將會(huì)越來(lái)越大。為加強(qiáng)突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理，地區(qū)之間簽署了各類合作協(xié)議，旨在強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)各方的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。在實(shí)踐層面，存在合作協(xié)議要經(jīng)中央政府或者上級(jí)政府批準(zhǔn)的情形[13]。事實(shí)上，區(qū)域合作協(xié)議是否需要批準(zhǔn)，憲法和法律并無(wú)明文規(guī)定，存在模糊空間，大多數(shù)情況下地方可以自主決定。區(qū)域協(xié)議很多是原則性規(guī)定，如果沒有實(shí)施細(xì)則，加之缺乏法律效力，那么協(xié)議執(zhí)行和實(shí)施的效果就要大打折扣。有學(xué)者認(rèn)為，地區(qū)之間建立的各類應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件聯(lián)席會(huì)議不能集政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督于一體，本質(zhì)上是在友情或者道義基礎(chǔ)上建立的協(xié)商會(huì)，對(duì)聯(lián)席會(huì)議會(huì)商結(jié)果的執(zhí)行沒有約束力[14]。也有人認(rèn)為地方政府間簽訂的各類合作協(xié)議屬于“府際契約”，是在平等自愿、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合作共贏基本原則上簽訂的合作文件，缺乏明晰的權(quán)利義務(wù)邏輯和約束力，屬于政策性文本，而非法律文本[15]。這種政策性文本，以地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾為執(zhí)行保障，缺乏憲法和法律的效力。

4. 重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的社會(huì)力量缺位

從現(xiàn)有的各地區(qū)之間建立的應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的聯(lián)席制度和合作機(jī)制來(lái)看，主要是以政府為參與主體，包括各級(jí)政府或者應(yīng)急管理、衛(wèi)生、檢驗(yàn)檢疫等行政部門，基本上沒有將社會(huì)組織和志愿團(tuán)體等作為協(xié)同參與的力量。實(shí)際上，突發(fā)公共事件的發(fā)生，很有可能沖擊政府既有的應(yīng)對(duì)模式，政府一時(shí)難以反應(yīng)，出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。社會(huì)組織和志愿團(tuán)體參與應(yīng)急救助，可以及時(shí)解決部分難題，有效彌補(bǔ)政府職能的不足，同時(shí)對(duì)應(yīng)急救助中出現(xiàn)的問(wèn)題、困難和亟需解決的問(wèn)題能夠及時(shí)反饋，為調(diào)整應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略提供支持。社會(huì)力量“對(duì)協(xié)同治理的最大影響，是使協(xié)同治理具有服務(wù)承諾”[16](P34)。以本次新冠疫情為例，在疫情應(yīng)對(duì)初期，社會(huì)各界的捐款已高達(dá)300 億元以上，還有大量志愿者參與疫情防控?？梢?，全國(guó)范圍內(nèi)存在數(shù)量可觀的社會(huì)應(yīng)急力量，現(xiàn)有重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同并未將這些力量納入，政社互動(dòng)缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制。

四、中國(guó)重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的路徑

當(dāng)前，我國(guó)重大突發(fā)公共危機(jī)區(qū)域協(xié)同治理存在動(dòng)力和意愿不足、合作范圍和內(nèi)容失衡、政府間簽署的協(xié)議效力不足和社會(huì)力量參與不足等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)針對(duì)存在的問(wèn)題，不斷完善體制機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)代化。

（一）構(gòu)建重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的法治保障體系

由于地方政府之間簽訂的各類應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共危機(jī)的協(xié)議，以及召開的各類聯(lián)席會(huì)議缺乏強(qiáng)制力，即協(xié)議內(nèi)容和聯(lián)席會(huì)議決議是否執(zhí)行靠政府之間的“契約精神”，并不具備法律上的效力，不執(zhí)行也不承擔(dān)法律上的后果，區(qū)域協(xié)同缺乏憲法和法律的保障。建立和完善重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的法治保障體系，不僅可以使合作協(xié)議具有法律約束力，還可以降低因合作產(chǎn)生的交易成本，提高應(yīng)對(duì)效能。具體而言，構(gòu)建重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的法治保障體系，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：一是國(guó)家層面制定區(qū)域合作法或者府際合作法，該法調(diào)整各級(jí)地方政府之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、應(yīng)急、醫(yī)療等各個(gè)領(lǐng)域的合作，國(guó)家通過(guò)立法規(guī)范和引導(dǎo)地方政府間的合作，確保合作的有效性和穩(wěn)定性。二是參考美國(guó)的“州際協(xié)議”模式，將地方政府間的合作納入憲法相關(guān)條款，地方政府間簽訂的各類合作協(xié)議經(jīng)全國(guó)人大同意的方式獲得法律上的效力。美國(guó)的“州際協(xié)議”是由兩個(gè)或者兩個(gè)以上州之間協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國(guó)會(huì)同意的法律協(xié)議，締約州受協(xié)議條款和《聯(lián)邦憲法》“契約”條款拘束[17]。這一模式可以稱之為憲法確認(rèn)模式，具有法律約束力，既符合法治原則，也符合中國(guó)的國(guó)情。

（二）建立和完善政府間協(xié)同治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

公共安全屬于公共服務(wù)，政府是提供者也責(zé)任者。建立和完善重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，是政府履行公共服務(wù)職能和提供公共安全產(chǎn)品責(zé)任的要求。建立和完善重大突發(fā)公共事件的協(xié)同治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：一是在簽訂合作協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)建立和完善應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的府際聯(lián)動(dòng)的實(shí)施細(xì)則，做好雙方認(rèn)可和有可行性的應(yīng)急預(yù)案，使突發(fā)公共危機(jī)事件的區(qū)域合作有章可循，能夠在危機(jī)爆發(fā)時(shí)按照既定計(jì)劃進(jìn)行處置，避免無(wú)序狀態(tài)的發(fā)生。二是完善應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的府際聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)解決好指揮系統(tǒng)的效率問(wèn)題，做到快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、有效落實(shí)。在組建領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上，可以根據(jù)重大突發(fā)公共事件的類型、特點(diǎn)、救助難度和影響程度，建立由不同層級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，政府相關(guān)職能部門，包括財(cái)政、應(yīng)急、衛(wèi)生、消防、公安、交通、通信等部門參與的應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域應(yīng)對(duì)公共危機(jī)指導(dǎo)小組、區(qū)域應(yīng)對(duì)公共危機(jī)指揮部等，做到應(yīng)急的區(qū)域協(xié)同和資源的優(yōu)化配置。最近爆發(fā)的新冠肺炎疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)，主要是中央層面在調(diào)動(dòng)和部署，協(xié)調(diào)軍隊(duì)和各省資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)，各省之間以及鄰近區(qū)域之間的協(xié)作存在空缺和短板。

（三）充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)提升應(yīng)對(duì)的科學(xué)性和精準(zhǔn)性

應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件離不開信息的搜集、梳理、分析和解讀。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)和人工智能已經(jīng)運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理，應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)和人工智能為基礎(chǔ)建立信息共享平臺(tái)，打破信息“孤島”的束縛，強(qiáng)化各方的信息收集，實(shí)現(xiàn)信息的集成、分析、研判、傳輸和共享，盡可能提升應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。在信息共享的基礎(chǔ)上，定期對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行研討和交流，提升預(yù)警能力。成熟穩(wěn)定的合作機(jī)制，要求合作各方將對(duì)話交流、信息共享等機(jī)制作為日常工作常抓不懈。在信息共享和對(duì)話機(jī)制建設(shè)方面來(lái)看，粵港澳地區(qū)從2001年以來(lái)先后組織了衛(wèi)生行政高層聯(lián)席會(huì)議、防治傳染病聯(lián)席會(huì)議，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作和應(yīng)急管理合作協(xié)議等，對(duì)話交流與合作進(jìn)入常態(tài)化和制度化運(yùn)行的狀態(tài)?；浉郯牡貐^(qū)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的信息通報(bào)、信息分享、技術(shù)互助等方面的合作經(jīng)驗(yàn)豐富，但是大數(shù)據(jù)和人工智能的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，強(qiáng)化信息的精準(zhǔn)性，對(duì)決策提供科學(xué)和精準(zhǔn)的支持。

（四）注重區(qū)域合作應(yīng)急資源的合理配置

2003年的SARS 事件和2008年的汶川地震造成人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失，國(guó)家為彌補(bǔ)公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理存在的不足，投入了大量人財(cái)物力，但是實(shí)際效果并不十分明顯，還存在許多不足，如應(yīng)急資源準(zhǔn)備不充分，資源配置不合理，資源效能未能發(fā)揮應(yīng)有作用，區(qū)域的資源保障協(xié)同機(jī)制基本上處于空白狀態(tài)。現(xiàn)有應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的資源調(diào)配主要靠中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，由于地方協(xié)同機(jī)制闕如，條塊分割，各自為戰(zhàn)，嚴(yán)重削弱了資源投入和使用的績(jī)效。通過(guò)區(qū)域協(xié)作，可以“實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的統(tǒng)籌使用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有助于減少各自為政背景下重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源的相互促進(jìn)和價(jià)值增值”[18]。最近新冠疫情爆發(fā)，疫情早期面臨資源嚴(yán)重不足、供需錯(cuò)配和資源浪費(fèi)等問(wèn)題，因此，重大突發(fā)公共事件的區(qū)域協(xié)同治理，要求形成跨行政區(qū)域的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，確保充足、有效、精準(zhǔn)地調(diào)配各區(qū)域資源。在我國(guó)，有京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、環(huán)渤海、東北和西南等經(jīng)濟(jì)帶、城市群和合作區(qū)，這些地區(qū)地理相連，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，人員往來(lái)密切，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的整體規(guī)劃中，由各成員方根據(jù)財(cái)政能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源條件等因素，建立區(qū)域性的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，內(nèi)容包括物資種類、倉(cāng)儲(chǔ)物流、財(cái)政分擔(dān)、使用管理和監(jiān)督機(jī)制等方面。

（五）為社會(huì)應(yīng)急力量參與區(qū)域協(xié)同治理提供平臺(tái)和制度保障

我國(guó)公共危機(jī)治理模式充分體現(xiàn)著全能主義政治的特征，政府全面掌控著公共危機(jī)治理的制度供給、社會(huì)資源、公共力量、信息傳播和社會(huì)動(dòng)員[19]。全能主義造成政府大包大攬，政府也必須承擔(dān)因社會(huì)危機(jī)爆發(fā)帶來(lái)的各種責(zé)任，容易遭到各方批評(píng)。社會(huì)力量參與不足，組織人力互動(dòng)很少覆蓋到社會(huì)公眾層面[20]。另外，全能主義政府容易導(dǎo)致公民處于被動(dòng)狀態(tài)，缺乏公共生活的參與空間[21](P131)。十九屆四中全會(huì)指出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[9](P28)。重大突發(fā)公共事件的治理要求以政府為主導(dǎo)，也需要各類社會(huì)組織和公民的積極參與，只有政社互動(dòng)和政社合作，才能提升公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的透明度和提高工作效能。因此，要求重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)為社會(huì)應(yīng)急力量的參與提供平臺(tái)和制度保障：一要為社會(huì)應(yīng)急力量提供信息共享渠道，提高政府信息的透明度；二要規(guī)范社會(huì)應(yīng)急力量參與公共危機(jī)區(qū)域協(xié)同治理的規(guī)則、程序、保障、懲戒和激勵(lì)機(jī)制；三要對(duì)社會(huì)應(yīng)急力量進(jìn)行分類，在危機(jī)應(yīng)對(duì)中合理配置不同類型的應(yīng)急力量，做到效能最大化。

五、結(jié)語(yǔ)

重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是實(shí)踐中必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新冠肺炎的迅速傳播，短時(shí)間內(nèi)造成醫(yī)療資源的緊缺，對(duì)政府應(yīng)急能力和府際協(xié)同帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，單靠某一個(gè)地方政府無(wú)法應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的重大突發(fā)公共事件。因此，不管是從政府責(zé)任還是從區(qū)域共同利益的角度，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的區(qū)域合作成為必然。當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)在重大突發(fā)公共事件協(xié)同治理方面還存在諸多不足，要求區(qū)域間加強(qiáng)合作，達(dá)成共識(shí)，形成合力，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)社會(huì)公共福祉做出最大貢獻(xiàn)。