管延芳 劉穎

摘要：本文以吉林省為研究地域，圍繞農(nóng)村土地信托化的多樣化路徑，運(yùn)用路徑依賴?yán)碚?，結(jié)合數(shù)據(jù)分析，得出結(jié)論：吉林省農(nóng)村土地信托化存在路徑依賴問題，流轉(zhuǎn)方式依賴于轉(zhuǎn)包和出租，流入主體依賴于農(nóng)戶。分析其原因可歸結(jié)為行為依賴、信任依賴、思想依賴和保障依賴。在此基礎(chǔ)上，提出要完善土地信托化制度，搭建信息化共享平臺，培育土地經(jīng)營者，合理安排勞動力轉(zhuǎn)移等對策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村 土地信托化 路徑依賴

*基金項(xiàng)目：吉林省社會科學(xué)基金項(xiàng)目《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下吉林省農(nóng)村土地信托化的路徑依賴研究》階段性成果之一，項(xiàng)目編號：2018BS28。

一、引言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，土地是核心要素，它承載著復(fù)雜的目標(biāo)訴求，和“三農(nóng)”有著千絲萬縷的利益糾葛。黨的十九大提出“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度”，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單個農(nóng)戶一盤散沙式的土地種植模式已然不再適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，農(nóng)村土地信托化成為必然趨勢。吉林省作為農(nóng)業(yè)大省和重要的糧食生產(chǎn)基地，推進(jìn)農(nóng)村土地信托化，對實(shí)現(xiàn)吉林省鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

二、農(nóng)村土地信托化的界定及路徑多樣性分析

（一）農(nóng)村土地信托化的界定及重要意義

以信托有小信托與大信托為劃分依據(jù)，農(nóng)村土地信托化也可以相應(yīng)有狹義與廣義之分，狹義僅指農(nóng)戶將土地委托給信托公司，由信托公司或其委托的土地經(jīng)營者統(tǒng)一種植，實(shí)則是信托公司的一種業(yè)務(wù)模式，常被業(yè)界稱為土地信托；廣義是指運(yùn)用信托原理，農(nóng)戶作為委托人將其土地委托給受托人的行為，這里的受托人不僅包括信托公司，還包括其他農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)等。本文所研究的農(nóng)村土地信托化是廣義的。

農(nóng)村土地信托化可以在一定程度上突破家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制引致的零散種植、低效率、技術(shù)難推廣等弊端，以法律法規(guī)、土地、資本為聯(lián)結(jié)紐帶，變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。另外，農(nóng)村土地信托化也可以進(jìn)一步解放農(nóng)民，帶著土地收益從事非農(nóng)生產(chǎn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此可以說，農(nóng)村土地信托化是土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的一種有益探索。

（二）農(nóng)村土地信托化的路徑多樣性分析

1984年中央一號文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次允許農(nóng)村土地可以在集體組織內(nèi)部社員之間轉(zhuǎn)包，實(shí)現(xiàn)了土地的有限度流轉(zhuǎn)，自此開啟了農(nóng)村土地信托化工作。之后，1995年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部<關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見>的通知》提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”；2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律形式明確了土地流轉(zhuǎn)的合法性；2008年黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，流轉(zhuǎn)的形式主要有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式”，流轉(zhuǎn)的目標(biāo)是發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體；2016年10月中央發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求不斷探索和豐富三權(quán)分置的具體實(shí)現(xiàn)形式；2018年第二次修正《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，一系列法律法規(guī)日益完善，逐漸推動農(nóng)村土地信托化工作向?qū)捤?、?chuàng)新的方向發(fā)展，農(nóng)村土地信托化的路徑也從單一的“轉(zhuǎn)包”向“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等”拓展，逐漸呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。

（三）吉林省農(nóng)村土地信托化存在路徑依賴問題

路徑依賴最早源于生物學(xué)界，之后美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家David將其引入經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇，諾斯等學(xué)者對其進(jìn)行了深入研究，拓展了經(jīng)濟(jì)研究方法。路徑依賴類似于物理學(xué)中的慣性，描述人們過去的選擇在很大程度上決定著現(xiàn)在及將來的選擇，在經(jīng)濟(jì)決策中，一旦進(jìn)入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。隨著吉林省農(nóng)村土地信托化工作的推進(jìn)，在多樣性的路徑中，是否也會存在一定程度的路徑依賴，這對于推動農(nóng)村土地信托化變革具有重要意義。

吉林省素有“黑土地之鄉(xiāng)”之稱，是國家重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，擔(dān)負(fù)著東北振興與鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，也是保障國家糧食安全的核心地域。吉林省一直積極響應(yīng)國家號召，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，“三個五”戰(zhàn)略之一就是“突出發(fā)揮國家重要商品糧基地優(yōu)勢，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化，加快統(tǒng)籌發(fā)展”，吉林省的延邊州和公主嶺市也成為了全國33個市（縣、區(qū)）土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理與服務(wù)的試點(diǎn)地區(qū)。盡管吉林省農(nóng)村土地信托化工作起步較晚，大范圍流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)90年代中期，即第二輪農(nóng)村土地承包工作完成之后，但隨著吉林省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地信托化流轉(zhuǎn)工作正逐步推進(jìn)。（見圖1）

從吉林省農(nóng)村土地信托化流轉(zhuǎn)總面積來看，呈逐年增大態(tài)勢，但略低于全國平均水平且發(fā)展不平衡。2002年吉林省農(nóng)村土地信托化面積僅為6.7萬公頃，土地信托化面積逐年增大，2018年增長到171.8萬公頃，相當(dāng)于2002年的25倍。土地信托化面積占耕地總面積的比重也不斷增大，2016年為24.1%，2018年增長為33.5%，略低于全國平均水平33.8%。另外，吉林省農(nóng)村土地信托化發(fā)展呈現(xiàn)地域不平衡特征，中西部平原地區(qū)高于東部山地地區(qū)。

從吉林省農(nóng)村土地信托化流轉(zhuǎn)方式來看，依然以轉(zhuǎn)包和出租為主，且存在一定的地域差異。2013年，吉林省農(nóng)村土地信托化流轉(zhuǎn)總面積中，轉(zhuǎn)包占43.4%，出租占27.1%，兩者共占70.5%，另外，轉(zhuǎn)讓10.2%，入股7.8%，互換3.6%。2018年，轉(zhuǎn)包占90.1 %，出租占0.8%，兩者共占90.9%，轉(zhuǎn)讓2.7%，入股2.7%，互換0.9%。從數(shù)據(jù)可以看出，吉林省農(nóng)村土地信托化流轉(zhuǎn)方式依然以轉(zhuǎn)包和出租為主，其他方式為輔。另外，從地域角度來看，吉林省中西部平原區(qū)土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包方式為主，而東部山地地區(qū)則以出租為主。地域差異較大，2009年吉林市轉(zhuǎn)包占82.6%，四平市轉(zhuǎn)包占76.8%；2015年，白山市轉(zhuǎn)包占76.45%，松原市長嶺縣轉(zhuǎn)包占9.68%。

從吉林省農(nóng)村土地信托化流入主體來看，依然以農(nóng)戶為主。2010年，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占比為83.63%，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的占比為4.48%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占比為1.53%。2018年，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占比為73.2%，有所減少；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的占比為20.8%，增加較多；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占比為1.15%。（見圖2）

綜上所述，雖然吉林省農(nóng)村土地信托化流轉(zhuǎn)總面積在不斷增大，但流轉(zhuǎn)方式依賴于轉(zhuǎn)包和出租，流入主體也依賴于農(nóng)戶，吉林省農(nóng)村土地信托化存在路徑依賴問題，阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)模種植。

三、吉林省農(nóng)村土地信托化存在路徑依賴的原因分析

（一）行為依賴——制度缺失與平臺匱乏

在農(nóng)村土地信托化過程中，信托財產(chǎn)是權(quán)利關(guān)系復(fù)雜的土地承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)，各方當(dāng)事人之間存在著競爭與博弈的復(fù)雜利益關(guān)系，信托化手續(xù)繁瑣，這就需要一定的制度約束與平臺載體讓土地信托化實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作，以便保證信托各方公平、公正、公開地達(dá)成交易。而在吉林省的具體實(shí)踐中，制度缺失，平臺匱乏。

制度缺約束，失規(guī)范。缺乏全方位指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，沒有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制；許多農(nóng)戶嫌簽訂合同麻煩或礙于鄰里顏面，多通過口頭協(xié)議的方式自由流轉(zhuǎn)，缺乏雙方權(quán)利義務(wù)的規(guī)范認(rèn)可，潛藏著大量的糾紛隱患；法律法規(guī)并未對自由流轉(zhuǎn)不做登記、備案的情況作出約束性規(guī)定，使得土地管理部門對這種流轉(zhuǎn)毫不知情，不免帶來返確權(quán)問題；即使有流轉(zhuǎn)協(xié)議，也存在合同主體不規(guī)范、條款不完備、內(nèi)容表述不清等不規(guī)范情況，埋下糾紛的定時炸彈。

平臺匱乏且失衡。缺乏土地流轉(zhuǎn)的價格評估機(jī)構(gòu)，缺少公認(rèn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，造成土地價值扭曲，難以體現(xiàn)土地效益；維權(quán)、咨詢服務(wù)平臺少或欠缺深入農(nóng)村廣泛宣傳，農(nóng)民在遇到問題時無從下手，無處可依，自身權(quán)益得不到保障；流轉(zhuǎn)信息平臺少且發(fā)展不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)已日漸成熟，偏遠(yuǎn)地域的平臺規(guī)劃時間長，實(shí)質(zhì)進(jìn)展慢，缺場所、設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容等，造成流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱，信托雙方脫節(jié)，提高了交易成本。

在制度缺失、平臺匱乏的影響下，對于土地轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶來說，必然會降低土地流轉(zhuǎn)的積極性，選擇自己種植，或者即使有流轉(zhuǎn)意愿，想到復(fù)雜的協(xié)議，也沒有熟悉的平臺可提供服務(wù)，索性不如轉(zhuǎn)包或出租給自己認(rèn)識或可能熟識的周邊農(nóng)戶，減少麻煩，形成行為依賴。

（二）信任依賴——新型土地經(jīng)營者匱乏與利益對立矛盾

對于土地轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶而言，“土地是命根子”，如果有流轉(zhuǎn)需求，一定會選擇信任的轉(zhuǎn)入方。家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社等新型土地經(jīng)營者當(dāng)然更容易實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地的最大收益，但由于新型土地經(jīng)營者匱乏，且分布不均衡，雙方之間的陌生感還會使他們成為利益對立矛盾體，所以容易延續(xù)信任依賴。

吉林省新型土地經(jīng)營者匱乏，且分布不均衡。由于農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”與成本“地板”雙重擠壓、農(nóng)業(yè)不可抗力風(fēng)險增大、農(nóng)業(yè)獲益難且不穩(wěn)定、融資難等因素影響，全社會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿不夠高，進(jìn)而導(dǎo)致新型土地經(jīng)營者較少；吉林省農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，老化、損壞嚴(yán)重，相應(yīng)的路、橋、井等配套設(shè)施不完備，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的硬件支撐不足；根據(jù)吉林省第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，吉林省有農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶308.55萬個，農(nóng)民合作社僅有3.91萬個，且分布極不均衡，長春市有1.24萬個，四平市有0.36萬個，白山市有0.09萬個。

農(nóng)戶與新型土地經(jīng)營者之間存在利益對立矛盾。從土地租金的角度來看，農(nóng)戶是收入方，越多越好，相反，新型土地經(jīng)營者是支出方，越少越好，雙方的地租利益是此消彼長的，站在了利益對立面；從農(nóng)村土地信托協(xié)議信息的角度來看，農(nóng)戶以家庭為支撐，文化水平偏低，新型土地經(jīng)營者以一個農(nóng)業(yè)團(tuán)隊為支撐，專業(yè)知識較豐富，使得農(nóng)戶處于信息弱勢，二者在土地信托協(xié)議的擬定、談判、簽訂、運(yùn)行中存在利益對立矛盾。

信任源于知曉、經(jīng)驗(yàn)等，但新型土地經(jīng)營者對于農(nóng)戶來說是新生事物，匱乏且分布不均衡，使得許多農(nóng)戶缺乏對新型土地經(jīng)營者的了解、認(rèn)知，再加上二者存在利益對立矛盾，所以農(nóng)戶往往對新型土地經(jīng)營者缺少信任，當(dāng)然也就會將視為命根子的土地轉(zhuǎn)包或出租給本村或周邊信任的農(nóng)戶，形成信任依賴。

（三）思想依賴——教育水平偏低與小富即安思想

在農(nóng)村土地信托化過程中，農(nóng)民是委托人，新型土地經(jīng)營者的宣傳、求合作只能算作是要約邀請，只有農(nóng)民從心底愿意積極參與土地流轉(zhuǎn)，才能夠從根本上推動土地信托化，但吉林省農(nóng)民的普遍教育水平偏低，小農(nóng)意識濃厚，導(dǎo)致農(nóng)民接受新事物較慢，給路徑創(chuàng)新帶來瓶頸。

農(nóng)民年齡偏大，教育水平偏低。根據(jù)吉林省第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)顯示，2016年末，吉林省共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員619.09萬人，其中：從年齡結(jié)構(gòu)來看，年齡35歲及以下的123.29萬人，占19.9%；年齡在36至54歲之間的308.15萬人，占49.8%；年齡55歲及以上的187.65萬人，占30.3%，年齡偏大，斷代危機(jī)日益明顯。從受教育程度來看，未上過學(xué)12.08萬人，占2.0%；小學(xué)243.79萬人，占39.38%；初中325.998萬人，占52.66%；高中或大專30.62萬人，占4.95%；大專及以上6.61萬人，占1.07%，教育水平偏低。

農(nóng)民小農(nóng)意識濃厚，小富即安思想普遍存在。相對來說，吉林省土地資源豐富，人均耕地面積較大，特別是近年來政府不斷加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼力度，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平不斷提高，農(nóng)民人均可支配收入大幅度提升，且種植業(yè)經(jīng)營收入比外出務(wù)工收入更為穩(wěn)定，所以很多農(nóng)民潛意識里還存有小農(nóng)意識和“不求大富大貴，吃飽穿暖即可”的小富即安思想，再加上農(nóng)民的土地情結(jié)，即使有流轉(zhuǎn)需求，也會盡量流轉(zhuǎn)給同村或鄰鄉(xiāng)的農(nóng)民，這樣會給農(nóng)民帶來一種踏實(shí)感。

人的行為往往具有有限理性特點(diǎn)，通常習(xí)慣于選擇自己熟悉的路徑進(jìn)行變遷，這樣的成本也會比較低，再加上農(nóng)民年齡偏大，教育水平偏低和小農(nóng)思想的左右，農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的認(rèn)知能力有限，難以對創(chuàng)新路徑的優(yōu)劣予以有效衡量，再加上晦澀難懂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)民就更傾向于傳統(tǒng)路徑，形成了思想依賴。

（四）保障依賴——土地社會保障功能偏重與非農(nóng)收入的不穩(wěn)定

土地是一種特殊的信托財產(chǎn)，農(nóng)民之所以與土地難以割舍，實(shí)則是不愿放棄土地帶來的收益，農(nóng)民往往會通過對土地收益、非農(nóng)收入之間的衡量對比來決定土地的去與留，但目前來看，土地的社會保障功能偏重，非農(nóng)收入較少且不穩(wěn)定，帶來保障依賴。

農(nóng)民對土地的情結(jié)，更多地源于土地的社會保障功能，有地就有保障。2019年吉林省城鎮(zhèn)與農(nóng)村常住居民人均可支配收入相差依然懸殊，城鎮(zhèn)為32299元，農(nóng)村僅為14936元，而且相對來說，農(nóng)村居民的收入更為單一化，主要是土地收益。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的存在，多層次的社會保障體系還沒有將所有農(nóng)民都囊括其中，所以農(nóng)民主要還是得依靠土地收益來保障自己的生活支出，這對于農(nóng)民來講也是最后的保障。特別是“一免三補(bǔ)”政策實(shí)施后，更引發(fā)了種糧熱和承包熱，也使得想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民能夠在本村或鄰村就可以找到轉(zhuǎn)入方，反而卻促進(jìn)了土地信托化傳統(tǒng)路徑的發(fā)展。

非農(nóng)收入較低，且極具不穩(wěn)定性。外出從事非農(nóng)生產(chǎn)帶來的收入可以優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，弱化農(nóng)民對土地的依賴程度，但由于教育水平偏低，非農(nóng)技能缺乏、用工信息傳導(dǎo)不流暢等原因使得農(nóng)民的就業(yè)渠道過窄，工種偏體力勞動，收入偏低。再加上吉林省農(nóng)業(yè)人口眾多，老工業(yè)基地相對落后，更增加了就業(yè)難度。另外，農(nóng)民工的工作一般為臨時性的，以自行外出和親友介紹為主，組織化程度非常低，收入波動大，拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象也時有發(fā)生。二元戶籍制度、子女教育等問題也給農(nóng)民工帶來了巨大壓力與不確定性。小富即安思想使得農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地，而土地社會保障功能偏重與非農(nóng)收入的不穩(wěn)定使得農(nóng)民不能流轉(zhuǎn)土地或只愿通過自己能掌控的傳統(tǒng)路徑來流轉(zhuǎn)，因?yàn)樗麄円揽客恋貛淼南鄬Ψ€(wěn)定收入來保障生活支出，形成了保障依賴。

四、政策建議

行為依賴、信任依賴、思想依賴與保障依賴交匯融合，形成了吉林省農(nóng)村土地信托化的路徑依賴。突破路徑依賴，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要凝結(jié)政府、新型土地經(jīng)營者、農(nóng)戶等多方力量，共同推進(jìn)，共贏發(fā)展。如果將農(nóng)村土地信托化的路徑比作一條路，那么土地權(quán)利是車，制度是通道，信息是外部燃料供給，新型土地經(jīng)營者是新建車站，農(nóng)民的主體意識與非農(nóng)收入是內(nèi)部動力機(jī)，合眾一心，才能突破路徑依賴。

（一）修通道——完善土地信托化制度

1.正視中國長期存在的小農(nóng)國情特色，禁止一刀切或任何強(qiáng)硬手段，必須本著農(nóng)民自愿與利益最大化的原則，堅持家庭承包經(jīng)營與多種形式的土地信托化路徑相協(xié)調(diào)，循序漸進(jìn)，有序推進(jìn)土地的適度規(guī)模化經(jīng)營。理順現(xiàn)行國家級和省級的農(nóng)村土地法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上不斷根據(jù)土地高質(zhì)量發(fā)展需要，進(jìn)一步補(bǔ)充、修改和完善，健全農(nóng)村土地法律體系和具有地域特色的土地法規(guī)。

2.完善土地產(chǎn)權(quán)制度，拓展土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，明晰土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等多種權(quán)利，確定土地權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)。嚴(yán)格按照事先制訂的技術(shù)路線和工作程序，扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)吉林省的土地確權(quán)工作，建立產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，讓農(nóng)民的主體地位得到強(qiáng)化，為吉林省農(nóng)村土地信托化工作奠定基礎(chǔ)。

3.地方政府應(yīng)設(shè)立土地信托化服務(wù)站，指派專人為農(nóng)戶提供咨詢服務(wù)，并將服務(wù)水平納入工作人員的績效考核中，掌握所管轄區(qū)域土地信托化動態(tài)，指導(dǎo)信托協(xié)議的簽訂、變更，健全土地信托化登記備案管理制度，建立紙質(zhì)與電子雙重土地檔案庫，實(shí)行制度化和規(guī)范化管理，建立土地使用和生態(tài)環(huán)保的監(jiān)管制度，避免離農(nóng)化傾向，統(tǒng)籌該地域農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)立體復(fù)式開發(fā)。

4.建立土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)及土地等級評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場情況和投資收益差異等確定土地的基準(zhǔn)價格，建立土地的最低保護(hù)價制度和最高限制制度。健全土地信托化價格協(xié)商與調(diào)整制度，完善土地信托化糾紛解決機(jī)制，協(xié)調(diào)和平衡協(xié)商、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟等多元解決方式，讓農(nóng)民在土地信托化中可進(jìn)可退，利益得到充分保障。

（二）補(bǔ)燃料——搭建信息化共享平臺

1.以土地信托化服務(wù)站為依托，由政府出面搭建公開、公平、規(guī)范的土地信息共享平臺，宣傳國家土地政策、土地流轉(zhuǎn)辦法等，時時發(fā)布關(guān)于土地轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方、價格、期限、面積、聯(lián)系方式等信息，同時也附帶專家對信息的統(tǒng)計、整理、分析和預(yù)測情況。共享平臺應(yīng)以多種方式靈活存在，如APP、網(wǎng)站、公眾號，同時考慮到許多農(nóng)民年齡大、教育水平偏低的問題，也可以配以廣播、電視廣告、公告欄、信箱等方式，最大限度及時、準(zhǔn)確、全面地呈現(xiàn)信息。

2.明確土地信息共享平臺的信息儲備、規(guī)范備案、掛牌交易、底價指導(dǎo)、公平交易等職責(zé)，培訓(xùn)土地信托化從業(yè)人員，講解土地政策法規(guī)，提高農(nóng)戶對相關(guān)政策的關(guān)注度和認(rèn)知度，審核土地權(quán)利人的資格，從事信息的收集、整理、編輯、發(fā)布、更新工作，協(xié)助土地信托化雙方簽訂統(tǒng)一、規(guī)范、有效的協(xié)議，對土地信托化中出現(xiàn)的糾紛與矛盾予以調(diào)解，提供必要的法律支持、援助。

3.加強(qiáng)對土地轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序，禁止地方集體經(jīng)濟(jì)組織和行政部門強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的一切情況，防止土地投機(jī)行為、離農(nóng)化經(jīng)營和侵害農(nóng)民利益的一切行為，建立土地交易黑名單制度和土地信托化信息檔案、數(shù)據(jù)庫。在保障農(nóng)民定價權(quán)的基礎(chǔ)上，以促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，實(shí)現(xiàn)土地要素市場化配置，引導(dǎo)土地信托化各方按照國家統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃促進(jìn)土地的優(yōu)化配置。

4.在完善土地信息平臺的基礎(chǔ)上，利用共享機(jī)制，有序推進(jìn)土地信托化“一站式”服務(wù)和管理，聯(lián)結(jié)土地詢價估價事務(wù)所、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)法律仲裁機(jī)構(gòu)等多平臺，與技術(shù)推廣部門、農(nóng)產(chǎn)品銷售公司、農(nóng)業(yè)融資與投資機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險公司等組織建立廣泛聯(lián)系，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展，將土地生產(chǎn)要素納入市場化運(yùn)行軌道，與資金、技術(shù)、勞動力等其他要素優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)信息共享，走上專業(yè)化一條龍服務(wù)道路。

（三）建車站——培育新型土地經(jīng)營者

1.政策上要松緊結(jié)合，為新型土地經(jīng)營者營造良好的制度氛圍。工商管理部門、農(nóng)業(yè)部門等有關(guān)職能部門要搭建動態(tài)監(jiān)管平臺，嚴(yán)格審查龍頭企業(yè)、特色農(nóng)業(yè)種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型土地經(jīng)營者，嚴(yán)厲禁止“假合作社”、“空殼社”，擺脫“先成立后規(guī)范”的陷阱。對真實(shí)運(yùn)營的新型土地經(jīng)營者給予稅收優(yōu)惠、資金扶持、降低準(zhǔn)入門檻，促其轉(zhuǎn)變農(nóng)產(chǎn)品供給理念，既要重視農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，又要重視品種結(jié)構(gòu)平衡，使其發(fā)揮引領(lǐng)作用。

2.加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。引導(dǎo)私營企業(yè)、民營資本等社會資本與政府出資結(jié)合，以PPP運(yùn)作模式，推動農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村公路、電網(wǎng)建設(shè)，保障現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械的高效使用，改善生產(chǎn)條件；加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)抗旱排澇能力，充分利用水資源，降低農(nóng)業(yè)用水支出；共建倉儲烘干、晾曬場等提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化水平，優(yōu)化倉儲結(jié)構(gòu)，完善糧食物流體系；推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)病蟲害專業(yè)化統(tǒng)一防治，從源頭把控農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警管理，做好農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。

3.完善農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，延伸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條。農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大，且多具不可抗力性，農(nóng)業(yè)保險公司應(yīng)針對農(nóng)業(yè)大省的新型土地經(jīng)營者設(shè)計特定農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，并采用分類級差費(fèi)率制鼓勵多樣種植、多種經(jīng)營，降低新型土地經(jīng)營者的風(fēng)險損失。通過財政手段調(diào)動土地經(jīng)營者改善供給側(cè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，利用品牌效應(yīng)，延伸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高抵御風(fēng)險的能力，同時應(yīng)注重宣傳效應(yīng)，提高自身的信任度，吸引農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

4.促進(jìn)新型土地經(jīng)營者與金融機(jī)構(gòu)之間的信息對稱，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持性金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)要本著普惠的理念，高度重視農(nóng)村金融市場，采用“掃村、掃戶”的線下數(shù)據(jù)收集方式，增加新型土地經(jīng)營者的授信指標(biāo)，建立符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的信用評價體系，促進(jìn)新型土地經(jīng)營者與金融機(jī)構(gòu)之間的信息流動，實(shí)現(xiàn)融資需求與貸款投放無縫對接。圍繞新型土地經(jīng)營者的融資需求，合理增設(shè)金融支農(nóng)試點(diǎn)，讓金融服務(wù)嵌入到新型土地經(jīng)營者的生產(chǎn)全過程中，滿足新型土地經(jīng)營者的多層次金融需求。

（四）提動力——合理安排勞動力轉(zhuǎn)移

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)民思維意識，從思想上融入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中。政府可通過通俗易懂的宣傳方式，如文藝表演、影視作品、短視頻平臺等，向農(nóng)民宣傳土地流轉(zhuǎn)的重要意義，讓農(nóng)民從心底重視土地流轉(zhuǎn)工作，并期望通過土地流轉(zhuǎn)來改變現(xiàn)有生活，擺脫小富即安的狹隘心態(tài)。對于農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存有恐懼的心理或有猶豫不決的情況時，基層組織應(yīng)進(jìn)村入戶，充分了解他們的想法和顧慮，有針對性地突破流轉(zhuǎn)困境，也可以組織他們到土地流轉(zhuǎn)示范村去實(shí)地參觀取經(jīng)，用事實(shí)說話，吸引他們向往土地流轉(zhuǎn)，將束縛于土地上的農(nóng)民的思想先行解放出來，為土地流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。

2.提高農(nóng)民工吸納能力，促進(jìn)就業(yè)信息流動。政府應(yīng)改變官本位思想，順應(yīng)市場轉(zhuǎn)變職能，完善城鎮(zhèn)勞動力市場體系，還民營企業(yè)、創(chuàng)新性成長企業(yè)以更大的自由權(quán)，營造適宜發(fā)展的軟環(huán)境，使得他們提高吸納農(nóng)民工的能力，為農(nóng)民工提供更多的就業(yè)機(jī)會。另外，也可以推薦農(nóng)民到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體去工作，為其提供穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境。地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)民就業(yè)、失業(yè)登記制度，以就業(yè)信息宣傳欄為基礎(chǔ)，以政府信用為后盾支撐，打造農(nóng)民工易操作的就業(yè)信息公眾號和短視頻平臺，摒除一切障礙，完善勞動力就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移。

3.提高農(nóng)民工就業(yè)能力，擺脫職業(yè)束縛。堅持教育資源向農(nóng)村傾斜，打造覆蓋各年齡段農(nóng)村勞動力的全面培訓(xùn)教育，加大培訓(xùn)力度，充分調(diào)動社會培訓(xùn)力量，對社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)予以政策扶持，培訓(xùn)內(nèi)容包括但不限于操作性強(qiáng)的實(shí)用技術(shù)能力培訓(xùn)，以及文化知識和綜合素養(yǎng)等，從培訓(xùn)計劃，到培訓(xùn)途徑、培訓(xùn)機(jī)制，做到有準(zhǔn)備、有目標(biāo)、有重點(diǎn)、有組織，使農(nóng)民失地不失業(yè)進(jìn)而提高農(nóng)民工就業(yè)能力，擺脫職業(yè)束縛，增加非農(nóng)收入，減少土地依賴。

4.完善農(nóng)民社會保障體系，做好農(nóng)民工非農(nóng)就業(yè)的后續(xù)保障工作。本著“廣覆蓋、重保障”的原則，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，弱化土地的社會保障屬性，向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化。深化戶籍制度改革，特別是要放開小城鎮(zhèn)的落戶限制，不僅可以緩解大城市的“城市病”，實(shí)現(xiàn)人口分流，還可以推動農(nóng)民市民化，讓農(nóng)民在城市真正立足。將農(nóng)民工子女教育納入城市義務(wù)教育體系中，實(shí)現(xiàn)教育公平。

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Research on the path dependence of rural land trust under the background of Rural Revitalization Strategy

Guan Yanfang Liu Ying

【Abstract】：In the implementation of the Rural Revitalization Strategy， land is the core element， and it is inevitable that the single farmers scattered land planting mode brought by the household contract responsibility system will be replaced by the rural land trust. Taking Jilin Province as the research area， around the diversified path of rural land trust， using the path dependence theory， combined with data analysis， the paper concludes that there are path dependence problems in rural land trust in Jilin Province， the transfer mode depends on subcontracting and leasing， and the inflow subject depends on farmers. The reasons can be summarized as behavior dependence， trust dependence， thought dependence and guarantee dependence. On this basis， the paper puts forward countermeasures to break through path dependence： improving land trust system； building information sharing platform； cultivating land operators； reasonably arranging labor transfer.

【Key Words】：Rural Revitalization Countryside Land trust Path dependency

（作者單位：吉林師范大學(xué)經(jīng)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：凌玉