王益慧

一、事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的重要性

（一）加強內(nèi)部控制是貫徹落實黨中央依法治國的重要舉措。事業(yè)單位的職責和使命是有效管理國家并提供公共服務(wù)，加強其內(nèi)部控制建設(shè)是依法行政的需要。黨的十八屆四中全會對我國事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了“對權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)利濫用”的明確要求。習近平總書記強調(diào)，要推行權(quán)力的清單制度，公開審批的流程，強化內(nèi)部的流程控制，防止權(quán)力的濫用等。黨的十九大報告在論述“習近平新時代中國特色社會主義思想”時，已把全面推進依法治國作為新時代堅持、發(fā)展中國特色社會主義基本方略之一。

（二）加強內(nèi)部控制是預(yù)防腐敗的重要手段。 內(nèi)控機制是在單位日常管理活動之中嵌入制衡等控制措施，最終實現(xiàn)“關(guān)口的前移”，從而有效預(yù)防腐敗。內(nèi)部控制在方法、內(nèi)容、思路、手段等與中央紀委倡導的廉政風險防控機制建設(shè)是一致的，是基于提前管控單位內(nèi)部經(jīng)濟活動風險這一方向出發(fā)，最終實現(xiàn)廉政風險防控要求。從現(xiàn)階段情況看，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑。下一步重點是，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺性。

（三）建立內(nèi)部控制是防控各類風險的有力工具。 事業(yè)單位要通過建立健全內(nèi)控體系，全面辨識各類風險，根據(jù)風險發(fā)生的可能性、影響程度及持續(xù)時間評估風險等級，制定相應(yīng)的風險應(yīng)對策略，實現(xiàn)對各類風險的有效防范和應(yīng)對。黨的十九大報告和中央經(jīng)濟工作會議提出，今后三年內(nèi)要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。習近平總書記在防范化解重大風險專題研討班上指出，堅持底線思維、增強憂患意識、提高防控能力、著力防范化解重大風險。

（四）加強內(nèi)部控制是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。 事業(yè)單位通過建立、實施有效的內(nèi)控體系，不僅可以優(yōu)化單位業(yè)務(wù)流程，規(guī)范單位管理活動及業(yè)務(wù)操作規(guī)程，也可以提高管理水平，提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，進一步推動建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十九大明確指出，政府需深化行政體制改革，建設(shè)職能科學、廉潔高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民滿意的服務(wù)型政府，進一步切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

二、事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)部控制重要性認識不足。事業(yè)單位內(nèi)控意識起步晚，較企業(yè)薄弱，部分單位主要領(lǐng)導對于國家內(nèi)部控制的最新要求了解不全面，在完善內(nèi)部控制制度重要性和正面作用等方面認識欠缺。許多單位認為財政部下發(fā)的文件牽頭部門應(yīng)該是財務(wù)部門，沒有從整個單位統(tǒng)籌考慮;然而內(nèi)部控制不僅僅是一套業(yè)務(wù)操作手段，而是涉及單位治理結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)、授權(quán)體系、制度流程、信息系統(tǒng)等多個維度，僅由財務(wù)部門牽頭組織推動內(nèi)控建設(shè)力不從心。

（二）內(nèi)控制度不健全，措施不到位。內(nèi)部控制主要是健全內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部流程控制。部分事業(yè)單位當前并沒有完善制定內(nèi)控制度；還有一些事業(yè)單位盡管已經(jīng)制定內(nèi)控制度，但并沒有對照執(zhí)行。部分業(yè)務(wù)部門內(nèi)部控制業(yè)務(wù)未進行輪崗。另外，內(nèi)部控制是一個動態(tài)的和不斷優(yōu)化完善的過程，每年都需要重新梳理和更新。有的單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但沒有結(jié)合自身實際情況及時更新完善，造成制度相互沖突與矛盾，或存在空白。有的單位制定內(nèi)控制度僅在職能部門體現(xiàn)，未覆蓋單位全部組織機構(gòu)。

（三）監(jiān)督管理機制缺失，執(zhí)行效果無法考量。大部分事業(yè)單位未設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)，單位各部門內(nèi)部控制的執(zhí)行情況由各部門自行監(jiān)督檢查。監(jiān)督部門和牽頭部門沒辦法有效判斷和檢查相關(guān)流程和應(yīng)對策略是否有效和到位，是否真正達到了防范風險的程度。部分單位設(shè)立的內(nèi)審機構(gòu)與財務(wù)部門存在平行甚至重合情況，沒有獨立性和權(quán)威性。從內(nèi)控制度的設(shè)計到內(nèi)控制度的實施沒有相應(yīng)的評價體系，沒有建立內(nèi)部控制與績效考核相掛鉤的定期考核機制，并且內(nèi)部控制執(zhí)行的效果和效率無法量化考核。

（四）內(nèi)控人員配備不足，人才嚴重匱乏。 根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的要求，事業(yè)單位組織開展了2016年度、2017年度、2018年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作。要求事業(yè)單位對所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行流程梳理，風險評估。大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)控職位由單位內(nèi)部財務(wù)人員兼任，而內(nèi)控工作涉及的部門眾多，專業(yè)性較強，財務(wù)人員不具備專業(yè)素質(zhì)和相關(guān)判斷力，主要是為完成工作而工作。

三、單位如何開展內(nèi)部控制建設(shè)

（一）領(lǐng)導重視和參與是關(guān)鍵。 內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)性和全局性非常強的工作，需要單位內(nèi)部全員參與和多方配合。事業(yè)單位必須從落實全面從嚴治黨和優(yōu)化國家治理能力的政治高度認識內(nèi)部控制工作。單位負責人需要對本單位內(nèi)部控制建立健全和該制度有效實施全權(quán)負責，并對本單位內(nèi)控制度建設(shè)采取積極、支持和鼓勵的態(tài)度，直接參與內(nèi)部控制建設(shè)的全過程，為該項工作提供必要的人力、物力和財力支持。各部門要群策群力，共同為內(nèi)部控制搭好橋鋪好路，將此項工作作為一項常規(guī)工作，逐步建立長效機制。上級部門應(yīng)加強對內(nèi)部控制工作的主要領(lǐng)導培訓，為內(nèi)部控制工作夯實人員基礎(chǔ)，僅靠事業(yè)單位自己探索很難達到內(nèi)部控制工作的要求。

（二）完善內(nèi)控組織機構(gòu)是前提。 事業(yè)單位在確定內(nèi)控組織管理架構(gòu)時，建議可從以下幾方面入手：一是明確單位主要負責人對于內(nèi)部控制的相應(yīng)職責權(quán)限；二是建立事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導小組并下設(shè)內(nèi)控領(lǐng)導小組辦公室，由法人擔任組長，并由班子成員擔任小組成員；三是確定內(nèi)部控制工作牽頭部門及各部門主要職責；四是確定內(nèi)部控制工作監(jiān)督部門及相關(guān)部門職責；五是確定其他參與內(nèi)部控制工作部門相關(guān)職責；六是建立工作協(xié)調(diào)機制，如管理崗、聯(lián)絡(luò)員機制。

（三）實現(xiàn)對單位主要風險的管控是核心。 財政部內(nèi)控建設(shè)針對制定政策風險、編制預(yù)算風險、執(zhí)行預(yù)算等八類風險發(fā)布實施了八個專項內(nèi)部控制辦法。事業(yè)單位應(yīng)堅持問題導向，將內(nèi)部控制建設(shè)與業(yè)務(wù)管理優(yōu)化緊密融合，全面檢查針對核心風險點的制度設(shè)計和執(zhí)行的有效，識別業(yè)務(wù)實施、經(jīng)濟運行和權(quán)力管控的關(guān)鍵風險點，確保所有風險點控制措施有效到位，進一步提升內(nèi)控制度風險覆蓋率，增強風險防控效果，將風險的識別、分析、處理等各項工作落實到具體崗位和責任人。特別是在合同管理、基本建設(shè)項目、關(guān)鍵崗位輪換等方面應(yīng)進一步規(guī)范工作流程，加強管理監(jiān)督，切實提高內(nèi)部控制制度對風險防范的保障程度。

（四）制度建設(shè)是重要環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位并不缺少制度，而是管理制度缺乏體系化，存在政出多門，不能及時更新，造成制度相互沖突矛盾，或存在空白。內(nèi)控制度建設(shè)不是將原有制度體系推倒重建，而是要提高內(nèi)控制度與單位財務(wù)制度、管理制度的相融性、操作性和精準性，強化對核心業(yè)務(wù)流程的管控和對核心權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。

（五）健全考核評價機制是保障。狠抓內(nèi)控制度執(zhí)行，關(guān)鍵要加大對內(nèi)控執(zhí)行的檢查力度，對工作不力的相關(guān)部門和責任人予以通報，對內(nèi)部控制失職失察干部違規(guī)行為嚴格追究責任，進一步強化問責機制，保證內(nèi)控制度得以有效執(zhí)行。加強內(nèi)控考核評價和成果運用，堅持單位自評與各風險管理牽頭部門專項考評與綜合考評相結(jié)合，將內(nèi)控考核評價結(jié)果作為單位評優(yōu)、個人評優(yōu)評先、干部提拔任用等的重要參考內(nèi)容。

（六）繼續(xù)提高內(nèi)部控制報告編報質(zhì)量。 做好內(nèi)部控制報告編制工作，提高報告的完整性、準確性、規(guī)范性，不斷提高內(nèi)部控制報告質(zhì)量。事業(yè)單位內(nèi)部要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部控制報告工作，確保部門決算、政府采購、國有資產(chǎn)報告等工作口徑數(shù)據(jù)的一致性。同時事業(yè)單位應(yīng)當堅持需求導向和問題導向，引入應(yīng)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分挖掘內(nèi)部控制數(shù)據(jù)價值，積極開展內(nèi)部控制報告數(shù)據(jù)分析和評價成果的推廣應(yīng)用，推動單位進一步完善內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（七）提高內(nèi)控人員素質(zhì)是根本。 內(nèi)部控制的根本在于單位各部門負責內(nèi)控成員素質(zhì)的高低。各單位要調(diào)動內(nèi)控領(lǐng)導小組成員的積極性，加強內(nèi)控培訓，形成內(nèi)部控制人人參與的良好氛圍。單位主要領(lǐng)導要以身作則，做好表率，并抽調(diào)精干人員負責內(nèi)控，積極為內(nèi)控建設(shè)提供強有力的支持。另外可以積極探索第三方專業(yè)機構(gòu)介入內(nèi)控建設(shè)和評價的體系模式。

事業(yè)單位應(yīng)該從落實全面從嚴治黨和進一步優(yōu)化國家治理能力的政治高度認識內(nèi)部控制工作的重要性，通過完善內(nèi)部控制建設(shè)，不僅能夠保證單位資產(chǎn)安全和有效、確保單位內(nèi)部各項經(jīng)濟活動合規(guī)合法、實現(xiàn)單位財務(wù)信息完整真實，還能進一步防范經(jīng)濟舞弊和腐敗，提高公共服務(wù)效率，最終實現(xiàn)其職責的有效履行。