劉俊杰 朱新華 岳永兵

河南省長垣市是全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣（市）之一，經(jīng)過5年的探索，在農(nóng)村宅基地三權(quán)分置、有償使用以及保障農(nóng)民戶有所居等方面取得了積極進(jìn)展，為深化農(nóng)村宅基地制度改革積累了有益經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨卜从沉艘恍﹩栴}，需要認(rèn)真研究并加以解決。

一、改革試點(diǎn)的主要做法

第一，探索戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，健全農(nóng)戶宅基地權(quán)益保障方式。長垣市根據(jù)不同類型的村（包括城市規(guī)劃區(qū)外的保留村、城郊村、城中村和黃河灘區(qū)村）采取不同的措施來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。對于城市規(guī)劃區(qū)外的保留村，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”制度，同時(shí)對部分規(guī)劃不合理的宅基地進(jìn)行適度置換和調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。對于城郊村，由于緊鄰城區(qū)，土地價(jià)值與城市規(guī)劃區(qū)外的保留村相比更高，長垣市通過“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)落實(shí)“一戶一宅”，引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住。截至目前，已整合村莊42個(gè)，建設(shè)新型社區(qū)18個(gè)，節(jié)約騰退土地4300畝。對于城中村，結(jié)合城中村整治入市，由村民自主決定改造和入市事項(xiàng)，充分利用社會(huì)資本改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)戶有所居。對于黃河灘區(qū)范圍內(nèi)的村莊，由于所處地理位置生態(tài)環(huán)境較為脆弱，存在水災(zāi)等安全隱患，長垣市根據(jù)國家灘區(qū)遷建政策結(jié)合宅基地制度改革實(shí)施易地搬遷，目前一期武丘鄉(xiāng)羅家和羅寨兩個(gè)行政村856戶、3316人已搬遷至新址，原村址554畝地上建筑物全部拆除復(fù)墾。

第二，建立宅基地有償使用制度，明確有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一是確定宅基地有償使用范圍。在保障戶有所居的前提下，實(shí)行村集體主導(dǎo)下的宅基地有償使用制度，對因歷史原因形成“一戶一宅”超標(biāo)準(zhǔn)占用部分，“一戶多宅”的多宅部分以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承、贈(zèng)予房屋或其他方式占有和使用宅基地的收取有償使用費(fèi)。其中，對符合“一戶一宅”的宅基地因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用的，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)根據(jù)實(shí)際情況，根據(jù)建房時(shí)間，因地制宜采取收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對“一戶多宅”的多宅部分，不愿退出的須交納整宗宅基地有償使用費(fèi)；對非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，須交納整宗宅基地有償使用費(fèi)。二是制定宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對“一戶一宅”，根據(jù)其超出起征面積的多出部分實(shí)行階梯式計(jì)費(fèi)；對“一戶多宅”的，農(nóng)戶可自愿選擇一宅，扣除起征面積的部分，按以上階梯式計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核算收取，其余多出的宅基地整宗按以上階梯式計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收??；對非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承、贈(zèng)予以及其他方式占有和使用宅基地的，以及原屬本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)取得宅基地的，按整宗以上階梯式計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取。同時(shí)，對于精準(zhǔn)扶貧建檔立卡貧困戶、五保戶可經(jīng)過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議集體決議，給予減免。三是將有償使用與不動(dòng)產(chǎn)登記證書發(fā)放掛鉤。對交清有償使用費(fèi)且符合村級規(guī)劃的，允許按實(shí)際面積辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證書；對拒不交納有償使用費(fèi)的，村集體有權(quán)暫緩出具不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)證明材料或單方申請注銷其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，還可申請將其納入失信黑名單。

第三，科學(xué)認(rèn)定與有序放活相互結(jié)合，探索三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。一是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。明確村集體經(jīng)濟(jì)組織作為村級規(guī)劃落實(shí)主體和違法用地、違章建筑的處罰追責(zé)主體，行使宅基地處分權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn)、分配、抵押等環(huán)節(jié)，集體經(jīng)濟(jì)組織通過表決的方式行使土地所有者的決定權(quán)，有權(quán)通過回收存量宅基地用于保障本村居民的宅基地資格權(quán)或用于其他經(jīng)營性用途，對拒不履行集體決議的，集體經(jīng)濟(jì)組織可采取取消收益分紅等懲處措施。二是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。探索建立農(nóng)村宅基地資格權(quán)證登記制度，出臺(tái)了《農(nóng)村宅基地資格權(quán)證登記發(fā)放辦法》，通過村民自治方式對農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行認(rèn)定，對于歷史遺留問題或其他特殊人群（退伍軍人、大學(xué)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員，以及擁有醫(yī)療、教育等特殊技能的人群，有特殊貢獻(xiàn)的村賢、鄉(xiāng)賢，原有宅基地已退還給村集體的外出就業(yè)人群，以及回鄉(xiāng)落戶的機(jī)關(guān)單位工作人員）的資格權(quán)認(rèn)定，由村民（股東）會(huì)議三分之二以上成員或者村民（股東）代表同意，每戶宅基地批準(zhǔn)面積不得超過167平方米。具有資格權(quán)的農(nóng)戶可以無償取得本集體分配的宅基地，有條件的村莊也可通過競價(jià)方式實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民將資格權(quán)有償退還給村集體。農(nóng)村村民出售或出租住房后，不可再申請宅基地，但可通過流轉(zhuǎn)方式從其他村民手中取得宅基地。三是適度放活宅基地使用權(quán)。允許宅基地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、出租、抵押、入股等方式跨集體流轉(zhuǎn)，在不改建、不擴(kuò)建的前提下，可用作發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等經(jīng)營性用途。享有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，可跨集體申請取得宅基地，以解決本集體無地可供申請的問題。如云寨村將一戶多宅的多宅部分和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅院統(tǒng)一返租、量化入股，在統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)后對外招商發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、文創(chuàng)小院等項(xiàng)目，目前已吸引40多家商戶入駐，帶動(dòng)當(dāng)?shù)?30余人就業(yè)。通過放活使用權(quán)，激活了村莊土地資源。

二、深化農(nóng)村宅基地制度改革的幾點(diǎn)建議

第一，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門的分工協(xié)作機(jī)制。在宅基地管理上，新一輪的機(jī)構(gòu)改革明確將宅基地審批、監(jiān)督管理和執(zhí)法等職責(zé)劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，而村莊規(guī)劃、宅基地確權(quán)頒證、計(jì)劃指標(biāo)管理等職責(zé)還在自然資源部門。實(shí)踐中，兩部門的職能存在一定程度的交叉以及兩部門職能都不包括的空白地帶。如何建立兩部門在宅基地管理上的有效協(xié)同機(jī)制需要認(rèn)真研究，其中，信息和數(shù)據(jù)共享是健全兩部門協(xié)同機(jī)制的核心。因此，建議國家層面盡快研究建立兩部門關(guān)于宅基地管理的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作機(jī)制。

第二，研究制定宅基地有償使用制度，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)到期后政策的平穩(wěn)過渡。探索宅基地有償使用制度是前期改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，試點(diǎn)地區(qū)也做了大量卓有成效的工作。以長垣市為例，截至目前，已收取有償使用費(fèi)3942.55萬元，農(nóng)民公平利用宅基地的習(xí)慣正逐漸形成。如果試點(diǎn)工作結(jié)束后有償使用政策不能繼續(xù)執(zhí)行，前期的工作必將徒勞，而且試點(diǎn)地區(qū)黨委政府的公信力將會(huì)大打折扣，甚至影響宅基地管理秩序。建議在部署新一輪深化宅基地制度改革試點(diǎn)時(shí)將其繼續(xù)作為重要改革內(nèi)容，或授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究是否繼續(xù)執(zhí)行宅基地有償使用制度以及確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，加快探索戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，完善農(nóng)民住房保障方式。如何在“三權(quán)分置”改革方向和制度框架下保障農(nóng)民戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式是有待繼續(xù)探索的重要問題。新修改的《土地管理法》規(guī)定，在人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，按照省級政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這其中“規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”究竟是何標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。實(shí)踐中，各地因地制宜探索戶有所居實(shí)現(xiàn)形式，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，如果不與這些政策配合，戶有所居的相關(guān)政策能否獨(dú)立運(yùn)行，以及資金如何籌集等問題需要進(jìn)一步研究。

第四，深入探索宅基地跨集體流轉(zhuǎn)問題，盤活閑置宅基地資源。盤活閑置宅基地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地有效利用是宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在要求。而宅基地流轉(zhuǎn)是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個(gè)村集體內(nèi)部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉(zhuǎn)，有效盤活利用就成為一句空話。從實(shí)踐情況看，試點(diǎn)地區(qū)探索開展了多種方式的宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)機(jī)制。建議對已有的探索進(jìn)行政策實(shí)施效果評估，在確保農(nóng)民利益不受損的情況下，擇機(jī)部署開展下一輪試點(diǎn)工作，進(jìn)一步驗(yàn)證政策的可行性，逐步將實(shí)踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法流轉(zhuǎn)渠道不暢的問題。