新修訂的土地管理法頒布以來，各地宅基地管理職能逐漸依法從自然資源部門轉移到農業(yè)農村部門。但部分地方宅基地職能并未順利移交，對農民申請宅基地建房造成一定影響。浙江省樂清市轄14個建制鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)、8個街道，村規(guī)模優(yōu)化調整后472個行政村、115個村改社區(qū)股份經(jīng)濟合作社，2019年末人口130.89萬人。2019年3月該市農業(yè)農村部門機構改革基本到位，12月宅基地職能移交基本到位。截至2020年3月31日，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)共收到宅基地申請644件，已出具資格預審書190份，已出具宅基地批準書51個。筆者以樂清市為例，回顧宅基地職能移交過程及做法，分析職能順利移交的因素，對完善宅基地審批管理提出建議。

一、宅基地職能移交過程及做法

按照宅基地職能移交對接程度，可分為三個階段。

1.第一階段，機構改革后的例行對接。2019年3月，市農業(yè)農村部門機構改革三定方案明確承擔農村宅基地改革管理有關工作，指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農房利用。同月，當?shù)剞r業(yè)農村部門與自然資源部門召開了職能交接商討會，就有關職能問題進行了初步溝通。

2.第二階段，職能轉移對接提速。2019年7月，經(jīng)兩部門初步協(xié)商，報經(jīng)市政府辦公室協(xié)調，形成三點意見并通知執(zhí)行：一是設立宅基地管理職能交接過渡期，時間截止2019年9月30日，如遇特殊情況可適當延期。過渡期內，由自然資源部門代為履行宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處等職能。二是農業(yè)農村部門啟動工作平臺引入和搭建，自然資源部門配合做好技術支持和業(yè)務培訓。農業(yè)農村部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓緊建立完善執(zhí)法隊伍。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要落實專人派駐轄區(qū)自然資源所，參與宅基地審批過程中涉及原住宅、戶內人口審查工作。

3.第三階段，市政府主導下對接倒計時。由于人員不足、業(yè)務不熟悉等多種因素，兩部門在職能交接過程中仍存在一些問題。2019年10月初，市政府分管土地、農業(yè)農村的副市長組織召開協(xié)調會，形成專題會議紀要：一是為確保職能交接過程中基層服務流程不斷檔、服務質量不下降、服務效率不影響，同意過渡期延長至2019年12月31日。二是農業(yè)農村部門牽頭對《樂清市個人住宅建設管理辦法》進行修改，并做好工作平臺引入、搭建，自然資源部門牽頭對審批流程進行修改。三是過渡期間個人住宅建設土地資格預審交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要確定責任科室和責任人。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)行改革實施前，自然資源部門負責個人住宅建設用地違法查處工作。至此，移交工作進入倒計時。

宅基地職能移交過程中的做法：

一是明確職能，健全隊伍。全市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宅基地職全部落在農業(yè)農村辦，并從村鎮(zhèn)辦、原國土所臨時人員中抽出力量充實農業(yè)農村辦。截至2020年3月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地管理人員共有144人，其中分管領導、農業(yè)農村辦負責人61人，宅基地專管員51人，窗口收件人員32人(一般是臨時人員)，基層宅基地管理隊伍基本形成。

二是加強培訓，熟悉業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確職能承接機構后，盡快熟悉業(yè)務成為當務之急。為此，農業(yè)農村部門舉辦了系列培訓，先后舉辦農村宅基地管理人員培訓、審批系統(tǒng)使用業(yè)務培訓、宅基地審批骨干業(yè)務討論會，從新土地管理法、宅基地管理職能變化、個人住宅建設資格預審、審批流程、各類表單使用等作了全面培訓。此外，建立了宅基地管理工作微信群，邀請了自然資源部門熟悉審批業(yè)務的人員參群，與農業(yè)農村部門聯(lián)合對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的具體業(yè)務問題作線上解答。

三是搭建平臺，健全機制。宅基地審批管理涉及不同部門審批環(huán)節(jié)和相關數(shù)據(jù)，建立信息化審批管理系統(tǒng)非常重要。經(jīng)市政府協(xié)調，農業(yè)農村部門于2019年10月正式啟動系統(tǒng)開發(fā)，新系統(tǒng)業(yè)務流程調入宅基地歷史數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)數(shù)據(jù)、戶籍信息、婚姻信息等與宅基地審批對象、面積相關數(shù)據(jù)，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與自然資源所并聯(lián)審批通道，設立了農業(yè)農村部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審批管理監(jiān)督機制，實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路，提高審批效率。2020年1月1日，全市個人住宅建設用地審批系統(tǒng)上線試運行。目前，該系統(tǒng)經(jīng)過試用和完善，基本解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批平臺問題。

四是修改辦法，明確依據(jù)?！稑非迨袀€人住宅建設管理辦法》是基層開展審批的直接依據(jù)。機構改革和法定職能變化后，該辦法急需修訂?？紤]到辦法中涉及的審批對象、大中小戶的確定、面積標準等是依據(jù)《浙江省實施中華人民共和國土地管理法辦法》制定的，目前浙江省實施辦法并未修訂，因此，把文件修訂的重點放在部門職能和審批流程的變化上，重新整理農業(yè)農村部門、自然資源部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能問題，以及因職能調整引起審批流程變化問題。而對審批涉及的規(guī)劃用地、審批對象、面積標準等具體標準暫不修改，使基層審批盡快過渡，對農民建房影響降到最低。目前，新修訂的《樂清市個人住宅建設管理辦法》已通過市政府常務會議同意并發(fā)文實施。

五是加強協(xié)調，理順執(zhí)法。2020年3月，經(jīng)市政府分管土地、農業(yè)農村的副市長協(xié)調，明確由農業(yè)農村部門履行宅基地執(zhí)法職責，具體由農業(yè)綜合執(zhí)法隊承擔，人員由司法局負責培訓并發(fā)證。制定巡查責任捆綁制度，農業(yè)農村部門負責面上巡查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責轄區(qū)內巡查，自然資源部門負責農用地、未利用地巡查，綜合行政執(zhí)法部門負責建設用地巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為立即簽發(fā)停工通知，并及時函告農業(yè)農村部門，由農業(yè)農村部門做出處罰決定后，相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街協(xié)助執(zhí)行。

二、宅基地職能順利移交因素分析

1.解決思想認識問題，是職能順利移交的基礎。對宅基地職能的變化，農業(yè)農村部門和自然資源部門起初都存在一定程度的思想認識問題，對職能移交并不積極。隨著對政策的深入了解，思想逐漸發(fā)生變化。思想上發(fā)生變化后，兩部門的對接更加緊密，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導更加堅決，對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不理解、不愿接的思想，給予堅定的指導，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一了思想，人員逐漸調整到位，職能承接加快了進度。

2.找準移交工作切入點，是職能順利交接的關鍵。自然資源部門宅基地管理職能是分散到各個科室的，沒有一個科室可以整理出相應的移交清單，難以整理一套資料進行移交。如果就移交而去討論應該交些什么，移交容易陷入僵局。而以群眾最關心也是最緊迫的個人建房審批為切入點，移交目標就清晰了。圍繞個人建房審批，組建宅基地審批管理隊伍、搭建審批管理平臺，承接工作就順理成章。當然，隨著審批工作推進，宅基地歷史遺留辦證的審核、宅基地違法查處等問題，也就順利提上日程。目前宅基地歷史遺留辦證審核的有關文件已啟動修改。

3.主動作為建立隊伍，是職能順利交接的保障。《中央農村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，宅基地管理具體工作由農村經(jīng)營管理部門承擔。隨著農村改革發(fā)展的不斷深入，基層農村經(jīng)營管理部門的任務越來越重，不僅承擔農村土地承包管理、新型農業(yè)經(jīng)營主體培育、集體經(jīng)濟發(fā)展和資產(chǎn)財務管理等常規(guī)工作，還肩負著農村土地制度、集體產(chǎn)權制度和經(jīng)營制度的改革創(chuàng)新等重要職責，本輪機構改革后，又增加了宅基地管理、鄉(xiāng)村治理等重要任務。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村經(jīng)營管理職能由農業(yè)農村辦承擔，并明確1人(大鎮(zhèn)2人)負責農村經(jīng)營管理工作，基層管理體系不健全、隊伍不穩(wěn)定、力量不匹配等問題十分突出，難以承接宅基地管理職責。因此職能移交初期，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的農經(jīng)部門抵觸情緒較大。但思想認識轉變后，通過多次主動與當?shù)仡I導匯報溝通，引起領導重視。雖然目前未增加編制，但采取調劑等方式增加了人員，初步建立起宅基地管理隊伍。農業(yè)農村局抽調了2人充實科室力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起144人的宅基地管理隊伍，基本滿足了當前工作需要。

三、完善宅基地審批管理的思考與建議

1.以農民建房“一件事”辦事改革為契機，完善宅基地審批管理?！吨醒朕r村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，農村宅基地管理和改革是黨和國家賦予農業(yè)農村部門的重要職責。浙江省農業(yè)農村廳、自然資源廳《關于做好宅基地相關工作的指導意見》指出，各級農業(yè)農村部門要牽頭做好宅基地及農民建房審批“一件事”辦理工作。頂層設計已經(jīng)明確，基層農業(yè)農村部門應主動擔當。建議以農民建房“一件事”辦事改革為契機，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村辦負責發(fā)批準書為龍頭，加大自然資源所規(guī)劃、農轉用并行審批力度，壓縮審批時間。建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村辦牽頭的“四到場”工作機制，進一步精簡測繪次數(shù)、到場次數(shù)，方便農民建房。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級由農業(yè)農村部門牽頭，建立宅基地管理日常聯(lián)絡機制，提高涉及宅基地審批的部門溝通效率，及時解決宅基地審批中日常對接問題。

2.以宅基地管理制度改革試點為契機，逐步化解農民建房用地緊張和宅基地閑置并存矛盾。樂清素有“七山二水一分田”之稱，農民建房用地素來緊張，但是農村宅基地閑置也同時存在。一邊是住房困難戶申請宅基地難，一邊是宅基地閑置或超面積建房現(xiàn)象，群眾意見較大。目前樂清市被列入農村宅基地管理制度改革國家級試點。建議以此為契機，加快研究宅基地資格權取得和處置辦法，通過資格權有償調劑或兌換商品房購房補償?shù)确绞?，減輕宅基地新增指標壓力。加快宅基地超面積有償使用和退出機制研究，盤活農村閑置宅基地。力爭探索出一條“總量控制、利用集約、布局合理、權益保障、管理高效”的農村宅基地管理新路子，進一步推動美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興，進一步增強農民獲得感和幸福感。

3.以落實宅基地“三權分置”為契機，進一步提高村級主體宅基地管理能力?！吨醒朕r村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，建立部省指導、市縣主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級主體的宅基地管理機制?！掇r業(yè)農村部 自然資源部關于規(guī)范農村宅基地審批管理的通知》指出，村級組織要健全宅基地管理申請審核有關制度，確保宅基地分配使用公開、公平、公正。從宅基地的性質看，村級對健全宅基地管理機制是重要的一環(huán)。宅基地改革的目標是“三權分置”目標，建議明確宅基地所有權具體權能及落實方式，明確所有權的處分權和收益權等權能內涵，增強所有權權能落實的法律保障，防止所有權虛置，防止農戶宅基地使用權成為事實上的私有權。嚴格落實規(guī)劃的前提下，通過完善政策措施，增加村級在農戶宅基地管理中的審核權。同時，要夯實村級組織建設，提高村級組織公開、公平、公正管理宅基地的能力。