邢新宇 喻 珍

難民問題是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中的重要現(xiàn)象，代表著由于自然或社會(huì)原因?qū)е聡?guó)家—公民—領(lǐng)土關(guān)系崩潰而帶來的失敗，因?yàn)殡y民來源國(guó)沒有能力或意愿來保護(hù)自己的公民，因而需要國(guó)際保護(hù)。(1)Elena Fiddian-Qasmiyeh, Gil Loescher, Katy Long and Nando Sigona, eds., The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies, Oxford: Oxford University Press, 2014, p. 102.二戰(zhàn)結(jié)束以來，中東地區(qū)逐漸成為難民問題最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。中東地區(qū)難民問題一旦產(chǎn)生往往表現(xiàn)出持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、解決難度大等特征。中東地區(qū)難民問題的源頭根植于特定的地緣政治結(jié)構(gòu)、復(fù)雜的矛盾和頻繁的沖突。中東不僅面臨著地區(qū)內(nèi)部歷次沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的難民潮，也長(zhǎng)期接收了周邊多個(gè)地區(qū)的大量難民。中東難民問題多次釀成國(guó)際性甚至全球性的難民危機(jī)，成為世界各國(guó)面對(duì)的全球治理難題。隨著國(guó)際地位的提升以及與中東地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加深，中國(guó)逐漸通過提供人道主義援助，加強(qiáng)多邊、雙邊合作等方式參與解決中東難民問題，并積極推動(dòng)中東地區(qū)難民治理的良性發(fā)展。

一、 中東地區(qū)難民問題及其影響

中東地區(qū)的難民問題主要源于該地區(qū)長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂與動(dòng)蕩。20世紀(jì)以來，中東難民主要來自巴勒斯坦、伊拉克、也門、蘇丹、阿富汗和索馬里等國(guó)。其中，1948年第一次中東戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生了約503萬巴勒斯坦難民，(2)“In Figure,” UNRWA, January 1, 2014, http://www.unrwa.org/sites/default/files/2014_01_uif_-_english.pdf，登錄時(shí)間：2020年1月4日。伊拉克國(guó)內(nèi)政治沖突以及后來的兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等產(chǎn)生了400萬伊拉克難民，(3)95%的伊拉克難民滯留在中東地區(qū)，其中敘利亞曾長(zhǎng)期安置了超過100萬的伊拉克難民。參見 “Statistics on Displaced Iraqis around the World,” UNHCR, April 2007, http://www.unhcr.org/461f7cb92.pdf，登錄時(shí)間：2020年1月2日。也門也因多次內(nèi)戰(zhàn)造成嚴(yán)重的難民問題。(4)在2015年3月的新一輪內(nèi)戰(zhàn)中產(chǎn)生的超過19萬也門難民之前，也門在1978～1989年一直面臨嚴(yán)峻的難民問題，同時(shí)從1991年開始成為索馬里難民和埃塞俄比亞外籍勞工的中轉(zhuǎn)國(guó)或?qū)で蟊幼o(hù)國(guó)。Marina de Regt, “Migration to and Through Yemen: The Case of Migrant Domestic Workers,” The American University in Cairo, June 2015, http://schools.aucegypt.edu/GAPP/cmrs/Documents/MarinadeRegt.pdf，登錄時(shí)間：2020年1月4日。此外，中東地區(qū)周邊的阿富汗、高加索地區(qū)、非洲之角和薩赫勒等地區(qū)長(zhǎng)期動(dòng)蕩，沖突不斷，來自阿富汗、索馬里、西撒哈拉等地的大量難民長(zhǎng)年涌入中東地區(qū)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署(UNHCR)的統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，向該組織注冊(cè)的中東地區(qū)難民數(shù)量約為194萬，占全世界總數(shù)的18.4%。(5)“Global Trends 2010,” UNHCR, June 17, 2011, http://www.unhcr.org/4dfa11499.pdf，登錄時(shí)間：2020年1月5日。但之后爆發(fā)的中東劇變給這一地區(qū)帶來了新一輪的安全威脅和更大的難民危機(jī)。由于突尼斯、埃及、敘利亞、利比亞等地區(qū)國(guó)家陷入戰(zhàn)亂或政治動(dòng)蕩，世界遭遇了二戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)峻的難民挑戰(zhàn)，僅在2011年中東地區(qū)就新增了400多萬難民。(6)“Global Trends 2011,” UNHCR, June 18, 2012, http://www.unhcr.org/statistics/country/4fd6f87f9/unhcr-global-trends-2011.html，登錄時(shí)間：2020年1月4日。

敘利亞戰(zhàn)亂催生了數(shù)量龐大的難民群體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010～2017年，敘利亞的總?cè)丝谝阅昃?2%的速度下降，在約1,830萬總?cè)丝谥校?7)“State of World Population 2017,” United Nations Population Fund, October 27, 2017, https://www.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/UNFPA_PUB_2017_EN_SWOP.pdf, p. 127, 登錄時(shí)間：2020年1月4日。有1,310萬人需要人道主義援助，包括556.8萬余名在聯(lián)合國(guó)難民署注冊(cè)的敘利亞籍難民，其中超過358萬人被安置在土耳其，其余200多萬人在黎巴嫩、約旦、伊拉克和埃及等國(guó)；(8)“Syria Regional Refugee Response,” UNHCR, February 14, 2020, http://data2.unhcr.org/en/situations/syria，登錄時(shí)間：2020年2月4日。另外還有610萬敘利亞人處于國(guó)內(nèi)流離失所狀態(tài)。(9)“Syrian Emergency,” UNHCR, April 19, 2018, http://www.unhcr.org/syria-emergency.html，登錄時(shí)間：2020年1月4日。除了這些代表著個(gè)體、家庭和群體悲劇的觸目驚心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身，因?yàn)槭⒗麃嗊@個(gè)曾發(fā)揮過示范性作用的“中東難民潮緩沖國(guó)”，整個(gè)中東地區(qū)遭遇了新一輪連鎖危機(jī)。截至2011年，敘利亞一直是伊拉克難民的最大接收國(guó)，共安置了313.8萬余名難民和尋求庇護(hù)者，其中絕大多數(shù)是來自伊拉克、阿富汗和巴勒斯坦等國(guó)的難民。(10)AKM Ahsan Ullah, Refugee Politics in the Middle East and North Africa: Human Rights, Safety and Identity, New York: Palgrave Macmillan, 2014, p. 127.而敘利亞國(guó)內(nèi)局勢(shì)的急劇惡化，導(dǎo)致了這批難民的第二次甚至多次流離失所。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的數(shù)據(jù)，約有1,000萬難民來自中東地區(qū)及其周邊國(guó)家，其中絕大多數(shù)都被安置在難民來源國(guó)的鄰國(guó)。(11)Bj?rn Rother, Ga?lle Pierre, Davide Lombardo, “The Economic Impact of Conflicts and the Refugee Crisis in the Middle East and North Africa,” IMF Staff Discussion Note, September 2016, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1608.pdf, pp. 7-8，登錄時(shí)間：2020年1月3日。

大規(guī)模的難民問題往往帶來一系列重大影響，既導(dǎo)致嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，也給周邊國(guó)家和地區(qū)穩(wěn)定造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界上大部分的難民潮都是由發(fā)展中地區(qū)的內(nèi)戰(zhàn)和地緣政治沖突所引發(fā)的，首先受到難民潮沖擊的就是地理上臨近的其他國(guó)家。中東地區(qū)的難民問題也基本上遵循了這樣的模式：首先大規(guī)模接受難民的地區(qū)鄰國(guó)，最先承擔(dān)了安置難民的直接成本；伴隨著難民潮的跨國(guó)和跨地區(qū)流動(dòng)，特定國(guó)家或地區(qū)的難民危機(jī)出現(xiàn)地理外溢，并演變成為國(guó)際政治議題，帶來一系列復(fù)雜的國(guó)際影響。

中東國(guó)家在長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)難民問題中已經(jīng)形成了事實(shí)上的分工協(xié)作格局，部分國(guó)家因?yàn)榈乩砩吓R近沖突國(guó)家和地區(qū)，且一直奉行較開放的難民政策，成為主要的難民接收國(guó)。例如，伊朗是阿富汗難民的主要接收國(guó)；(12)截至2019年底，伊朗安置了約95萬阿富汗難民和3萬伊拉克難民，是全世界第二大阿富汗難民接收國(guó)。參見“Global Focus: Operation: Islamic Republic of Iran (2020 Planning Summary),” UNHCR, December 17 2019, http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/pdf￣sum￣maries/GA2020-IslamicRepublicofIran-eng.pdf, p. 4，登錄時(shí)間：2020年2月6日。黎巴嫩、約旦是巴勒斯坦難民的主要接收國(guó)。這些難民接收國(guó)實(shí)際上長(zhǎng)期承擔(dān)著重大責(zé)任，但其在國(guó)際難民事務(wù)體系中的作用至今都未被外界充分認(rèn)識(shí)。(13)庇護(hù)國(guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)的區(qū)別是難民在這些國(guó)家是否長(zhǎng)時(shí)間定居，例如也門主要是來自厄立特里亞等東非國(guó)家難民的中轉(zhuǎn)地，而黎巴嫩和約旦是主要的難民接收國(guó)。中東難民問題首先給地區(qū)內(nèi)國(guó)家造成了巨大的財(cái)政、環(huán)境和政治成本。以約旦為例，雖然國(guó)際社會(huì)承諾向約旦提供難民援助資助金，但2014～2016年國(guó)際捐贈(zèng)的平均資金數(shù)額僅占約旦難民救助經(jīng)費(fèi)總需求的60%。截至2017年10月，約旦只收到當(dāng)年所需資金額度的42%，資金缺口接近7億美元，財(cái)政赤字依舊居高不下。(14)Victoria Kelberer, “Negotiating Crisis: International Aid and Refugee Policy in Jordan,” Middle East Policy, Vol. 24, No. 4, 2017, p. 24.除了財(cái)政壓力之外，高比例的難民人口也給約旦和其他中東難民接收國(guó)帶來社會(huì)割裂加劇、社會(huì)管控難度加大等嚴(yán)重的社會(huì)、安全與政治挑戰(zhàn)。

中東難民問題的外溢往往產(chǎn)生新一輪的難民危機(jī)，最為直接的體現(xiàn)就是歐洲難民危機(jī)。僅2015年，就有超過一百萬難民和移民通過地中海航線從中東地區(qū)進(jìn)入歐洲。(15)European Parliament, “Asylum and Migration in the EU: Facts and Figures,” EU, July 22, 2019, https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20170629STO78630/asylum-and-migration-in-the-eu-facts-and-figures，登錄時(shí)間：2020年1月6日。利比亞曾被稱為減少非洲難民和移民進(jìn)入歐洲的“守門人”。隨著利比亞持續(xù)動(dòng)蕩，其身份已經(jīng)從“守門人”轉(zhuǎn)變?yōu)橄驓W洲輸送難民的主要來源地之一。從中東難民的國(guó)際遷移路線來看，從撒哈拉以南非洲來的難民和移民經(jīng)過利比亞、阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯等北非國(guó)家尋求進(jìn)入歐洲；來自中東和中亞的移民潮把敘利亞和黎巴嫩作為中轉(zhuǎn)站；也門成為非洲特別是非洲之角的移民尋求進(jìn)入富裕的海灣國(guó)家的中轉(zhuǎn)國(guó)。在未能成功進(jìn)入歐洲的情況下，很多移民和難民就選擇在中東地區(qū)的中轉(zhuǎn)國(guó)定居。(16)Stephen Castles and Mark J Miller, The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World (Fourth Edition), Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009, p. 168; Julian Traublinger, Boat Refugees in the Mediterranean: Tackle the Root Causes or Build Fortress Europe, Hamburg: Anchor Academic Publishing, 2013, p. 29.

接收難民和責(zé)任分擔(dān)問題通常是國(guó)際社會(huì)中各利益攸關(guān)方的主要政治議程之一，它可能帶來新的國(guó)際紛爭(zhēng)并阻礙難民問題的順利解決。例如，在國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)敘利亞難民危機(jī)中，除了接收、安置難民在歐洲國(guó)內(nèi)引發(fā)的爭(zhēng)議、甚至政治危機(jī)外，(17)黃文敘：《歐洲難民問題的嚴(yán)重性及出路》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2017年第2期，第43-47頁；田燁：《試論歐洲難民問題與歐盟難民政策》，載《世界民族》2017年第6期，第81-84頁。部分西方媒體也指責(zé)海灣阿拉伯國(guó)家的敘利亞難民政策。(18)“Syrian Refugees: Why Won’t the Oil-rich Gulf States Take Them in?,” Le journal International, January 30, 2016, https://www.lejournalinternational.fr/Syrian-refugees-why-won-t-the-oil-rich-Gulf-States-take-them-in_a3477.html; “Migrant Crisis: Why the Gulf States Are not Letting Syrians In,” BBC, September 7, 2015, https://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-34173139，登錄時(shí)間：2020年1月8日。與此同時(shí)，對(duì)難民的救助涉及大規(guī)模的資金、技術(shù)和人力投入，往往超出了難民所在國(guó)的承受能力，中東地區(qū)的頻繁戰(zhàn)亂和地區(qū)國(guó)家治理能力的不足使得這一問題更為突出。中東難民問題也無法僅靠地區(qū)內(nèi)國(guó)家、某個(gè)域外大國(guó)或國(guó)際組織來單獨(dú)應(yīng)對(duì)和解決，而需要國(guó)際社會(huì)的通力合作，當(dāng)然也需要有影響力的域外大國(guó)發(fā)揮更大的建設(shè)性作用。

二、 中國(guó)參與中東地區(qū)難民治理的基本理念

1978～1990年間，中國(guó)曾接收了來自越南、老撾、柬埔寨三國(guó)的超過28萬印支難民，并從1980年開始和聯(lián)合國(guó)難民署展開正式合作。(19)這一批印支難民絕大多數(shù)具有中國(guó)血統(tǒng)或是華僑。參見周聿峨、鄭建成：《在華印支難民與國(guó)際合作：一種歷史的分析與思考》，載《南洋問題研究》2014年第3期，第44頁。隨著中國(guó)國(guó)際地位的提升以及與中東國(guó)家聯(lián)系的加深，中國(guó)在包括難民問題在內(nèi)的中東事務(wù)中開始發(fā)揮更大的作用。參與中東地區(qū)難民事務(wù)治理成為中國(guó)中東外交的重要組成部分，并和中國(guó)的整體外交戰(zhàn)略及其基本理念保持一致。

(一) 秉持人道主義原則，積極參與中東難民援助

面對(duì)中東地區(qū)爆發(fā)的歷次難民危機(jī)，中國(guó)一直秉持人道主義原則表達(dá)政治關(guān)切和提供力所能及的援助。早在1955年4月的萬隆會(huì)議期間，周恩來就代表中國(guó)政府提出把巴勒斯坦問題列入會(huì)議議程，并主張解決巴勒斯坦難民問題。(20)任軍、馮璐璐：《“一帶一路”背景下中阿文明交往與跨區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制研究》，銀川：寧夏人民出版社2016年版，第42頁。中國(guó)政府也向中東地區(qū)難民提供了人道主義援助。1972年，中國(guó)政府通過中國(guó)紅十字會(huì)向蘇丹捐贈(zèng)了4,000噸小麥、25.26萬米棉布、642包針織品、22噸藥品和55噸搪瓷用品用于救濟(jì)當(dāng)?shù)仉y民。(21)吳佩華：《中國(guó)紅十字外交，1949-2009》，合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社2012年版，第191頁。1985年10月，中國(guó)代表團(tuán)在參加聯(lián)合國(guó)難民署第36屆執(zhí)委會(huì)會(huì)議上，特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)巴以沖突導(dǎo)致的中東難民問題的關(guān)切。(22)《我代表在聯(lián)合國(guó)難民署執(zhí)委會(huì)上指出 消除產(chǎn)生難民的根源才能解決難民問題》，載《人民日?qǐng)?bào)》1985年10月12日，第6版。1986年2月，中國(guó)向黎巴嫩提供了5萬元(約1.5萬美元)的援助，以幫助遭受以色列入侵的黎巴嫩南部難民；1987年2月，中國(guó)向巴勒斯坦解放組織提供了5萬美元，以援助在黎巴嫩的巴勒斯坦難民。(23)吳佩華：《中國(guó)紅十字外交，1949-2009》，第204頁。

中國(guó)在參與中東難民事務(wù)中秉持人道主義原則理念，致力于幫助難民來源國(guó)及其周邊受難民潮影響的國(guó)家應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的人道主義危機(jī)，并隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力的提升而做出了更大的人道主義貢獻(xiàn)。以中國(guó)援助巴勒斯坦難民為例，1964年中國(guó)首次通過聯(lián)合國(guó)近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處(United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East，下文簡(jiǎn)稱近東救濟(jì)工程處)向巴勒斯坦難民提供援助資金。(24)“China Contributes US $300,000 to UNRWA in Support of Human Development Programmes for Palestine Refugees,” UNRWA, November 26, 2016, https://www.unrwa.org/newsroom/press-releases/china-contributes-us-300000-unrwa-support-human-development-pro￣grammes，登錄時(shí)間：2020年1月2日。從1981年起，中國(guó)每年對(duì)近東救濟(jì)工程處捐贈(zèng)資金，金額為5萬美元(1982年為7萬美元)。自1991年起，中國(guó)每年向該組織捐贈(zèng)的資金增長(zhǎng)至約6萬美元。(25)《世界知識(shí)年鑒》編輯部：《世界知識(shí)年鑒 2003-2004》，北京：世界知識(shí)出版社2003年版，第1081頁。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國(guó)繼續(xù)不斷加大對(duì)近東救濟(jì)工程處的捐贈(zèng)。2008～2012年間，中國(guó)年均捐贈(zèng)資金為8萬美元，2013年捐贈(zèng)金額為15萬美元，2014年為10萬美元，2015年為20萬美元，2016年為30萬美元，2017年增至35萬美元。(26)“Donor Charts,” UNRWA, https://www.unrwa.org/how-you-can-help/government-part￣ners/funding-trends/donor-charts，登錄時(shí)間：2020年1月3日。2018年8月，中國(guó)向該組織提供235萬美元的追加捐款。(27)《中國(guó)向聯(lián)合國(guó)近東救濟(jì)工程處追加捐款》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年8月8日，第21版。2019年5月，中國(guó)還積極號(hào)召國(guó)際社會(huì)加大對(duì)近東救濟(jì)工程處的支持力度。(28)“Chinese Envoy Emerges Greater Support for UN Relief Agency for Palestine Refugees,” Xinhua Net, May 23, 2019, http://www.xinhuanet.com/english/2019-05/23/c_138081339.htm，登錄時(shí)間：2020年1月2日。反觀美國(guó)，近年來不斷削減對(duì)近東救濟(jì)工程處的捐款，2018年美國(guó)政府將對(duì)該組織的捐款從前一年的3.6億美元削減至6,000萬美元，2019年更是直接取消了對(duì)該組織的所有捐款，使近東救濟(jì)工程處遭遇成立之后最為嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。(29)《近東救濟(jì)工程處獲1.1億美元捐款承諾 古特雷斯強(qiáng)調(diào)繼續(xù)支持該機(jī)構(gòu)是全球的共同責(zé)任》，聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2019年6月25日，https://news.un.org/zh/story/2019/06/1036951，登錄時(shí)間：2020年1月 5 日。

(二) 強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治，從源頭解決中東難民問題

二戰(zhàn)后建立起來的國(guó)際難民治理機(jī)制是一種“向后看”的機(jī)制，即所幫助的是那些已經(jīng)成為難民的人，而不是可能成為難民的人。(30)[美]邁克爾·巴尼特、瑪莎·芬尼莫爾：《為世界定規(guī)則：全球政治中的國(guó)際組織》，薄燕譯，上海：上海人民出版社2009年版，第121頁。中國(guó)在正式參與聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的難民事務(wù)后，一直堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)要從源頭上解決難民問題，將標(biāo)本兼治、源頭治理作為應(yīng)對(duì)難民問題的重要原則。

中國(guó)政府積極參與了聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的旨在解決難民危機(jī)的各項(xiàng)行動(dòng)。1982年，中國(guó)正式加入《關(guān)于難民地位的公約》(下文簡(jiǎn)稱《難民公約》)和《關(guān)于難民地位的議定書》。1991年，中國(guó)代表在參加聯(lián)合國(guó)難民署第43屆執(zhí)委會(huì)會(huì)議時(shí)明確提出，解決難民問題的根本途徑是在提供人道主義援助和保護(hù)的同時(shí)，著重消除難民產(chǎn)生的根源；而難民問題的根本原因是外國(guó)侵略、武裝沖突、貧困、經(jīng)濟(jì)不發(fā)展以及自然災(zāi)害等。(31)《解決難民問題根本途徑是什么？我代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)消除難民根源》，載《人民日?qǐng)?bào)》1992年10月7日，第7版。在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)時(shí)，中國(guó)一直主張維護(hù)世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展，標(biāo)本兼治地解決難民問題；切實(shí)維護(hù)《難民公約》的權(quán)威及現(xiàn)行的保護(hù)體制，積極尋求解決難民問題的新思路；堅(jiān)持“團(tuán)結(jié)協(xié)作”與“責(zé)任分擔(dān)”的原則，切實(shí)有效展開合作；嚴(yán)格劃清難民問題的界限，防止濫用《難民公約》的保護(hù)體制和庇護(hù)政策。(32)陳威華、陸大生：《難民地位公約締約國(guó)舉行會(huì)議——中國(guó)主張標(biāo)本兼治解決難民問題》，載《人民日?qǐng)?bào)》2001年12月13日，第7版。

面對(duì)2010年以來中東地區(qū)以及歐洲的難民危機(jī)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在不同的國(guó)際場(chǎng)合多次闡述中方參與解決難民危機(jī)的基本原則，大力呼吁國(guó)際社會(huì)從源頭上解決難民危機(jī)。2015年9月28日，習(xí)近平在會(huì)見時(shí)任希臘總理阿萊克斯·齊普拉斯(Alexis Tsipras)時(shí)談及歐洲難民危機(jī)，強(qiáng)調(diào)這一輪歐洲難民問題的根源在于發(fā)展不平衡和地區(qū)不穩(wěn)定，除了對(duì)難民進(jìn)行人道主義援助外，更要有效解決貧困及社會(huì)穩(wěn)定問題，特別是消除難民來源國(guó)的沖突根源。(33)《習(xí)近平會(huì)見希臘總理齊普拉斯》，人民網(wǎng)，2015年9月30日，http://politics.people.com.cn/n/2015/0930/c1024-27649418.html，登錄時(shí)間：2019年3月18日。2016年9月，李克強(qiáng)在美國(guó)紐約第71屆聯(lián)大系列高級(jí)別會(huì)議期間出席了兩場(chǎng)有關(guān)難民問題的會(huì)議，其中，他在9月20日難民問題峰會(huì)發(fā)表講話時(shí)指出，戰(zhàn)亂沖突、貧窮落后是造成難民危機(jī)的根源，實(shí)現(xiàn)和平與發(fā)展才是根本出路。(34)《李克強(qiáng)出席難民問題領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)》，新華網(wǎng)，2016年9月21日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-09/21/c_1119599715.htm，登錄時(shí)間：2019年3月18日。此外，中國(guó)多次呼吁國(guó)際社會(huì)關(guān)注中東地區(qū)難民問題，指出解決難民問題的關(guān)鍵在于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，號(hào)召國(guó)際社會(huì)在難民問題上進(jìn)一步加強(qiáng)合作。

中國(guó)政府系統(tǒng)闡述了從源頭解決中東難民問題的理念，并多次進(jìn)行呼吁。2017年6月23日，中國(guó)外長(zhǎng)王毅與黎巴嫩外交和僑民事務(wù)部長(zhǎng)紀(jì)伯倫·巴西勒(Gebran Bassil)在貝魯特共同會(huì)見記者時(shí)，代表中國(guó)政府系統(tǒng)闡述了中方在中東難民問題上的立場(chǎng)和原則。王毅指出，“難民不是移民。在世界各地流離失所的難民希望返回祖國(guó)，重建家園。這既是每個(gè)難民內(nèi)心的愿望，符合國(guó)際人道主義努力的方向，同時(shí)也是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)政治解決敘利亞問題決議的組成部分。”而在解決中東難民問題上，王毅指出，“首先需要加快敘利亞問題的政治解決進(jìn)程，為難民回歸創(chuàng)造必要條件。動(dòng)蕩和貧困是難民問題產(chǎn)生的根源之一。徹底解決難民問題，還需要標(biāo)本兼治，通過發(fā)展改善民生，為難民脫困營(yíng)造必要的環(huán)境?！?35)《王毅談中東難民問題》，中國(guó)人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2017年6月24日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1472905.shtml，登錄時(shí)間：2019年3月18日。

(三) 根據(jù)自身國(guó)情實(shí)際，逐步加強(qiáng)對(duì)中東難民援助，創(chuàng)新治理思維

綜合來看，自1964年中國(guó)首次對(duì)巴勒斯坦難民進(jìn)行援助至今，中國(guó)對(duì)中東地區(qū)難民的援助資金數(shù)額和物資數(shù)量都呈增加趨勢(shì)，中國(guó)對(duì)中東難民問題的關(guān)注度也在不斷上升。但是，相對(duì)于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)在對(duì)外援助規(guī)模和水平上仍有較大差距，當(dāng)前更面臨著國(guó)際社會(huì)要求承擔(dān)更大國(guó)際責(zé)任的壓力。然而，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了只能逐步提升對(duì)難民事務(wù)的參與力度，中國(guó)既要承擔(dān)日益上升的大國(guó)責(zé)任，又需要充分考慮自身作為發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)狀。對(duì)此，2016年李克強(qiáng)在聯(lián)合國(guó)難民及移民峰會(huì)上表示，中國(guó)將向相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織額外提供1億美元用于難民和移民的人道主義援助。同時(shí)他也向國(guó)際社會(huì)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)雖然取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，但中國(guó)依舊是發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)會(huì)承擔(dān)與本國(guó)能力相匹配的國(guó)際責(zé)任。(36)“China to Provide $100m in Additional Aid for Problems of Refugee Movement,” The State Council, The People’s Republic of China, September 20, 2016, http://english.gov.cn/premier/news/2016/09/20/content_281475446142440.htm，登錄時(shí)間：2019年5月30日。中國(guó)將自身大國(guó)責(zé)任與發(fā)展中國(guó)家國(guó)情結(jié)合起來考慮對(duì)中東地區(qū)難民的援助，既緩解了相關(guān)難民接收國(guó)的經(jīng)濟(jì)壓力，又顧及到了中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況；既注意統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局，也體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)國(guó)際道義和自身發(fā)展的兼顧。

近年來，中國(guó)在不斷加大對(duì)中東地區(qū)難民援助力度的同時(shí)，也逐步改革并拓展了援助模式。2018年2月，中國(guó)開始建立國(guó)際發(fā)展合作署，專門負(fù)責(zé)擬訂對(duì)外援助戰(zhàn)略，推進(jìn)援外方式改革，確定對(duì)外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評(píng)估實(shí)施情況等事項(xiàng)。(37)《機(jī)構(gòu)職能》，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，http://www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，登錄時(shí)間：2019年6月1日。面對(duì)美國(guó)在巴勒斯坦難民問題上不負(fù)責(zé)任的撒手政策，中國(guó)加大了對(duì)近東救濟(jì)工程處的財(cái)政和政策支持。2018年7月，習(xí)近平在中阿合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上宣布設(shè)立“以產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)重建專項(xiàng)計(jì)劃”，計(jì)劃提供200億美元貸款額度，同有重建需求的國(guó)家加強(qiáng)合作，按照商業(yè)化原則推進(jìn)就業(yè)面廣、促穩(wěn)效益好的發(fā)展項(xiàng)目。中國(guó)還將同地區(qū)國(guó)家探討實(shí)施總額為10億元人民幣(約1.51億美元)的合作項(xiàng)目，支持相關(guān)國(guó)家的維穩(wěn)能力建設(shè)。(38)《習(xí)近平在中阿合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開幕式上的講話(全文)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2018年7月10日，http://www.gov.cn/xinwen/2018-07/10/content_5305377.htm，登錄時(shí)間：2019年6月1日。隨著自身能力的增強(qiáng)，中國(guó)正在逐步提升對(duì)中東難民問題的參與力度，并嘗試提出新的治理理念和援助模式。

三、 中國(guó)參與中東難民治理的實(shí)踐

中國(guó)參與中東地區(qū)難民治理的實(shí)踐主要表現(xiàn)在不斷提升人道主義援助水平，包括通過聯(lián)合國(guó)難民署、近東救濟(jì)工程處等相關(guān)國(guó)際組織的援助以及向難民所在國(guó)政府直接提供的專項(xiàng)援助，同時(shí)積極參與中東難民問題相關(guān)的國(guó)際援助會(huì)議、簽署相關(guān)倡議等。

20世紀(jì)50年代，中國(guó)就已開始對(duì)中東國(guó)家提供援助，其中緊急人道主義援助和其他七種援助方式(39)中國(guó)對(duì)外援助主要有8種方式：成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免。參見《新聞辦發(fā)表〈中國(guó)的對(duì)外援助〉白皮書(全文)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2011年4月，http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm，登錄時(shí)間：2020年2月7日。一起構(gòu)成中國(guó)對(duì)外援助的主要形式。從援助渠道來看，中國(guó)政府對(duì)中東地區(qū)難民的援助主要包括多邊方式和雙邊方式。與中國(guó)對(duì)外援助側(cè)重于雙邊形式不同，(40)張郁慧：《中國(guó)對(duì)外援助研究(1950-2010)》，北京：九州出版社2011年版，第27頁。中國(guó)向中東地區(qū)難民的人道主義援助主要通過國(guó)際組織提供多邊援助。從援助對(duì)象國(guó)來看，中國(guó)針對(duì)某一難民接收國(guó)的援助往往包含多個(gè)難民群體，針對(duì)某國(guó)難民群體的援助也常涉及多個(gè)國(guó)家。因?yàn)橹袞|地區(qū)的難民接收國(guó)都接收了多國(guó)難民，甚至部分國(guó)家互相接收對(duì)方難民，比如敘利亞和伊拉克。中國(guó)對(duì)中東難民的人道主義援助案例眾多，下文主要闡述近年來中國(guó)對(duì)敘利亞和伊拉克難民群體的援助。

(一) 中國(guó)對(duì)敘利亞難民提供的人道主義援助

從援助對(duì)象國(guó)來看，敘利亞難民主要集中于土耳其、黎巴嫩、約旦和伊拉克等國(guó)，中國(guó)的相關(guān)援助多集中于黎巴嫩、約旦和伊拉克，對(duì)土耳其的援助相對(duì)較少。鑒于敘利亞境內(nèi)有大量流離失所者，中國(guó)也對(duì)敘利亞進(jìn)行了直接援助。中國(guó)的難民援助多以難民急需的糧食、醫(yī)療和生活物資援助為主，踐行了國(guó)際人道主義精神。

第一，中國(guó)對(duì)黎巴嫩的敘利亞難民援助時(shí)間較早，力度也較大，主要涉及糧食捐贈(zèng)、醫(yī)療衛(wèi)生和兒童生活等難民最急需援助的領(lǐng)域。

首先，中國(guó)與世界糧食計(jì)劃署(WFP)及所在國(guó)政府合作進(jìn)行直接糧食援助。2016年9月，中國(guó)與世界糧食計(jì)劃署簽署協(xié)議，向黎巴嫩境內(nèi)的敘利亞難民提供價(jià)值50萬美元的糧食援助。(41)《潘偉芳大使出席中方與世界糧食計(jì)劃署駐約旦辦事處涉敘難糧食援助項(xiàng)目交接證書簽字儀式》，中華人民共和國(guó)駐約旦哈希姆王國(guó)大使館網(wǎng)站，2018年3月15日，http://jo.chineseembassy.org/chn/gdxw/t1542645.htm，登錄時(shí)間：2019年6月1日。2018年2月，中國(guó)向黎巴嫩捐贈(zèng)2,764噸大米，這批大米在黎巴嫩全國(guó)范圍內(nèi)向敘利亞難民分發(fā)。(42)《駐黎巴嫩大使王克儉出席中國(guó)政府對(duì)黎緊急人道主義援助糧食分發(fā)儀式》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2018年2月28日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zwbd_673032/wshd_673034/t1538223.shtml，登錄時(shí)間：2019年5月30日。2018年12月，中國(guó)再度向黎巴嫩的敘利亞難民捐贈(zèng)了重約1,000噸、價(jià)值500萬元人民幣(約75.56萬美元)的小麥。(43)“China Donates 1,000 Tons of Wheat in Humanitarian Aid to Syrian Refugees in Lebanon,” Reliefweb, December 21, 2018, https://reliefweb.int/report/lebanon/china-donates-1000-tons-wheat-humanitarian-aid-syrian-refugees-lebanon，登錄時(shí)間：2019年6月2日。

其次，中國(guó)與世界衛(wèi)生組織(WHO)、國(guó)際紅十字與紅新月聯(lián)合會(huì)(IFRC)等機(jī)構(gòu)合作積極提供醫(yī)療援助。2013～2015年間，中國(guó)通過世界衛(wèi)生組織累計(jì)向2萬名敘利亞慢性病人提供了藥物，并協(xié)助黎巴嫩政府提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。(44)《世衛(wèi)組織駐黎巴嫩代表處感謝我國(guó)向黎提供難民援助》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2016年10月 21日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/21/content_5122975.htm，登錄時(shí)間：2019年6月1日。至2018年初，位于的黎波里郊區(qū)的兩座敘利亞難民營(yíng)和黎巴嫩社會(huì)事務(wù)部庫巴發(fā)展服務(wù)中心均獲得了中國(guó)政府援助的醫(yī)療器械物資。(45)《駐黎巴嫩大使王克儉出席中國(guó)政府對(duì)黎緊急人道主義援助糧食分發(fā)儀式》。2018年8月，中國(guó)紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)中東北非辦公室、黎巴嫩紅十字會(huì)和敘利亞紅新月會(huì)(Syrian Arab Red Crescent)達(dá)成協(xié)議，為在黎境內(nèi)的敘利亞難民提供衛(wèi)生供水、光伏發(fā)電、醫(yī)療衛(wèi)生以及過冬物資等方面的人道援助。這也是中國(guó)紅十字會(huì)首次針對(duì)難民社區(qū)開展綜合性的人道主義援助項(xiàng)目。(46)《中國(guó)紅十字會(huì)實(shí)施多項(xiàng)敘利亞人道援助項(xiàng)目》，新華網(wǎng)，2018年8月22日，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2018-08/22/c_129937132.htm，登錄時(shí)間：2019年6月3日。

最后，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)(UNICEF)合作對(duì)難民兒童提供針對(duì)性援助。2017年2月，中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)在黎巴嫩簽署援助敘利亞難民協(xié)議，中國(guó)向黎巴嫩的敘利亞難民援助100萬美元，8.6萬余名敘利亞難民兒童因此受益。(47)《中國(guó)政府向黎巴嫩境內(nèi)難民兒童提供援助》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2018年3月1日，http://yws.mofcom.gov.cn/article/public/201804/20180402728023.shtml，登錄時(shí)間：2019年6月2日。2019年3月，中國(guó)第17批赴黎巴嫩維和建筑工兵分隊(duì)向接收敘利亞難民學(xué)生的黎巴嫩魯邁什公立中學(xué)捐贈(zèng)了學(xué)習(xí)用品、體育用品和常用藥品。(48)《中國(guó)赴黎巴嫩維和部隊(duì)到當(dāng)?shù)貙W(xué)校開展慰問交流活動(dòng)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2019年3月16日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/16/content_5374318.htm，登錄時(shí)間：2019年5月31日。

第二，中國(guó)對(duì)約旦境內(nèi)的敘利亞難民援助以資金捐助和工程建設(shè)援助為主。2013年1月，中國(guó)向約旦的扎塔里(Zaatari)難民營(yíng)捐贈(zèng)了20萬美元，惠及居住于此的6萬余名敘利亞難民。(49)“China Grants Jordan USD200K for Assistance to Syrian Refugees (Linked to #41256, #41523),” AIDDATA, January 25, 2013, https://china.aiddata.org/projects/41257，登錄時(shí)間：2019年6月3日。2014年6月，中國(guó)承諾向約旦捐贈(zèng)480萬美元資金，用于敘利亞難民的人道主義援助。(50)“China Pledges to Grant Jordan 4.8 Million USD for Humanitarian Aid to Syrian Refugees,” AIDDATA, June 26, 2014, https://china.aiddata.org/projects/41261，登錄時(shí)間：2019年6月1日。2016年9月，中國(guó)政府與世界糧食計(jì)劃署簽署協(xié)議，向其提供150萬美元資金用于援助約旦境內(nèi)的敘利亞難民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2018年3月中國(guó)政府已向約旦政府提供了總計(jì)6,000萬人民幣(約合910萬美元)的人道主義緊急援助。同時(shí)，中國(guó)還向約旦提供了包括供水、建房、修建公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)援助，(51)《潘偉芳大使出席中方與世界糧食計(jì)劃署駐約旦辦事處涉敘難糧食援助項(xiàng)目交接證書簽字儀式》。皆可惠及敘利亞難民。

第三，中國(guó)對(duì)伊拉克境內(nèi)的敘利亞難民援助主要集中于伊拉克庫爾德自治區(qū)，以物資和建設(shè)援助為主。2014年12月，中國(guó)政府向伊拉克庫爾德自治區(qū)提供了價(jià)值3,000萬元人民幣(約491.80萬美元)的人道主義援助物資，該批物資主要包括醫(yī)療救護(hù)用品以及帳篷、毛毯等。(52)《中國(guó)人道主義救援物資運(yùn)抵伊拉克庫爾德自治區(qū)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2014年12月10日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/10/content_2789197.htm，登錄時(shí)間：2019年6月2日。2016年中國(guó)啟動(dòng)援助伊拉克的敘利亞難民項(xiàng)目，2018年3月完成，總計(jì)投入200萬美元。該項(xiàng)目主要用于敘利亞難民的醫(yī)療衛(wèi)生援助，在庫爾德地區(qū)政府支持下，中國(guó)在飲用水、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和難民營(yíng)修建等方面為敘利亞難民做出了巨大貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該項(xiàng)目使得9.8萬名敘利亞難民獲得了安全飲用水、1,200個(gè)敘利亞難民家庭獲得了衛(wèi)生設(shè)備。(53)“The People’s Republic of China Supports UNHCR’s Efforts for Syrian Refugees in Iraq [EN/AR/KU],” Reliefweb, April 3, 2018, https://reliefweb.int/report/iraq/people-s-republic-china-supports-unhcr-s-efforts-syrian-refugees-iraq-enarku，登錄時(shí)間：2019年5月31日。

第四，中國(guó)也直接向敘利亞政府提供了大量的人道主義援助，特別是物資和醫(yī)療援助。2014年1月，中國(guó)向敘利亞援助了價(jià)值2,000萬人民幣的物資，分兩批運(yùn)至大馬士革。這些援助物資交付敘利亞阿拉伯紅新月會(huì)，再由該組織分發(fā)給難民。(54)《中國(guó)人道主義援助物資運(yùn)抵?jǐn)⒗麃?總價(jià)值2000萬元》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2014年1月12日，http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/12/content_2564832.htm，登錄時(shí)間：2019年6月1日。2017年1月，習(xí)近平宣布中國(guó)將增加2億人民幣的人道主義援助用于救援?dāng)⒗麃嗠y民和流離失所者。2017年5月，中國(guó)政府再次通過國(guó)際紅十字會(huì)向敘利亞境內(nèi)的返鄉(xiāng)難民和流離失所者提供100萬美元的緊急專項(xiàng)援助。(55)《記中國(guó)向敘利亞流離失所者提供人道主義援助》，人民網(wǎng)，2017年11月1日，http://world.people.com.cn/n1/2017/1101/c1002-29620521.html，登錄時(shí)間：2019年4月20日。2018年4月，中國(guó)向世界糧食計(jì)劃署捐贈(zèng)100萬美元用于援助敘國(guó)內(nèi)流離失所者，這批贈(zèng)款被用于購買約1,300噸青豆，近100萬敘利亞人受益。(56)“China Donates $1 Million Towards Food Aid For War-Stricken Syrians,” NDTV, April 6, 2018, https://www.ndtv.com/world-news/china-donates-1-million-towards-food-aid-for-war-stricken-syrians-1833519，登錄時(shí)間：2019年6月3日。2018年8月，中國(guó)紅十字會(huì)向敘利亞援助大型多功能移動(dòng)醫(yī)療單元。此外，中國(guó)紅十字會(huì)項(xiàng)目組還在位于大馬士革的一家假肢康復(fù)中心和敘利亞紅新月會(huì)大馬士革分會(huì)假肢康復(fù)中心為敘利亞難民兒童募資。據(jù)悉，中國(guó)紅十字會(huì)援助敘利亞的一期項(xiàng)目投入約800萬元人民幣(約120.89萬美元)。(57)《中國(guó)紅十字會(huì)實(shí)施多項(xiàng)敘利亞人道援助項(xiàng)目》，新華網(wǎng)，2018年8月22日，http://www.xinhuanet.com//gongyi/2018-08/22/c_129937132.htm，登錄時(shí)間：2019年6月2日。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自敘利亞危機(jī)爆發(fā)至2016年4月，中方以多種形式向敘利亞人民及其境外難民提供人道主義物資和現(xiàn)匯援助，總額累計(jì)4.8億元人民幣(約0.73億美元)。例如，2015年中方向敘利亞、約旦、黎巴嫩等國(guó)提供價(jià)值1億元人民幣(約0.16億美元)的人道主義援助，并向聯(lián)合國(guó)難民署提供80萬美元捐款。(58)《中國(guó)代表說難民危機(jī)出路在于謀求和平發(fā)展》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2015年11月21日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/21/content_5015005.htm，登錄時(shí)間：2019年6月1日。2018年7月，中國(guó)再度決定向敘利亞、也門、約旦和黎巴嫩提供6億元人民幣(約0.91億美元)援助，用于當(dāng)?shù)厝说乐髁x援助和重建事業(yè)。(59)《習(xí)近平在中阿合作論壇第八屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開幕式上的講話(全文)》。這些援助資金惠及包括敘利亞難民在內(nèi)的各難民群體。此外，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)等場(chǎng)合也呼吁加大對(duì)敘利亞的人道主義援助力度，并積極參加相關(guān)捐助會(huì)議。(60)《中國(guó)敘利亞問題特使：中方將努力推動(dòng)敘利亞問題的政治解決》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2016年4月8日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/08/content_5062506.htm，登錄時(shí)間：2019年6月2日。中國(guó)民間組織也參與了對(duì)敘利亞難民的援助。例如，2015年12月，“中國(guó)援助敘利亞難民志愿者聯(lián)盟”啟動(dòng)“暖冬計(jì)劃”，旨在向約旦、黎巴嫩和土耳其等國(guó)的敘利亞難民提供生活、居住和醫(yī)療方面的援助。該批援助包括110萬元人民幣(約16萬美元)、2萬條毛毯、1.5萬條禮拜毯以及3,000件女士長(zhǎng)袍。(61)《中國(guó)慈善團(tuán)體聯(lián)盟馳援?dāng)⒗麃嗠y民》，寧夏義工網(wǎng)，2015年12月11日，https://www.nxyg.org/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=7&id=6298，登錄時(shí)間：2019年5月31日。

(二) 中國(guó)對(duì)伊拉克難民提供的人道主義援助

伊拉克難民主要分布在土耳其、約旦、敘利亞和黎巴嫩等國(guó)，一度成為自巴勒斯坦難民潮以來中東最大的難民潮之一。(62)“Iraq Situation Emergency Response,” UNHCR, March 17, 2015, p. 4, http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/Iraq%20Situation%20Emergency%20Response%20SB%20Appeal%20revised%20-%2017MAR15.pdf，登錄時(shí)間：2019年6月1日。面對(duì)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的大量難民，中國(guó)很快就對(duì)伊拉克難民的主要接收國(guó)予以援助，同時(shí)也對(duì)伊拉克國(guó)內(nèi)流離失所的難民提供了人道主義援助。

一方面，中國(guó)通過難民接收國(guó)和國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)流向伊拉克周邊國(guó)家的難民提供援助。2003年3～4月，中國(guó)政府首次向伊拉克難民提供援助，援助物資為500頂帳篷，由約旦哈希姆王國(guó)慈善組織負(fù)責(zé)接收，并由該組織分發(fā)給伊拉克難民。(63)《中國(guó)救援伊拉克難民的首批物資即將啟運(yùn)》，人民網(wǎng)，2003年3月28日，http://www.people.com.cn/GB/guoji/22/82/20030328/957038.html，登錄時(shí)間：2019年6月3日。此外，2003年3月末，中國(guó)紅十字會(huì)還向伊拉克難民捐贈(zèng)10萬美元，其中，紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)和紅十字國(guó)際委員會(huì)分別獲得5萬美元。(64)吳佩華：《中國(guó)紅十字外交，1949-2009》，第214頁。2018年2月，中國(guó)政府向世界糧食計(jì)劃署無償提供100萬美元指定用途資金，對(duì)伊朗境內(nèi)的伊拉克和阿富汗難民提供無償援助，資金使用和物資采購皆由世界糧食計(jì)劃署負(fù)責(zé)。世界糧食計(jì)劃署收到中方援助款后，為伊朗境內(nèi)的難民采購了約1,200噸食品物資，救助了約3萬名難民。(65)《中國(guó)對(duì)伊朗境內(nèi)難民援助項(xiàng)目順利完成》，新華網(wǎng)，2018年2月14日，http://www.xinhuanet.com/2018-02/14/c_1122416182.htm，登錄時(shí)間：2019年5月30日。

另一方面，中國(guó)對(duì)伊拉克國(guó)內(nèi)流離失所者進(jìn)行了直接援助。2014年12月，中國(guó)政府向伊拉克庫爾德自治區(qū)提供價(jià)值3,000萬元人民幣(約491萬美元)的人道主義援助物資，該批物資主要包括醫(yī)療救護(hù)用品以及帳篷、毛毯等，用于救濟(jì)伊拉克國(guó)內(nèi)流離失所者和敘利亞難民。(66)《中國(guó)人道主義救援物資運(yùn)抵伊拉克庫爾德自治區(qū)》。值得一提的是，中國(guó)還直接接收了少量的伊拉克難民。2013年7月，中國(guó)頒布了新的出入境管理法，從法律層面規(guī)范了移民入境程序。截至2015年12月31日，中國(guó)國(guó)內(nèi)共計(jì)有52名伊拉克難民。(67)“The People’s Republic of China Fact Sheet,” UNHCR, December 2015, https://www.unhcr.org/protection/operations/5000187d9/china-fact-sheet.html，登錄時(shí)間：2019年5月31日。

四、 中國(guó)參與中東難民治理的優(yōu)勢(shì)、不足及展望

21世紀(jì)以來，中國(guó)以開放包容的姿態(tài)積極參與國(guó)際事務(wù)，堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，積極推進(jìn)“人類命運(yùn)共同體”的外交理念。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)有意愿參與應(yīng)對(duì)中東難民危機(jī)的國(guó)際合作，也在積極創(chuàng)造條件協(xié)助應(yīng)對(duì)中東難民問題，并在參與中東難民治理中具有自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。然而，也應(yīng)看到的是，中國(guó)在中東難民治理中的作用發(fā)揮仍受到諸多因素的制約。

(一) 中國(guó)參與中東難民治理的優(yōu)勢(shì)和不足

總體來看，中國(guó)參與中東難民治理的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，中國(guó)與中東國(guó)家普遍保持友好穩(wěn)定的雙邊關(guān)系，為參與難民治理提供了政治基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，中國(guó)堅(jiān)定支持中東國(guó)家要求民族獨(dú)立和發(fā)展的合理主張，在包括巴以問題在內(nèi)的中東熱點(diǎn)問題和涉及中東國(guó)家利益的國(guó)際問題中，中國(guó)一貫秉持客觀公正的立場(chǎng)，贏得了地區(qū)國(guó)家廣泛的贊譽(yù)。中國(guó)與所有中東國(guó)家都保持著良好的政治關(guān)系，中國(guó)的多層次伙伴國(guó)也遍及中東地區(qū)，中國(guó)是受到中東國(guó)家信任的合作伙伴。2016年1月，習(xí)近平訪問中東三國(guó)期間，承諾中國(guó)在中東“不找代理人、不搞勢(shì)力范圍、不謀求填補(bǔ)真空”，清晰地闡釋了中國(guó)的外交政策和理念。(68)《習(xí)近平在阿盟總部闡述中國(guó)的中東政策》，新華網(wǎng)，2016年1月21日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/21/c_1117855398.htm，登錄時(shí)間：2019年3月22日。中國(guó)在中東地區(qū)良好的政治形象有助于在中東難民治理中發(fā)揮建設(shè)性作用，減少不必要的政治牽絆，中東國(guó)家也均歡迎中國(guó)在難民事務(wù)中發(fā)揮更大作用。

第二，中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力的提升以及與中東地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密，為中國(guó)參與中東地區(qū)難民治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。中國(guó)與中東國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展迅速，已經(jīng)建立了緊密而互惠的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，相互依存度和經(jīng)濟(jì)互信均大幅提高。中國(guó)與中東國(guó)家有著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展和取得巨大成就的同時(shí)，也積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、資金和技術(shù)，這對(duì)于中東國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理來說均具有十分重要的借鑒意義?！耙粠б宦贰背h提出以來，中國(guó)與“一帶一路”沿線的中東國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、投融資等領(lǐng)域的合作水平進(jìn)一步提升。中國(guó)與中東國(guó)家緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為中國(guó)參與包括難民治理在內(nèi)的中東事務(wù)奠定了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，中東國(guó)家也期待中國(guó)在解決中東熱點(diǎn)問題和難民問題上發(fā)揮更大作用。

第三，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)難民署等國(guó)際治理機(jī)構(gòu)保持著良好的合作關(guān)系，為中國(guó)參與中東難民治理提供了制度基礎(chǔ)。聯(lián)合國(guó)難民署在全球難民治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，中國(guó)一直支持聯(lián)合國(guó)難民署在應(yīng)對(duì)各地難民危機(jī)中發(fā)揮主要的協(xié)調(diào)作用，并在資金與物質(zhì)支持、政策與技術(shù)協(xié)調(diào)等方面保持著日益密切的合作關(guān)系。中國(guó)致力于促進(jìn)聯(lián)合國(guó)難民署、近東救濟(jì)工程處的難民救助事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是聯(lián)合國(guó)難民治理機(jī)構(gòu)的重要捐助國(guó)，并在包括中東地區(qū)在內(nèi)的難民救助上取得了一系列重要合作成果，相互信任與合作水平均在大幅提升，中國(guó)參與中東地區(qū)難民治理也得到國(guó)際難民治理機(jī)構(gòu)的歡迎和支持。

盡管擁有上述優(yōu)勢(shì)，中國(guó)參與中東難民治理還存在不少障礙，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，與長(zhǎng)期主導(dǎo)中東事務(wù)和難民事務(wù)的歐美國(guó)家相比，中國(guó)在中東地區(qū)的綜合影響力依然有限，對(duì)國(guó)際難民事務(wù)的介入起步比較晚，經(jīng)驗(yàn)和能力儲(chǔ)備均不足。中東難民問題本身具有高度的復(fù)雜性，涉及地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教以及外部勢(shì)力等多重因素和各方利益，增加了中國(guó)參與中東地區(qū)事務(wù)和難民治理的難度。中國(guó)不僅缺乏發(fā)揮更大實(shí)質(zhì)性影響力的手段，資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)也明顯不足，只能借助于國(guó)際機(jī)構(gòu)和所在國(guó)政府提供人道主義援助。此外，中國(guó)落實(shí)標(biāo)本兼治理念和改革中東難民治理機(jī)制的能力還顯不足。在難民治理問題上如何平衡好能力與意愿的關(guān)系、利益與責(zé)任的關(guān)系、域外大國(guó)與地區(qū)大國(guó)的關(guān)系，目前對(duì)于中國(guó)來說都仍在摸索當(dāng)中。(69)邢新宇：《中國(guó)參與中東地區(qū)難民治理的現(xiàn)狀與前景》，載《阿拉伯世界研究》2016年第4期，第20頁。

另一方面，中國(guó)在中東地區(qū)難民治理中的作用受到部分國(guó)家尤其是西方國(guó)家的掣肘，并且外界要求中國(guó)承擔(dān)更大援助責(zé)任。傳統(tǒng)上國(guó)際難民救助事務(wù)都是由西方國(guó)家主導(dǎo)，尤其體現(xiàn)在資金捐助和組織機(jī)構(gòu)等方面。當(dāng)前部分西方國(guó)家對(duì)中國(guó)參與難民治理存在矛盾心理，一方面這些國(guó)家強(qiáng)調(diào)中國(guó)是大國(guó)，應(yīng)承擔(dān)救助難民的更大責(zé)任，甚至施加輿論壓力要求中國(guó)履行與自己能力和實(shí)際不符的義務(wù)，例如曾經(jīng)出現(xiàn)要求中國(guó)大規(guī)模接收中東難民的聲音；另一方面，這些國(guó)家又擔(dān)心中國(guó)深度參與中東難民事務(wù)會(huì)影響其在此問題上的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。中東難民治理是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，解決這一問題需要構(gòu)建公正合理的綜合性治理框架。中國(guó)一向主張從源頭上化解難民問題，中國(guó)發(fā)揮作用意味著將在更大程度上介入和影響到現(xiàn)有的國(guó)際難民治理機(jī)制和中東事務(wù)，往往容易遭到質(zhì)疑甚至阻撓。

(二) 中國(guó)參與中東難民治理的前景展望

雖然中國(guó)沒有受到中東難民危機(jī)的直接沖擊，但全球化背景下的難民問題具有鮮明的跨國(guó)性和高度的不確定性特征，任何國(guó)家都難以置身事外。對(duì)日益崛起和不斷提升全球治理參與程度的中國(guó)來說，對(duì)國(guó)際難民治理的參與程度與成效不僅是對(duì)外交政策的重大考驗(yàn)，也可能影響海外利益和國(guó)家安全。相對(duì)積極地參與中東難民治理符合中國(guó)的戰(zhàn)略利益，也是新時(shí)代中國(guó)大國(guó)外交的重要體現(xiàn)。

中國(guó)在中東難民治理領(lǐng)域積極參與和有所作為具有多方面的重要意義。首先，有助于樹立中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。對(duì)中東難民治理適度介入，不僅是中國(guó)大國(guó)外交的體現(xiàn)，也可以回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的期待，有助于增加國(guó)際和地區(qū)國(guó)家民眾的對(duì)華好感度，有效提升中國(guó)的國(guó)際形象。其次，為實(shí)施“一帶一路”倡議創(chuàng)造更為穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境。長(zhǎng)期受難民問題困擾的中東地區(qū)是“一帶一路”建設(shè)的核心地區(qū)，難民問題的解決離不開熱點(diǎn)問題的解決與和平環(huán)境的創(chuàng)建，也有助于“一帶一路”倡議在中東地區(qū)的實(shí)施，更好地維護(hù)中國(guó)在中東的利益。最后，為中國(guó)處理難民問題積累更多經(jīng)驗(yàn)，通過參與中東地區(qū)難民治理有助于提升中國(guó)處理非傳統(tǒng)安全問題的能力，為中國(guó)深入?yún)⑴c全球治理提供更多途徑和機(jī)遇。

未來中國(guó)仍將通過多種方式繼續(xù)介入中東難民事務(wù)，秉持人道主義精神積極靈活地參與中東難民治理，加強(qiáng)與國(guó)際難民治理機(jī)構(gòu)及域內(nèi)外大國(guó)的合作，通過斡旋地區(qū)沖突、推動(dòng)地區(qū)發(fā)展等途徑為從源頭上解決中東難民問題做出更大貢獻(xiàn)，并不斷提升中國(guó)參與中東事務(wù)的能力。

第一，繼續(xù)秉持人道主義精神，擴(kuò)大對(duì)中東難民的援助力度。中國(guó)一直在力所能及范圍內(nèi)為中東難民的救助和安置提供人道主義援助，這既體現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)，也減輕了國(guó)際社會(huì)在難民救助安置方面的壓力。近年來，中國(guó)向敘利亞、阿富汗、蘇丹、南蘇丹、伊拉克等國(guó)難民提供了大量人道主義援助。但加強(qiáng)援助并非意味著接收中東難民。由于客觀條件和自身能力所限，中國(guó)目前尚不完全具備接收大量難民的條件，援助更加符合中國(guó)的利益和現(xiàn)實(shí)狀況。通過難民救助，幫助他們重返家園才是人道主義精神的主要體現(xiàn)。

第二，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)難民署等國(guó)際組織的合作，提升中國(guó)在中東難民治理中的作用。難民問題是一個(gè)全球治理難題，需要“聯(lián)合國(guó)難民署、國(guó)際移民組織等發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，動(dòng)員全球力量有效應(yīng)對(duì)”(70)習(xí)近平：《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體——在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月20日，第2版。。中國(guó)一直致力于支持聯(lián)合國(guó)難民署等國(guó)際組織的人道主義行動(dòng)，為其提供協(xié)助。2016年9月，李克強(qiáng)在聯(lián)大明確指出，“中國(guó)愿意在原有援助規(guī)?；A(chǔ)上，向有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織提供1億美元人道主義援助；積極研究把中國(guó)—聯(lián)合國(guó)和平與發(fā)展基金的部分資金，用于支持發(fā)展中國(guó)家難民移民工作；積極探討同有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)和發(fā)展中國(guó)家開展三方合作。”(71)郭金超：《解決難民危機(jī)：聽聽中國(guó)總理怎么說和做》，人民網(wǎng)，2016年9月20日，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0920/c1001-28725980.html，登錄時(shí)間：2019年4月20日。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)難民署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的合作，通過提供資金救助和物質(zhì)援助，甚至派出人道主義救援人員的方式來支持難民署的救助工作。(72)劉詠秋、陳占杰：《歐洲難民危機(jī)與中國(guó)的應(yīng)對(duì)思路》，載《國(guó)際戰(zhàn)略研究簡(jiǎn)報(bào)》2016年第36期，第8頁。在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的過程中，非政府組織非常活躍，他們具有相當(dāng)?shù)撵`活性，一定程度上彌補(bǔ)了政府層面的治理缺陷，從而為難民提供了更多幫助。(73)邢新宇：《全球治理中的中東難民問題》，載《阿拉伯世界研究》2011年第6期，第35頁。中國(guó)應(yīng)支持非政府組織發(fā)揮補(bǔ)充性作用，探索支持非政府組織工作的有效途徑，推動(dòng)中國(guó)的民間救助組織走出去。

第三，加強(qiáng)與美歐大國(guó)的溝通與協(xié)調(diào)，通過大國(guó)合作應(yīng)對(duì)中東難民危機(jī)。大國(guó)合作在中東難民問題治理中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。中國(guó)一直主張從源頭上解決中東難民問題，通過政治談判解決敘利亞等熱點(diǎn)問題，這離不開大國(guó)的共同參與和合作。中東難民問題產(chǎn)生的根源之一便是西方國(guó)家長(zhǎng)期奉行的干涉主義政策，中國(guó)既要客觀指出西方國(guó)家在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)上的主要責(zé)任，也要加強(qiáng)與美歐大國(guó)在多邊合作機(jī)制和平臺(tái)上的協(xié)調(diào)，共同致力于難民問題的妥善解決。

第四，通過“一帶一路”倡議和務(wù)實(shí)合作促進(jìn)中東國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)中東難民問題的根本解決。動(dòng)蕩和貧困是難民問題產(chǎn)生的重要根源，通過發(fā)展改善民生是緩解和解決中東難民問題的關(guān)鍵。中東主要的難民來源國(guó)多為“一帶一路”沿線國(guó)家，中國(guó)在提供人道主義援助的同時(shí)，也應(yīng)更加注重通過“一帶一路”倡議和合作項(xiàng)目的實(shí)施，向中東國(guó)家分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)中國(guó)而言，要把幫助這些國(guó)家解決難民問題當(dāng)作積極推進(jìn)“一帶一路”倡議的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，從中找到有利于中國(guó)和平發(fā)展的新機(jī)遇。(74)李偉建：《如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵和條件的變化》，載《西亞非洲》2013年第5期，第14頁。在“一帶一路”倡議的實(shí)施過程中，中國(guó)正在為包括中東國(guó)家在內(nèi)的沿線國(guó)家提供巨大的發(fā)展機(jī)遇，這也將在很大程度上有助于中東難民問題的解決。

第五，不斷完善相關(guān)法律和政策機(jī)制，為將來有效參與難民治理提供政策保障。實(shí)際上，中國(guó)也面臨著周邊和世界其他地區(qū)難民潮的壓力，并正在成為難民接收國(guó)。但在難民救助上，中國(guó)尚缺乏完善的法律政策及應(yīng)對(duì)機(jī)制，特別是缺乏明確界定難民身份的法律文件以及在接收難民方面的系統(tǒng)政策規(guī)劃和機(jī)制。因此，中國(guó)在參與中東地區(qū)難民治理的進(jìn)程中，不斷積累治理經(jīng)驗(yàn)，提升治理能力，有必要建立難民問題的法律保障體系，確立關(guān)于難民申請(qǐng)、接收、安置的一系列法律法規(guī)框架。